（土地资源管理专业论文）土地利用总体规划实施管理体系研究.pdf

摘要 土地是人类赖以生存和发展的重要保证。我国人多地少的资源现状，伴随着城市化、一【一业化 的迅猛发展，耕地大量流失、城镇建设用地粗放利用，人地矛盾日渐突出，威胁着人类社会的可 持续发展。土地利用总体规划是对土地利用系统运行过程的调控，我国现有的总体规划在实践中 却冈为各种原因不能有效执行，有必要对规划实施管理进行分析与探讨。 本论文采用系统分析法、层次分析法、文献综合研究法和实证分析法，构建了开放性的土地 利用系统，界定了十地利用总体规划实施管理内涵在政府公共管理、可持续发展、土地的生态 管理等理论支持下，建立了以“全程式”管理为特色的规划实施管理体系包括规划的编制、 执行、绩效评估与反馈四个子系统，最后以山东省泰安市+ 地利用总体规划( 1 9 9 7 - 2 0 l o 年) 做 实证分析，得出主要研究结论： ( 1 ) 土地利用系统是土地利用过程的理论抽象与概括，土地利用总体规划实施管理是对土 地利用系统的调控进行全过程的管理。土地资源是兼顾公共物品和私人物品特性的准公共物品， 在市场经济条件下也必须要求政府严格控制其供给与分配。 ( 2 ) 全程式土地利用总体规划实施管理体系，将规划编制、执行4 绩效评估与反馈的全过 程纳入管理体系。这四项管理环环相扣，其中规划的执行管理是实现规划目标的关键环节，也是 规划实施管理的核心。在规划编制阶段要兼顾经营性用地与公益性用地的利益为准则；在规划执 行阶段应采用政府管理和市场监督相结合的管理思路，以控制农地转用，挖潜建设用地，保护生 态用地为准则；在规划绩效评估与反馈管理阶段，定期评估实施效果，并将评估结果反馈给规划 管理者，为规划调整、修改与修编提供依据。 ( 3 ) 以泰安市为例，对泰安市上一轮土地利用总体规划的编制、执行、绩效评估及反馈管 理进行分析，总结了泰安市上轮土地利用总体规划实施管理的成效与不足，为新一轮规划提供借 鉴。 关键词：土地利用系统，土地利用总体规划，实施管理 i i a b s t r a c t l a n dp r o v i d e ss i g n i f i c a n tg u a r a n t e e sf o rh u m a n ss u r v i v ea n dd e v e l o p m e n t b a s e do nt h es t a t u s q u ot h a tc h i n ah a sm o r ep e o p l eb u tl e s sl a n dt h a ne v e rb e f o r em e a n w h i l ec u l t i v a t e dl a n dl o s s e sg r e a t l y a n di t sq u a l i t yd e c r e a s e sa sw e l la su r b a nc o n s t r u c t i v el a n di so f t e nu t i l i z e de x t e n s i v e ly ，t h er e l a t i o n s h i p b e t w e e nh u m a na n dn a t u r et u r n si n t os e v e r e l yc o n t r a d i c t o r y , w h i c ht h r e a t e n ss u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t o fh u m a nb e i n g s g e n e r a l 了a n du s ep l a n n i n g ( g l u p ) m a k e st h ep r o c e s so fl a n du s es y s t e mu n d e r r e g u l a t i o n ，b u tt h ei m p l e m e n t a t i o nc a n n o tb ec a g i e do u te f f e c t i v e l y , s ot h en e c e s s a r yf o rm o d i f i c a t i o n a r i s e s t h et h e s i sm a k e st h eb e s tu s eo fm e t h o d si n c l u d i n gs y s t e m - a n a l y s i s ，a n a l y t i ch i e r a r c h yp r o c e s s ， l i t e r a t u r e a n a l y s i sa n dd e m o n s t r a t i o n a n a l y s i s f i r s t l yw ec o n s t r u c tt h el a n du s es y s t e mw h i c hf e a t u r e s t h em a t e r i a la n de n e r g ye x c h a n g eo p e n l y , d e f i n et h ei n n e rc o n n o t a t i o no fi m p l e m e n t a t i o nm a n a g e m e n t i ng e n e r a ll a n du s ep l a n n i n g ，a n a l y s i sa n dt h ep r o c e s so fl a n dm a n a g e m e n ti d e a sf r o mr e s o u r c e s m a n a g e m e n tt oe s t a t em a n a g e m e n ta n dt h e nt ot h ee c o l o g i c a lm a n a g e m e n t s e c o n d l y , b a s e do nt h e p u b l i ca d m i n i s t r a t i o na n ds u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n tt h e o r i e s ，w ee s t a b l i s ht h es y s t e mo fi m p l e m e n t a t i o n m a n a g e m e n ti ng e n e r a ll a n du s ep l a r m i n gi n c l u d i n gf o u rm a j o ra s p e c t s ：t h eo r g a n i z a t i o n ，t h ee x e c u t i o n ， t h ee v a l u a t i o na n dt h ef e e d b a c k ，w h i c hm a k e s “w h o l e - p r o c e s s ”m a n a g e m e n ta si t sf e a t u r e t h i r d l yw e s e ta ne x a m p l et ov a l i d a t eo u rs y s t e mt os h o wi t se f f e c t i v e n e s s w ec o m et oac o n c l u s i o na sf o l l o w s ： ( 1 ) l a n du s es y s t e mt a k e st h e o r e t i c a la b s t r a c t sf r o ml a n du s ep r o c e s sa n dt h ei m p l e m e n t a t i o n m a n a g e m e n ti ng l u ps u p e r v i s e st h ew h o l ep r o c e s so fr e g u l a t i o nt ol a n du s es y s t e m l a n dr e s o u r o e s h a v ec h a r a c t e r i s t i c sb e t w e e np u b l i cg o o d sa n dp r i v a t eg o o d s ，s og o v e r n m e n tm u s tt a k ec o n t r o lo fi t s s u p p l ya n dd i s t r i b u t i o n ( 2 ) t h ew h o l ep r o c e s si m p l e m e n t a t i o nm a n a g e m e n ts y s t e me f f e c t i v e l ya v o i d st h ed e f i c i e n c y i n o r g a n i z a t i o ns e c t i o nt h eb e n e f i t so fp r o f i t a b l el a n du s ea n dp u b l i cl a n du s es h o u l db ep a i da t t e n t i o n i n e x e c u t i o ns e c t i o n ，w h i c hi sk e yt oi m p l e m e n t a t i o nm a n a g e m e n ts y s t e m ，t h ei n t e g r a t i o no fg o v e r n m e n t a l a d m i n i s t r a t i o na n dm a r k e ts u p e r v i s es h o u l dt a k et h er e s p o n s i b i l i t yt oc o n t r o lc o n v e r s i o no fa r a b l el a n d ， e n c o u r a g el a n di n t e n s i v eu t i l i z a t i o na n di n c r e a s et h ep o w e ro fu r b a nl a n de s t a t em a n a g e m e n t i n e v a l u a t i o na n df e e d b a c ks e c t i o nt h er e s u l t so fw h o l ep r o c e s si m p l e m e n t a t i o ns y s t e ms h o u l db ef e db a c k t oa d m i n i s t r a t o r si no r d e rt om a k er o o d i f i c a t i o n ( 3 ) t h ew h o l ep r o c e s si m p l e m e n t a t i o nm a n a g e m e n ts y s t e ms h o w si t se f f e c t i v e n e s st h r o u g h v a l i d a t i o no fm o d i f i c a t i o nt og l u pi nt a i a nc i t ya n ds u m m a r i z e se f f e c t sa n ds h o r t a g e ss oa st ot a k e t h e mf o rr e f e r e n c e s k e yw o r d s ：l a n du s es y s t e m ，g e n e r a ll a n du s ep l a n n i n g ，i m p l e m e n t a t i o nm a n a g e m e n t i i l 独创性声明 y9 3 8 5 6 1 本人声明所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成 果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发 表或撰写过的研究成果，也不包含为获得中国农业大学或其它教育机构的学位或证书 而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明 确的蜕明并表示了谢意。 研究生繇冯姆萼 帆土弼年占月啪 关于论文使用授权的说明 本人完全了解中国农业大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留 送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅，可以采用影印、缩印或扫描等复 制手段保存、汇编学位论文。同意中国农业大学可以用不同方式在不同媒体上发表、 传播学位论文的全部或部分内容。 ( 保密的学位论文在解密后应遵守此协议) 研究生签名 导师签名 疡娉婷 毒磊即 时间：山6 年扫月牛日 时间：k 州名，年石月q 钼 中国农业大学硕士学位论文第一章绪论 1 1 研究背景 第一章绪论 土地是人类赖以生存的物质基础，土地利用是人类在自然界中最广泛、最深刻的活动，是人 类为了社会经济目标而进行的一系列生物利技术的活动总和，也是土地在人类活动的干预下进行 自然和经济再生产的复杂生产过程。我国土地基本国情决定了土地问题，尤其是耕地的占用与保 护，是关系国家经济发展、社会安定、政局稳定的重大问题之一。土地利用规划作为对土地利用 系统运行过程的调控，是关系到有限的二卜地资源得以高效利f 【 j 的最有效保证。而土地利用规划实 施管理，则是为了保证规划落实、协调人地关系，实现人地和谐发展的全过程管理体系，属于政 府公共管理的范畴。 我国虽然国土辽阔，但人口基数大，人均土地与耕地占有面积仅为世界平均水平的1 3 ，更 为严重的是土地质量的良莠不齐；由于平原、盆地面积仅占全国国土砸积的3 0 7 3 ，意味着全国 将近6 0 一7 0 土地较难被农业利用；据1 9 9 8 1 9 9 9 年世界资源报告有关结果，耕地占土地总面积 的比例，我国仅为1 0 3 1 ，略高于世界平均水平，远低于印度和美国的水平( 印度为5 7 0 8 ，美 国为2 0 5 0 ) ；据中国1 ：l o o 万土地资源图我国耕地中一等地仅占耕地总面积的4 1 3 3 ，坡 耕地面积占耕地总面积的3 5 1 0 ，耕层浅薄、地力贫瘠，产量很低( 姜志德，2 0 0 4 ) ，耕地数虽 与质量问题令人堪忧。此外，建设用地占用耕地、农业结构调整等冈索导致我国耕地从1 9 4 9 年 1 9 9 6 年耕地减少3 8 6 4 7 万公顷，平均每年减少8 2 2 万公顷，而仅1 9 9 6 年一2 0 0 3 年8 年间共减少6 6 3 7 8 万公顷，平均每年减少9 4 8 3 万公顷( 周小萍等，2 0 0 5 ) ，截至2 0 0 5 年底我国耕地资源总量仅为 1 2 2 0 8 2 7 万公顷。目前全国已有1 8 个省市区人均耕地在全国人均耕地水平线以下，其中有8 个省市 区粮食不能自给( 尤文郁，2 0 0 0 ) 。与此同时城市用地规模迅速扩大，据中国社会统计年鉴 统计，1 9 8 5 年1 9 9 4 年间，全国城市由3 2 4 个猛增至1 j 6 6 2 个，城市建成区面积由9 3 8 6 k m 。增加到 1 7 9 4 0 k m 2 ，年均递增7 5 ，但扩张的土地并未得到充分利用，上海等城市建成区的空闲地约占建 成区面积的1 7 ，土地浪费严重。我国的基本国情决定了土地利用过程必须加强统筹规划与合理 利用。 随着社会发展到知识经济时代，以土地等资源为基础的社会生产地位正不断被以高科技含量 的工业经济、知识经济所蚕食，但土地及其他自然资源仍然是全社会发展必不可少的物质基础， 而知识经济所带来的低能耗产业，可以较少地占用自然资源，也可以开发出新的能源模式以代替 近乎枯竭的自然能源，人地关系的矛盾在一定程度上得以缓解( 陈美球，2 0 0 5 ) 。 改革开放以来，我国政府在士地宏观调控上不断探索，总体来说还是富有成效的。但仍然存 在一些调控不力的行为进一步激化了用地矛盾，如开发区热、房地产升温和人学城、高尔夫球场 建设等，造成总量失控。一些地市盲目求发展，以牺牲粮食生产为代价大搞土地招商引资，低价 恶性竞争，搞形象t 程和政绩工程，若不加以遏制将会对我国粮食安全构成很大冲击。我国止处 于社会主义工业化前期，对土地的需求总量很大，同时各产业多以高能耗为特征，对环境造成的 冲击十分严重，一定程度上威胁到土地利用的可持续发展，要求政府以更加严格的措施进行调控。 随着十六大的召开与“十一五”规划的启动，我国政府对十地利用管理提出了更高的要求。 中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议中提出：要全面贯彻落实科 】 中国农业大学硕上学位论文 箱一童措俭 学发展观，坚持以人为本，转变发展观念，创新发展模式，落实“五个统筹”，把经济社会发展 切实转入全面协调可持续发展的轨道；建设社会主义新农村，推进城乡统筹发展；促进区域协调 发展，促进城镇化健康发展；建设资源节约型、环境友好型社会，发展循环经济，加大环境保护 力度，切实保护好自然生态；推进社会主义和谐社会的建设。国务院总理温家宝同时指出：加快 建设节约型社会，必须采取综合措施，建立强有力的保障和支撑体系；加强宏观指导和规划，建 立节约型国民经济体系；要选择和形成有利于节约资源的生产模式和消费模式；强化监督管理， 建立资源节约的统计制度和信息发布制度；加强法制建设，完善资源节约的法律法规体系。温家 宝特别强调：2 0 0 5 年：和2 0 0 6 年要着力抓好几个方面的重点工作，其中包括大力节约和集约利用+ 地。坚持实行最严格的土地保护制度，促进农村建设用地和城市建设用地、交通基础设施建设用 地的节约集约利用。 为了更好地贯彻科学发展观、建立节约型社会的指导思想，针对目前全国展开的新一轮土地 利用总体规划修编工作，国办发 2 0 0 5 1 3 2 号文件特别强调指出，要研究如何强化规划管理的保障 措施，要按照加强士地用途管制的要求，研究土地利用规划、计划在用地规模、结构、布局和时 序上进一步发挥调控和引导作用的保障措施，提出确保土地利用规划有效实施的政策、制度、机 制和办法；曾培炎副总理在全国土地利用总体规划修编前期工作座谈会上指出：“要采取法律、 经济、行政、科技等综合手段，从机制、制度上保障规划实施。” 可见，新一轮土地利用总体规划修编，在当前国民经济和社会发展目标的指导下，土地利用 规划实施管理体系应有新突破，保障措施应体现城乡统筹、区域协调、资源节约、环境友好的指 导思想，同时应具备较强的可操作性。本文针对我国土地利用总体规划实施中存在的问题，结合 山东省泰安市土地利用总体规划修编的具体情况，尝试提出符合泰安市实际的土地利用总体规划 实施管理体系。 1 2 研究意义 土地利用总体规划是政府对土地利用系统内各要素进行宏观调控，在结构、布局和时序上合 理配置土地资源的有效手段。1 9 9 3 1 9 9 5 年第一轮土地利用总体规划和1 9 9 7 年起的第二轮土地利用 总体规划，均是在耕地数量锐减、建设用地规模盲目扩张、土地供应总量失控等问题的大背景下 出台，但规划成果都无法得到充分落实，第二轮总体规划设定至t 2 0 l o 年的规划指标到2 0 0 3 年左右 已经用尽，不能满足经济发展需要而必须加以修编。总结两次总体规划的实施结果，并没有发挥 其应有的作用，规划跟着项目跑的情况屡见不鲜，而士地管理部门因为行政级别与利益关系，还 无法真正承担起对士地利用总体规划统筹协调的重任。 土地利用总体规划在具体的实施过程中，存在如下的问题与不足： ( 1 ) 规划理论还不成熟，规划编制内容的科学性与可操作性还亟待提高。很多地区编制规 划仍基于“墙上挂挂、纸上画画”的认识，不是从当前问题入手寻找最适宜的发展模式，而是以 来来的发展规划来反推当前的管理措施与手段，不能真正代表广大民众的意愿。 ( 2 ) 土地利用总体规划实施管理是动态的过程管理，该管理是从规划的编制一直到规划实 施完毕后进行效果反馈的过程。而当前的规划仅注重编制过程，对执行、绩效评估与反馈考虑不 足，缺乏必要的政策、经济与法律措施加以保障，是导致规划无法得以有效贯彻执行的直接原因。 2 中国农业大学硕士学位论文 第一章绪论 ( 3 ) 土地利用总体规划涉及到的政府直属机构之间缺乏协调，互相之间存在的利益出发点 的不同，土地管理部门还无法承担起协调土地利用总体规划的重任。 土地利用总体规划的实施管理是为了保证总体规划得以实施的有效手段，面对我国国情，在 社会快速发展的大背景下，必须不断加强对管理体系的探索，更新规划管理的理念，要在规划的 编制、执行、绩效评估和反馈全过程中深入体现政府公共管理思想。 1 3 国内外土地利用总体规划实施管理研究进展 1 3 1 国外研究进展 ( 1 ) 英国土地利用规划及其实施管理经验 英国于1 9 0 9 年建立了土地规划制度，1 9 4 7 年作了进一步修改，形成了完善的土地利用规划制 度( 束雷，2 0 0 2 ) 。英国规划的体系由国家级规划、区域性规划、郡级规划和区级规划所组成， 后二者与土地利用关系最为密切( 唐红波，唐红超，2 0 0 4 ) 。国家级规划( n a t i o n a l p l a n ) 称作规 划政策指南，提山全国性的土地利用方针政策，以白皮文件的形式下发。地区规划( r e g i o n a lp l a n ) 又称作区域规划指南，通过召开区域协调会议制定，它包括本地区粗略的建房数、主要交通干线 分布等等。郡级规划也叫结构规划( s t r u c t u r ep l a n ) ，为一般性的规划规定，由每一个郡级的规划 机关在士地测量基础上，与相关委员会协商后提出本郡土地利用的方针、政策及发展的框架结构。 而较详细的规定在区级规划，也叫地方规划( 1 0 c a lp l a n ) ，它是各种详细的发展和实施规划，是 结构规划的具体化，区级规划是审批规划许可的依据( 吴次芳，叶艳妹，2 0 0 0 ) 。后两种规划共 同组成土地开发利用规划( d e v e l o p m e n tp l a n ) 。 英国土地利用规划中将公众参与规划工作的权利写进了法律，公众有权参与开发规划的制定 过程和开发规划的采纳决策。 英国土地利用规划的管理由中央和地方政府共同负责，规划实施主要是通过规划许可来实 现，规划许可分两步：一是原则性的规划许可；二是正式规划许可。即申请人按政府统一印制的表 格提交申请，内容包括土地所有权的归属、四至、面积、地上附着物状况等。得到原则许可后， 申请人再提交正式的规划许可申请。从得到原则性许可算起，规划许可的有效期为5 年。申请人 在得到原则性许可后，申请人再提交正式的规划许可申请。申请人需对土地开发项目作进一步的 详细补充，在等到正式的规划许可后，才可以动丁。 ( 2 ) 美国土地利用规划及其实施管理经验 美国的士地利片j 规划体系总的来说可以分为三大类( 严金明，2 0 0 1 ) ：总体规划、专项规划 和用地增k 管理规划。用地增长管理规划主要是对建设用地加强管理，控制市区规模的一种方法。 美国土地利用规划总的指导思想大体可归纳为三条：保护农业用地；控制大城市扩大用地规 模；保护森林及生态环境。 美国土地利用规划的特点有： 内容广泛、全面、充实。既有宏观规划，又有微观规划；既有总体规划，又有专项规划。 总体规划一般决定目标方针和大的框架，较为宏观，具体的就由各种专项规划来完成，内察除十 地利用外，还包括森林利用保护、水资源利用、各类保护区、交通规划和公共设施规划等，接近 我国的国土规划。 中国农业大学硕士学位论文 始一奄绪诊 重视生态环境的保护。保护生态环境不仅列为总体规划的重要内容，而且还制定许多具 体盼有关环境保护的专项规划以确保实施。如火气保护规划、水质保护规划、森林保护规划、野 生动物保护规划、水土保护规划等。 注意公共参与和部门协调。美国的总体利用规划编制，是从基层社区做起的，在制定规 划的过程中，民众广泛参与，主要通过公告、召开听证会等形式，让专家学者、社区民众提意见， 一般要经过半数以上民众同意方可依法由本级议会或行政批准。 “泛应用新技术。遥感技术、地理信息系统、自动化绘画等得到广泛应用，大大提高了 工作效率和规划的质量。 美国土地利用总体规划的实施管理：美国土地利用规划的实施主要通过立法，就俄勒冈州来 说，有关十地规划和管理的法规有：俄勒冈州修正法令第2 1 5 条( 关于县级规划) ；俄勒冈州修 正法令第2 2 7 条( 关于城市规划) ；俄勒冈州参议院1 0 0 号法案( 俄勒冈州修正法令第1 9 7 条) ； 俄勒冈，、h 规划目标第1 9 条等等。除了立法措施外，还采取了税收优惠、资金利用、坚强宣传等 其他措施来保证规划的贯彻落实。此外，在实施过程中认真进行动态监测。根据批准的规划制定 了分期实施方案，提出分期实现的具体目标和资金预算，定期进行评估，检查规划实施情况和存 在问题，确定是否要进行修改等，一般规划每年都要调整一次。 ( 3 ) 德国土地利用规划的实施管理经验 德国土地利用规划内容由规划范围和等级的不同分为项目规划和实施计划两种。联邦政府制 定项目规划，地方政府完成项目的实施计划。上一级规划是下一级规划的依据和指导，下一级规 划是上一级规划的完善和落实。联邦规划是地方规划的框架，城镇规划是州、地区规划的落实。 联邦土地利用规划根据地方发展的需求制定宏观政策发布指导性战略；地方结合微观现状编制规 划的实施方案，地方规划是联邦项目的实施基础。地方规划的重点是分解上级项目规划中提出的 各类用地规划指标并将其具体落实到地块。 德国土地利用规划机构垂直和横向相结合。垂向为从上向下，联邦州地区城镇 的一条线，各级政府又有其相应的土地利用立法和规划部门。横向机构是指行业之间，如农业、 工业、交通运输、环境规划、水资源管理等。各部门有各自的总体规划和活动范围。制定规划过 程中各部门的规划互有重叠，如土地景观和环境规划，如农林业和交通运输。土地利用总体规划 则要把不同空间的方方面面都纳入综合规划之中。 德国十地利用总体规划的目标是统筹分配各业用地，由各级各部门之间相互协调，要既能反 映各行各业的用地需求，叉能结合不同空间的活动和需求，综合考虑社会、经济和生态各方面的 效益。联邦土地规划调节全国土地利用结构，平衡各地区之间的悬殊，满足城乡发展对土地的需 求。 德国土地利用规划程序为：明确规划目标分析现状和土地评价寻找解决方法并制定 规划规划实施监测和重新规划。各级各种规划都遵循这一程序，各级机构采用相应的规 划工具，如城市开发项目，土地利用和土地利用结构规划，土地景观规划等( 肖北鹰，2 0 0 2 ) 。 德国土地利用总体规划有如下特性( 陈明鉴，1 9 9 8 ) ： 强调十地利用规划的科学性。德国各州的十地利用规划的编制，必须符合三个原则：一 是符台联邦建筑法的总体要求、总体精神；二是符台本州土地保护和利_ i _ i j 的实际；三是要与相邻 州、相邻城市的风格相协调。 4 中国农业大学硕士学位论文 第一章绪论 强调土地利用规划的稳定性。德国各州土地利用规划的年限一般是1 5 至2 0 年，在规划 时，须预测一个城市的发展趋势，包括经济、人口增长因素，确定交通、供电、供热、供水、公 共事业发展需占用的土地，如确需改变仍然需交给市民讨论再通过议会审定修改。 强调土地利用规划的可操作性。德国的城市土地利用规划在实施中具有很强的可操作性， 与城镇建筑规划、生态规划三者互为一体。 ( 4 ) 日本土地利用规划及实施管理经验 土地利用规划在日本称为土地利用计划。作为日本综合性的土地利用管理法规，是1 9 7 4 年 制定的国土利用计划法。这个法律的内容是由5 个主要部分组成：制定国十利用计划：制定土地 利用基本计划；管制区域内的土地利用的限制；全国土地交易申报劝告制度 关于限制土地的措 施( 严金明，2 0 0 1 ) 。 日本国土利用计划是由国家计划、都边府县计划和市、町、村计划所组成。市、町、村计划 中，贯穿着关于国土利用的基本方向和设想、现在和将来国土利用的基本方向和设想，以及现在 和将来的国土利用问题，并制定了以调整国家、地方公共团体和地域性居民的基本发展方向及萁 各个阶段的意见等为目的的计划，这些都是国+ 利用上最基本的内容。 日本土地利用基本计划是土地交易的规章、开发行为的规章和实施闲置地处理措施的最基本 的计划，直接对土地交易以及间接对开发行为中的个别法规起着准则的作用。 土地利用基本规划包括：城市区域、农业区域、森林区域、自然保护区域共5 个区域的划分， 而且规定了各自按个别法规定的范围：即城市区域就是城市规划区域；农业区域就是农业振兴区 域；森林区域就是国有林和地方民有林区域：自然保护地域是原始自然保护区域，自然环境保护 区域和都边府县自然环境保护区域。 土地利用基本规划还耍解决有关土地利用的调整事项：土地乖j 用原则；五类区域重叠范丽调 整土地利用指导方针：在土地利用上必须考虑到各政府机关已经制定的开发保护整治计划。按个 别法划定的区域有重叠部分时，必须进行调整。在土地利用基本计划里规定了调整五类区域重 叠部分的土地利用的指导方针。 ( 5 ) 台湾地区土地利用规划及实施管理经验 土地利用规划在台湾地区称土地使用计划，台湾地区所指的“计划”与大陆的“规划”含义 基本一致。台湾地区现行的土地使用计划体系大致分为四个层次：国土综合开发计划，以整个台 湾地区为计划实施范围；区域计划，分为北部、中部、南部、东部四个区域计划，以及各个部门 跃期实质发展计划；各县、市综合发展计划；在各县区辖区内，各部门实质建设有专项计划、都 市土地有都市计划，而非都市土地则依区域计划或非都市土地使抖j 计划划分土地使用区( 9 种) 及各种使用地( 1 8 种) 。 台湾地区将土地分为都市土地与非都市土地。由于土地资源有限，对非都市土地重视加强规 划使用与管制，以促使非都市土地更有效合理利爿j ，将其主要目标订为：保护生态环境，促进区 域均衡发展；自然资源保护利用，防止灾害发生；维护农业生产环境，确保粮源充足；改善居住 环境，诱导人口合理分布；产业发展各得其所，增进经济成k 。 台湾地区非都市土地使瑚计划及管制体系，是基于区域计划编制非都市土地分区使用计划， 以乡镇为单元制定非都市土地使用分区图，并编定各种使用地，经批准后实施管制。为落实编定 管制的功能，并充分发挥士地利用的潜力，经变为某种使用的土地，依照“管制规划”的规定， 5 中国农业大学硕上学位论文 第一章绪论 应按其容许的使用项目使用，其中请同意使用应由土地所有权人或合法使用人，凭申请书向_ 十地 所在地乡镇市区公所申请。截止1 9 9 7 年底，台湾登记的非都市土地面积1 5 0 万公顷，完成编定 面积1 4 8 5 万公顷。但是台湾的非都市土地使用编定于管制也在不断完善之中，如所依据相关法 规区域计划法、非都市士地使用管制规划也作多次修改( 严金明，2 0 0 1 ) 。 ( 6 ) 小结 由于世界各个国家或地区的社会制度、发展程度、产业结构及其人口数量的不同，其土地利 用规划编制实施管理的保障体系及其措施也不尽相同。在市场经济相对发达的国家和地区，土地 规划及其管理体制基本上归纳为三类：一是以日本、韩国、新加坡为代表的人口稠密、土地资源 紧缺的新兴工业化国家，其土地规划具有高度的指令性和强烈的干预性，规划的实施采取分工合 理、职责分明、高度统一、法规与行政并重的管理体制；二是以德国、英国、法国为代表的高度 发达工业化国家，采取政府统一领导、法规约束、政策引导、公众参与的方式进行土地规划编制 及其实施管理的体制；三是以美国、加拿大为代表的地广人稀、土地资源丰富的高度发达国家， 采取分散型的地方自治土地管理体制，即国家对土地规划不进行集中统一的管理，只制定政策、 法规加以引导，十地利用规划的绝大部分权利集中在地方政府手中，并由地方政府具体负责实施 的管理体制。 西方国家规划管理的主要方法采取的是规划许可制，这也与中国相同。如：英国实行开发行 为的规划许可制，其一切开发行为。都必须在事前得到地方当局许可，没有得到许可便不能进行； 德国实行建筑许可制，所有的建设开发都必须符合建筑物盼规定和限制；荷兰也采取许可证等来 限制居民使用土地的权利；日本实行开发许可制，任何土地未经规划不得开发，使用土地必须按 照规定的用途，未经规划盲目开发以及违反规划规定的用途皆属违法。 在辨析各国和地区规划实施管理异同点的基础上，充分吸取国外及台湾地区土地利用规划中 的精华，为中国的土地利用规划服务。 1 3 2 国内研究进展 天滓市在具体的地利用总体规划实施管理过程中提出“两规合一”的规划实施管理模式， 即是土地利用总体规划中确定的建设占地指标、耕地保护指标能够与城市总体规划确定优先发展 的重点产业，在区域上、发展规模和占地面积等方面统一起来，力求做到“经济发展、土地管理、 耕地保护”的最佳统一，因而逐步建立了“发展、r h - 地、造地、扩域”四位一体、城乡协调发展 的土地利用总体规划新模式。 上海市土地利用总体规划实施管理的重要内容是“一保护、二调整、三平衡、四优化”。“一 保护”基本农田。“二调整”城乡工业布局，改变土地利用率低下的局面，即工业向园区集中， 农民居住向集镇和中心村集中，农田向农场和种田大户集中。“三平衡”指土地供求平衡和耕地 总量的动态平衡。“四优化”指土地资产利用效益和土地利用结构双优。 浙江省土地利用总体规划实施管理特点： ( 1 ) 规划定位向区域规划转变。近年来浙江省的城镇化已进入到快速发展阶段，随着城市 经济实力增强和区域基础设施外延，区域间联系和矛盾日益突出，必须通过区域规划加以协调。 党的十六屑二中全会提出区域统筹、城乡统筹、人与自然和谐发展的理念，使得区域规划的重要 6 中国农业大学硕士学位论文 第一章结论 性日益显现。从近几年土地利用总体规划实施效果来看，它能弥补长期以来计划等部门编制的区 域规划难以实施、可操作性较差的问题，为区域规划的发展作了新的探索。 ( 2 ) 规划由指标控制向空间布局调控转变。随着政府职能向经济调节、市场监管、社会管 理和公共服务转变，规划职能也应由计划经济时期的定规模、定速度、定项目向空间管制和控制 合理的开发时序、环境容量、建设标准为主转变，规划体系应由以经济社会发展规划为主体向经 济社会发展规划与空间规划相结合并逐步加强空间规划转变。 ( 3 ) 规划实施由目标导向型向过程导向型转变。“三分规划，七分管理”，严格按规划实施 管理是发挥规划宏观调控作用的关键。浙江省在上一轮土地利用总体规划的编制实施中对规划的 弹性、可操作性做了一些有黼的探索，较好地解决了土地管理中遇到的困难。新一轮规划将从纯 技术规划到实施规划，注重服务于土地资源管理的各项功能，使规划从原来对规划结果的严格控 制转为对土地利用过程的严格控制，以充分发挥和强化规划的过程导向作用。例如浙江省针对快 速城市化过程中出现的“城中村”现象，在充分听取乡村干部和广大拆迁户意见的基础上，根据 土地利用总体规划制定“城中村”改造的拆迁安置政策，根据节约土地资源、方便生活、安全卫 生、美观实用等原则，对安置房实行统一规划、统一定点、统一标准、统一配套公建设施，并打 破原行政村的区域界限，采取集中联建方式来安置住房，以提高公共基础设施的共享和利用率， 节省开发改造投资成本。与此同时，浙江省一些地区还开展“城乡教育一体化”t 作，出台一系 列鼓励农村中学生前往城市中学上学的措施，不仅可以提高全省整体教学质量，同时还可以对空 闲的农村校园土地进行二次开发，以缓解土地资源紧缺的矛盾，从根本上加速的城市化进程。 1 4 研究目的 本文研究的主要目的有： ( 1 ) 界定土地利用总体规划实施管理的内涵，构建土地利用总体规划实施管理体系。 ( 2 ) 以泰安市上轮+ 地利用总体规划为例，对其各个阶段进行实证分析，为新轮土地 利用总体规划修编提供借鉴经验。 1 5 研究内容与主要方法 1 5 1 研究内容 在综合研究国内外相关土地利用总体规划实旌管理的基础上，首先对土地利用总体规划实施 管理的内涵、土地利用总体规划实施管理的主体( 政府) 、实施管理的客体( 土地利用系统) 进 行剖析，构建土地利用总体规划实施管理的理论基础，在政府公共管理理念的指导下构建全程式 土地利用总体规划实施管理体系，提出该管理体系由规划的编制过程管理、执行过程管理、绩效 评估管理与反馈管理四大部分组成，并对泰安市土地利用总体规划( 1 9 9 7 - 2 0 1 0 年) 的编制、 执行、评估及反馈管理进行分析，总结泰安规划实施管理中的成效与不足，为新一轮土地利川总 体规划修编提供借鉴经验。 7 1 s 2 研究方法 ( 1 ) 系统分析法 土地利用规划作用的对象是土地利用系统，对系统内部各组成要素之间的相互联系进行调控 的过程a 土地利用过程是土地利用系统与外部资源、社会、经济等大环境之间物质、能量、信息 的交换过程，运用系统分析法能够清晰地揭示不同要素之间的联系。 ( 2 ) 层次分析法 层次分析法实质是把复杂系统分解成各个组成因素，又将这些因素按支配关系划分处各因素 问相互联系的有序层次，组成递阶层次结构( 宗仁，2 0 0 0 ) 。运用层次分析法可以定量分析系统 间联系。 ( 3 ) 实证分析法 对泰安市土地利用总体规划( 1 9 9 2 0 1 0 ) ) ) 进行实证分析，将构造的理论应用于实践当中， 便于十地利用规划实施管理体系的完善与发展。 8 1 6 技术路线 泰安市实证分析 结论与展望 图1 - 1 技术路线 f i g 1 - 1r o u t i n eo f s t u d y 9 第二章土地利用总体规划实施管理理论构建 2 1 土地利用总体规划的内涵 土地利用总体规划是国家各级政府在一定历史阶段内，对所管辖范围的十地利_ = | i 进行宏观调 控、组织开发和监督保护的政府行为。其目的是为保证有限的、不能再生的土地资源可持续利用， 根据社会经济发展规划对土地资源的需求，对各部门之间用地数量、质量与空间布局所做出的优 化配置，以获取最佳的经济、生态和社会效益，保证“人民吃饭”和“国家建设”之间的协调发 展，为实施社会经济可持续发展规划提供用地保障( 王人湖，王珂，2 0 1 5 ) 。 十地利用总体规划的本质即在一定的历史阶段内，对供给有限的土地资源在不同用地部门之 间进行的台理分配，并实现土地资源在结构、布局和时序上的优化配置与保护。 从公共管理学角度看，土地利用总体规戈口是一项公共政策，是政府对土地资源的重要管理手 段之一。士地利崩总体规划只有对用地的发展趋势具有正确的导向性，才有可能缓解未来不确定 因素所引起的矛盾。土地利用总体规划的编制过程是公共政策的制定过程，因此，土地利用总体 规划的编制要符合公共政策的要求。 从管理的角度看，土地利用总体规划是一个不断修正和调整的动态管理过程。土地利用总体 规划的制定和实施处于不断调整的过程中，规划制定出来后并非一成不变，规划实施情况的反馈 以及外界信息的输入，是规划调整的依据和动力。 2 2 土地利用总体规划实施管理的内涵 2 2 1 土地利用总体规划实施管理的概念 在我国，狭义的土地利用总体规划实施管理，包含在土地利用总体规划管理范围内，是指在 土地利用总体规划编制完成进入执行阶段所进行的管理，其目的是为了保证规划目标的实现。狭 义的实施管理内容包括土地利用年度计划管理、建设项目用地预审管理、农用地转用审查管理等 规划具体执行过程的管理。 本文所指的土地利用总体规划实施管理是广义的，是指政府为了保障土地利用总体规划能够 切实满足对当地土地利用过程进行调控的需要，保证人口、资源( 土地) 、环境、社会经济的和 谐发展这一规划目标的实现，通过一定的组织，运用各种资源，对土地利用总体规划的编制过程、 执行过程、绩效评估过程与反馈过程进行的全过程管理，逐步将规划目标落实0 土地利用总体规 划的各个环节，以指导经济社会持续协调发展，以保障规划目标的最终实现，土地利用总体规划 实施管理属于公共政策和公共管理的范畴。广义的土地利用总体规划实施管理与土地j f 用总体规 划管理的本质相同，而不仅仅局限于对某些管理措施在实践中具体操作行为的管理。本文所提及 的土地利用总体规訇j 实施管理，均指广义上的土地利用总体规划实施管理。 2 2 2 土地利用总体规划实施管理的特征 1 0 ( 1 ) 从管理职能上看，具有服务与制约的双重属性。十地利用规划的目标是为了促进经济 中国农业大学硕士学位论文 第二章土地利用总体规划实旌管理理论构建 社会的可持续发展，而规划实施管理的基本任务则是为保障规划的落实，从而为社会主义现代化 建设服务，为人民服务。因此规划实施管理既具有服务于人众的属性，又同时具有管理本身制约 的属性。 ( 2 ) 从管理对象上看，具有宏观管理与微观管理的双重属性。规划实施管理实际上是通过 大量、具体的微观管理活动，实现规划本身的宏观管理目标。规划的宏观管理属性标志着规划实 施管理是一项政府行为，具有很强的政策性；而微观管理属性，又决定了规划实施管理必须从小 处着手对每个问题做到统筹与优化，达到整体的效益最优。 ( 3 ) 从管理方法上看，具有规范性与能动性的双重属性。规范性主要体现在规划实施管理 的依法行政特征上，规划的编制、审批、执行、评估与反馈，都必须以相应的法律法规为依据。 规划实施管理又是一种过程管理，是对土地利用系统各要素调控的一系列管理措施对于不断发 展变化的资源与社会经济大环境，规划实施管理的措施与手段也必须发挥创造性与能动性来适应 这一变化( 董祚继，2 0 0 2 ) 。 2 3 土地利用总体规划实施管理的主体政府 我国土地属国家或农民集体所有。属国家所有的士地由各级政府行使土地所有权，同时各级 政府也是土地利用的管理者，因此，对于土地利用总体规划的实施管理来说，政府理所当然的是 管理者的角色。 政府作为公共管理者，其管理的出发点是要维护公众利益，满足公众对公共物品的需求。土 地是准公共物品，它兼