（企业管理专业论文）国有资产监管模式评析.pdf

原 创 性 声 明 本人郑重声明:所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进 行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何 其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究作出 重要贡 献的个人和集体，均己在文中以明确方式标明。本声明的法律责任由 本人 承担。 论文作者签名日 期 : 决 。 尹分 、 沙 ， 关于学位论文使用授权的声明 本人完全了 解山东大学有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保 留 或向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅 和借阅;本人授权山东大学可以将本学位论文的全部或部分内 容编入有关 数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文和汇编本 学位论文。 ( 保密论 文在解密后应遵守此规定) 论 文 作 者 -1 -t : - 导 师 狐日 期 : 夕 竺 卫 尸 二军 山 达 口 山东大学硕士学位论文 摘要 如何加强对国有资产的监督和管理、 提高国有资产的经营效率、 防止国有资产流 失， 一直是我国现实生活中存在的一个迫切需要解决的问 题。国有资产管理体制改革 不仅是深化我国经济体制改革的一个重要命题， 同时也是我国社会主义市场经济建设 的一个重要组成部分。 随着国 务院国 有资产监督管理委员会的 成立， 我国 新的国 有资 产监管模式逐步形成，国资委的职能正从政府社会及公共管理职能中分离出来， 而担 负起国有资产出资人的职责。这表明我国国有资产管理体制改革已取得了重大的突 破，并进入了一个新的时期。 但在实践中仍然有很多问题需要进一步解决和探讨。 本 文指出了 我国国有资产监管中存在的主要问题， 并通过对国外国有资产监管模式的分 析，提出了构建我国国有资产监管体系的设想。全文包括以下几部分: 第一部分阐明了 如何管理好国 有资产尤 其是经 营性国 有资产是 一个 世界性的 难题， 因为在世界上各个国家，国有经济与私有经济都是并存的。该部分还通过两 个案例揭示了目 前我国国有资产流失的严重程度。 第二部分简述了我国国有资产管理的发展历程， 分析了目 前我国国有资产监管 中存在的主要问题。 第三部分和第四部分是本文的重点。 第三部分概括介绍了英国、 德国、 意大利、 美国、 法国、 新加坡、日 本等国家的国有资产监管模式， 通过比较分析， 得出如下 结论: 各国的经济环境不同，因此并没有一个最好的、 我们可以完全照抄照搬的模 式， 我们可以学习他们的经验， 但必须立足于我国的具体情况， 建立起适合我国的 国有资产监管模式; 应尽量减少竞争性领域国有资产的比重， 而且对于这一部分国 有资产应采取间接管理的方式; 应尽快建立起现代企业制度， 使得国 有企业与私营 企业能够在相同的规则之下开展竞争; 完备的法律体系是保障; 监督的公开性是非 常重要的。 第四部分提出了构建我国国有资产监管体系框架的基本设想。 由于我国国有企 山东大学硕士学位论文 业数量众多， 国有资产数额庞大， 因此不可能由一个机构来完成监管国有资产的艰 巨任务， 中央政府和地方政府都应该履行其监管责任。 本部分主要从四个方面进行 了阐述， 包括:国资监管机构的设置及职责的划分、 产权交易市场的规范、 公司治 理结构的完善、 激励约束机制的建立等， 同时本部分还对目 前争论十分激烈的、 关 于我国国有资产退出方式之一的mb o中存在的一些问题提出了一些看法。 关键词:国有资产，国有资产监管模式，公司治理 管理层收购，国有企业 山东大学硕士学位论文 abs tract s e v e r a l i s s u e s c u r re n t l y p r e s s i n g c h i n a a r e h o w t o s t r e n g t h e n t h e s u p e r v i s i o n a n d m a n a g e m e n t o f s t a t e - o w n e d a s s e t s , h o w t o e n h a n c e t h e s t a t e - o w n e d a s s e t s e f f i c i e n c y , a n d h o w t o p r e v e n t t h e l o s s o f s t a t e - o w n e d a s s e t s . t h e r e f o r m o f s t a t e - o w n e d a s s e t s m a n a g e m e n t s y s t e m i s n o t o n l y a m 匆 o r t a s k o f d e e p e n i n g e c o n o m i c s y s t e m r e f o r m , b u t a l s o a n i m p o rt a n t c o n t e n t o f t h e i m p r o v e m e n t o f s o c i a l i s t m a r k e t e c o n o m i c s y s t e m . wi t h t h e e s t a b l i s h m e n t o f t h e s t a t e - o w n e d a s s e t s s u p e r v i s i o n a n d a d m i n i s t r a t i o n c o m m i s s i o n o f t h e s t a t e c o u n c i l ( s a s a c ) , a n e w s u p e r v i s i o n a n d m a n a g e m e n t m o d e l i s c o m i n g i n t o b e i n g . i n t h i s n e w s y s t e m , t h e s a s a c s f u n c t i o n i s s e p a r a t e d fr o m t h e g o v e r n m e n t s o c i a l a n d p u b l i c m a n a g e m e n t f u n c t i o n s , it i s a u t h o r i z e d a s t h e in v e s t o r o f t h e s t a t e - o w n e d a s s e t s . t h i s m e a n s th a t t h e r e f o r m o f s t a t e - o w n e d a s s e t s m a n a g e m e n t s y s t e m o f c h i n a h a s a c h i e v e d s i g n i f i c a n t b r e a k t h r o u g h a n d e n t e r e d a n e w s t a g e h o w e v e r , t h e r e a r e s t i l l m a n y d i f f i c u l t i e s i n t h e r e s t ruc t u r i n g p r o c e s s , a n d s o m e n e w fi e l d s n e e d t o b e m a n a g e m e n t o f a n a l y s i s o n s o m e e x p l o r e d . t h i s p a p e r p o i n t s o u t t h e m a in p r o b l e m s t h a t e x i s t in o u r c o u n t ry s s t a t e - o w n e d a s s e t s , a n d t h r o u g h t h e c o m p a r i s o n t h e a n d o t h e r c o u n t r ie s s u p e r v i s i o n a n d m a n a g e m e n t m o d e l s , i t b r i n g s f o r w a r d t h e m a i n i d e a a b o u t h o w t o c o n s t r u c t o u r c o u n t r y s s u p e r v i s i o n a n d m a n a g e m e n t s y s t e m . t h e m a i n p a r t s o f t h i s p a p e r a r e a s f o l l o w s : p a rt o n e i l l u m i n a t e s t h e f a c t t h a t t h e q u e s t i o n o f h o w t o s u p e r v i s e a n d m a n a g e s t a t e - o w n e d a s s e t s i s a w o r l d w i d e p ro b l e m . i n a l l c o u n t r i e s , i n b o t h d e v e l o p e d a n d d e v e l o p i n g c o u n t r i e s , t h e s t a t e s e c t o r o f t h e e c o n o m y a n d p r i v a t e s e c t o r o f t h e e c o n o m y e x i s t s i d e 勿 s i d e . t w o c a s e s i l l u s t r a t e h o w s e r i o u s t h e l o s s o f s t a t e - o w n e d a s s e t s i s i n c h i n a . p a rt t w o b r i e fl y i n t r o d u c e s t h e h i s t o ry o f c h i n a s s t a t e - o w n e d a s s e t s m a n a g e m e n t a n d a l s o p o i n t s o u t t h e m a in p r o b l e m s t h a t w e a re f a c i n g p a rt t h r e e a n d p a r t f o u r a r e t h e k e y s e c t o r s o f t h i s t h e s i s . p a rt t h r e e i n t r o d u c e s s o m e s u p e r v i s i o n a n d m a n a g e m e n t m o d e l s o f o t h e r c o u n t r i e s , s u c h a s b r i t a i n , g e r m a n y , i t a l y , f r a n c e , u s a , s i n g a p o r e a n d j a p a n . t h e e n l i g h t e n m e n t i s t h a t t h e r e i s n o t a p e r f e c t m o d e l f o r u s t o t a k e d i r e c t l y , s i n c e t h e e c o n o m i c c ir c u m s t a n c e s a r e d i f f e r e n t i n v a r io u s c o u n t r i e s . we c a n l e a rn fr o m t h e m , b u t w e m u s t f in d t h e s t r u c t u r e t h a t i s a p p r o p r ia t e f o r c h i n a s c ir c u m s t a n c e s . i t i s n e c e s s a ry t o r e d u c e t h e p r o p o rt i o n o f s t a t e - o w n e d a s s e t s in c o m p e t i n g f i e l d s , a n d t h e g o v e r n m e n t s h o u l d m a n a g e t h e s e a s s e t s i n d i r e c t l y , w e s h o u l d q u i c k e n t h e p a c e o f e s t a b l i s h i n g m o d e rn e n t e r p r i s e s y s t e m , s o e s m u s t c o m p e t e w i t h p r i v a t e e n t e r p r i s e s u n d e r t h e s a m e ru l e s . p o l i c i e s , l a w s a n d r e g u l a t io n s a r e t h e a s s u r a n c e s a n d t r a n s p a r e n c y i s v i t a l t o t h e s u p e r v i s i o n s y s t e m . 山东大学硕士学位论文 p a r t f o u r d i s c u s s e s h o w t o e s t a b l i s h t h e b asi c f r a me wo r k o f a n e w s t a t e - o wn e d as s e t s m a n a g e m e n t a n d s u p e r v i s i o n s y s t e m i n o u r c o u n t ry. b e c a u s e c h i n a h a s a l a r g e a m o u n t o f s o e s a n d a h u g e a m o u n t o f s t a t e - o w n e d a s s e t s , i t i s d i f fi c u l t f o r o n e o r g a n i z a t io n t o s u p e r v i s e a l l s o e s , s o b o t h c e n t e r g o v e r n m e n t a n d l o c a l g o v e r n m e n t h a v e r e s p o n s i b i l i t i e s t o m a n a g i n g a n d s u p e r v i s i n g t h e s e a s s e t s . t h i s p a rt e x p a t i a t e s t h e m e t h o d s c o n c e rn i n g t h e - e s t a b l i s h in g o f s t a t e - o w n e d a s s e t s s u p e r v i s i o n a n d m a n a g e m e n t s y s t e m m a i n l y fr o m f o u r a s p e c t s : t o e s t a b l i s h a s u p e r v i s i o n s y s t e m w i t h d i ff e r e n t l e v e l s , a n d m o s t o f a l l , t o a u t h o r i z e d i ff e r e n t o r g a n i z a t i o n s p r o p e r f u n c t i o n s a n d r e s p o n s i b i l i t i e s ; t o r e g u l a t e t h e p r o p e rt y r i g h t s e x c h a n g e m a r k e t ; t o p e r f e c t c o r p o r a t e g o v e r n a n c e ; t o e s t a b l i s h t h e i n c e n t i v e s a n d r e s t r a i n t s me c h a n i s m. i t a l s o i n d i c a t e s s o me i d e a s a b o u t mbo wh i c h mo d e . i s a d e b a t i n g f o c u s i n c h i n a c o n c e rn i n g t h e s t a t e - o w n e d a s s e t s w i t h d r a w i n g k e y w o r d s : s t a t e - o w n e d as s e t s , s t a t e - o w n e d as s e t s s u p e r v i s i o n a n d a d m i n i s tr a t i o n , c o r p o r a t e g o v e rna n c e , e n t e 甲 r i s e s ( s o e s ) b u y o u t ( mb o ) , s t a t e - o w n e d 山东大学硕士学位论文 第一章国有资产监管， 一个沉重而敏感的话题 第一节国有资产的定义与分类 国 有资产 ( s t a t e - o w n e d a s s e t s ) ， 是指国 家所有， 或者说是由 全体社会成员 共同 所有的全部经济资源。 它包括三大部分:国家所拥有的具有经济价值、 但未被 开发利用的自 然资源;经营性国有资产;非经营性国有资产。 一、国家所拥有的具有经济价值、但未被开发利用的自 然资源 指天然形成的各种资源， 如土地、 森林、 矿藏、 水利资源等。 这些资源是国家所 拥有的 财富， 但在其未被开发利用时， 其价值并没有进入到运动状态中， 不过， 一旦 这些 静止的资源被开发利用， 它们要么 转化为经营性国有资产， 要么转化为非经营 性 国有资产，或转化为混合型的国有资产，比如某些水利枢纽设施， 它既有发电功能， 要参与到电力行业的市场竞争中，又以防洪、灌溉等公益性功能为第一目 标。 二、经营性国有资产 指国家投向生产经营活动中， 在竟争性领域存在的国有经济资源。 经营性国有 资产与一般的民间投资在性质上没有差别，所不同的就是投资主体不同。 三、非经营性国有资产 指为实现国家功能、 由政府管理和支持的资产。 非经营性国有资产一般要依赖 于国 家预算而生存， 也就是说， 它们所处的行业要么不允许其以营利为日 标、 独立 生存， 要么所投资形成的企业不能独立生存。 这部分国有资产与经营性国有资产是 不同的， 它们不能完全企业化运作， 不能简单地用市场法则对其业绩进行衡量。 非 经营性国有资产在各个国 家都存在。 它的经营目 的， 不是为了盈利， 而是要为整个 社会提供相应的产品和服务。它需要和政府的其他经济调节功能一起发挥作用。 当然， 在现实经济中， 有些国有资产很难划分清楚其经营性与非经营性的界限， 而且经营性国有资产与非经营性国有资产之间也可能相互转化， 但这种分类仍然是 非常有意义的，我国国有资产的低效率，虽然有诸多因素在起作用，但长期以来， 各类经营性与非经营性国 有资产划分不清、 其各自的使用及管理目 标不明确也是一 个非常重要的原因。 不同类的国有资产具有不同的目 标， 也应该采取不同的监管手 段和措施。 虽然各类国有资产都面临着如何加强对其监督和管理、 如何保证其安全 和完整的问题， 但本文以 经营性国 有资产的监管为重点。 山东大学硕士学位论文 第二节国有资产监管是一个沉重而敏感的话题 如何监管好国有资产， 是世界上每一个国家都会面临的问题， 因为在市场经济 条件下， 国 有经济与私有经济总是并存共生的， 即 使在以私有经济为主的 西方国 家， 也有为数不少的国有经济。据统计，1 9 8 2年国有企业投资额在西方国家投资总额 中 所占比重是:美国1 8 . 4 % ， 日 本2 4 . 1 % ， 西德2 2 . 7 % ， 法国3 3 . 5 % ， 英国3 0 % 。政府 各 有关部门 在物质财富再生 产中 所占比 重是: 美国1 3 % ， 日 本2 2 % ， 西德2 0 % ， 法国4 2 % , 英国1 3 . 5 % 0 1 9 8 3 年国家公共支出占国民生产总值 ( g n p )的比重是:美国3 8 %, 日 本3 7 %，英国4 8 ，法国5 3 ，德国5 0 %. 尽管自 上个世纪 7 0 年代以来，许多西方国家放松了对原来许多所谓重要行业 的管制， 使国有经济的比重逐步下降， 甚至象俄国以及东欧等原来主要以国有经济 为主的国家也通过大规模的私有化手段实现了经济形式的转换，但无论怎样变化， 国有经济与私有经济并存是不会改变的。 据英国 经济学家杂志提供的资料显示，1 9 7 7年西方国家国有企业在重要 经济部门 ( 如邮电、无线电通讯、 铁路等)中的比重几乎都是百分之百。从下表的 统计资料中，我们可以清楚地了解到这一点。 谎 邮电 无线电 通讯 电力煤气石油煤炭 铁路 运输 航空钢铁汽车造船 英国 1 0 0 1 1 0 0 1 0 01 0 0 2 5 1 0 0 1 0 0 17 5了 5 5 0 1 1 0 0 法国 1 0 01 0 0 1 0 01 0 0 一 1 0 0 1 0 0 1 7 5 7 55 0 一 a n 德国 1 0 01 0 07 55 02 55 01 0 01 0 02 52 5 意大利1 0 01 0 07 51 0 0 一 一 1 0 0 1 0 0 7 5 2 57 5 比利时 1 0 01 0 02 52 51 0 01 0 0 5 0 荷兰 1 0 01 0 07 57 5 1 0 0 7 52 5 5 0一!一 奥地利1 0 01 0 0 1 1 0 0 1 1 0 0一 1 0 0一 1 0 0一 1 0 0 1 0 0 1 0 0一 1 0 0 西班牙 1 0 0 5 0 一 一17 5 5 0 1 0 0 1 0 0 一 5 0 17 5 瑞典 1 1 0 01 0 0 1 5 0 1 0 0 一 1 0 0 1 5 0 7 5 7 5 美国 1 0 0 一 2 5 一 2 5 一一 日本 1 0 0一11 0 0一一 一一7 5i7 5一 加拿大1 0 02 5 一 一一 7 57 5 一 澳大 利亚 1 0 01 0 0l o o1 0 0 1 0 07 5 ， 中国人民大学复印 报刊资料，1 9 9 9 年第1 期. 2 ( 经济学家 ，1 9 7 8 年 1 2 月3 0 日 . 山东大学硕士学位论文 当然， 我们也应该看到， 虽然国有经济在每一个国家都存在， 但其在不同的国 家的分布状态却是有很大不同的。 在市场经济比较发达的国家， 国有资产在全部资 产中所占的比重相对较少， 而且主要分布在非竞争性领域， 而在大多数发展中国家， 国 有资产所占比重很大，这其中 有大量资产是处于竞争性领域的。 那么国有资产应不应该介入到竞争性行业中去呢?“ 一般来说， 在私人企业具 有一定能力的时候， 国有资产是不应该介入到竞争性行业的投资中去的。 按照自由 主义经济学说的看法，国家不应该与民争利。 事实也充分证明，国有资产进入到竞 争性行业，从整体来说，效率不如民间企业或私人企业。”3 不同的国家由于政治经济制度、 意识形态及历史沿革等原因，国有资产的规模 及分布有很大的不同。世界上有些国家采取的是 “ 藏富于民”的办法，比 如日 本， 在“ 明治维新” 之后，依靠国 家力量， 通过政府兴建了很多国有企业， 这些企业由 政府的工部省进行管理。 1 8 8 0 年， 明治政府为了精简机构、 减少开支， 改变了 政府 与企业之间的这种关系， 把大批企业廉价处理给私人资本家。以后， 虽然在侵略战 争中，日 本的国有军事工业曾有过大的发展， 但日 本一直把私人企业作为国民经济 的支柱， 不断对国有企业进行民营化。 不过，日本政府的这种 “ 藏富于民”的作法 并不是以放弃国家战略性产业的发展为代价的，比如， 虽然从表面看来日本政府并 不拥有太多的军事经济， 但一旦发生战争，日 本政府会依靠其惊人的动员能力将民 营经济迅速转化， 在非常短的时间里建立起强大的军事经济。 类似的还有美国等国 家， 美国在二次世界大战后也是将大量的军事工业通过民营化的方式转化为私人经 济， 但私营并不意味着美国政府的支配力量减弱， 美国在世界上仍拥有首屈一指的 军事地位。 日 本、 美国等的这种“ 藏富于民” 的作法虽然很高明， 对于其他国家的政府( 包 括中国政府) 也有着非常重要的借鉴意义， 但它也并不是对所有国家都适合的。 纵 观历史， 如果抛开事件本身的性质不谈， 我们不得不承认，日本民族的强大凝聚力 是其他民族无法比拟的， 因此， 其他国家的政府如果盲目 照搬日本的这种作法就可 能要冒 一定的风险。此外，如果一个国 家的政府不够强大，其动员能力非常有限， 也不适合采用日 本政府的这种作法。 所以当今世界上， 有很多国家 ( 特别是发展中 国家) 依然把大量经营性资产控制在政府监管之下， 这样一方面可以保持政权的稳 定，另一方面，也可以获得大量的财政收入。 国 有资产管理与公司治 理 ，宁向东著， 企业管理出版社。 山东大学硕士学位论文 但将庞大的经营性资产置于政府的监管之下，却可能带来一系列问题。 作为经营性的国有资产， 其目的当然是为了盈利， 如果这部分国有资产不能独 立生存、达不到盈利的目的，则说明其经营缺乏效率，其管理存在问题。 在建国之初， 我国借鉴苏联的模式， 建立起了高度集中的计划经济体制， 当时 主要依靠对私营企业进行社会主义改造等手段， 将大量私人企业收归国有，以后又 陆陆续续建立起了为数众多的国有企业，并积累了 十多万亿元国有资产 ( 按 2 0 0 1 年统计，经营性国有资产7 . 3 万亿元，非经营性国有资产 3 . 6 万亿元) 。从逻辑上 讲，这笔财富的真正所有者是全国人民，但 “ 全国人民”却是一个消极的所有者， 只能委托国家中的执政者， 即政府来进行管理。 这样， 就使得政府在社会生活中具 有了双重身份， 一个是社会管理者， 另一个是国有资产所有者的代表人。 这两种身 份集于一身， 在计划经济时代不仅没有大的冲突， 反而有利于政府集中财力去做一 些符合国家和人民根本利益的大事情， 如大规模的基础设施建设， 重大国防项目 等。 但在市场经济时代， 政府的这两种角色必然发生冲突， 不可避免地会出现既是参赛 者，又是裁判员的尴尬局面。 在现实生活中， 个人资产的所有者会想方设法、 尽一切努力来保护自己的财产 的安全， 并尽其所能地使这些财产不断增值。 而国有资产，由于其所有者的这种不 可确指性， 单个的社会成员个体不会、 也不可能对其予以同样的重视， 正如财政部 科研所所长贾康所说:“ 几十亿甚至几百亿的国有资产打水漂、缴学费的损失，既 没人心痛，又无人承担责任。而到底该由 谁负责呢?谁也说不清楚。 ” 目 前，我国尚存约 1 8 万户国有企业，国有资产从建国之初的2 0 0 多亿元增加 到2 0 0 1 年底的 近1 1 万亿元， 增长近5 5 0 倍， 加之据有关资料估算的资源性资产 1 2 7 万亿元，其数量是非常可观的。 如此巨额的国有资产，给我们带来的是喜还是 忧?应该说两方面都有。 一方面， 我们应该感到庆幸，因为这说明我国人民的财富 在不断增加，国力在不断增强;但同时，我们却又不得不面对另一个沉重的话题， 那就是， 如何监管好这些国有资产， 如何实现这些国有资产的保值增值， 从而使得 我国人民经过几十年辛苦劳动而积累起来的这笔财富不会白白流失。 但监管好如此庞大的国有资产谈何容易! 几十年来， 人们一直在苦苦探索、 在 不断实践， 希望能找到最合理的方法解决现实中存在的问题， 希望为国有资产找到 最好的出路， 这些理论和实践的探索取得了一定的成果， 但也有很多不尽如人意的 地方。 也许我们只能说， 这是一个循序渐进的过程， 不可能一徽而就， 而且在这个 山东大学硕士学位论文 过程中，我们还要经历很多痛苦，还会遇到很多困难，但不改革无疑意味着死亡， 意味着没有活路。所以，话题再沉重，也不得不提。 有关统计表明， 近些年经营性国有资产增长缓慢， 2 0 0 1 年与2 0 0 0 年同比仅增 长6 6 %; 资本回报率低下， 国有企业约占工业总资产的1 / 2 、 工业贷款的2 / 3 以上， 只创造了 1 / 3的工业产值， 2 0 0 1 年国有竞争性行业的净资产收益率仅 0 . 5 %; 企业 负 债率居高不下，国 有工业企业负债率高达6 0 %. 此外，国有资产监管软弱，管理不善， 产权不清， 流失严重的情况也是非常普 遍的。 据有的专家测算， 每天流失额近 1 亿元。 还有一些不法分子趁产权改革之机 逃避监管， 肆意侵吞国有资产。 这些现象的存在， 使得国有资产不断被耗蚀， 因此， 加强对国有资产的监管已成为一项刻不容缓的工作。 第三节从两个案例看国有资产的严重流失 人民日报2 0 0 4 年 8月9日第五版发表了一篇文章，题目是 一幢商品楼 仅估1 5 0 元 ，对国有资产在改制中发生的大量流失现象作了一个最好的说明，其 大意是这样的: 原宁夏中卫县城乡建设综合开发公司是一家地方国有房地产开发企业，2 0 0 1 年 2月 2 6日，公司决定进行改制。评估公司为其出具的评估结果是:资产总计 1 5 5 7 . 3 0 万元，负债总计1 5 7 1 . 7 4 万元， 净资产为一1 4 . 4 5 万元，后加上剥离锅炉 房等资产， 净资产才变更为6 6 . 6 9 万元。 但据城建公司的职工反映， 城建公司的不 少 “ 负债”，是人为编造出来的:1 9 9 5年城建公司承建的中卫商城建成后，在工 程决算时， 安排预提银行贷款利息4 3 2 万元， 陆续支付银行利息2 1 8 . 1 万元后， 尚 结余2 1 .3 . 9 2 万元。 此笔结余款在城建公司改制时被虚列为欠施工单位利息，进入 资产评估; 在城建公司编造的一份 “ 欠各施工队利息情况” 清单中， 还将 “ 欠财政 借款” 利息5 1 . 0 7 万元拉来充数， 但这笔欠款早已 被县财政局免除， 不再需要上交 财政; 在资产评估报告书 “ 应付账款”中还有一项 “ 欠雍某某4 0 . 1 万元”， 据记 者调查， 是一项典型的权债颠倒。 仅此几笔， 城建公司负债至少虚增了3 0 0 多万元。 更甚之，一幢土建已 封顶、只是未作内外粉刷的楼盘竟被评估为只值 1 5 0元! 在 2 0 0 3 年改制期间，城建公司千万元的国有资产就这样流入到了个人腰包。 国资 委网 站，h t t p : / / w . s a s a c . g o v . c n / 山东大学硕士学位论文 过程中，我们还要经历很多痛苦，还会遇到很多困难，但不改革无疑意味着死亡， 意味着没有活路。所以，话题再沉重，也不得不提。 有关统计表明， 近些年经营性国有资产增长缓慢， 2 0 0 1 年与2 0 0 0 年同比仅增 长6 6 %; 资本回报率低下， 国有企业约占工业总资产的1 / 2 、 工业贷款的2 / 3 以上， 只创造了 1 / 3的工业产值， 2 0 0 1 年国有竞争性行业的净资产收益率仅 0 . 5 %; 企业 负 债率居高不下，国 有工业企业负债率高达6 0 %. 此外，国有资产监管软弱，管理不善， 产权不清， 流失严重的情况也是非常普 遍的。 据有的专家测算， 每天流失额近 1 亿元。 还有一些不法分子趁产权改革之机 逃避监管， 肆意侵吞国有资产。 这些现象的存在， 使得国有资产不断被耗蚀， 因此， 加强对国有资产的监管已成为一项刻不容缓的工作。 第三节从两个案例看国有资产的严重流失 人民日报2 0 0 4 年 8月9日第五版发表了一篇文章，题目是 一幢商品楼 仅估1 5 0 元 ，对国有资产在改制中发生的大量流失现象作了一个最好的说明，其 大意是这样的: 原宁夏中卫县城乡建设综合开发公司是一家地方国有房地产开发企业，2 0 0 1 年 2月 2 6日，公司决定进行改制。评估公司为其出具的评估结果是:资产总计 1 5 5 7 . 3 0 万元，负债总计1 5 7 1 . 7 4 万元， 净资产为一1 4 . 4 5 万元，后加上剥离锅炉 房等资产， 净资产才变更为6 6 . 6 9 万元。 但据城建公司的职工反映， 城建公司的不 少 “ 负债”，是人为编造出来的:1 9 9 5年城建公司承建的中卫商城建成后，在工 程决算时， 安排预提银行贷款利息4 3 2 万元， 陆续支付银行利息2 1 8 . 1 万元后， 尚 结余2 1 .3 . 9 2 万元。 此笔结余款在城建公司改制时被虚列为欠施工单位利息，进入 资产评估; 在城建公司编造的一份 “ 欠各施工队利息情况” 清单中， 还将 “ 欠财政 借款” 利息5 1 . 0 7 万元拉来充数， 但这笔欠款早已 被县财政局免除， 不再需要上交 财政; 在资产评估报告书 “ 应付账款”中还有一项 “ 欠雍某某4 0 . 1 万元”， 据记 者调查， 是一项典型的权债颠倒。 仅此几笔， 城建公司负债至少虚增了3 0 0 多万元。 更甚之，一幢土建已 封顶、只是未作内外粉刷的楼盘竟被评估为只值 1 5 0元! 在 2 0 0 3 年改制期间，城建公司千万元的国有资产就这样流入到了个人腰包。 国资 委网 站，h t t p : / / w . s a s a c . g o v . c n / 山东大学硕士学位论文 中卫县城建公司国有资产流失的原因表面上出在资产评估环节， 也就是说， 是 资产评估公司低估了城建公司的资产价值， 但实际上是城建公司和资产评估公司暗 箱操作的结果。 而据报道， 作为负有监管责任的中卫县财政局， 在这场改制中也严 重缺席，其某些工作人员甚至还可能参与了瓜分国有资产的 “ 合谋” 另一个事件发生在河南郑州。 1 9 9 7 年，郑州国 有仪表厂因新上的空调项目 经营不善向 外寻求合作。 在众多 厂商中，时任厂长刘明亮独自 介绍河南国通科技发展有限公司 ( 以下简称国 通) ， 并不顾职工反对在7 月与其签订了兼并协议( 后来据郑州市管城区检察院在历时两 年的调查后查实: 国通的1 2 0 0 万元注册资金除7 0 万元为现金投入外， 其余均为虚 假投入，根本不具备兼并仪表厂的实力) 。国通将郑州仪表厂价值 2 0 0万元的库存 产品 3 0 0 台分体空调、 2 0 0 台窗式空调、 3 7 6 台压缩机全部变卖; 其他1 6 0 0 多 万元的 产成品、 半成品、 零部件、 原辅材料全部卖光; 能生产的 机器设备全部卖掉; 2 0 0 多万元的 债权被国通收走:3 0 0 多万元的房改金、门面房租金、厂里留存资金 被国通接收，国通还将仪表厂一处价值7 0 0 多万元的房产售出。 国通一方面侵吞仪 表厂的资产，另一方面又拿走仪表厂的土地证， 并以此作抵押向银行贷款， 至今未 还 。 这样， 国通这家私营公司通过虚报注册资本、 与国企厂长里应外合虚假兼并后， 在两年间将3 0 0 0 多万元国有资产掏吃一空，国 有郑州仪表厂只剩下一只 “ 空壳” 。 资产被侵吞完，国通以兼并产生矛盾为由退出了仪表厂。而原厂长刘明亮，劳资、 人事、财务等核心部门的 1 0多人全部去了国 通上班，厂里的所有财务资料、工资 报表甚至生产图纸全都不见了。 更令人感到气愤的是，2 0 0 2年底，国通因一年没有去进行年审被工商局注销 营业执照。 现任厂长刘生辉气愤地表示: 现在国通用这种恶意注销名号的办法， 让 我们连清算、诉讼对象都找不到了。“ 上面只是两个小小的案例， 但由此可以折射出我国在国有资产监管方面所面对 的严峻状况。 我们可以想象， 在其他的地方还有多少类似的事情在发生， 还有多少 国有资产就这样以各种各样的形式被侵吞， 被装入个人的腰包， 变成了某些人的私 有财产。 审计署审计长李金华在一次全国审计工作会议上汇报说，2 0 0 2年，审计署组 据新华社有关报道. 山东大学硕士学位论文 织对 1 2 户中央管理的重要骨干企业进行了审计，存在的突出问题有:( 1 )会计信 息失真、 资产质量不高问题仍然普遍， 2 0 0 1 年度1 2 户企业利润不实率达3 2 ; 各 类不良资产占资产总额的 5 . 7 5 . ( 2 )决策失误等造成国有资产损失严重，2 0 0 2 审计机关审计查出由于违规担保、投资和借款等，已给国家造成损失7 2 . 3 亿 ( 3 ) 企业内部控制薄弱，少数人挪用侵吞转移国有资金现象比较突出。 如某集 年元 团公司下属一研究院财务人员，1 9 9 4 年以来累计挪用公款工 . 6 亿元，其中1 8 4 0 万 元难以收回。 山东大学硕士学位论文 第二章我国国有资产管理的现状及存在的问题 第一节我国国有资产管理的发展历程 国有资产， 尤其是经营性的国有资产监管难度大， 主要体现在其安全性与效率 性两者的矛盾冲突中。 政府作为国 有资产所有者的受托人， 保证国有资产的安全是 第一位的， 而为了 安全就需要加强对国 有资产的控制， 但控制的过严必然会影响国 有资产的经营效率， 造成政企不分， 使国有资产丧失活力，久而久之，国有资产就 会萎缩; 为了提高经营效率， 政府需要放松对国有资产的控制， 但这往往又损害了 国有资产的安全性。 这种矛盾冲突通常会使政府陷入两难的境地， 而我国国企几十 年改革过程中所反复出现的“ 一抓就死， 一放就乱”的现象正是这种矛盾冲突的真 实写照。 我国 从七十年代末八十年代初期开始的国有企业改革， 是对于国有资产管理所 进行的最初尝试。 那时的国有企业还不是严格意义上的企业， 它更多的是政府的附 庸， 因此改革实际上是从零开始。 当时的国有资产管理体制改革并没有触及宏观层 面， 而只是在微观主体上的改革， 如国家对企业的简单的放权让利等。 但这一探索 表明仅仅从企业这个层次着手是不切实际的， 是建立不起现代企业制度的， 如果不 能从宏观上建立起我国的国有资产管理体制， 不能从根本上、 从总体上改变我国多 年以来形成的政企不分的状况，改革就没有出路，国有企业也永远不可能有活力。 接受这一教训，为了从体制上建立起国有资产管理体制的新模式，国务院于 1 9 8 8 年成立了国有资产管理局 ( 简称国资局) ，不过国资局的职能非常简单， 它只 提 夕 寸 国有资产进行界定， 评估， 登记， 它只是一个账房先生而不是东家。 中央政府 也并未考虑建立一个权利集中的机构，相反是把出资人权利分散给国有资产管理 局、财政部、大型企业工作委员会、 经贸委、计委、中组部、主管部局等部门，力 图建立一个相互约束、 相互监督的国有资产管理体制。 在国资局的实际运作中，由 于跟国有资产相关的各个部门都没有放权， 如国 有资产的资产权归财政部管， 投资 权归国家计委管， 日 常经营归经贸委管， 人事权归企业工委管， 这样管资产、 管人、 管事相分割的体制， 容易出现多个部门都可以说自己是所有者代表， 多个部门可以 对同一个企业发号施令， 推诱、 扯皮的情况时有发生， 使企业无所适从， 结果是“ 九 山东大学硕士学位论文 第二章我国国有资产管理的现状及存在的问题 第一节我国国有资产管理的发展历程 国有资产， 尤其是经营性的国有资产监管难度大， 主要体现在其安全性与效率 性两者的矛盾冲突中。 政府作为国 有资产所有者的受托人， 保证国有资产的安全是 第一位的， 而为了 安全就需要加强对国 有资产的控制， 但控制的过严必然会影响国 有资产的经营效率， 造成政企不分， 使国有资产丧失活力，久而久之，国有资产就 会萎缩; 为了提高经营效率， 政府需要放松对国有资产的控制， 但这往往又损害了 国有资产的安全性。 这种矛盾冲突通常会使政府陷入两难的境地， 而我国国企几十 年改革过程中所反复出现的“ 一抓就死， 一放就乱”的现象正是这种矛盾冲突的真 实写照。 我国 从七十年代末八十年代初期开始的国有企业改革， 是对于国有资产管理所 进行的最初尝试。 那时的国有企业还不是严格意义上的企业， 它更多的是政府的附 庸， 因此改革实际上是从零开始。 当时的国有资产管理体制改革并没有触及宏观层 面， 而只是在微观主体上的改革， 如国家对企业的简单的放权让利等。 但这一探索 表明仅仅从企业这个层次着手是不切实际的， 是建立不起现代企业制度的， 如果不 能从宏观上建立起我国的国有资产管理体制， 不能从根本上、 从总体上改变我国多 年以来形成的政企不分的状况，改革就没有出路，国有企业也永远不可能有活力。 接受这一教训，为了从体制上建立起国有资产管理体制的新模式，国务院于 1 9 8 8 年成立了国有资产管理局 ( 简称国资局) ，不过国资局的职能非常简单