（公共管理专业论文）政府投资项目绩效的审计研究——以青岛市为例.pdf

政府投资项目绩效的审计研究 摘要 从绩效审计的提出至今已半个多世纪了。目前，在西方发达国家，绩效审计己 经占到审计资源的5 0 以上，在美国更是高达8 5 以上。相比而言，我国的绩效审计 特别是政府投资项目绩效审计工作还处于起步探索阶段，对开展绩效审计的意义等 方面的认识也不够全面，且具体实施中缺乏规范的操作程序、方法和绩效评价指标 体系；对绩效审计的涵义、内容等方面的认识还没有统一，更未形成系统完整的理 论框架，因此，有必要对相关问题进行研究与探讨。本文把构建我国政府投资项目 绩效审计理论体系框架作为本文的研究目的，以期对我国正处于试点阶段的政府绩 效审计实践提供一点有用的帮助。 本论文从理论和实务两个方面出发，在分析国内外政府绩效审计现状的前提下， 借鉴国内工程审计、政府绩效审计的理论成果和实践经验，作为本文分析的基础。 在具体研究方法上，将规范研究方法与实证研究方法结合起来，采用历史研究、比 较研究、案例研究、专家访谈等方法对政府投资项目绩效审计的相关问题进行了研 究和探讨。 首先，从绩效审计的产生和发展着手，对绩效审计的定义、特征进行分析，明 确我国开展绩效审计工作的重要意义。通过介绍政府投资项目的特点对绩效审计的 影响，分析了政府投资项目绩效审计的涵义，进而对审计内容、审计程序及常用的 审计方式方法进行了阐述。在此基础上，论文对政府投资项目绩效审计评价指标的 确定原则、评价指标的内容、主要评价指标的计算分析和运用评价进行了深入的分 析研究，在参考了财务效益评价指标、国民经济效益评价指标、建设项目风险评价 指标、社会效益评价指标、生态效益评价指标和建设项目的建成速度、质量、工期 等技术经济指标，构建了较为完善的政府投资项目绩效审计评价指标体系和评价标 准 其次，根据前期调查了解和专家访谈取得的有关资料，对青岛市某政府投资建 设项目绩效审计项目进行实务分析，阐述了该项目的选择原则、审计工作思路、主 要审计内容、审计评价标准确定、审计结果、审计建议与取得成效等具体情况，总 结归纳目前青岛市政府投资项目绩效审计开展的现状、取得的成就和存在的不足。 并通过对美国、瑞典、澳大利亚等发达国家和我国深圳、浙江、湖北等地区开展政 府投资项目绩效审计的做法和经验进行比较分析，归纳出青岛市开展此项工作时可 借鉴之处。 最后，在上述理论与实务分析研究的基础上，对如何完善我国政府投资项目绩 效审计工作，提出了建立健全相关法规制度及审计操作指南、全面实施跟踪审计、 推行政府投资项目绩效审计结果公告制度、强化审计责任追究制度等相应对策，并 尽量使之具体化、可操作，以供审计机关和审计人员开展此项工作时参考借鉴。 由于受时间、资料和个人能力的限制，本文还存在不足，如所设想的绩效审计 评价指标可能不能满足现实的需要或者不符合现实情况，所以，还需要迸一步研究， 在学习、吸收国外先进绩效审计经验的基础上，结合我国的实际情况，理论联系实 际，总结出符合实际的评价标准和评价指标。 关键词：政府；投资项目；绩效审计 as t u d yo nt h ea u dit g o v e r n m e n t s in v e s t m e n tp r o j e c t a b s t r a c t o f p e r f o r m a n c e t h eo n e st h a ta u dit e df r o mt h ep e r f o r m a n c eh a v eb e e np u tf o r w a r ds of a r f o ra l r e a d yo v e rh a l fac e n t u r y a t p r e s e n t ，i nt h ew e s t e r nd e v e l o p e dc o u n t r y ， t h ep e r f o r m a n c ei sa u d i t e do n l ya n da c c o u n t e df o ra n da u d i tm o r et h a n5 0 o fr e s o u r c e s ，u pt om o r et h a n 8 5 i nu s a e s p e c i a ll y b yc o n t r a s t ，t h e p e r f o r m a n c eo fo u rc o u n t r yisa u d it e de s p e c i a ll yg o v e r n m e n t 7 si n v e s t m e n t p r o j e c tp e r f o r m a n c ea u d i tw o r ki sa l s oa ts t a r t i n gt oe x p l o r es t a g e ，i ti s n o to v e r a l le n o u g he i t h e rt ol a u n c h i n gt h eu n d e r s t a n d i n gi nr e s p e c t ss u c h a st h em e a n i n gi nw h i c ht h ep e r f o r m a n c ea u d i t s ，e t c ，a n dl a c kn o r m a l o p e r a t i o ns e q u e n c e ，m e t h o da n dp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ni n d e xs y s t e mw h i l e i m p l e m e n t i n gs p e c i f i c a l l y ：t h eu n d e r s t a n d i n gi nr e s p e c t ss u c ha st h em e a n i n g ， c o n t e n ta u d it e dt ot h ep e r f o r m a n c e ，e t c h a sn o tb e e nu nif ie dy e t ，n o tf o r m in g t h et h e o r yf r a m ew i t hi n t a c ts y s t e me v e nm o r e ，s o ，i ti sn e c e s s a r yt oc a r r y o nr e s e a r c ha n dd is c u s s i o nt or e l e v a n tp r o b l e m s t h i st e x tr e g a r d s c o n s t r u c t i n gi n v e s t m e n tp r o j e c tp e r f o r m a n c eo fo u rg o v e r n m e n ta n da u d i t i n g t h et h e o r e t i c a ls y s t e mf r a m ea st h er e s e a r c hp u r p o s eh e r e i n ，i nt h eh o p eo f t oa u d i tp r a c t i c ea n do f f e rt ot h eg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ew h i c ho u rc o u n t r y i sa td il o ts t a g eab i tu s e f u lh e l p t h i s t h e s i sp r o c e e d sf r o mt h e o r ya n dp r a c t i c e ，t w or e s p e c t s ，o nt h e p r e m i s eo fa n a l y z i n ga n da u d i t i n gt h ec u r r e n ts i t u a t i o ni n d o m e s t i ca n d i n t e r n a t i o n a l g o v e r n m e n t sp e r f o r m a n c e ， u s et h e o r ya c h i e v e m e n ta n d p r a c t i c a le x p e r i e n c et h a t t h ed o m e s t i cp r o j e c ti sa u d i t e d ，g o v e r n m e n t s p e r f o r m a n c ea u d i t sf o rr e f e r e n c e ，a st h ef o u n d a t i o no fa n a l y s i so ft h i st e x t 0 nt h ec o n c r e t er e s e a r c ha p p r o a c h ，w il ls t a n d a r d iz et h er e s e a r c ha p p r o a c h a n dr e s e a r c ha p p r o a c ho ft h er e a le x a m p l et oc o m b i n et o g e t h e r ，r e l e v a n t p r o b l e m so fa d o p t i n gm e t h o d ss u c ha sh i s t o r i c a lr e s e a r c h ，c o m p a r a t i v es t u d y ， c a s er e s e a r c h ，e x p e r t si n t e r v i e w ，e t c a n da u d i t i n g t o g o v e r n m e n t s i n v e s t m e n tp r o j e c tp e r f o r m a n c eh a v ec a r r i e do nr e s e a r c ha n dd i s c u s s i o n f i r s to f a ll ，p r o d u c t i o na n dd e v e l o p m e n tt h a ti sa u d it e df r o mt h e p e r f o r m a n c ea r es e ta b o u t ，t h ed e f i n i t i o n ，c h a r a c t e r i s t i ca u d i t e dt ot h e p e r f o r m a n c ea r ea n a l y z e d ，d e f in et h ei m p o r t a n tm e a n i n gt h a t o u rc o u n t r y l a u n c h e st h ea u d i tw o r k o fp e r f o r m a n c e t h r o u g h t h ei n f l u e n c et h a tt h e c h a r a c t e r i s t i co fg o v e r n m e n t si n v e s t m e n tp r o j e c to ft h ei n t r o d u c t i o na u d i t s t ot h ep e r f o r m a n c e 。h a sa n a l y z e dt h em e a n i n gt h a tg o v e r n m e n t si n v e s t m e n t p r o j e c tp e r f o r m a n c ea u d i t s ，a n dt h e nt oa u d i t i n gt h ec o n t e n t ，a u d i t i n gt h e p r o c e d u r ea n dc o m m o n l yu s e da u d i tm e t h o d st oe x p l a i n o nt h i sb a s i s ，t h e t h e s i sa u d i t st h ed e f i n i t ep r i n c i p l eo ft h ee v a l u a t i o ni n d e xt og o v e r n m e n t 7 s i n v e s t m e n tp r o j e c tp e r f o r m a n c e ，c o n t e n t ，c o m p u t a t i o n a la n a l y s i s a n d a p p r a i s a lo fa p p i c a t i o no fm a i ne v a l u a t i o ni n d e xo ft h ee v a l u a t i o ni n d e x h a v ec a r r i e do nd e e pa n a l y s isa n dr e s e a r c h ，c o n s u l t i n gt h ee v a l u a t i o ni n d e x o ft h ef i n a n c i a lb e n e f i t 。n a t i o n a le v a l u a t i o ni n d e xo fe c o n o m i cb e n e f i t s ， t e c h n i c a la n de c o n o m i ci n d e x e ss u c ha sr i s ke v a l u a t i o ni n d e xo ft h e 2 c o n s t r u c t i o np r o j e c t ，s o c i a lb e n e f i te v a l u a t i o ni n d e x ，e c o l o g i c a lb e n e f it s e v a l u a t i o ni n d e xa n da c c o m p l i s h m e n tt e m p o ，q u a l i t y ，t i m e1 i m i to ft h e c o n s t r u c t i o np r o j e c t ，e t c ，c o n s t r u c tt h ec o m p a r a t i v e l yc o m p l e t eg o v e r n m e n t i n v e s t m e n tp r o j e c tp e r f o r m a n c ea n da u d i tt h ee v a l u a t i o ni n d e xs y s t e ma n d e v a l u a t i o nc r i t e r i o n s e c o n d l y ，r e l e v a n tm a t e r i a l si n v e s t i g a t i n ga c c o r d i n gt oe a r l i e rs t a g e a n de x p e r t si n t e r v i e wi so b t a i n e d ，a u d i tt h ep r o j e c ta n dc a r r yo np r a c t i c a l a n a l y s i st o t h ep e r f o r m a n c eo fp r o j e c ti n v e s t e dt oc o n s t r u c to fo n e g o v e r n m e n to fq i n g d a o ，h a v ee x p l a i n e dt h ec h o i c ep r i n c i p l eo ft h i sp r o j e c t ， a u d i tw o r kt h i n k i n g ，a u d i tc o n t e n t ，a u d i te v a l u a t i o nc r i t e r i o nc o n f i r m ， a u d i tr e s u l t ，a u d i t ，a d v i s ea n dm a k ed e t a i l e dc o n d i t i o n ss u c ha se f f e c t ，e t c m a i n l y ，t h ei n v e s t m e n tp r o j e c tp e r f o r m a n c eo fg o v e r n m e n to fq i n g d a oa u d i t s t h ec u r r e n ts i t u a t i o n ，a c h i e v e m e n tm a d ea n de x i s t i n gd e f i c i e n c yl a u n c h e dt o s u m m a r i z ea n ds u mu pa tp r e s e n t p a s su s a c o r r e c t l y ，s w e d e n ，a u s t r a li a d e v e l o p e dc o u n t r ya n do u rc o u n t r ys h e n z h e n ，z h e ji a n g ，h u b e i ，e t c a r e al a u n c h g o v e r n m e n ti n v e s t m e n tp r o j e c tm e t h o da n de x p e r i e n c et h a tp e r f o r m a n c ea u d i t s c a r r yo nc o m p a r a t i v ea n a l y s i s ，s u mu pt h ep l a c ew h e r eq i n g d a oc a nb ed r a w n l e s s o n sf r o mw h il el a u n c h i n gt h i sj o b f i n a ll y 。o nt h eb a s i st h a tt h e o r ya n dp r a c t i c ed e s c r i b e da b o v ea n a l y s e a n dr e s e a r c h ，t ow h a ti n v e s t m e n tp r o j e c tp e r f o r m a n c ea u d itw o r ko fi m p r o v i n g t h eg o v e r n m e n to fc h i n a ，h a v ep r o p o s e de s t a b li s h i n ga n di m p r o v i n gs y s t e mo f r e l e v a n tr e g u l a t i o n sa n da u d i t i n gt h eo p e r a t i o nm a n u a l ，i m p l e m e n tf 0 1l o w u p a u d i t i n g ，p u r s u eg o v e r n m e n t si n v e s t m e n tp r o j e c tp e r f o r m a n c et oa u d i ta n d f r u i tt h ea n n o u n c e m e n t s y s t e m ，s t r e n g t h e na n da u d i tc o r r e s p o n d i n g c o u n t e r m e a s u r e ss u c ha st h er e s p o n s i b i l i t yc l a i ms y s t e m e t c i na na l l r o u n d w a y ，t r yh a r dt om a k ei ts p e c i f y ，o p e r a t e ，i no r d e rt od r a wl e s s o n sf r o mf o r r e f e r e n c ew h i l ea u d i t i n ga u t h o r i t ya n da u d i t o rl a u n c h t h i sj o b r e s t r i c t e db yti m e ，m a t e r i a lsa n dh u m a np e r f o r m a n c e ，t h ist e x te x is t s i n s u f f i c i e n t l y ，s u c ha sp e r f o r m a n c e si m a g i n e da u d i tt h ee v a l u a t i o ni n d e xa n d m a yn o tm e e td e m a n d so fr e a lit yo rn o ta c c o r dw it ht h er e a lit y ，s o ，n e e d f u r t h e rs t u d y i n g ，o nt h eb a s i so fs t u d y i n g ，a b s o r b i n gt h ef o r e i g na d v a n c e d p e r f o r m a n c et oa u d i te x p e r i e n c e ，c o m b i n et h ea c t u a lc o n d i t i o n so fo u rc o u n t r y ， t h ec o m b i n a t i o no ft h o e r ya n dp r a c t i c e ，s u m m a r i z ee v a l u a t i o nc r i t e r i o na n d e v a l u a t i o ni n d e xt oc o r r e s p o n dt or e a l i t y k e y w o r d ：g o v e r n m e n t ：in v e s t m e n tp r o j e c t ：a u d ito fp e r f o r m a n c e 独创声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其 他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含未获得 l 注! 垫遗直墓丝盂垩挂墨4 直盟鲍! 奎拦亘窒! 或其他教育机构的学位或证书使 用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明 确的说明并表示谢意。 学位论文作者繇珊签字日期纠年石月乡日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，有权保留并 向国家有关部门或机构( 如中国科学技术信息研究所等) 送交论文的复印件和磁 盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权学校可以将学位论文的全部或部分内容编 入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位 论文。( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名：三孝0 七 导师签字： 签字日期：舻多月亏日 眸 签字日期：埘年6 月、7 日 政府投资项目绩效的审计研究以青岛市为例 0引言 0 1选题背景和依据 从绩效审计的提出至今己半个多世纪了。几十年来，世界各国尤其是市场经济发 达国家进行了深入实践，有的己广泛发展。目前，在西方发达国家，绩效审计己经占 到审计资源的5 0 以上，在美国更是高达8 5 以上。在这些国家，通过绩效审计实践， 不仅积累了丰富的经验，发挥了巨大的作用，而且形成了众多的理论成果。在我国， 虽然实行国家审计制度才2 4 年，但随着经济的发展和市场经济体制的建立，如何不 断丰富和拓展审计内涵和外延，创造与中国实际相结合的绩效审计模式，从而使我国 政府审计注入新的活力，这是中国审计制度融入世界审计主流的重要条件，也是促使 中国走向审计现代化的重要一步。 政府投资项目作为政府实现其职能的重要手段，在我国的经济活动中发挥着非常 重要的作用，同时也受到社会的密切关注。近几年来，随着我国积极财政政策的实施， 政府投资项目对于拉动宏观经济增长，改善基础设施相对落后状况更发挥了不可替代 的作用。但同时也应看到，我国的政府投资项目中存在着较为突出的决策管理水平较 低、投资效益低下、损失浪费现象较为严重等问题，甚至政府投资领域成为“工程上 马，干部下马 的腐败滋生的温床。 审计部门作为独立的综合监督职能部门，围绕着强化对政府投资项目的审计监督 做了大量的工作，也揭露了一大批政府投资项目中存在的重大问题。2 0 0 0 年一2 0 0 5 年， 全国共审计了超过了2 3 万个建设项目，审计资金总额1 0 ，7 0 0 多亿元，查出各类违纪 违规金额1 ，4 7 0 多亿元，核减工程价款3 9 0 多亿元，对国债投入较多且关系国计民生 的水利、交通、农村电网和中央直属储备粮库等行业审计中，查出各类违纪违规金额 2 8 0 多亿元，移送司法机关查处的案件2 6 0 多件。审计署在2 0 0 3 年提出，今后一段 时间内政府投资项目的绩效审计将成为我国投资审计的重心和未来发展的主要方向。 但目前的情况是，一方面审计机关还主要以真实性和合法性审计为主，绩效审计还没 有真正开展起来，另一方面是政府投资项目存在巨大的黑洞，损失浪费惊人，最明显 的表现就是权力集中且制约和监督不力以及项目建设和运行过程管理不善。党的十六 大提出了审计机关要在加强对权力的制约和监督方面发挥监督和制约作用，这一职能 作用仅仅通过财政财务收支审计是无法完成的，绩效审计是加强对权力的监督和制约 的重要手段。政府投资项目应该是政府权力体现和运行的主要方面之一。开展政府投 资项目绩效审计是解决政府投资项目领域存在问题的必然选择。 但由于政府投资项目绩效审计在我国还处于起步探索阶段，近年来主要由审计署 及深圳、浙江等地审计机关对个别重大项目组织实施了绩效审计试点工作，大部分基 层审计机关在审计实务中很少开展，对开展绩效审计的意义等方面的认识也不够全 面，且具体实施中缺乏规范的操作程序、方法和绩效评价指标体系；对绩效审计的涵 义、内容等方面的认识还没有统一，对政府投资项目绩效审计的理论研究也尚处于初 步探索阶段，虽取得了一定的理论成果，但大多较为零散、不够深入，更未形成系统 完整的理论框架，这已经成为审计理论界和实务界亟待解决的课题，因此，有必要对 相关问题进行研究与探讨。 就青岛市来说，近年来结合当地实际，按照审计署的要求，本着积极实践、稳步 推进的原则，有针对性地进行效益审计探索。自2 0 0 2 年开展第一个效益审计项目以 来，已经开展了2 6 个专项效益审计项目，取得了较好效果。特别是加大了对政府重 周生震，戴述荣，李永占政府投资项目效益审计研究哈尔滨商业大学学报( 社会科学版) ，2 0 0 6 ，1 ：4 2 政府投资项目绩效的审计研究以青岛市为例 大投资项目的审计力度。对倍受社会关注的奥帆赛场馆、滨海大道、即平高速等重点 建设项目，实施了跟踪审计，对城市亮化工程、山东路改造、大沽河综合整治等建设 项目进行了竣工决算和效益审计，2 0 0 6 年共审计建设项目投资6 3 亿元，审减投资3 5 亿元。但在开展效益审计过程中也遇到许多新的问题和困难，如评价标准和识别责任 的界限不明确；有些问题很难量化，只能定性分析，取证比较困难；效益审计揭露的 许多问题与政府决策，与机制和体制不顺有关，整改落实比较困难等等。这都需要进 行深入的调查研究。 0 2 国内外研究现状 0 2 1国外政府绩效审计的发展及研究状况评述 政府绩效审计在国外的发展历史较为悠久。美国开创了政府绩效审计的先河，2 0 世纪3 0 年代美国将绩效审计引入政府审计，起初为经济性和效率性的“2 e ”审计， 后又将效果性引入提出“3 e ”审计；随着经济的发展和社会的进步，考虑到环境污染 和生态保护等问题，美国政府又将政府绩效审计扩展至“5 e ”审计。7 0 年代以来， 英国、加拿大、瑞典等国的政府绩效审计也蓬勃发展起来并同益受到重视，这些国家 纷纷通过有关强制性立法将其列入法定审计的范畴。政府绩效审计发展至今已成为国 外政府审计的主导，在美国甚至达到了政府审计工作的9 0 以上。为了支撑审计实践， 国外关于政府绩效审计的理论研究相对较为成熟，形成了一套较为完善的政府绩效审 计理论体系。相关研究首见于1 9 4 8 年3 月阿瑟肯特在美国内部审计师杂志上 发表的经营审计一文；据相关文献记载，最早有关绩效审计的论著，当属美国管 理咨询师威廉伦纳德于1 9 6 2 年撰写的管理审计( w i1 li a m p l e o n a r d ，1 9 6 2 ) 。 随后，也有一些述及该方面的文章和专著，如1 9 6 6 年美国学者n e i lc c h u r c h i l la n d r i c h a r dmc y b e r 发表的“a n e x p e r i m e n tm a n a g e m e n ta u d i t i n g ( t h ej o u r n a lo f a c c o u n t a n c y ，f e b r u a r y ，1 9 6 6 ) 及1 9 7 2 年美国管理协会出版的经营审计、1 9 8 8 年 美国利奥赫伯特所著的管理绩效审计学、1 9 9 0 年英国约翰格林所著的绩效 审计、1 9 9 2 年美国r e 布朗，t 加勒，c 威廉斯合著的政府绩效审计等。 对国外政府绩效审计的实践状况以及理论研究进行总结发现，国外的政府绩效审 计体系有如下特征：制订了绩效审计准则，用其指导审计实践；形成了政府绩效 审计对象的选择原则；确定了政府绩效审计的内容：形成了适合本国情况并独具特色 的政府绩效审计方法体系；制订了政府绩效的衡量标准；规范了政府绩效审计过程； 对专家及助理人员的工作进行了规范。国外政府绩效审计的理论体系和实践体系较 为完善，可以为我国的政府绩效审计所用。考虑到国外政府绩效审计的环境和我国的 审计环境有较大差异，我们对国外政府绩效审计所持的态度只能是有选择地加以利 用，取其“精华”部分。 0 2 2 我国政府绩效审计的发展及研究状况评述 我国对政府绩效审计的理论探索始于2 0 世纪8 0 年代。国内较早的绩效审计论著 是吕文基( 1 9 9 2 ) 撰写的经济效益审计教程。9 0 年代，我国学者对绩效审计理论又 进行了研究。在这期间，绩效审计研究主要是从经济效益审计的角度开展的，一些学 者对绩效审计进行了积极的探索并取得了一些成果，发表和出版了一些有关绩效审计 的论文与著作，不少教材对此也有述及，如李敦嘉在效益审计的理论结构( 1 9 9 6 ) 国杨秋林，陈全民，李建新美、瑞、澳绩效审计研究财经理论与实践( 双月刊) ，2 0 0 5 ，1 3 5 ：9 4 2 政府投资项目绩效的审计研究以青岛市为例 中认为，政府绩效审计可以分为行政事业单位的绩效审计和公共工程的效益审计。竹 德超、吴云飞、达世华在经济效益审计( 1 9 9 7 ) 中认为，经济效益审计是有独立 的审计机构或审计人员，对被审计单位或项目的经济活动进行综合的、系统的审查、 分析，对照一定的标准评定经济效益的现状和潜力，提出提供经济效益的建议，促进 其改善管理、提高效益的一种审计活动。著名审计学家王光远教授在其名著管理审 计理论( 1 9 9 6 ) 中总结认为，6 0 年代后，管理职业界的重点转向公共事业管理审计， 内部审计全面进入管理审计时代，管理审计在政府领域日益辉煌，并重点强调对管理 业绩或经济业绩的审查，强调对经济性、效率性、效果性、甚至公平性和环保性的审 查。同国际水平相比较，我国的政府绩效审计理论研究还很落后，国内当前的绩效审 计理论方面的资料大都是介绍西方国家的理论和经验，还很少有自己的东西。同样， 关于政府投资绩效审计的理论研究也不是很多，从我所收集到的资料来看，关于这方 面研究的专著寥寥无几，大多是以理论研讨会议、学术期刊等形式对政府投资绩效审 计进行了不甚系统的研究，如席晟、李捷等( 2 0 0 3 ) 通过分析公共投资的特点，指出 我国投资审计应开展效益审计；仇立华、韩立春、杜凤红等( 2 0 0 3 ) 通过对我国公共 财政体制改革的研究，提出对政府公共工程实施绩效审计；时现( 2 0 0 3 ) 在审计署举 行全国固定资产投资审计培训班上强调：绩效审计是固定资产投资审计的终极目标， 它提升了固定资产投资审计的操作平台，拓展了固定资产投资审计的范围，明确了固 定资产投资审计的发展趋势。 总结起来，我国现阶段对政府绩效审计及政府投资项目绩效审计问题的研究还处 于国外理论的引入阶段，内容不够系统和完善，理论与实践并未较好融合。正如崔彤 所说，绩效审计作为审计的一门独立分支学科，理论尚不成熟，尚需进一步深入系 统的研究。 0 3 论文主要内容和研究方法 本论文从理论和实务两个方面出发，对政府投资项目绩效审计的相关问题进行了 研究和探讨。首先，从绩效审计的产生和发展着手，对绩效审计的定义、特征进行分 析，明确我国开展绩效审计工作的重要意义。通过介绍政府投资项目的特点对绩效审 计的影响，分析了政府投资项目绩效审计的涵义，进而对审计内容、审计程序及常用 的审计方式方法进行了阐述。在此基础上，论文对政府投资项目绩效审计评价指标的 确定原则、评价指标的内容、主要评价指标的计算分析和运用评价进行了深入的分析 研究。其次，结合青岛市某政府投资建设项目绩效审计项目的实务分析，总结目前我 市政府投资项目绩效审计开展的现状、取得的成就和存在的不足，并通过对美国、瑞 典、澳大利亚等发达国家和我国深圳、浙江等地区开展政府投资项目绩效审计的做法 和经验进行比较分析，归纳出青岛市开展此项工作时可借鉴之处。最后，对如何完善 政府投资项目绩效审计工作提出建立健全相关法规制度及审计操作指南、全面实施跟 踪审计、推行政府投资项目绩效审计结果公告制度、强化审计责任追究制度等相应对 策，并尽量使之具体化、可操作，以供审计机关和审计人员开展此项工作时参考借鉴。 审计理论研究要采用科学的方法，体现科学的精神。圆同时，审计理论研究中应 将实证法与规范法并重，并将两者紧密联系起来，使规范研究成果与实证研究成果能 够相互借鉴和印证。谤为了最大程度地实现预期研究目标，本文将规范化研究和实证 崔彤经济效益审计学天津：天津人民出版社。2 0 0 2 1 4 圆李金华审计理论研究。北京：中国时代经济f ：版社，2 0 0 5 。2 9 杨肃昌中n i n n y # ：问题与改革北京：中国财政经济出版社，2 0 0 4 1 8 政府投资项目绩效的审计研究以青岛市为例 分析方法结合起来，在我市政府投资项目绩效审计现实情况的基础上，辅以审计案例 和审计调查资料丰富和支持理论研究。以下是本文采取的主要研究方法： 一、历史研究方法。审计表现为一个历史的延续发展过程，为发挥审计在现实经 济发展中的作用，既必须研究历史的继承性问题，又同时有必要研究历史的延续性问 题，以最终达到科学测试未来审计世界大趋势的目的。本文通过追溯绩效审计以及政 府投资项目绩效审计产生和发展过程，分析、研究二者的概念、涵义以及基本特点等 问题。 二、比较研究方法。通过比较世界上各主要国家现行绩效审计制度、绩效审计理 论和审计实务之间的异同，同时也对绩效审计制度发展变化的历史做一些必要的考察 和说明，并辅以归纳比较国内部分地区开展政府投资项目绩效审计工作的经验和做 法，为建设和完善我国的绩效审计制度和审计准则提供了可资借鉴的基础。 三、案例研究方法。本文通过对青岛市具体政府投资建设项目绩效审计项目的案 例分析，对开展政府投资项目绩效审计的思路，确立审计目的、审计内容、审计标准， 明确审计评价内容，制定审计意见、出具审计报告等方面进行了分析研究。 四、专家访谈方法。主要是对在政府投资项目绩效审计理论及实务方面有相当资 历及代表性的专家进行访问或组织谈话，就目前我国及青岛市政府投资项目绩效审计 的总体情况及存在的主要问题等进行调查了解，综合分析访谈内容后，得出研究结论。 0 4 创新之处和研究不足 据国内外对建设项目绩效审计的研究现状，及本人所阅文献之限，本论文在政府 投资项目绩效审计评价指标体系构建方面存在创新。本论文在参考了财务效益评价指 标、国民经济效益评价指标、建设项目风险评价指标、社会效益评价指标、生态效益 评价指标和建设项目的建成速度、质量、工期等技术经济指标，构建了较为完善的政 府投资项目绩效审计评价指标体系，并对主要评价指标的计算分析和运用评价进行了 深入的分析研究，具有较强的可操作性。 由于本人能力有限，论文中尚存在许多不足之处，如社会效益、环境效益指标未 能具体列出，完善政府投资项目绩效审计的措施不够细化等等，需要继续深入分析研 究。 4 政府投资项目绩效的审计研究以青岛市为例 1 政府投资项目绩效审计的理论概略 1 1绩效审计的一般理论 1 1 1 绩效审计的概念 一、国外绩效审计的概念 在西方工业发达国家，对绩效审计概念的使用并不统一，常见的绩效审计概念有 三e 审计、综合审计、经营审计、管理审计、管理咨询等。这些概念主要来自三个渠 道：三e 审计和综合审计来自国家审计，经营审计和管理审计来自内部审计，管理咨 询来自民间审计。山 ( 一) 三e 审计 “三e 审计的名称最早见于美国的国家审计。圆2 0 世纪4 0 年代中期以来，国家 审计的范围扩大了，不仅进行财务和遵循审计，即审查财务收支的合法性和真实性， 并且对公共资金的使用管理进行经济审计( e c o n o m ya u d i t ) 、效率审计( e f f i c i e n c y a u d i t ) 、和效果审计( e f f e c t i v e n e s sa u d i t ) ，即审核公营部门对各项经济资源的利 用是否节约、是否合理，各项经营活动是否有效率，各个项目或方案的预期效果是否 能实现，简称为三e 审计。 加拿大从2 0 世纪7 0 年代起，发展了综合审计概念( c o m p r e h e n s i o na u d i t ) 。 综 合审计不仅包括财务报表审计和遵循审计，还包括价值为本审计眇，即对管理当局执 行项目和提供服务的经济性和效率性以及项目的效果做出某种形式的评价。 加拿大的综合审计同美国的三e 审计是基本一致的，“都是致力于经济性、效率 性和效果性，努力使所花的每一块钱向社会提供尽可能多的价值。四 经营审计和管理审计 2 0 世纪4 0 年代中期以后，企业的管理部门逐渐要求内部审计人员从事一些改善 经营管理，提高盈利水平的工作，内部审计的范围逐渐从财务审计扩大到企业经营管 理的各个方面。经营审计的目的是审查和评价经营活动和业务程序，报告管理部门在 经营业务中需要纠j 下和提高效率性和经济性的地方。管理审计的目的是评价管理部门 为达到该单位目标所取得的成绩，评价计划、组织、指导和控制等管理职能，以及评 价为达到设定目标而进行的管理决策和行动的充分性。 管理咨询 独立的会计师事务所在进行财务报表审计的同时，也向被审查单位的管理部门提 供管理咨询服务，目的是帮助客户更好地利用其拥有的人力、财力、物力来达到其经 营管理的目标。根据美国职业会计师协会制订的职业标准，管理咨询服务包括如下内 容： l 、帮助客户提高分析、计划、组织和控制管理等功能。 2 、介绍管理方面的新思想、新观念和新方法。 3 、改进方针、程序、制度、方法和组织关系。 邢俊芳，陈华，邹传华最新国外效益审计北京：中国时代经济出版社，2 0 0 4 7 圆邢俊芳经济效益审计北京：人民出版社，1 9 9 4 5 6 审计署最高审计机关国际组织文集北京：中国审计机关出版社，2 0 0 0 3 3 3 国h u i t e n o v a l u ef o rm o n e y - - a u d i t i n gp u b l i cb r o a d c a s i t i n gp e r f o r m a n c ei ns w e d e n 1 , 4v n o s t - p u b l i c , 2 0 0 3 ，1 0 ( 3 ) ： 9 7 - 1 0 8 邢俊芳经济效益审计北京：人民出版社，1 9 9 4 5 6 政府投资项目绩效的审计研究以青岛市为例 4 、应用管理会计、控制制度、数据处理、数量方法和技术。 5 、从事专题研究，编制建议，开发新的项目，计划并在实践中提供咨询和技术 指导。 以上关于绩效审计的不同名称，尽管是在不同的审计主体内发展起来的，但存在 着许多明显的相似之处，审计内容都超过了财务会计活动，它们不是在事后，而是在 经济活动过程中挖掘提高绩效的潜力，是面向未来的审计，它们的功能是建设性而不 是防护性。国家审计从审计目标出发，把它定义为“三e 审计”、“综合审计”；内部 审计从审计对象出发，把它定义为“经营审计”、“管理审计”；而民间的会计师事务 所为强调其超然独立性而称