（土地资源管理专业论文）我国土地出让过程的政府行为研究.pdf

摘要 土地出让体制运行中，暴露出圈地热、低价出让、天价出让等一系列问题。在现行出让体制 下，政府既作为出让土地的产权主体，又作为出让活动的审批者和管理者而存在，是出让体制顺 利运行、土地市场规范发展的关键。本文咀政府为主要研究对象，运用产权经济学理论和其他相 若理论，分析土地出让主体间的产权关系和收益分配关系，揭示出冈土地产权界定问题引起的各 种出让收益分配混乱现象及其对土地资源利用所产生的影响。 论文分三大部分。第一部分首先介绍现行土地出让体制的基本内容、出让活动中涉及到的产 权经济关系。然后分析市场经济条件下政府职能定位和行为目标，以及政府问关系的变化，作为 以下各章分析出让活动中政府行为的研究基础和理论界定。第二部分围绕出让主体问的产权关系 和收益分配关系这一主题，研究中央和地方政府、各地地方政府、地方政府上下届三个方面的出 - 止问题，从土地出让主体间不合理的产权经济关系及管理体制入手，分析了圈地热、低价出让、 天价出让等出让活动中的突出问题。第三部分是结论和措施建议，核心观点是通过改革完善出让 体制中的产权经济关系来限制政府在山让活动中追求短期利益最大化。 关键词：土地出让体制政府行为产权经济n 芙系出让收益分配博奔 a b s t r a c t t h er u n n i n go fl a n dg r a n t i n gm e c h a n i s mh a sb r o u g h to u tas e r i e so fs e r i o u sp r o b l e m s ，s u c ha s u p s u r g eo fe n c l o s i n gl a n d ，t h el o wp r i c es e l l i n g , t h ee x o r b i t a n ts e l l i n ga n ds oo n t h eg o v e r n m e n t s ，w h o i sn o to n l yt h ep r o p e r t yr i g h ts u b j e c to fg r a n t i n gl a n db u ta l s ot h ee x a m i n e ra n dm a n a g e ra c t u a l l y ，i st h e k e yt h a tm e c h a n i s mc a nb er u n n i n gs u c c e s s f u l l ya n dl a n dm a r k e tc a nd e v e l o pn o r m a l l yw i t hc u r r e n t l a u dg r a n t i n gm e c h a n i s m t a k i n gt h eg o v e r n m e n t sa st h em a i nr e s e a r c ho b j e c t ，t h i sp a p e ru s e sp r o p e r t y r i g h te c o n o m i c st h e o r i e sa n do t h e rr e l a t i v et h e o r i e s1 0a n a l y z et h ep r o p e r t yr i g h tr e l a t i o n s h i pa n dt h e i n c o m ea l l o c a t i o nr e l a t i o n s h i pa m o n gt h eg o v e r n m e n t s i tr e v e a l st h eb l u r r yd e f i n i n go ft h el a n d p r o p e r t yr i g h ti st h es p r i n g h e a do ft h ev a r i o u sc o n f u s i o no fl a n di n c o m ed i s t r i b u t i o nw h i c hr e s u l ti n i n e f f i c i e n tc o l l o c a t i n go fl a n dr e s o u r c e t h i sp a p e rc a nb ed i v i d e di n t ot h r e ep a r t s t h ef i r s tp a r ti n t r o d u c e st h eb a s i cc o n t e n t so fl a n d g r a n t i n gm e c h a n i s m ，a n dp r o p e r t yr i g h te c o n o m yr e l a t i o n s h i pt h a ti n v o l v e di n t h ea c t i v i t y t h e ni t a n a l y z e st h eg o v e r n m e n t s f u n c t i o no r i e n t a t i o na n dt h eb e h a v i o rt a r g e tu n d e rt h em a r k e te c o n o m y c o n d i t i o n ，a n dt h ev a r i e t yo ft h er e l a t i o n s h i pa m o n gt h eg o v e r n m e n t s a l lt h o s ew i l lb et a k e nt h e r e s e a r c hf o u n d a t i o no ft h ef o l l o w i n ga n a l y s i s t a k i n gt h ep r o p e r t yr i g h tr e l a t i o n s h i pa n dt h ei n c o m e a l l o c a t i o nr e l a t i o n s h i pa m o n gt h eg o v e r n m e n t sa sr e s e a r c h i n gt o p i c ，t h es e c o n dp a r ts t u d i e st h ee x i s t e n t p r o b l e m sa m o n gc e n t r a la n dl o c a lg o v e r n m e n t s f o r e - a n d a np a t r i a r c h a t eg o v e r n m e n t sa n dp r e f e c t u r e a n dl o c a lg o v e r n m e n t sa r o u n dt h ec o u n t r yi ng r a n t i n ga c t i v i t y s t a r t i n gf r o mt h eb l u r r yp r o p e r t yr i g h t r e l a t i o n s h i pa n dr e a s o n l e s sm a n a g es y s t e m ，t h i sp a r te m p h a t i c a l l ya n a l y z e ss o m eo u t s t a n d i n gp r o b l e m s e m e r g e di nt h ec u r r e n tg r a n t i n ga c t i v i t y t h el a s tp a r ti s c o n c l u s i o n sa n dc o u n t e r m e a s u r e s ：t h e p r i m a r yc o n c l u s i o ni st or e f o r ma n dp e r f e c tt h ep r o p e r t yr i g h te c o n o m yr e l a t i o n s h i po ft h el a n dg r a n t i n g m e c h a n i s mi no r d e rt ol i m i tt h eg o v e r n m e n tt op u r s u et h em a x i m a ls h o r t - t e r mb e n e f i t si ns a l ea c t i v i t y k e yw o r d s ：l a n dg r a n t i n gm e c h a n i s m s tg o v e r n m e n tb e h a v i o r , p r o p e r t yr i g h t e c o n o m i cr e l a t i o n s ， g r a n t i n gi n c o m ed i s t r i b u t i o n ，g a m et h e o r y i l 图表目录 表2 1 土地出让方式问的区别6 表2 2 各土地出让方式所占比例6 表2 - 3 土地出让过程中的产权经济关系1 2 表3 11 9 9 3 1 9 9 7 中央和地方财政收入状况2 0 表3 21 9 9 2 2 0 0 l 中国政府收入规模2 3 表4 1 土地出让收益分配博弈矩阵3 l 表6 - 1 外部性的作用效果和表现形式4 5 图卜1 土地出让体制产权经济研究的技术路线 图2 - 1 全体人民和政府问的国有土地所有权委托代理关系 图2 2 受让方和原用地者关系 图3 一l 公共产品和私人产品配置比例 图4 1 土地出让收益分配比例 图4 2 土地出让收益分配博弈树 图5 1 两地方政府土地出让垄断竞争的古诺模型 图5 2 低价出让后的供需变化 图5 3 土地市场短期均衡 图6 一l 过度出让土地的代际负效应 图6 2 分期支付出让金的现金流， 1 1 1 0 坫 盟 四 卯 独创性声明 本人声明所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成 果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发 表或撰写过的研究成果，也不包含为获得中国农业大学或其它教育机构的学位或证书 而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明 确的龅明并表示了谢意。 研究生签名：强、毒啊月 时间：瞒年f 月毒。同 关于论文使用授权的说明 本人完全了解中国农业大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留 送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅，可以采用影印、缩印或扫描等复 制手段保存、汇编学位论文。同意中国农业大学可以用不同方式在不同媒体上发表、 传播学位论文的全部或部分内容。 ( 保密的学位论文在解密后应遵守此协议) 研究生签名：曩专胡 时间：为，s年月之j 日 导师签名 时陬伊6 ，年易月声。多 矽九 坦存 1 1 选题背景与研究意义 第一章绪论 改革开放后，我国逐步对城市土地使用制度进行了改革，以有偿出让、转让和有限期使用为 特征的现行城市土地使用制度正式取代了以“三无”( 无偿取得、无限期使用、无流动) 为特征 的传统城市土地使用制度，土地有偿出让制度是现行城市土地使用制度中的重要一环。在传统城 市土地使用制度下，国家对城市土地的所有权在经济上无法实现，无法保障城市建设资金的收集， 致使城市基础设施配套不全，城市建设长期停滞。另外，土地完全通过行政手段以实物指标分配 到用地者手中在经济上对用地者完全丧失了约束，致使用地者多占地，占好地，造成城市用地 结构不合理，士地使用浪费严重。与它相比，土地有偿出让制在一定程度上实现了国家的城市土 地所有权，增加了国家的财政收入，使城市建设加快，促成了城市土地的自我约束机制，提高了 土地的利用效率。但土地有偿出让制在实际运行中，也出现了一系列问题。 上世纪9 0 年代初海南、北海等地房地产非理性膨胀，直至后来的地价暴跌、泡沫破灭，给 当地经济发展列金融秩序带来了难以愈合的创伤，沉淀了约数千亿元资金，至今多数仍为呆账， 留1 - 大量的“半拉子楼”和空置商品房，今天仍是南方一些城市甩不掉的包袱。2 0 0 3 年以来，各 地开发区“圈地热”又在持续升温。2 0 0 3 年7 月3 1 日国务院电视电话会议上，曾培炎副总理指 出：一些地方过去名目繁多的开发区占地仍有大量的遗留问题没有完全解决，新一轮兴办各类园 区和圈地现象义有上升之势。2 0 0 3 年8 月8 日起由国家发改委、监察部、建设部、审计署连同国 十资源部在内的5 部委组成的联合督察全国土地市场小组发现，开发区过多过滥的现象已到了触 目惊心，j # 整治不可的地步。据调查，截至2 0 0 4 年7 月，全国已有开发区6 8 6 6 个，“其中经国 务院批准的只有2 3 2 家，省级批批准的也不过1 0 1 9 家，6 0 以上是省级以下的开发区”( 李琳， 2 0 0 4 ) 。这些开发区建殴规模盲目扩大、肆意圈地，规划面积竟达3 8 6 万平方公里，而我国现有 城市建设用地总量也不过3 1 5 万平方公里。在全国省级以上9 0 0 多家开发区中，国家批准规划近 3 0 0 0 万亩已开发仅占规划总面积的1 3 ，5 1 ，近2 6 0 0 万亩土地闲置。另外，各地由于相互之间 恶性竞争，为吸引外资，人为压低地价等原因引起的土地低价出让甚至零地价山让也是一个全国 范周内的突出问题。在有些地区，地方政府为了短期利益，纷纷大肆低价出让土地，引起了“吃 祖宗饭、绝子孙路”、“本扁政府吃士地，f 届政府吃空气”等一系列问题，这种做法违背了代际 公平的原则，为城市的进一步发展埋下隐患。上述土地出让制度运行中暴露的问题已引起党中央 和政府的高度关注，并成为学术界的热门问题。 我国实行土地的社会主义公有制，政府垄断着土地出让市场，真接进行出让活动，同时，政 府还通过对土地进行规划管理，利用金融、税收、价格等政笨对土地及房地产市场进行宏观调控 等相关途径来间接影响着土地出让活动。政府是出让体制顺利运行、土地市场规范发展的关键。 但据国土资源部调查，目前我国8 0 的违法用地都是地方政府行为。从另个方面说，在很多地 区，也正是政府行为造成了土地出让体制中的各种问题。在土地出让的问题上，可以套用新制度 中国农业大学硕士学位论空第一章绪论 经济学家诺思著名的“诺思悖论”：没有国家办不成事，但有了国家又有很多麻烦。总之，要研 究我国士地出让体制中出现的问题，就必须将政府作为一个重要的研究对象。 十地出让过程中的各种不合理的政府行为以及由此所引发的问题，最终都可以归结为经济关 系的问题，尤其是出让收益在政府间分配的经济关系。从实践上看，土地出让收益分配在中央和 地方政府之间、地方政府上f 届之间都存在着竞争，各地地方政府在出让收益上也存在着垄断与 竞争。根据产权理论，产权的经济性质是对竞争方式进行筛选和限制，正如阿尔钦所言，产权和 竞争其实是回事。土地产权关系界定不清是出让主体间土地收益分配混乱的根本原因。本文将 我国现行土地出让体制中政府问的产权关系和经济关系作为研究对象，分析政府间的产权界定的 问题及其后果，以及由此引发的政府间十地出让收益分配的经济关系问题及其社会后果，试图从 制度根源上来揭示土地出让活动中出现的各种问题。 土地出让体制是国内学术界讨论的一个热点，讨论的焦点主要集中在各地出现的圈地热、低 价卖地等现实问题上，还很少有入从理论的角度系统地阐述出这些问题产生的根源。对于出让收 益的分配问题，也人多集中在征地出止过程中的政府和集体、农民之间的分配上，对于出让 收益在政府间的分配问题研究相对尚少。所以，本文试图从产权经济学的角度对土地出让体制中 的政府行为进行一些深入探讨，力求能够分析清楚出让体制中蕴涵的产权经济关系，进而揭示问 题的原因，为出让体制的改革和完善提供新的思路和理论建议，对于在市场经济条件下，如何使 政府在实现自身职能的同时，不追求自身短期利益晟大化这一具有全社会普遍意义的问题的解答 提供了借鉴。 1 2 研究思路 本文以土地出让活动的主体政府为主要研究对象，运片! i 产权经济学理论和其他相关理 论，分析土地出、止主体间的产权关系和收益分配关系，揭示出士地产权界定问题导致的十地出让 收益分配混乱的表现及其对士地资源利用所产生的影响。 文章将首先从制度变迁的角度介绍我国现行土地出让体制的由来、包含的内容、土地山让的 几种形式，土地出让活动涉及到产权经济关系。再分析市场经济条件下政府职能定位和行为目标， 以及政府问关系的变化。然后围绕着土地出让主体间的产权关系利收益分配关系这一主题，选取 中央和地方政府、各地地方政府、地方政府上下届三个不同的方面进行分析，揭示出土地出让主 体间的收益分配矛盾所导致的土地资源低效配置问题，并提出措施建议。 基于以上的研究思路，本文拟采用的研究路线见图卜1 。 1 3 研究方法 本文将主要运用新制度经济学中的产权理论来分析地出让主体问的产权关系和经济关系， 运用博弈论的相关原理分析十地出让收益在出让主体间的博弈过程。由于文章主要研究的是土地 出让收益在政府间的分配问题，因此还将会运用到公共选择学、政府经济学的一些观点来研究政 府彳亍为。 2 中国农业大学硕士学位论文第一章绪论 曼! ! ! ! ! 曼ii ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! e ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! e ! ! ! 目目糖 论文所用到的研究方法共有以下几种： ( 1 ) 查阅文献资料法，理清我国土地出让体制发展的过程、分税制的实施原因及国家土地 出让收益分配政策的变化过程。 ( 2 ) 理论分析方法，理论分析的基础是制度经济学、政府经济学、博奕论相关理论，采取 归纳、演绎、逻辑推理等方法对中央和地方政府之间、各地地方政府之间、上下届政府间的土地 出让行为进行产权经济分析和博奕分析，对问题产生的根源进行探讨。 ( 3 ) 案例分析方法，在论证中央和地方政府之间、各地地方政府之间、上下届政府间的土 地山让中存在的问题时都可以找到相关的案例来说明问题，从对案例的分析说明中找山造成这些 问题的产权经济关系方面的因素。案例分析法是本论文的一个重要的分析手段，所有的问题在理 论分析的基础上都要找到相关的案例米说明，这也是本论文的一个创新之处。 体制发展过程 现行m 让体制内容 让活动涉及到 的产权经济关系 市场经济条件下政府的职能定位、行为目标及关系变化 职能 定位 行为 目标 财政来源及 合理性界限 分税制下中央 和地方关系变化 中央和地方之间 收益分 政策变 茎蒙川蒙理关系分析l1 分析 各地地方政府之间 案例 硼究 上下届地方政府之间 鼍司掣峄 模型和斯坦克尔假ll 关系lj 关系 格模型)ii 制度完善政策建议 博弈 分析 图卜1 土地出让体制产权经济研究的技术路线 f i g 1 1 t e c h n i c a lf r a m e w o r k o f s t u d y o np r o p e r t y r i g h t e c o n o m i c r e l a l i o n so fl a n dg r a n t i n g m e c h a n i s m s 1 4 论文拟解决的关键问题 土地出让体制实施以来，相继暴露出圈地热、低价出让、天价出让等一系列问题。本文认为， 在现行土地出让体制中，土地出让主体问的产权界定不清，引起土地出让收益分配关系混乱，这 是引发土地出让实践中各种问题出现的根本原因。本文将从中央和地方政府、各地地方政府、上 中国农业大学硕士学位论文 第一章绪论 下届政府三个方面来对士地出让主体间在出让活动的产权经济关系进行分析，说明他们间在产权 界定中存在的问题，以及由此引发的出让收益分配矛盾，并进而揭示出圈地热、低价出让等出让 实践中出现的典型问题的根源之所在。从学科问题来说，力求引入产权经济学理论建立分析出让 体制的完整框架。为土地管理领域问题的研究提供新视角，也拓宽了产权经济学在国内的应用范 围，增强其对我国现实经济问题的解释能力。从实践问题来说，从现行体制内含的产权经济关系 入手分析出让实践中突出矛盾的根源，为完善土地出让体制，彻底消除其弊病提供理论支持，并 对如何在市场经济条件下限制政府利用权力追求自身利益晟大化这一具有普遍意义的问题提出 借鉴。 1 5 论文结构 论文主体结构分三人部分。 第一部分包括绪论和相关的理论概述及对现行出让体制的简要介绍。在绪论里，介绍了论文 的选题背景、研究意义、研究思路、研究方法及拟解决的关键问题。在相关理论概述里，主要论 述了市场经济条件下政府的职能定饪、行为目标、政府间关系的变化以及分税制的实施对政府行 为的影响。对现行山让体制的简单介绍主要是从出让体制的相关内容、涉及到的产权经济关系等 几个方面进行。第一部分的目的是使读者对现行的出让体制及所涉及到的社会环境条件有所了 解，为f 文的分析做好铺垫。 第二部分是论文的主体部分，主要从中央和地方政府间的出让收益分配问题、各地地方政府 在出让实践中的垄断和竞争问题以及不同届地方政府在土地收益分配中的代际外部性问题三个 方面论述了土地山让主体间的土地产权关系和收益分配关系问题。通过对出让主体间的博弈分析 说明由于土地产权界定中存在问题，所以必然导致土地收益分配领域存在着各种混乱现象，而这 些看似混乱的现象其实是稃出让主体在现有的体制约束下为最人化自己的利益所采取的最佳行 动策略的结果。 第三部分为论文的结论部分。往前文分析的基础上，这一部分将对土地收益分配混乱的根本 原因现行土地出让体制中不合理的产权经济关系做一总结，并提出有针对性的政策建议。 4 中国农业大学硕士学位论文第二章出让过程中的产权关系 第二章土地出让过程中的产权经济关系 任何资源的合理配置、任何市场的顺利发展都必须具备两个基本条件：一是要有清晰合理的 产权体系，二是在经济上要有完善合理的价格体系。我国土地市场的建立完善，土地资源的优化 配置同样如此。本章主要介绍土地出让体制的相关内容，探讨现行土地出让体制中蕴涵的产权体 系和经济关系，为以下各章分析出让实践中出现的问题打_ 卜基础。 2 1 现行土地出让体制简介 2 1 1 土地使用权出让概念 土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将国有+ 地使用权在一定年限内让与土地使 用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。各用途土地使用权的最高出让年限 分别是：居住用地7 0 年；工业用地5 0 年；教育、科技、文化卫生、体育用地5 0 年；商业、旅 游、娱乐用地4 0 年；综合或其他用地5 0 年。土地使用权出让是以土地使用权和所有权的分离为 基础，国家在土地出让前后都是土地所有者，土地使用权受让人取得的是一种独立的财产权利， 包括所有权中占有、使用、收益和一定程度的处分权( 如土地使用权转让、出租、抵押等) ，出 让土地使用权是一种与_ 十地所有权相分离的独立物权，不同于所有权中单纯的使用权能。在实际 上地使用权流转过程中，国务院代表国家，是土地所有权的唯一代表，市县各级政府土地管理部 门为具体的出让执行者；“受让方”土地使用者可以是除法律特殊规定以外的中华人民共和国境 内外的公司、企业等组织和个人( 即法人和自然人l 十地所有者与土地使用者之间的权利义务 关系是平等、a 愿、有偿有期的。值得一提的是，如果被出让土地是新增建设用地，即来源丁征 用土地时，则在此流转的过程中涉及的权利主体除国家和受让方以外，还要包括集体土地所有者 和原农用地的使用者。 2 1 2 出让方式 中华人民共和国城市房地产管理法和国土资源部第1 l 号令规定，自2 0 0 2 年7 月1 日起 出止国有土地共有四种方式：协议、招标、拍卖、挂牌。 协议出让指政府作为土地所有者( 出让方) 与选定的受让方磋商用地条件及价款，达成协议并 签订土地使用权出让合同，有偿出让土地使用权的行为。特点是自由度大，不利于公平竞争。因 此，法律严格限定协议出让土地的范陶。目前，可采取协议出让方式的，包括：“1 、国家机关用 地和军事用地；2 、城市基础设旌用地和公益事业用地；3 、国家重点扶持的能源、交遵、水利等 基础设施用地；4 、法律、行政法规规定的其他用地。”招标出让是指土地所有者( 出止人) 向多方 土地使用者( 投标者) 发出投标邀请，通过各投标者设计标书的竞争，来确定土地使用权受让人的 方式。 5 中国农业大学硕士学位论文 第二章出让过程中的产权关系 拍卖出让是指出让人发布拍卖公告，由竞买人在指定时间、地点进行公开竟价，土地使用权 拍卖给出价最高者( 竞买人1 。 挂牌出让是指出让人发布挂牌公告，按公告规定的期限将拟出让宗地的交易条件在指定的土 地交易场所挂牌公布，接受竞买人的报价申请并更新挂牌价格，根据挂牌期限截至时的出价结果 确定土地使用者。四种出让方式的主要特点和区别见表2 1 。 表2 1 土地出让方式间的区别 t a b 2 - 1d i f f e r e n c e sa m o n gl a n dg r a n t i n gw a y s 从表中可以看出，拍卖和挂牌的市场性较强，招标次之，协议最弱。据曲福田研究，1 9 8 7 年协议、招标、拍卖出让三者价格比为1 ：3 ：5 ，1 9 9 0 年升至1 ：5 ：7 ，仅从价格看，协议出让 可能会造成土地收益流失。但在目前全国城镇有偿出让的土地中，以招标、拍卖等方式出让的仅 占5 ，其他高达9 5 是协议出让。 表2 - 2 各土地出让方式所占比例 注：数据来源自中国国土资源统计年鉴( j 9 8 8 - - 2 0 0 0 ) ；g t 土地使用权有偿出让成交情况 2 ，1 3 土地价格、出让地价和出让金 土地价格是十地经济作用的反映，是为购买获取土地预期收益的权利而支付的代价，即地租 的资本化。我国的地价是以土地使崩权出让、转让为前提，次性支付的多年地租的现值总和， 是土地所有权在经济上的实现形式。按照产权经济学的观点，在市场上进行交易的并不是物品， 而是各种产权，因此，土地价格的权利特征是出让土地使用权。通常提到的土地价格，一般就是 指出让地价，划拨土地使用权价格、承租土地使用权价格是其特殊形式；租赁权价格、地役权价 格则是其派生形式。 土地出让金是国家作为土地所有者将其一定年限的国有土地使用权出让给受让人，并向受让 人收取有效年限内的土地使用权价格。出让金和出让地价既有联系，又有区别。两者均属价格范 6 中国农业大学硕士学位论文第二章出让过程中的产权若系 畴，都应统称土地使用权价格。只是在不同的土地权利流转、政府行业政策和土地利用状况下， 称谓有所不同。严格地说，出让金是国家作为土地所有者向受让者收取的一定年限的土地使用费 中纯收入部分，对应于政府的土地所有权收益。它有时带有政策因素，可称出让地价，又可称纯 土地出让金或净土地出 止金，即部分出让地价。而出让地价既可以是土地所有者出让土地使用权 的交易价款，又可以是出让土地权利人转让土地使用权的交易价款。出让地价是地租的资本化。 它不受政策因素的影响，也不受地上建筑物和其他附着物拆迁安置补偿成本的影响。所以，在土 地一级市场中，土地出让金既有政策价又有市场价；在土地二、三级市场中，出- 止地价是完全的 市场价。 在实际+ 地出让工作中，不论出让的是熟地还是毛地，政府收取的土地出让收益一般都统称 为土地出让金，其实，这个意义上的“土地出让金”是一个泛概念，不仅包括土地所有权受益， 还包括政府对土地投资开发建设的费用等其他部分。本文为叙述方便，除特别说明之处，都将使 用狭义范畴上山让金概念，即在产权关系上严格对应于土地所有权受髓的部分。 2 2 产权和土地产权 2 2 1 产权的基本概念 2 0 世纪3 0 年代科斯的产权理论提出后，人们开始对产权予以关注，随着研究的深入，经济 学家们从不同的角度提出了对产权的不同认识，但目前产权概念在理论界尚无一个获得一致认可 的定义。 对产权理论发展作出重要贡献的经济学家德姆塞茨( d e m s e t z ) 、阿尔钦( a l c h c i n ) 及张五常 等人都对产权作了阐述。德姆塞茨认为：“产权是界定人们如何受益及如何受损，因而谁必须向 谁提供补偿以使他修正人们所采取的行动”( 1 ) e m s e t z ，1 9 6 7 ) 。阿尔钦认为：“产权是一个社会所 强制实施的选择一种经济品的权利”( a l c h c i n ，1 9 8 7 ) 。德姆塞茨所述产权概念的实质是：产权是 市场交易时，交易主体应遵循的规则，在这个规则下，各个市场行为主体对自己权利是清楚的。 阿尔钦对产权的概括则着重表明，产权是人们在市场上交易有价物品的权利，且这种权利是社会 通过一定方式( 法律、习俗及道德) 规定的，人们必须认可的权利。张五常从产权的完整性上阐 明了产权的基本内容。他认为：产权的权能是否完整，主要可咀从所有者对财产具有的排它性和 可转让性来衡量。如果权利所有者或权利主体对于他所拥有的资产有排它的使用权，收益的独享 杈和自由的转让权，就称他拥有的产权是完整的。如果这些方面的权能受到限制或禁f e ，就称为 产权的残缺( 张五常，1 9 6 9 ) 。 笔者认为，经济学家们论述的产权概念在本质上是一致的。产权是人们围绕或通过财产而形 成的经济权利关系，其主观形式是人对物的关系，实质上却是冈为人们对物的使用所引起的产权 主体之间的关系。它用来界定人们在经济活动中如何受益、如何受损，以及他们之间如何进行补 偿的规则。市场上所有交易的本质都是产权交易，产权交易的过程就是资源流动和配置的过程。 排他性、可交易性和继承性是产权的基本特性。激励功能、约束功能、外部性内部化和资源配置 是产权的基本功能。 7 2 2 2 产权关系与经济关系之间的联系 产权经济学创始人科斯在最早提出产权理论思想的联邦通讯委员会一文中，就指出了产 权在市场运行中的作用，“权利的界限是市场交易的基本前提”( c o a s e ，1 9 5 9 ) 。在社会成本 问题中，科斯指出在存在交易费用1 的情况下，产权的不同界定对于资源配置效率会发生影响。 资源的稀缺性是人类社会的永恒问题，稀缺资源的配置也是经济学的研究目的。资游的稀缺 引起人们采取各种各样的经济行为进行竞争，竞争的方式不同导致了社会经济绩效良莠不齐。比 如，面对同样一件物品，采取价高者得的方式时，竞争是生产性的、价值增值的。因为买物品的 钱是要通过对社会作出贡献赚米的，其贡献起码要和物品价值相当。竞争不仅没有减低物品的价 值，还创造出了至少相当于其价值的别的价值。但当采取其他方式，如排队先到者得，以武力为 标准力大者得等方式，排队的时间或者武力争夺所付出的劳力就是浪费，就引起了价值的消散。 阿尔钦指出，“产权与竞争是一回事”。意思是说，产权的作用主要在丁对竞争方式进行筛 选和限制。产权既为竞争提供激励，又对竞争进行限制：激励人们用这样的方式竞争，限制人们 用那样的方式竞争。因此，“权利的界限是市场交易的基本前提”( c o a s e ，1 9 5 9 ) ，在存在交易费 用的情况f ，产权的不同界定对于资源配置效率会发生影响。产权关系决定了人们的经济行为， 是经济关系的基础。 2 2 3 地产权及其界定 2 ，2 3 1 士地产权的概念和内容 土地产权是指由土地所引起的财产权属关系，我国现行的土地产权体系主要有土地所有权、 土地使用权及与之有关的一系列产权。土地产权是一个权利束，主要包括土地所有权、使用权、 租赁权、入股权、抵押权、典当权、发展权、地役权、地上权等等。所有权和使用权是权利束中 最主要的组成部分。 ( 1 ) 土地所有权 十地所有权是地所有人依法对十地享有的占有、使用、收益和处分的权利。土地所有权是 对土地的一种基本权利，是其他权能的出发点。土地所有权表明了土地所有制的性质，确认了土 地的归属和土地交换关系。土地所有权的各项权能之间可以相互结合，也可以相互分离而独立， 现实生活中分离是广泛而必要的。一般情况下，占有和使用权项是结合在一起的，使用权项可以 从土地所有权中分离出来，他人可使片 所有人的土地，处分权通常只有所有人才享有，非所有人 只有在特定情况下才能依法享有处分权。收益权可以和其他权能分离，如所有人留有收益权，而 使用权与之分离。任何所有权都要求在经济上得到实现，在所有权同使用权分离的情况卜- ，所有 权必须取得收益，即所有权中必须食有收益权。所有权的分离是所有权实现的形式，也为土地使 用权出止提供了可能。 ( 2 ) j 二地使用权 1 交易费用是与商品交换或产权交易密切相关的。传统经济学家设想的理想社会中，任何交易都是在无阻碍的情 况下进行的，这样构造起来的经济学体系，如同假设物体在无摩擦的世界里运行一样，与现实生活之间存在着很 人的差别。实际上，为了完成一笔交易，需要当事人花费时间和精力，支付信息费用和与交易有关的其他一切开 支，所以进行交易是要付出一定代价的，这就是交易费用。 8 中国农业大学硕士学位论文 第二章出让过程中的产权关系 土地使用权是非土地所有人为了取得一定收益合法使用土地的权利，有广义和狭义之分。狭 义的士地使用权只是土地所有权的一项权能，广义的土地所有权是指独立于土地所有权能之外的 含有土地占用权、狭义的土地使用权、部分收益权和不完全使用权的集合。当前土地出让体制中 的“土地使用权”就是广义的土地使用权。 我国实行土地国有制，土地所有权不能在市场上进行交易，只能进行土地使用权的交易。这 里指的就是j “义的土地使用权，它是土地市场交易的客体，具有二重性，一方面和所有权之间存 在着一定的产权关系；另一方面有所有权的某些性质，可以转让，可以在其上设定相邻权、典权、 抵押权等，我们可以把它称为准所有权。 2 2 3 2 界定土地产权的重要性 ( 1 ) 土地产权是土地市场交易时，交易主体应遵循的规则，在这个规则下，各个市场行为 主体对自己权利是清楚的。因此，土地产权的界定是土地市场交易的先决条件，是其正常运行的 保证。七地市场最基本最核心的内容就是一套完整的土地产权制度，包括交易的主体与客体、交 易的行为与过程、交易的规则与办法等等。只有明确界定土地产权，正常的土地价格才可能通过 土地的交易行为，在土地市场中生成，通过土地价格机制米实现土地资源的高效利用。 ( 2 ) 产权和收益密切联系。界定清晰土地产权，就为明确土地收益的分配原则，调整土地 收益分配关系，实现土地收益合理分配奠定基础。分配土地收益必须要坚持权、责、利一致和公 平的原则。而这两人原则的实现首先依赖于土地权力体系的清楚界定，因为只有具备了土地产权 的清楚界定，才能做到不同的利益主体各有其权，各司其职，各尽其能，各享其利。 ( 3 ) 土地管理离不开土地产权的界定。土地管理包括土地的计划管理、规划管理、行政管 理、税收管理等众多内容，这些形式的管理都要以土地权属管理为基础，而土地权属管理就是对 界定清楚的土地产权的管理。 士地的各项产权都是以不同的方式与掌握和行使权利的主体结合在一起的。为了清晰界定十 地产权，必须将产权与产权主体联系起来。土地产权关系主要是土地产权主体阈因土地利益发生 的权益、责任、义务关系。士地产权制度的核心，也就是土地产权要素在产权主体之间的界定与 分享。一种有效的土地产权制度应明确划清不同权利主体的利益界区。 2 3 土地出让过程中的产权关系 按照土地山让前所有权的不同现阶段我国用以山让的土地共两种：城市存昔土地和新增建 设用地，城市存量土地的所有权原属国有，出让并没有改变其所有权，所以出让过程可能只是土 地使用者身份的变化( 也可以是原来的土地使用者补交出让金，继续使用土地) ，并没有增加建 设用地的数量。如果被出让土地是新增建设用地，即来源于征用土地时，则在增加建设用地的同 时，减少了等量的农地。同时，这部分土地的所有权也由农村集体所有转为国有。 2 3 1 出让过程中涉及至的权利主体 ( 1 ) 中央政府 中华人民共和国土地管理法第二条规定：“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制 9 中国农业大学硕士学位论文第二章出让过程中的产权差系 即全民所有制和劳动群众集体所有制。全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行 使。”而我国目前能够出让的土地只能是国家所有的土地( 集体所有的土地必须转变为国家所有 才能出让) ，所以从法律上说，中央政府是所有出让土地的所有权主体。由于政府拥有根据“公 共利益”需要将集体所有土地变为国有的权利，所以从广义上看，中央政府是所有土地的最终所 有者。 所有权是一系列产权权利柬中的核心，包括占用、使用、收益、处分四项权能，土地使用权 出让的实质是国家行使对国有土地财产的处分权，实际是法律上的一种出让财产的民事活动。正 因为中央政府拥有对出让土地的所有权，它才能行使这种处分权，但要注意的是，在十地出让活 动中，作为国家主权和国家权乖j 的代表，中央政府并不是以国家主权者的身份出现的，而是以国 有土地所有者的身份出现。 ( 2 ) 地方政府 由于我国幅员极为辽阔，中央政府直接面对众多的土地使用者行使自己出i 止十地产权主体权 利的交易成本太大，高到不可能进行的地步，所以，必须通过委托一代理制，将这些权利交给各 级地方土地管理部门来彳亍使。在我国现行的土地管理体制下，地方土地管理部门归地方政府管辖， 其人事任免权和财务等权利都掌握在地方政府手里，这就决定了土地管理部门的 作必须听从当 地政府的指挥，服从当地社会经济发展的需要。由于土地的位置固定性，永远处在一地政府的管 辖范围之内，所以，地方政府是事实上的土地所有者。 土地使用权的出让还必须符合政府制订的规划，出让后土地的使用必须符合政府规定的用 途，政府负有监督出让土地的使用情况的责任，在出让新增建设用地过程中，地方市、县政府 还是新增建设用地的征用和下一步出让的具体执行者，所以，地方政府也是出让土地活动的管理 者和审批者。 ( 3 ) 土地管理部门 从法律上说，地方十地管理部门代表中央政府行使 地所有权，作为出让方与受让方签署土 地出让合同，但在现行的土地管理体制中，地方土地管理部门的一些行为必须受制和听命于当地 政府的领导，在很多情况下，只能算是一个名义上的土地所有者。 ( 4 ) 土地使用者 土地使用者在向政府缴纳了r 十地出让金和相关费用后，就成为一定年限内出让土地使片；i 权的 获得人。我国对士地使用者身份没有限制，只要是申请用地符台政府规划，用途合法合理，按法 律规定足颓缴纳费_ j ，都可以成为土地使崩者。 ( 5 ) 农村集体和农民 如果出让的土地是新增建设用地，就涉及到原来的土地所有权主体和使用土地的农民。征用 发生后，原集体土地的所有权发生了转移，国家获得这部分新增建设崩地的所有权和使用权；而 同时集体土地所有者和农民也由于所有权的转移而丧失了被征用土地的任何权利。 2 3 2 出让过程中的产权关系 ( 1 ) 政府和全体国民 城市土地归全民所有，政府拥有的国有土地所有权是全体人民赋予的。在国有土地所有权问 1 0 中国农业丈学硕士学位论文第二章出让过程中的产权关系 题上，全体人民和政府间也符合信息经济学中所说的委托代理关系。理论上全体人民是土地所 有权的初始委托入和最终所有者，但实际上“全体人民”包括的范围太广，不可能作为一个个体 和用地者签订土地出让合同，因此实际上的初始委托人应是中央政府。地方各级政府是土地所有 权委托代理长链中最终的代理者。政府代表人民实现土地所有权，并最终将出让土地所得收入用 之于民，提高全体人民生活水平实现出让土地的产权和经济关系的对等。因此，政府和全体人 民闯的国有士她委托一代理链如图2 一l 所示，实际上的委托一代理链仅是图中虚线框内部 分。图中实线部分表示土地所有权的委托方向，虚线部分表示土地出让收入的流向。本文涉及到 出让产权主体部分时仅指虚线框内部分。 一一1 全体人民i 二= 二= ! 各级人民代表大会j = = 二竽中央政府：i 二= 蔓备级地方政月爿i l 一 图2 - 1全体人民和政府问的国有土地所有权委托一代理关系 f i g 2 lp r i n c i p a l a g e n tr e l a t i o n so f s i d l e d o w n e dl a n do w n e r s h i pb e t w e e nc o u n t r ya n dt h eg o v e r n m e n t ( 2 ) 政府和用地者 随着土地使用权出让的发生，政府与用地者之间形成新的产权关系。土地出让后，国家只保 留所有权和虽基本的土地处分权和收益权，具体为：国家仍为被出让土地的所有者：出让划 满后国家可无偿收回土地使用权以及地面附着建筑物：国家作为出让方对受让方来履行出让合 同的情况有权予以纠正、处罚或无偿收回土地使用权。而土地受让方通过土地的出让流转获得 出让土地使用权，该使用权是一项独立的财产权利，即在出让合同规定的期限内依照法律和合同 规定对被出让土地享有的占有、使用、收益和部分处分的权利。 ( 3 ) 中央和地方产权关系 出让十地的产权法律上归中央政府所有，由地方政府作为国家机器的f 级机构执彳亍国家的各 种政策并同时代表国家实行对微观主体的管理和监督。在实际活动中，地方政府才是土地的主要 供给者，并且还是市场交易程序、交易规则的制定者。