（图书馆学专业论文）政务信息构架分析与服务研究.pdf

政务信息构架分析与服务研究 图书馆学专业 研究生：刘熙 指导教师：叶建忠研究员 信息社会是构建在信息资源交流和利用基础上的现代社会。加快信息资源 交流和利用，显而易见地对推动信息社会发展会起到重要作用。在信息社会传 递的各类信息中，政务信息无疑是与社会发展有着密切关系的重要信息源。因 其的重要性和优质性，政务信息被视为是国家的一种战略资源。在经过长期的 保密和封闭之后，政务信息的公开，使得调节政府和社会主体之间的信息不对 际、满足用户的信息需求成为可能。但如何消除政务信息复杂系统的检索障碍， 如何保持信息共享渠道的畅通? 这些涉及到政务信息组织与服务的问题，必将 会成为信息科学界研究的重点。 本文以政务信息的二元性及矛盾分析为切入点，从一个新的视角阐述了政 府的行政治理行为以及以政府为中心的社会信息流动情况，提出服务的缺失是 造成政务信息不对称分布的根结所在。接着探讨政府向服务职能转型过程中， 以及在网络环境下政务信息服务所面临的新的挑战和机遇。通过对我国政府信 息形式的总结，借鉴传统信息部门的组织技术和方法，以及应用最新的信息构 建思想，创建了“政务信息构架”体系来继承和发展了政务信息组织理论。然 一后通过调查相关法规、制度、服务理念及模式等，计量分析和个案研究中外代 表性政府门户网站，全面了解政府信息服务的现状。在此基础上，揭示政府信 息服务应该遵循的基本原则，讨论服务的具体实现机制和服务评价方法，分析 个性化和深入化信息服务趋势，形成符合政府领域特殊需要的面向未来的政务 信息服务思想。 本文的基本内容由绪论、三章和结语组成。在绪论中主要说明了本文的选 题意义和基本研究思路。第二章，在第一节中界定了政务信息的内涵和外延， 提出其“内生”和“外生”的二元性；探讨了政务信息资源、共享和公共物品 三种属性及其衍生的矛盾，提出关于民主的话题。第二节详细分析了以政府为 中心的社会信息流动情况，指出服务是共享政务信息的关键，并阐述了当前服 务所面临的误区。第三节分析了政务信息服务的三个发展阶段，提出网络化既 是挑战又是机遇。第三章，认为信息的可理解性和可用性研究是信息组织的本 质，提出“政务信息构架”的概念。接着分析了传统和电子政务信息构架模式、 整合资源的元数据、政务信息语义描述和深度组织，进行基于信息构建( 书本 | a 和网站i a ) 的政务信息构架创新。在此基础上，创建了面向服务的政务信息 构架体系。第四章主要研究服务理论，结合信息立法提出了五项服务原则。接 着讨论实现服务的管理机制、收费机制和程序机制。在总结服务评价方法的同 时，采用链接分析方法对我国各大城市政府网站进行了计量调查。之后指出内 容导向和用户导向的服务发展趋势。在结语部分，笔者指出研究的成果以及问 题。 总之，政务信息服务理论的创建被证明是必要而且可行的。理论的研究需 要稍快于实践的发展，该研究领域的开拓是一个长期的过程。 关键词：政务信息信息构架信息构建信息服务 分类号：g 2 5 1 1 g o v e r n m e n ti n f o r m a t i o ni n f r a s t r u c t u r e a n ds e r v i c e m a j o r ：l i b r a r ys c i e d c e p o s t g r a d u a t e ：l i ux i t u t o r ：r e s e a r c h e rw ej i a n z h o n g t h ei n f o r m a t i o ns o c i e t yi sam o d e ms o c i e t yw h i c hb u i l to nt h ei n f o r m a t i o n r e s o u r c ec o m m u n i c a t i o na n du s i n g o b v i o u s l y t op r o m o t et h ei n f o r m a t i o nr e s o u r c e c o m m u n i c a t i o na n du s i n gi si m p o r t a n tf o rt h ed e v e l o p m e n to fi n f o r m a t i o ns o c i e t y a m o n gm a n yk i n d s o fi n f o r m a t i o nt r a n s f e r r e di ni n f o r m a t i o n s o c i e t y ，t h e g o v e r n m e n ti n f o r m a t i o ni st a k e nf o rt h ec h i e fr e s o u r c ew h i c hr e l a t i n gt ot h es o c i e t y d e v e l o p m e n t g o v e r n m e n ti n f o r m a t i o ni so n eo ft h es t r a t e g i c a lr e s o u r c e so fc o u n t r y f o ri t sf i n eq u a n t i t ya n dq u a l i t y a f t e ral o n gp 鲥o db e i n gk e p ts e c r e t ，t h ed i s c l o s u r e o fg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o nm a k e si tp o s s i b l et oa d j u s tt h ei n f o r m a t i o nd i s s y m m e t r y b e t w e e ng o v e r n m e n ta n do t h e rs o c i a le n t i t i e s ，a n dt om e e tu e r s i n s i s t e n ti n f o r m a t i o n n e e d b u th o wt or e m o v et h eu n d e r s t o o do b s t a c l eo fc o m p l e xg o v e r n m e n t i n f o r m a t i o na n dh o wt od r e d g et h ec h a n n e lo fi n f o r m a t i o ns h a r i n g ? t h e s eq u e s t i o n s w h i c hd e a lw i t ht h eg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o no r g a n i z i n ga n ds e r v i c es h o u l db et h e i m p o r t a n ts t u d yf i e l di nt h ef u t u r e t h i sp a p e rf o c u s e so nt h ed o u b l ea t t r i b u t e sa n da n t i n o m yo fg o v e r n m e n t i n f o r m a t i o n f r o man e wv i e w p o i n t ，i td e s c r i b e st h ea d m i n i s t r a t i v eb e h a v i o r so f g o v e r n m e n ta n dt h ei n f o r m a t i o nf l o wo fs o c i e t ys u r r o u n d i n gt h eg o e m m e n t a n di t b r i i l g s f o r w a r dt h a tt h el a c ko fs e r v i c ei st h ec a u s a t i o nf o ri n f o r m a t i o n d i s s y m m e t r y t h e ni ta n a l y s e st h a td u r i n gt h ep r o c e s so fg o v e r n m e n t sr e f o r mt o s e r v i c eg o v e r n m e n ta n di nn e t w o r ke n v i m n m e mw h a tt h eg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o n s e r v i c ew i l lb eu pa g a i n s t b yi n d u c i n go u rg o v e r n m e n t si n f o r m a t i o ns e r v i c e f o r m s ，u s i n gt r a d i t i o n a li n f o r m a t i o no r g a n i z i n gt e c h n o l o g ya n dm e t h o da n dt a k i n g n e wi n f o r m a t i o na r c h i t e c t u r ei d e a s ，i te s t a b l i s h e s “i n f o r m a t i o ni n f r a s t r u c t u r e ”t o i n h e r i ta n dd e v e l o pg o v e m m e n ti n f o r m a t i o no r g a n i z i n gt h e o r y b yi n v e s t i g a t i n g s t a t u t e s 、s e r v i c ei d e a 、a n dp a t t e r n s ，i tu s e sm e t r i c sa n dc a s es t u d yt or e s e a r c hc h i n e s e a n do v e r s e ag o v e r n m e n tp o r t a l s ，a n df i n d so u tt h ea c t u a l i t y o nt h i sb a s e ，i to p e n so u t t h ep r i n c i p l e sw h i c hg o v e m m e n tw i l ls t a n db y ，d i s c u s s e sh o wt or e a l i z et h es e r v i c e m e c h a n i s ma n de v a l u a t em e t h o d ，a n a l y s e st h es e r v i c et r e n dt oi n d i v i d u a t i o na n d c o n t e n t - o r i e n t a t i o n ，f o r m s t h e g o v e r n m e n ts e r v i c e i d e a sm a t c hg o v e r n m n e t s r e q u i r e s t h i sp a p e ri n c l u d e si n t r o d u c t i o n 、t h r e ec h a p t e r sa n de p i l o g u e i ni n t r o d u c t i o ni t e x p l a i n st h em e a n i n ga n d t h er e s e a r c ht h o u g h t s i n2c h a p t e r ，i td e f i n e st h ec o n c e p t i o n o fg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o ni nf i r s ts e c t i o n ；d i s c u s s e st h eg o v e r n m e n ti n f o r m a i t o n s a t t r i b u t e so fr e s o l l r c e 、s h a r i n ga n dc o m m o np r o p e r t y , p u t sf o r w a r dt h et h e m ea b o u t d e m o c r a c y i ns e c o n ds e c t i o ni ta n a l y s e st h ei n f o r m a t i o nf l o wo fs o c i a le n t i t i e s s u r r o u d i n gg o v e r n m e n t ，p o i n t so u tt h a tt h es e r v i c ei st h ek e y t os h a r et h ei n f o r m a t i o n a n de x p l a i n st h em i s t a k e si ns e r v i c e i nt h et l 硼s e c t i o n i td i s c u s s e st h r e ep h a s e si n g o v e r n m e n ti n f o r m a t i o ns e r v i c ea n di n d i c a t e s t h en e t w o r ks u r r o u n d i n gi sa n o p p o r t u n i t ya n dc h a l l e n g e i n 3c h a p t e r ，i tc o n s i d e r st h a tt h e i n t e l l i g i b i l i t y a n d u s a b i l i t yi st h ee s s e n c eo fi n f o r m a t i o no r g a n i z i n g ，a n db r i n g sf o r w a r dt h ec o n c e p t o f g o v e m m e n ti n f o r m a t i o ni r r f i a s t r u c t u r e t h e n i ta n a l y s e st h et r a d i t i o n a la n d e l e c t r o n i cg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o ni n f r a s t r u c t u r em a d e 、t h em e t a d a t a 、s e m a n t i c d e s c r i p t i o no fg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o n a n di tp u t sf o r w a r dt h ei n n o v a t i o no f g o v e m m e n ti n f o r m a t i o nb a s e do ni n f o r m a t i o na r c h i t e c t u r ei nw h i c ht h eb o o k i aa n d w e bi aa r ee m p h a s i z e d b a s e do nt h e s e ，i ts e t su pt h eg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o n i n f r a s t r u c t u r es y s t e mw h i c hl e a d st os e r v i c e i n4c h a p t e r ，t h es e r v i c et h e o r yi s i m p o r t a n t ，a n df i v ep r i n c i p l e sa r ep u tf o r w a r d t h e ni td i s c u s s e st h em a n a g e m e n t , 、 c h a r g ea n dp r o c e d u r em e c h a n i s mt or e a l i z et h es e r v i c e a sl o n ga ss u m m a r i z i n gt h e s e r v i c ee v a l u a t i o nm e t h o d s ，i tu s e sl i n k i n ga n a l y s i st or e s e a r c hg o v e r n m e n tp o r t a l so f c h i n e s ec i t y a n di t p o i n t st h et r e n d so ft h es e r v i c e l a s t l yw r i t e ri n d i c a t e st h e a c h i e v e m e n ta n d p r o b l e m s t os u mu p ，t h ef o u n d a t i o no fg o v e r n m e n ts e r v i c ei sp r o v e dt ob en e c e s s a r ya n d f e a s i b l e ，a n dt h e r ei ss t i l lal o n gw a y t or e a c ht h ed e s t i n a t i o n k e yw o r d s ：g o v e r n m e n ti n f o r m a t i o n ，i n f o r m a t i o ni n f r a s t r u c t u r e i n f o r m a t i o na e h i t e e t u r e ，i n f o r m a t i o ns e r v i c e 四川大学硕士学位论文 综述 在全球信息化发展的浪潮中，政府需要分别扮演管理者、组织者、参与者 和服务者的不同角色。作为服务义务人，政府向社会提供量大质优的政务信息， 这不仅可使政务信息这一国家战略资源得到很好利用，同时对政府在信息化社 会中提高工作效能和构建服务型政府也有着重要意义。我国政府电子政务已经 取得了基础设施和信息法规等两方面建设的成就，但是政务信息的社会化交流 和共享由于在指导思想上的不够明确以及相关法律的迟迟不能颁布而显得非常 落后。 政府行为的透明度与公民知情程度成正比，而政府信息的社会共享是一个 民主社会的基本标志。因此，近年来保障公民知情权的呼声愈见高涨，国家和 地方政府也在制定及出台了政务信息公开的相关法令。在越来越多以前所谓的 “内部资料”和“保密信息”向社会公开后，有效利用这些信息所面临的观念、 制度、方法和技术等障碍也会接踵而至。 正是基于以上认识，本论文采用信息服务的角度对该问题进行分析解释， 并寻找解决的办法。实际上，面向信息内容的政府服务也是电子政务向高级阶 段发展的必然趋势之一。 从为数不多的已有研究成果来看，目前的国内理论研究尚处于将传统信息 机构的服务理论粗略拓展至政府领域的初级阶段。大多数研究者均从政府信息 公开、政府信息资源管理或电子政务的角度宏观谈及服务功能，仅有马费成教 授在一篇文章中提出了“政府信息服务”的类似概念。关于政务信息组织，多 数研究在借鉴了传统信息组织理论的基础上并未能突出政务信息的传统及特 性，还没有形成完整而深入的理论框架。实践探索则更多地注重网络设施、资 源数据库的建设，信息服务的基本理念尚未形成，而且缺乏行之有效的服务运 营模式。各地信息公开立法也没有统一，仍需要对其中的若干细节进行推敲和 总结。国外的相关研究多集中在美国、新西兰、英国等发达国家，其特点为重 视信息立法与电子政务实践相结合，比如美国的系列信息法规和f i r s t g o v 、g i l s 等服务项目。不过在引入国外政府先进经验的同时更需要对我国现状的真实把 握，探索出一条适合我国国情的发展道路是学界不可推卸的任务。 本文的特色是在广泛吸收国内外政府信息组织与服务已有研究成果，调查 四川大学硕士学位论文 收集大量实证数据的基础上，采取包括信息计量在内的科学研究方法，从服务 的角度深入探讨政府信息的开发利用，形成的政务信息构架与服务思想既具有 相当的理论高度，又有明显的实用特点。 本论文研究有望对传统信息服务理论进行补充，对政务信息组织和服务这 一尚未很好开垦的研究领域作出探索性贡献。同时，鉴于我国政府信息服务正 处于发展的关键时期，本课题的研究成果对开展政务信息服务也有相当的现实 指导价值。 本论文的创新性与新颖性体现在以下三个方面： 1 、提出政务信息构架的概念框架，重新梳理政务信息组织理论与方法，在 国内率先将信息构建思想( 尤其是书本i a ) 应用到政府信息领域，并结合具体 实例开展了全面而细致的剖析； 2 、形成我国政务信息服务的总体思路，包括服务理念、实现机制、服务评 价和服务模式创新等； 3 、采用了链接分析等网络计量学手段，大规模调查和分析了全国各大城市 政府网站的网络影响因子，并将其归入评价政务信息服务的定量方法，类似研 究国内文献尚未见报导。 政府信息服务是一个具有广阔前景的应用领域，也是一个亟待开垦的研究 领域。本研究试图对该领域进行探索性发掘，目的在于抛砖引玉，引起信息管 理学界的关注和重视，借以丰富学科的研究范畴。因而，该项研究的开展实际 上就是一种创新。 2 四川大学硕士学位论文 1 绪论 信息时代的重要特征之一是某领域的信息呈几何倍数地激增，而需要该类信 息的领域却出现信息贫瘠，也即是说社会各个主体之间存在巨大的信息不对称。 有关统计表明，政府大约聚集了8 0 相对优质的社会信息资源，然而面对公众 强烈的信息需求，政府所能提供的服务却相当有限，由此造成惊人的资源浪费 和不必要的损失。在此情况之下，我国政府首先大力开展“政府上网工程”， 构建信息服务的硬件网络平台截止2 0 0 5 年1 月，我国政府机关g o v c n 下 的网站数为1 0 2 6 0 个，近四年以年均8 4 的速度快速增长；以g o v o r 结尾的 英文域名总数为1 6 3 2 6 个【1 l 。接着反复讨论论证公民知情权，各地政府信息公 开法规纷纷出台，全国性政务信息公开条例也在紧急制定当中，提供信息 服务的软件支持。在硬软件逐步齐备的当下，回答以下问题就显得尤为紧迫： 如何评价现有政务信息的构架与服务? 如何把复杂的政务信息简洁规范地构架 和组织起来? 未来政务信息服务将呈现出什么样的发展趋势? 等等。 虽然信息服务对我国政府来说并不陌生，但由于长期受官僚管理体制思想 的影响，政府的服务观念到现在也仅是刚露端倪而己，对于被视作内部保密资 料的政务信息的大规模开放更是显得准备不足。面对数量庞大又错综复杂的政 务信息，提供积极有效的信息服务必须要有强有力的理论和方法支撑。笔者认 为本课题研究起码应该包含这三个方面的探索：第一，我国政府信息行为的实 践与理论总结：第二，外国尤其是美国、欧洲等先进国家的政务信息服务理念 与作法借鉴：第三，传统信息服务部门( 图书情报) 的信息组织与服务，以及 现代信息组织与服务技术特别是网络的发展分析。 本文的理论构架以对政务信息的矛盾分析为契入点，指出当下政务信息的 服务缺失问题及其所面临的网络化发展契机。在建立服务理论之前，结合比较 研究、个案分析的方法以及引入信息构建思想着重探索了组织政务信息的全新 理论框架政务信息构架。在此基础上，笔者主要运用网络计量和文献分析 等方法重新梳理芽提出了政务信息服务的原则、实现机制、评价方法和发展趋 势。 3 四川大学硕士学位论文 2 政务信息及其面临的网络环境 2 1政务信息 界定政务信息这个概念之前，需要追溯1 9 8 5 年美国政府管理与预算局发布 的o m b a 一1 3 0 通告，即“联邦政府信息资源管理( m a n a g e m e n to ff e d e r a l i n f o r m a t i o nr e s o u r c e s ) ”中对政府信息( g o v e r n m e n ti n f o r m a t i o n ) 的定义： 政府信息是指由或为联邦政府而生产( c r e a t e d ) 、收集( c o l l e c t e d ) 、处理 ( p r o c e s s e d ) 、传播( d i s s e m i n a t e d ) 或处置( d i s p o s e do f ) 的信息( 注：2 0 0 0 年该通告被修订，此定义依然保留) 【2 】。由此定义，我们不难发现政府信息被分 成两大部分：一是“由( b y ) ”产生的政府信息，二是政府“为( f o r ) ”而发 出的信息。 政务信息并非政府信息( g o v e m m e n ti n f o r m a t i o n ) 的中文译名，而是由我 国行政工作者1 9 8 6 年提出，并在政府信息工作实践中逐步确立起来的概念。1 9 8 8 年的第三次政务信息网络年会给政务信息下的定义为：政务信息是一种专门、 特殊的信息，政务信息是对政府工作运转情况和政府系统活动相联系的其他情 况的反映，它为政府领导决策和指挥工作服务p j 。这里的政务信息也明显地体现 出双层含义，即反映政府内在运转情况的信息和反映政府与外界联系的信息。 通过上面的比较，不难发现政府信息和政务信息两个概念具有相当的一致 性( 实际上，当前学界对二者没有严格区分) ，它们共同的思路是：存在于政 府环境中的信息就是政府治理活动的反映，而政府的治理行为显然不是孤立的， 它需要与政府系统之外的主体进行交互和联系，所以信息也就表现出“内生” 和“外生”两种趋向。在履行政府职能时政府产生的规范性文件等属“内生” 信息，而需要政府系统之外的其他个人、组织及社团等来提供，以为行政决策 之用的是“外生”信息。“内生”和“外生”政务信息的生产主体是不同的， 它们的作用对象也不一样，“外生”信息的利用者是政府，“内生”信息的主 要对象是大众。也就是说，政务信息具有二元性。 由此一来，这也解决了公共信息是否属于政务信息范畴之内的问题。社会 公共信息一直被认为是政府对社会提供公共服务过程中制作、获得或拥有的信 息，也就是说既有政府为公众服务而制作的“内生”信息，也有与公众联系而 获得的“外生”信息。所以，本文的所谓“政务信息”有广义意味，它包含一 切与政府行为有紧密联系且具有公共属性的信息。 4 四川大学硕士学位论文 2 1 1 政务信息三论及其衍生的矛盾 ( 1 ) 资源论信息具有累积性，也即是在信息的承载物衰减的前提下信息 依然有逐步增加的趋势，因为信息的持续增长不涉及非再生资源的消耗和生态 环境的破坏。信息必将越来越丰富，而且这个趋势会越来越快( 大家熟知的摩 尔定律正好说明了这点) 。当积累的信息达到一定量时，信息集合所具有的价 值和意义将对社会产生重大而深远的影响，这时候的信息集合已经具有了新的 含义，可称之为资源。事实上，信息资源已经与物资资源和能源资源等一样， 被公认为是一类重要的经济资源。 政务信息作为信息资源也具各经济资源的一般特征。首先，政务信息的社 会需求性。人类从事的传统经济活动主要依赖于物质资料、劳动工具、劳动力 和能源的投入，现代经济活动则离不开信息资源。政务信息是政府和其它社会 团体之间的“黏合剂”，企事业单位必须重视收集政府的政策、法规、统计数 据等信息才能正确决策，即便是普通公民，政务信息与其也息息相关。其次， 政务信息又有稀缺性。稀缺性主要是指当前政务信息不易获得，开发利用需要 付出相当成本，而且政务信息在投入使用时也存在一定程度的价值“磨损”， 同一政务信息的使用价值随着时间的推移逐步减少。同时政务信息又是公共行 政的稀缺资源，因为政府处理公共事务、解决公共问题的前提是掌握大量的信 息，而信息掌握是否完善、准确、科学与有效，直接影响到公共政策的制定。 最后，政务信息的使用方向是可选择的。政务信息涉及政治、经济、文化和科 技等各个方面，不同的社会主体可选择性对其利用，所起的作用也会各不相同。 同样的政务信息作用在不同对象上产生的结果也不一样。【4 】 政务信息是一种宝贵又丰富的国家资源。政府为公众提供了政府、社会和 经济方面的历史数据、现实情况和未来信息。它本身是一种行政手段，借以维 持国家政权的有效运转和确保经济的健康发展。国家可以从政府机构、教育机 构和其他非营利机构或营利组织传播的政务信息中受益【5 】。据有关统计，政务信 息约占社会信息资源的8 0 以上，早在2 0 0 0 年我国机关上网用户就己经达到1 2 4 万，各级政府已构建3 0 0 0 多个综合数据库f 6 】。与之矛盾的是政务信息又有稀缺 性，这是政务信息的资源属性决定的。现实的情况也证明及时有效地获得政务 信息还困难重重。既极大丰富，又相对稀缺很难获得，这是政务信息资源论所 5 四川大学硕士学位论文 派生出的大矛盾。 ( 2 ) 共享论信息交换的原理告诉我们，一个系统与另一个系统进行信息 交换之后，信息的总量不减反增，萧伯纳“苹果与思想”的著名论断对此作了 很好的注解。信息的传递和使用不会消耗信息内容，信息的占有者也可以是无 数多个，信息资源的利用从根本上并不存在排它性竞争关系。这些明显区别于 物质和能源资源的特性可概括为共享性，被认为是信息资源的天然和本质的属 性。 政务信息天生也有共享的倾向。从系统论的角度出发，政府这个大系统的 输入和输出主要是政务信息，换句话说，信息是政府工作的重要内容和对象。 政务工作中，政府机构之间，机构与人员之间，人员之间，政府与外界均存在 频繁的信息传递与交互活动。一般而言，这些信息传递与交互活动越及时充分， 政府系统的运转就越趋良性。然而政务信息的这种开放式共享往往是有限的， 它的严格保密体系，限制了信息的共享范围和方式，而政务信息的保密性质则 往往成为某些部门和领域进行信息垄断的籍口。正如吴敬琏先生所说：“有些 政府部门及其工作人员把工作领域看作自己的领地，把自己掌握公共信息视为 自己的私有财产和权力基础。依靠职权，千方百计地垄断信息，甚至利用信息 垄断来谋取私利。叫1 政务信息的共享倾向要求政务透明和信息公开，政务信息 的保密需求却把共享限定在特定的传播范围之内，既共享又保密，这是政务信 息的又一矛盾。 ( 3 ) 公共物品论由于政务信息是政府公共行政行为的表现形式之一，体 现了政府行政的性质和目的，本质上不具备独占性和专有性，所以政务信息无 疑有公共物品属性。任何公民均有平等获得公共物品，享受公共服务的权利， 故获得政务信息是不可侵犯的公民权，而且获得的方式应该有“无偿”的特点。 然而信息成为商品，发挥商品的作用，已是信息经济界公认的基本观点。人们 通过感官或仪器，花费一定精力和成本，观察并整理观察所得形成信息，当这 些信息有助于他人了解和认识，并与他人进行交换时，这些信息就变成了商品。 学信息一旦成为商品，要想获得就需要进行交换，而交换是“有偿”的。 无可否认，政务信息具有某些信息商品共性。与物质商品一样，信息商品 也是价值与使用价值的统一体。使用价值是指有用性，即能够满足人们工作、 学习和生活需要。政务信息所包含的信息内容能够为使用者带来一定的效用或 6 四川大学硕士学位论文 满足程度，这说明其具有使用价值。另外，信息商品的价值是指凝结在信息产 品中的抽象而无差别的一般人类劳动。政务信息从收集、整理到产生、传递都 需要人力和物力的投入，从而使其也具备了价值属性。尽管政务信息有商品的 共性，但它从根本上不是用来交换的，交换不是政务信息生产和传播的出发点。 这不符合马克思主义“商品是用来交换”的观点。 那么政务信息毕竞不是商品，为何在获取某些政务信息的时候还需要交纳 一定的费用呢? 除了收取一定的生产成本之外，我们看到不同政务信息的收费 标准也是不一样的。政务信息是一个庞大的体系，其本身的复杂性使其收费标 准在公共物品和商品之间权衡不定。 既是公共物品，又商品属性，这是政务信息的第三个矛盾。 2 1 2 政务信息对于政府和公众关于民主的话题 从前述的政务信息二元性我们可以知道政务信息分为“内生”和“外生” 两种，“内生”的信息是政务活动的直接反映，“外生”的信息为政务活动而 生，可见政务信息是围绕政府为中心而存在的。传统政府治理活动是政府单方 面的行为，属于垄断性活动，政务信息更多的是行政组织和行政人员单方意志 的体现。对政府而言，政务信息是公共行政的基础，如何从外界获得“外生” 信息以便生产“内生”信息，及如何提高政府内部政务信息的传播和利用效率 是其关注的重心所在。沿着这个思路，公众作为政务信息来源的一面被片面夸 大了，而作为政务信息传播对象的一面被削弱甚至忽视掉了。 民主社会的一个重要标志是政府行为对公众来说是“可见”的( v i s i b l e ) 。 l u h m a n n 认为政治系统般由三个子系统组成，即政治( p o l i t i c s ) 、行政 ( a d m i n i s t r a t i v e ) 和公众( p u b l i c ) 。政治( 领袖和政党) 决定行政决策的范 围和权利；行政予系统( 包括立法) 制订对政府本身和公众形成约束的规则； 公众通过意见表达( 公开发表或给议员写信、打电话和选举等等) 对这些规则 作出反应。【9 】保证政务信息在政府和公众之间自由流动对民主社会来说是必不 可少的。因为政务信息的披露是公众了解政府行为的前提条件，而且只有在充 分了解政府活动的基础上，公众才能有效的表达个体意见，而有效的民意无疑 对行政决策更具参考价值。所以政府应该保障公众利用政务信息的权利，换一 种说法，即公民拥有对政务信息的知情权。 7 姻川大学硕士学位论文 2 2 政务信息的服务缺失 2 2 1 以政府为中心的社会主体信息流分析 从信息论的角度思考，政府公共管理的实质是信息的过程。基于该认识， 把整个社会视为一个有机整体，认为社会是一个以政府为核心的信息处理系统， 社会信息化水平取决于社会公众对公共信息需求的满足程度，信息流动构成该 系统一切行为的基础。任何社会都具有复杂的结构，组成社会主体的差异和互 补，以及变动致使社会主体之问存在普遍的社会流动。传统社会流动是人力、 物力和财力的流动，而这一切要科学计划和组织协调的前提条件是信息的畅通， 信息流的任何阻塞都会给人流、物流和财流造成混乱，损坏全社会之公益。所 以社会流动伴随着信息的传递利用，信息流动是社会流动的基本要素。 政务信息的二元性表明政务信息既是来源于政府本身的计划、预算、指挥、 组织、协调和监控等信息处理环节，也产生于这些环节与社会其它主体的交互 过程。在以政府为核心的社会信息流动活动中，分明出现了内外两个双向环流 结构：政府内部信息环流与政府与外部社会主体之间的环流( 如图一所示) 。 表示外生政务信息表示内生政务信息 图一：政务信息的内外环流结构图 与政务信息流动相关的社会实体可分成信息生产者，信息转化者，信息传 递者及信息消费者四大类。它们之间的信息流动使政府居于主导位置的社会成 为一个“生命体”( 1 i v i n go r g a n i s m ) 有机运转。在这个“生命体”中，政府为 达到公共目标而拥有和处理的信息越多，对于提高社会机构的运行效率，改善 公共的生活质量的作用愈大。 8 四川大学硕士学位论文 图二：以政府为中心的社会主体政务信息流图示 政务信息生产者和消费者是相对的，内生信息的生产者是政府，消费者是 社会各行业及大众，外生信息的生产者是社会，消费者是政府。信息转化者主 要将内生信息吸收转化，移植入技术、产品、知识和智力资源之中，以隐形的 方式进入社会；外生信息的转化则较为薄弱，因此图中的箭头为单向。政务信 息的传递者分为政府部门、政府性质的事业单位和大众传媒。另外，其它非营 利性公益组织如图书情报部门( 第三部门) 的介入也将成为未来的一个可能发 展趋势【1 0 】。 当前政府的层级结构决定了政府内部信息流动必多采用垂直双向流动模式 g 四川大学顼士学位论文 进行。信息逐级层层上报或下发，同级政府或部门之间信息水平流动较少，而 政府信息流的交叉，网状传播结构是其现实和实质需要。这样，在等级森严的 政府官僚体系结构中，上下级拥有的信息往往是不对称的，同样缺乏交流的部 门之间也存在信息类型不对称的问题，而实际上最大的不对称在于政府与社会 主体之间，表现为政务信息向大众传递的渠道不畅。 信息不对称是信息分布的自然规律。在经济利益和政治利益的驱使下，社 会中普遍存在政务信息分布不对称现象是对社会分工和专业化存在和发展的肯 定，是社会分工和专业化在信息领域的体现【1 ”。但是打破这种不对称却是信息 效用得以最大发挥的关键所在。政务信息只有流动起来才能价值链并实现价值 的增值，共享的信息方能消除不必要的损失并产生财富。 2 2 2 服务是共事政务信息资源的关键 据信息经济学研究，信息的快速、有效传递可减缓政府之间，政府和企业、 公民之间的摩擦，从而提高整个社会的竞争力，降低社会运行的总成本。当前 的情势是政府信息资源绝对数量极为宏大，政府内外用户的信息需求极为强烈， 而政府和用户之间的信息传递手段和渠道却严重匮乏。用户不可能仅通过自身 的信息活动来满足对政务信息的需求，填补政府与公众之间的巨大信息鸿沟， 加快信息的传播与交流的手段只能借助于信息服务。 服务历来是政府社会职能的基本特征，从政府改革发展来看，服务型政府 已是当今世界各国政府改造的理想模式。美国于1 9 9 4 年颁布了“顾客至上，服 务美国公众”的标准，主张建立顾客至上的政府。其它如英国，加拿大和澳大 利亚等国无不把为公众服务为导向作为政府再造的重要环节。在网络和电子媒 介的推动下，政务信息的公众服务不光成为可能，还将发展成未来民主政府的 标志性特征之一。 2 2 3 目前我国政务信息服务的三个误区 ( 1 ) 片面强调信息“自我服务”而忽视“外向服务”受传统体制影响， 政府历来都是高高在上的管理机构，强调政务信息的“自我服务”，即采集社 会信息作行政决策的参考资料，以及确保政府体系的公务信息传递渠道畅通， 落脚点在政府部门内部。作为一种新的行政管理范式，上世纪末兴起的新公共 1 0 四川大学硕士学位论文 管理理论强调以顾客( 公民) 为中心进行政府治理，政府的治理过程就是为公 民提供服务的过型1 2 】。从政务信息的角度理解，整个政府信息处理流程的本质 概括是以公众为中心的信息服务。显然，这种信息服务具有外向性。 ( 2 ) 政务信息当然只能由政府提供由于政务信息的公共物品性质，以及 获取和传播过程中需要投入一定成本，再加上在获取和组织政务信息上的先天 性劣势，非政府机构很难提供政务信息服务。许多学者都认为政务信息的服务 职责必然由政府来承担【1 3 , 1 4 】。但是著名信息经济学家马费成认为“将信息商品 和服务看作公共物品并不意味着政府资助是支付该商品的最有效方式，j 【”j 。政 务信息所具有的公共物品属性决定了需要根据公众需求确定提供信息服务的对 象和任务，而且政务信息本身来源的多样和广泛也使其它社会主体加入服务成 为必然。那么哪些社会主体具备提供政务信息服务的可行条件呢? 夏义k u n 提 出第三部门公共信息服务的观点【1 刚。所谓第三部门，是指社会公益性组织，它 介于政府与企业之间，集中了二者之优势成为政务信息服务的社会选择方案。 在此基础上，笔者认为理想的政务信息服务应是以政府为核心，第三部门以及 企业共同参加的开放式系统，现举出其代表机构列表于下： 表一：政务信息服务主体 政府第三部门企业 政府内部信息机构 图书情报部门信息咨询服务 ( 政策研究、统计、档案、秘书传媒( 报刊、广播电视、业 部门、办公室、咨询顾问委员会)非营利性新闻网站)互联网信息内 政府直属事业单位政府出版社容提供商 ( 政务服务中心、信息管理中 社会公益组织和团体 ( i c p ) 心、经济发展研究中心) 行业协会 当前我国还未建立起完善的政务信息服务体系，对服务主体的组成结构和 服务范围、职责缺乏具体的实施办法。上述三类服务主体在提供服务时屡有缺 位和错位的情况发生，主要表现为政府对政务信息服务大包大揽，但服务力度 明显不够：企业和第三部门空有服务积极性却无政策和资金的支持，发展困难； 本该由政府无偿或低价提供的信息被企业或第三部门包装高价出售等等。如此 四川大学硕士学位论文 一来既打击了社会组织参加公共信息服务的积极性，又造成政务信息稀缺与闲 置并存，使公众利益受损。 ( 3 ) 政务信息服务就是把原始的信息如实提供给用户信息服务内容往往 拘泥于孤立事件和固定模式，以采集的简单事实信息为主，对公众服务限于法 规文件、办事规章等浅层信息的发布，而调查研究、分析报告等针对用户需要 再加工的深层信息稀少。对信息的组织方式单一，远落后于信息组织手段和技 术的发展。对于信息用户的动态需求过程视而不见，缺乏用户调查，无法整体 和预见性地把握用户信息需求。 2 3网络化政务信息服务发展的新契机 2 3 1政务信息服务理念变迁的历史视角 早期的政务信息多表现为记录( r e c o r d ) 的形式，记录主要是对行政过程， 公务事件，决策经验和问题的事实型记载和总结，产生于政府组织内部，也服 务于政府内部。据资料显示，最早具有现代政务信息服务雏形的是美国政府在 1 8 6 1 年实施的联邦政府委托图书馆计划( f e d e r a ld e p o r i t o r yl