（公共管理专业论文）深圳城管公共服务外包问题及对策分析——以西乡改革为例.pdf

i 舞、? ：j 中山大学硕士学位论文 论文原创性声明内容： 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研究 工作所取得的成果。除文中已注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或 集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的研究作出重要贡献的个人和集体， 均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签 聃7 _ 硐妯 学位论文使用授权声明内容： 本人完全了解中山大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留 学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电子版和纸质版，有权将学 位论文用于非赢利目的少量复制并允许进入学校图书馆、院系资料室被查阅，有 权将学位论文的内容编入有关数据库进行检索，可以采用复印、缩印或其他方法 保存学位论文。 日期年2 民j f ie l 触窆f 3 珍 日 厂 月 年 7 7 期日 肌 论文题目：深圳城管公共服务外包问题及对策分析一以西乡改革为例 专业：公共管理 硕士生：刘凤斌 指导教师：唐晓阳教授 摘要 作为中国改革开放的窗口前沿，深圳一直在经济社会各项事业发展中起着先锋示范 的作用。从偏处一隅的边陲小镇发展到千万人口的国际化大都市，深圳三十年经历的天 翻地覆的城市化进程给予观察者丰富的视角来剖析公共服务、城市管理等公共管理命 题 随着深圳城市化水平的不断提高，人口规模、经济总量、社会环境变化的不断加速， 城市管理中的种种不适应和深层次矛盾也逐步呈现出来。为破解这一矛盾，深圳市宝安 区西乡街道开展了以“花园街区 为名的城管公共服务体制变革，核心举措是：以公共 服务市场化为导向，引入民营物管企业承担城管公共服务项目；以多元共治为目标，政 府主导，引入街区市民委员会等各种社会组织参与监督城管公共服务。 改革实验进行了两年，取得了显著的成绩，也存在一定的问题，本文应用新公共管 理的相关理论，对这场公共管理改革进行分析，论证了改革应用服务外包工具推行公共 服务市场化、社会化的实质，指出在公众参与决策、行政部门职能转变、合同程序监控、 公共服务供给主体等环节存在的问题，提出了加快培育公共服务供给主体、加大公众参 与决策力度、提高合同监管能力、继续探索执法辅助服务外包等对策建议。 使用的研究理论有：城市管理发展理论、管理学理论、新公共管理理论、公共选择 理论等。 主要研究方法有：通过文献调查，收集有关公共服务外包、城管执法困境、城市管 理体制的调研报告、学术论著、书籍资料、政府公文等文献资料，将其充分挖掘和运用； 对参与主持该项改革的领导者、学术界人士进行访谈，并将访谈成果融入到本文研究中； 对国内外在公共服务外包，城市管理等方面的做法进行比较研究，达到差别比对、学习 借鉴的目的。 关键词：深圳城管公共服务新公共管理服务外包 i i i 中山大学硕士学位论文 t i t l e ：a n a l y s i so ft h ep r o b l e m sa n dm e a s u r e si nt h ec o n t r a c t i n g o u to f s h e n z h e nu r b a na d m i n is t r a ti o np u b li cs e r v i c e s - - t a k i n gr e f o r m a ti o n o f x i x i a n ga s a ne x a m p l e m a j o r ：p u b li cm a n a g e m e n t n a m e ： s u p e r v is o r ： a b s r a c t a saf r o n tw i n d o wo fc h i n a sr e f o r ma n do p e n i n gu p ，s h e n z h e nh a sb e e n t h ed e v e l o p m e n to fs o c i a lu n d e r t a k i n g si nt h ee c o n o m yp l a y e dap i o n e e r i n g r o l em o d e l f r o mt h es i d ea to n ec o r n e ro ft h eb o r d e rt o w nd e v e l o p e di n t o a ni n t e r n a t i o n a lm e t r o p o l i sw i t h1 0m i l l i o np e o p l e ，s h e n z h e n ，a c i t y t u r n e du p s i d ed o w nt h r e ed e c a d e se x p e r i e n c eo ft h ep r o c e s so fg r a n t i n g o b s e r v e r p e r s p e c t i v e r i c h a n a l y s i s o f p u b l i cs e r v i c e s ， u r b a n a d m i n i s t r a t i o n ，p u b l i cm a n a g e m e n tp r o p o s i t i o n w i t ht h es h e n z h e nc o n t i n u o u si m p r o v e m e n ti nt h el e v e lo fu r b a n i z a t i o n 。 p o p u l a t i o ns i z e ，e c o n o m i co u t p u t ，s o c i a la n de n v i r o n m e n t a lc h a n g e ，t h e c o n s t a n ta c c e l e r a t i o n ，n o ts u i t e dt ou r b a na d m i n i s t r a t i o ni nt h ev a r i o u s a n dd e e p s e a t e dc o n t r a d i c ti o n sh a v eg r a d u a l l yr e a li z i n gt h a tv i s i o n t o b r e a kt h i s c o n t r a d i c t i o n ，x i x i a n gs t r e e t ，b a o a nd i s t r i c t ，s h e n z h e n 。 c a r r i e do u ti no r d e rt o 6 g a r d e nn e i g h b o r h o o d s “t h en a m eo fu r b a n a d m i n i s t r a t i o na n dp u b l i cs e r v i c es y s t e mc h a n g e s ，t h ec o r ei n i t i a t i v e s a r e ：t h em e r c e r i z a t i o no fp u b l i cs e r v i c e s o r i e n t e dc o m m i t m e n tt ou r b a n a d m i n is t r a ti o na n d t h e i n t r o d u c ti o no fp r i v a t e p r o p e r t ym a n a g e m e n t c o m p a n yp u b l i cs e r v i c e s ：t om u l t i p l ec o h a b i t a t i o na sag o a l ，t h e g o v e r n m e n tl e dt h ec o m m i s s i o nt oi n t r o d u c em e m b e r so ft h ep u b l i cs t r e e t s a n do t h e rs o c i a lo r g a n i z a t i o n st op a r t i c i p a t ei n s u p e r v i s i o no fu r b a n a d m i n i s t r a t i o na n dp u b l i cs e r v i c e t h er e f o r mo ft h e e x p e r i m e n tf o rt w oy e a r sa n dm a d er e m a r k a b l e a c h i e v e m e n t s ，t h e r ea r ea l s os o m ep r o b l e m s ，t h i sa r t i c l er e l a t e dt ot h e a p p l i c a t i o no fn e wp u b l i cm a n a g e m e n tt h e o r y ，p u b l i ca d m i n i s t r a t i o nr e f o r m ， t h i sa n a l y s i sd e m o n s t r a t e st h ea p p li c a t i o no fs e r v i c eo u t s o u r c i n gt o o l f o rt h ei m p l e m e n t a ti o no ft h er e f o r mo fp u b li cs e r v i c e s ，m a r k e t o r i e n t e d l v 中山大学硕上学位论文 c o m m u n i t y b a s e ds u b s t a n c e ，p o i n ti n go u tt h a tp u b li cp a r ti c i p a ti o n i n d e c i s i o n - m a k i n gf u n c t i o n so ft h ee x e c u t i v eb r a n c hc h a n g ei nt h ec o n t r a c t p r o c e s sm o n it o r i n g ，p u b li cs e r v i c e s ，w e a kli n ki nt h es u p p l yo ft h em a i n p r o b l e m si sp r o p o s e da c c e l e r a t i n gt h ed e v e l o p m e n to ft h em a i ns u p p l yo f p u b l i cs e r v i c e s ， i n c r e a s ep u b li cp a r t i c i p a t i o ni nd e c i s i o n m a k i n g ， i m p r o v ec o n t r a c tm o n i t o r i n ga b i l i t yt oc o n t i n u et oe x p l o r eo u t s o u r c i n g o fa n c i l l a r ys e r v i c e ss u c ha sl a we n f o r c e m e n tc o u n t e r m e a s u r e sa n d s u g g e s ti o n s t h et h e o r i e su s e di nt h i ss t u d ya r e ：t h ed e v e l o p m e n to fu r b a n a d m i n i s t r a t i o nt h e o r y ，m a n a g e m e n tt h e o r y ，n e wp u b l i cm a n a g e m e n tt h e o r y ， p u b li cc h o i c et h e o r y m a i nr e s e a r c hm e t h o d s ：t h el i t e r a t u r es u r v e ym e t h o d c o l l e c t i n f o r m a t i o na b o u tp u b l i cs e r v i c e s ，o u t s o u r c i n g ，u r b a nl a we n f o r c e m e n t d i f f i c u l t i e s ， u r b a na d m i n i s t r a t i o ns y s t e m ，r e s e a r c hr e p o r t s ，s c h o l a r l y w r i t i n g ，b o o k s ，g o v e r n m e n td o c u m e n t sa n do t h e rl i t e r a t u r e ，b ef u l l y e x c a v a t e da n du s e ：p a r ti ci p a t e da n dc h a i r e db yt h el e a d e ro ft h er e f o r m ， a c a d e m i cc o m m u n i t yt oc o n d u c ti n t e r v i e w s ，a n di n t e r v i e wr e s u l t si n t ot h i s s t u d y ：b yd o m e s t i ca n df o r e i g no u t s o u r c i n gi nt h ep u b l i cs e r v i c e ，u r b a n a d m i n i s t r a t i o np r a c t i c e si na r e a ss u c ha sc o m p a r a t i v es t u d i e s ，t oc o m p a r e t h ed i f f e r e n c e ，l e a r nf r o mt h ep u r p o s e k e yw o r d s ：s h e n z h e nu r b a na d m i n i s t r a t i o n ，p u b l i cs e r v i c e ，n e wp u b l i c m a n a g e m e n t ， c o n t r a c ti n g - o u to fs e r v ic e - v 中山大学硕士学位论文 目录 摘要一( i ) a b s r a c t ：】 v ) 第一章 导论( 1 ) 第一节问题的提出与研究意义( 1 ) 第二节核心概念界定( 3 ) 第三节相关文献综述( 1 0 ) 第四节研究方法与论文框架( 1 3 ) 第二章深圳城管服务外包的实践( 1 6 ) 第一节深圳城管公共服务外包发展状况( t 6 ) 第二节西乡城管公共服务外包改革实践( 1 7 ) 第三章深圳城管服务公共外包改革成效与问题分析( 2 0 ) 第一节深圳城管服务公共外包改革取得的成效一( 2 0 ) 第二节深圳城管服务公共外包改革存在的问题( 2 2 ) 第三节深圳城管服务公共外包改革存在的问题分析( 2 3 ) 第四章完善深圳城管公共外包改革的对策建议( 2 7 ) 第一节改革城管体制转变政府职能( 2 7 ) 第二节培育城管公共服务市场( 2 8 ) 第三节完善城管公共服务外包具体做法( 3 0 ) 第五章 结论与展望( 3 3 ) 参考文献( 3 5 ) 中山人学硕士学位论文 第一章导论 第一节问题的提出与研究意义 一、问题的提出 ( 一) 深圳城市管理困境 城市是一定区域经济、政治、文化、信息和服务中心，在国民经济和社会发展中发 挥着主导作用，是现代文明的重要标志。一个城市的城市管理水平体现着一个城市经济 建设、政治建设、文化建设、生态建设与和谐社会建设进展程度。在城市发展中，城市 管理显得越来越重要。 随着经济、社会的高速发展，我国进入了大规模城市化的发展阶段，美国经济学家 斯蒂格利茨就曾预言：“中国的城市化与美国的高科技发展是深刻影响2 1 世纪人类发展 的两大课题 。在这个由原有城乡二元分割体制向城市化推进的历史进程中，据有关资 料预计：“在2 1 世纪的上半5 0 年中，中国的城市化增长率将以每年0 7 8 l 的速 度增长，每年约有1 0 0 0 万 - - , 1 2 0 0 万人从农村转移到城市，也就是说在这5 0 年中将有 约7 2 亿 - - , 8 8 亿人口从农村转移到城市。这种大规模的城市化进程带来对城市公共 设施和公共服务的巨大需求增长，必然要求现代中国城市管理必须以创新变革来适应这 些需求。而在我国当前的城市管理中，由原有的计划经济体制转型而来的全能型城市管 理体制虽然经历了多年的改革，仍然与日益增长的城市公共服务需求不相适应，亟需进 一步进行创新变革。 改革开放三十年以来，深圳从偏处一隅的边陲小镇发展到千万人口的国际化大都 市，经历了天翻地覆的城市化进程，经济社会迅猛发展、城市建设速度不断加快、市容 市貌日新月异。但同时城市管理水平却依然滞后，“穿上城市外衣、留在乡村状态 ， 这是深圳尤其是深圳关外城市化进程中的形象描述。市民在享受城市发展带来的种种成 果的同时，被城市化带来的诸多问题所困扰，社会转型期的各种突出矛盾集中体现在城 市管理工作中。这里的城市管理困境体现在“六个缺失”：公共服务设施缺失；公共秩 序维护缺失；市政设施管理缺失；数字化城市管理缺失；开放式社区活动缺失；市政投 既有的城市管理公共服务没有满足人民群众日益增长的公共服务需求， 解放思想，成就一个平安花园街区 m 2 0 0 9 l - 中山大学硕l 学位论文 城市管理公共服务的公众满意度、适配度还较低。 ( - - ) 西乡城市管理改革 宝安区西乡街道办作为深圳市的西大门和次中心区，通过多年的城市化，经济社会 取得飞速发展。同时，也面i 临上述城市管理困局。如何改变这一现状，变被动为主动， 破解城市管理这个难题成为街道办事处一直关注和思考的问题。 受推进物业管理进社区工作的启发，西乡街道选择一个面积2 0 7 平方公里、社会 问题最为复杂、最难管的街区开展城市管理服务改革。这片街区是无照小贩、流浪乞讨 人员聚集地，“城市六乱 问题在这里最为突出，社会秩序最乱，治理任务最为繁重。 2 0 0 7 年底，西乡街道以这一片区作为试点，通过政府采购方式选择物业管理服务企业， 以合同约定的形式确定了企业提供的1 3 项服务内容，包括六项市政管理和七项城市管 理执法辅助工作，以每平方米9 3 8 元的价格承包给物业公司，形成政府与市场、政府 与企业、政府与社会之间的合作伙伴关系，创新了一个地区和领域的有效治理，街道将 该项试验命名为“花园街区一模式。 试点取得初步成功后，迅速推行至全街道，目前已将街道辖区的街区分5 个片区， 聘请五家物管企业实施“花园街区城管模式。改革一方面使政府在不增加人员编制的 情况下，以较少的投入成本，获得了相对充裕的城市管理资源，西乡街道的城管“老大 难问题从根本上得到遏制：另一方面使城管执法者从以往的冲突中“解放”出来，执 法者可以更多地扮演“裁判 的角色，进行调停和处理，矛盾和冲突大大减弱，费用低 了，环境美了，政府、市场、社会实现了共赢。 ( 三) 改革存在的问题 改革进行了两年，取得了显著的成绩，也存在一定的问题，本文试图剖析这场实验 的利弊得失。改革的实质是应用服务外包这一公共管理工具，推行公共服务市场化、社 会化。同时，由于改革的推动是绩效导向型的、政府职能转变还未到位、公民社会发展 阶段较低、以及服务外包这一工具本身的缺陷等原因，改革还存在如下问题：公众参与 改革决策的缺失、政府职能转变未到位、合同外包程序监控缺失、公共服务供给主体有 限等。 二、研究的意义 在当前国内的公共管理观察中，国内的新公共管理及公共服务市场化实践并不多 见，主要的研究集中在介绍国外公共服务市场化的有关情况，为公共服务市场化( 服务 外包) 寻找理论支持，大多侧重于探讨公共服务市场化的必要性与可行性，实证分析不 多。 中山大学硕士学位论文 西乡的改革从以合同外包的形式选择一家物业管理公司替代城管部门完成部分公 共服务的试点开始，到逐渐引入多家物管企业接手部分城管公共服务。改革的前沿性、 敏感性给城市管理、公共服务外包等议题带来了丰富的观察视角。 本文力图透过多角度、多层次观察西乡城管模式变革，剖析政府采取多种方式提供 公共服务给城市管理带来的变化，并运用公共管理各项理论发掘不断改进城市管理模式 的路径，为未来更加完善的城管公共服务改革出谋划策。 第二节核心概念界定 一、城市管理 狭义的城市管理即市政综合管理，按照建设部行业标准规定，城市管理内容是指在 城市建成区，政府统一实施对城市部件( 包括公用设施、道路交通、市容环境、园林绿 化、房屋土地等市政工程设施和市政公用设施) 和事件( 指人为或自然因素导致城市市 容环境和环境秩序受到影响或破坏，需要管理部门处理并使之恢复正常的事情) 的管理 ，本文讨论的范畴应用上述的定义。 城市管理本质上是公共服务的一种，公共服务是指公共产品和服务，公共服务是与 私人服务相对应的概念，世界银行在1 9 9 7 年出版的世界发展报告中指出：公共产 品( 服务) 所具有的两个特性是：( 1 ) 非排他性，即将该公共服务的效用扩展于他人的 成本为零，因而也无法排除他人共享；c 2 ) 非竞争性，指使用者对公共服务的享用并不 减少它对其他使用者的供应。 公共服务分类如下表所示： 表1 1衣l i 公共服务分类表 公共服务分类特性项目 第一类公共服务非竞争性和非排他性强国防、外交、公共安全、环境保护等 公共环境服务、科教文体事业、公共 第二类公共服务非竞争性和非排他性较强 医疗、公共交通以及社会保障等 第三类公共服务非竞争性和非排他性较弱邮政、电信、民航铁路、水电服务等 徐轶我国城市管理模式沿革及其创新研究 d 华东师范大学2 0 0 5 3 中山大学硕士学位论文 城市管理服务无疑是属于第二类的公共服务，由于全能型政府的管理体制仍未转 变，目前深圳乃至全国的城管服务提供方式大多限于：政策法规限制、综合执法( 强制) 、 政府直接生产并提供( 市政服务) 、少量的合同外包等，类型较少。 根据新公共管理理论、公共选择理论，公共服务可以采用多种方式进行创新，主要 做法是将私人部门行之有效的管理方式和市场机制引入公共部门，以最少的开支提供更 多的公共服务。比如，在戴维奥斯本，特德盖布勒所著的改革政府一书中就标 注了多达3 6 种的可供选择的提供公共服务方式。 二、新公共管理 ( 一) 新公共管理运动 自2 0 世纪7 0 年代以来，针对政府管理过程中出现的财政危机、信任危机以及效率 危机，西方国家开展了一场旨在推行政府管理民营化、效率至上和顾客取向的政府改革 运动，这场源于英美等国的改革运动虽然有管理主义、企业型政府、以市场为基础的公 共管理、重塑政府以及新公共管理等不同称谓，但是他们指的是同一概念，其中以“新 公共管理 运用得最为广泛。 西方政府改革运动以及“新公共管理 实践模式的兴起有其深刻的背景和原因。首 先，经济和政治因素在推动政府变革起到了决定性的作用2 0 世纪7 0 年代石油危机之 后的经济衰退，传统官僚体制日趋僵化，导致西方各国产生高额的财政赤字，福利国家 体制不堪重负，公众要求增加社会福利和减少税赋的压力日渐增大，甚至发生了一连串 抗税运动。同时，由此产生的一系列新的社会与政治问题也愈发显现，这是都是引发政 府改革的直接原因。即如何以改革实现“通过较少的开支来实现公共使命一，即少花钱 多办事的目标 经济全球化的出现是当代西方政府改革的另一个推动力，全球化趋势推进了各个西 方国家对本国经济竞争力的高度重视；政府能力是一国综合国力和竞争力的一种主导力 量，政府如何引导和调控国民经济运行，参与国际经济竞争，促进经济发展，自然成为 人们关注的焦点。因此，经济全球化对政府的公共管理提出了更高的要求，推动了新公 共管理运动的兴起。 新技术革命尤其是信息革命是当代西方政府改革的技术基础。信息技术的快速发展 为建立起灵活、高效、透明的政府创造了可能性。信息时代的来临以及“数字化生存 方式要求政府对迅速变化着的经济做出反应：打破了长期以来政府对公共信息的垄断； 公共信息的充分涌流使公民和社会团体更容易参与公共管理活动，这就逼迫政府对自身 陈振明主编政府再造一西方“新公共管理运动”评述( 誓) 北京：中国人民大学出版社，2 0 0 3 4 中山大学硕上学位论文 运作做出变革与调整。 最后，传统的官僚体制( 科层s j j ) 的“失灵和私营企业管理模式的示范性影响是 当代“新公共管理 运动兴起的另一主要因素。人们在观察到“政府失效 的同时也发 觉私人部门的管理在创新能力、经济、效率、效能等方面都优于公共部门的管理，两相 比较，人们必然要求兴利除弊，运用私人部门管理经验改进公共部门管理。 ( 二) 新公共管理理论 新公共管理的理论基础主要来自于经济学和私人部门的管理理论，主要有：公共选 择理论、新制度经济学理论中的交易成本理论和委托代理理论。 公共选择理论作为经济学方法在政治学的运用，它的基本假设是理性经济人假设： 人是关心个人利益的，是理性的，并且是效用最大化的追求者。对于一个理性的人必须 用激励系统来引导他的行动。不管个人的愿望是什么，其行为必须受到鼓励和制约。同 时，由于政府产出的非市场化特征导致官僚机构缺乏竞争，使得政府没有动力降低成本， 从而变得没有效率或低效率，需要向灵活的、成本一收益对称的市场机制转变。因此， 公共服务的供给应打破公私界限，破除政府垄断，在政府和社会之间，在公私之间形成 竞争；应当给予公众对公共服务进行选择的机会，即“用脚投票”的机会。 交易成本理论：人们通过交易成本分析发现，官僚机构垄断公共服务生产的传统模 式是以巨大的交易成本为代价的，无法实现资源的最优配置，因此，应该运用市场检验 或签约外包的方式将公共服务转由非官僚机构承担，降低交易成本。“在公共部门，如 果采用签约的形式来降低行政费用并且造成某种竞争，将有可能使某些交易付出较低的 成本嘶。 委托人一代理人理论：该理论主要描述了在所有权、控制权两权分离和利益分割的 状况下，委托人和代理人之间的关系模式以及行为动机与规则等。在委托一代理关系中 由于存在着信息不对称和目标的冲突，公共领域中的委托一代理问题层出不穷。因此， 如何设计适当的激励机制，诱导代理人去追求委托人的目标，使其行为符合委托人的利 益，达到“激励兼容 ，就显得十分必要。运用这一理论，新公共管理运动国家在公共 部门广泛引入竞争与市场机制，实行绩效评估与绩效管理等，来实现个体利益与共同利 益的相容。 私人部门管理理论：私人部门为了适应全球化发展和国际竞争加剧的环境，进行了 管理变革，如推行分权制、削平等级，专注于提高质量，以及和顾客建立密切联系等等。 竞争力。公共部门在私营部门获得 门中卓有成效的管理方法，诸如绩 北京：中国人民大学出版社，2 0 0 3 中山大学硕士学位论文 效管理、目标管理、灵活化的、弹性的组织模式等等，形成了重视结果、以顾客为导向 的管理理念。 ( 三) 新公共管理的实践路径 在新公共管理运动的实践中，主要是通过采用私人企业的管理方法，加强竞争和市 场导向来改善行政绩效。具体主要有以下路径： l 、借鉴私人企业的管理方法。新公共管理认为，公共部门和私人部门虽然有差异， 但是两者之间不存在不可逾越的鸿沟。他们之间有许多共性，可以互相学习，并且私人 部门的管理在创新能力、经济、效率、效能等方面都要优越于公共部门的管理，因此公 共部门要运用私人部门的管理模式和方法，如绩效管理、战略管理、顾客至上和结果控 制等。 2 、公共部门产品和服务的市场化。新公共管理主张用市场的力量改革政府，在公 共部门引入市场机制，在公共部门与私人部门之间，公共部门之间展开竞争，以缩小政 府规模，提高公共产品和服务供给的效率。公共部门的市场机制主要包括民营化、政府 业务合同出租、建立政府部门与私人部门的伙伴关系等等。通过市场化来缓解政府巨大 的财政压力，弥补政府作为唯一公共产品供给者的不足，以此来改善政府的运作机制， 提高政府工作的效率。 3 、公共服务的顾客导向。新公共管理认为，政府的社会职责是根据顾客的需求向 顾客提供服务，政府应以顾客为取向，只有顾客驱动的政府才能满足多元化的社会需求 并促进政府服务质量的提高。所以在新公共管理者看来，政府不再是凌驾于社会之上的 官僚机构，而是负有责任的企业家，公民则是其顾客或消费者。正因为公共管理者与公 民成为生产者与消费者的关系，受益政府要满足公民的不同要求，征求他们的意见和要 求，提供回应性的公共服务。 4 、实行绩效评估。新公共管理所倡导的绩效评估就是通过科学的方法、程序和标 准，对公共服务部门的成就、业绩做出客观、准确的评价。内容主要包括成本效益、顾 客满意度、投入产出的比率、服务质量等方面。在实践中，绩效评估主要以“3 e 一为标 准，即e c o n o m y ( 经济) 、e f f i c i e n c y ( 效率) 、e f f e c t i v e n e s s ( 效能) 更加关心公共 部门直接提供的服务的效率，在公共部门之间建立竞争性的环境。 把 自 掌 率 中山大学硕+ 1 ：学位论文 三、政府购买服务( 服务外包) ( 一) 公共服务的属性、提供方式 如前文分析，对公共服务属性的科学界定，为政府有效提供服务奠定了理论基础。 公共服务是一个与私人服务相对应的概念，属于公共物品，是政府提供的公共物品的特 殊形式，其自身具有公共物品的两个特性：非排他性、非竞争性。而根据两个特性的“纯 度”的不同，公共产品可分为纯公共产品、准公共产品。对于纯公共物品，其资金投入 大、非营利的特点决定了绝大部分只能由政府部门提供。但值得注意的是即使在纯公共 领域，公共产品的政府供给并不等于公共物品完全由政府直接生产。而准公共服务物品 介于公共物品和私人物品之间，虽具有公共性，但在性质上更接近于私人物品，因此， 可以由市场方式提供，不必像纯公共物品一样由政府包揽。 总之，公共服务提供的方式应根据公共服务的性质( 纯度) 实现多样化，改变目前 大多数公共服务由政府包揽和垄断经营、提供主体过于单一的局面，允许多元化的主体 提供公共物品，尤其是鼓励私人企业和非营利部门提供公共服务并为之创造条件。 ( 二) 治理理念与政府购买服务 l 、治理理念 英语中的“治理( g o v e r n a n c e ) 可以追溯到古拉丁语的g u b e n a r e 和古希腊语的 k y b e n ，其含义有掌舵、导航的意思。治理思想代表着一种新的公共管理理念和模式， 即多个主体对公共事务的共同参与，治理的主体不仅包括政府和其他公共机构，还包括 私人部门和公民社会组织；治理是一个上下互动的管理过程，通过合作、协商、伙伴关 系，确立和认同共同目标等方式实施对公共事务的管理。而“善治就是良好的治理， 其本质是政府与公民对公共生活的合作管理，是使公共利益最大化的社会管理过程。 “多中心治理”理论主张下放管理社会的权利，如下放给地方政府和社会自治组织， 建立包括公共部门管理与私人部门、非政府部门管理在内的多元治理结构。认为与政府 相比，社会其他主体在提供公共服务方面更具有针对性、创造性、花费少、见效快等特 点，“政府的角色是掌舵，而不是划桨 。因此，把公共服务的生产和供给分开，由社会 组织和市场力量来提供公共服务。在“治理中，集体行动并不意味着仅仅政府行动。 品来说，政府本质上是一个安排者或提供者，是一种社会工具，用以决定 什么组织去做，为谁而做，做到什么程度或什么水平，怎样付费等问题。 出用公共开支来提供某种服务的决定，但并不意味着必须依靠政府雇员和 供这种服务 政府购买服务一理论与实践研究【d 】上海交通大学，2 0 0 5 中山大学硕十学位论文 市场、政府、非营利组织三者都存在“失灵 的现象：以企业为主体的市场，主要 功能是有效地配置各种资源，其注重效率，但囿于利润动机不愿提供公共物品和解决社 会公平问题，即“市场失灵一；而政府在提供公共物品的同时，不能有效地配置社会资 源或缺乏效率，即“政府失灵一；与此同时，非营利组织在以志愿公益为宗旨，以受益 者的需要为导向，实现公益资源配置的同时，也会存在利益的局限性和志愿失灵的不足， 即“非营利组织失灵一。 因此，治理理念要求公共管理成为有政府部门、私营部门、第三部门和公民个人等 参与者组成的公共行动体系。在多中心的体系中，公共行动者通过制度化的合作机制， 相互调适目标，共同解决冲突，增进彼此的利益。通过建立市场、政府和社会相互合作 的多中心体制和互补机制，更有效地提供公共服务。 团政府 公共行动体系 公民个人 图1 - 1 营部门 三部门 2 、政府购买服务( 服务外包) 政府购买服务( p u r c h a s eo fs e r v i c e s ) 源于西方的社会福利制度改革，主要是指 政府在社会福利的预算中拿出经费，向各类提供社会公共服务的社会服务机构，直接拨 款购买服务或公开招标购买服务。2 0 世纪6 0 年代起，迫于巨大的社会福利支出导致的 财政压力，各国政府开始着手对高福利的社会保障体系实施改革与调整。从这一时期开 始，各国政府开始大规模削减福利支出，缩小政府的福利角色，并探索私有化的方式， 其最终目标是缩小政府的规模，实现“小政府、大社会 目标。 中山大学硕上学位论文 政府购买服务开始的目的只是为了寻求一种提供服务的不同模式，其主要目的是降 低服务成本，增加资金渠道，提高服务质量和克服官僚现象，但随着实践的发展，政府 购买服务逐渐变成了一种缩小政府规模和政府干预的方式，从而使政府与私营或其他组 织形成了一种合作关系，共同承担社会责任。这种改革方式逐渐推广到大多数公共服务， 成为新公共管理运动中公共服务市场化重要的分支。当前，政府购买服务已成为国际趋 势，比如：欧盟颁布的公共服务采购指南中规定，将电子政务及相关服务、健康与 社会服务、文化及体育等2 7 类公共服务全部纳入向市场购买的范围。凡是价值超过2 0 万欧元的公共服务，一律通过公开招标方式购买。 人们普遍认识到政府直接提供服务所存在的内在缺陷，但将社会公共服务完全交给 私营机构或实行市场化，不仅存在技术上的问题，更是一个涉及公平正义的政治问题。 因此，作为一种折衷方式的政府购买服务被认为是克服政府直接提供服务所存在的缺陷 的一个有效而可行的方法。 总的来说，政府购买服务( 服务外包) 是介于政府直接提供服务和完全私有化两个 极端之间的折衷方式，即政府继续保留其公共服务投资主体和政策制定主体角色，但将 营办服务的责任通过合同形式交给独立的营办机构，这些机构可以是私营的营利性的组 织、非营利性组织、其他政府组织、个人工作者等。 ( 三) 中国政府服务外包现状 近年来，政府购买服务被中国各级地方政府日益广泛地运用与社会公共服务的多个 领域，并呈现出地域化、规模化、多样化的发展趋势。 从地域角度看，中国地方政府购买服务已从经济发达的大中型城市向内地较发达地 区的城市推进，各级政府都成为政府购买服务的实施主体和推动力量；从应用领域来看， 主要分布在公共环境卫生、公共卫生服务、社会保障服务、社会事业服务、公共交通、 社会工作等领域；从发展规模来看，政府购买服务在社会保障服务、社区公共卫生服务、 公用事业服务等领域得到了迅速的发展，政府购买的投入、项目和受益对象不断增加， 正成为政府不断满足社会日益增长的公共服务需求、提高我国公共服务质量与效率的一 个重要实践途径。 四、城管综合执法 综合执法作为一种新的行政执法模式，是和国家整体的行政管理体制改革相适应 通大学，2 0 0 8 中山人学硕士学位论文 程序在合理的管理幅度范围内，综合行使多个行政机关或法律法规授权的组织的法定职 权的行政执法制度。 城市管理领域的综合执法是行政综合执法理论的实践，：行政处罚法的第1 6 条规 定：“国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行 使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。 该法实施后，在国务院的领导下，各地首先在城市管理领域展开了“相对集中行政处罚 权 试点工作，这一做法对原有的分散执法体制形成了冲击，并导致以综合为基本特征 的新型执法体制的出现。经过多年的探索，各地设立了专门的城市管理综合行政执法机 构。机构实现了常设化，人员实现了稳定化，职权主要通过法律法规直接授权或者是政 府文件概括授权的方式获得。行使的职权涉及到城市管理各个领域的行政处罚行为和监 督检查。 第三节相关文献综述 一、对公共服务外包缺陷的研究 公共服务市场化特别是服务外包的发展，在对公共部门管理观念、管理方式产生深 刻影响的同时，也产生了一系列的负面影响，很多学者总结了公共服务市场化的问题。 其中，张志刚、唐晓嵩在外包：公共服务事业改革的重要途径一文中指出公共服务 外包存在五大实施障碍：l 、政府职能定位模糊造成市场准入困难；2 、其他社会主体力 量薄弱削弱其竞争力；3 、传统观念阻碍公民接受新的服务方式；4 、缺乏监控机制易引 起私人垄断问题；5 、法律不完善会导致腐败现象的滋生陈薇在政府公共服务外包： 问题及对策中分析政府公共服务合同外包存在的问题有：1 、服务成本底线的错误设 定( 政府在对公共服务成本核算时易忽略设备、人工等部分隐性成本) ；2 、合同细则缺 乏可操作性：3 、合同招标过程中的腐败问题；4 合同实施过程中的监督缺失问题。王 义在西方发达国家公共服务改革市场化模式分析中总结西方国家公共服务市场化中 的问题有：l 、市场机制取代政治机制导致公共责任弱化；2 、否定公职人员的道德追求 和奉献精神，打击其士气；3 、市场化会加剧腐败；4 、对效率的疑问。 综合各方的分析，公共服务外包在如下几个方面存在局限性：公共责任易丧失、绩 效难以精确考核、程序容易失控出现腐败、公共参与决策缺失、公共服务供给主体数量 不足与层次单一等。由此，我们可以看到，公共服务外包并不是包治百病的灵丹妙药， 叶晓川城管执法权的制度困境及其出路( j ) 理论与改革，2 0 0 8 。 ( 3 ) 中山大学硕士学位论文 僵化地、教条式地照搬新公共管理工具将增大公共服务供给失败的风险。 二、公共管理新方向一公私伙伴关系与新公共服务 公私伙伴关系是近年来诸多政府改革理论的一种，建立公私伙伴关系的理论基础是 无论是公共部门还是私营部门抑或第三部门，在公共服务供给方面都有各自具有优势的 领域，也有存在“失灵可能的部分，参见表1 - 2 。通过合理的制度设计，在保持共同 目标的前提下将公私部门的活动范围确定在各自占有长处的领域，实现公共服务的最优 化供给。 表。i 一2衣一z 部门优势弱点 公共部门政策管理，稳定，公共价值导向适应变化缓慢，针对性较低 私营部门活力，专注，创新性强公共价值缺失，利润导向 第三部门志愿性强，适合特殊群体由偏好驱动，经济性弱 公共服务供给者的特性 应用公私伙伴关系理论，正是西乡改革的一个立脚点，但如何保障公共服务外包改 革后，保障公共服务的按需有效供给，实现公民社会的公平正义，也是需要改革从制度 设计时就加以预见的。 在对新公共管理理论反思与批判中，新公共服务逐渐成为可替代的方向之一。新公 共服务指的是关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理论。在 新公共服务的语境中，公共管理者需要以切实的公共服务变革行动来体现为公民服务的 终极目标，也可以说，新公共服务是一场基于公共利益、民主治理过程的理想和重新恢 复的公民参与运动。 因此，在今后的改革中，在充分运用私人部门管理经验的同时，应做好充分的预防， 保持政府提供公共服务的主导作用，坚持公共服务的公共性，坚持公共服务的公平性， 不能因为追求效率而丧失了公平公正。尤其是我们的社会还处在转型期，政府职能仍然 过于宽泛与强大，社会自治组织还不发达，市场依附的惯性还很强，如果不能较好地解 确性问题，严格避免权力寻租、公私部门腐败现象发生，改革将不可避 徒增遗憾与教训。 中山大学硕士学位论文 三、各方对西乡城管公共服务外包改革的研究 西乡城管公共服务外包改革就现行城管体制、公共管理等议题而言具有一定的前沿 性、敏感性，引起了媒体的广泛关注，社会舆论纷纷围观，众多专家学者也对西乡改革 进行了研究。 ( 一) 肯定改革的发展方向 北大政府学院教授王浦劬分析了西乡改革的特点：公共服务多元供给机制的建立； 合同外包的完善；以及市民社会的发展等。同时指出了改革存在的问题：绩效导向型政 府与公民需求导向型政府之间的矛盾；合同外包的缺陷；n p o 发