（教育经济与管理专业论文）利益关系的调整与重塑——新公共管理影响下的教育管理机制研究.pdf

论文摘要 新公共管理是对2 0 世纪7 0 年代末在多数o e c d 国家公共领域展开的一系列 广泛而相似的管理改革的统称。8 0 年代末开始改革波及公共教育领域，引起了 教育管理规，制的深刻变革，公共教育的重建成为新公共管理运动的重要部分，既 涉及教育管理的制度变迁和组织重构，更涉及利益关系人之间利益关系的调整与 重塑。研究新公共管理影响下的教育管理机制变革，将对思考和探寻当前我国公 共教育管理改革所面临的诸如，建立与w t o 规则对接的教育管理机制，构建公共 教育管理与服务体系，适应伴随社会主义市场经济体制建立而出现的利益多元化 趋势等问题的解决路径具有一定启示意义。 研究首先从发生学和比较的视角，考查和鉴别了国内外研究者对本研究所 涉及的新公共管理、教育管理机制和利益关系人等三个核心术语的意涵，并以此 为基础界定了三者在文中的所指，从而确定了研究的逻辑起点。所谓新公共管理， 是指公共领域改革中，以管理改进和组织重构，以及对市场和竞争的强调为核心， 包括一系列理念+ 技术和方法在内的理论和实践体系，教育管理机制是维护教育 系统在相互的作用，影响和制约的过程中形成的动态平衡，并促进教育系统内外 部或资源得到充分、有效利用的一系列途径与方法的体系。就学校管理而言，利 益关系人是指教育系统内，存在于学校内部组织和外部环境中的，与学校当前运 营和未来发展存在一定利益关系并有积极行为的个人或团体。 经济危机的出现，新自由主义思想的影响和对旧公共行政的批判，政治背景 的变化，国际组织的推动，信患技术的发展是新公共管理出现及得到广泛传播的 主要驱动因素。新公共管理不只是对公共部门进行改革，更要求公共部门转换机 制并改变政府与社会的关系。 英国、新西兰、澳大利亚和美国成为新公共管理运动，和在此影响下的公共 教育重建的领跑者。各国教育纳组织制度、权力结构和责任机制都发生了深刻的 变革，改革试图在分权与集权，市场与管制之间达成更倾向于分权和市场的新平 衡。 利益格局也随教育管理机制的变革进行调整，利益关系人之问的伙伴关系得 到突出强调。研究借助利益关系人分析法，洞悉了作为消费者的家长和学生，作 为生产者的学校和作为提供者的政府等利益关系入的利益诉求和行为方式的具 体变化。改革成为围绕商业利益与专业发展、个体利益与社会利益、当前利益与 长远利益、公平与效率展开博弈的过程。 以上述研究为基础，文章分析了当前我国教育管理机制改革正面临的问题： 人民群众对优质教育资源的需求与供给之间存在矛盾；政府的“越位”与“缺位” 同时存在；学校的权力与责任不对称。同时探讨了当前情况下借鉴西方经验的可 能性、必要性和存在的限制性因素。进而提出我国教育管理机制改革的对策建议： ( 1 ) 承认并发挥市场在教育资源配置中的作用；( 2 ) 赋予人民群众平等的择校 权；( 3 ) 构建“自主管理、自主发展、自我约束、社会监督”的现代学校制度； ( 4 ) 提升校长的专业化水平；( 5 ) 建立具有专业性、独立性的教育中介机构； ( 6 ) 完善信息服务和管理机制；( 7 ) 创设公共对话机制。由于教育改革所具有 的过程性，文章进一步提出推进改革需采用的策略：( 1 ) 兼顾质量和公平；( 2 ) 构建利益关系人之间的伙伴关系；( 3 ) 先宣传再实施；( 4 ) 先试点后推广；( 5 ) 建立社会监督体系。 关键词：新公共管理，教育管理机制，利益关系人 a b s t r a c t n e wp u b l i cm a n a g e m e n ti sag e n e r a ld e s i g n a t i o no fas e r i e so fm a n a g e m e n t r e f o i t n sw h i c ha r ee x t e n s i v e l ys i m i l a ri nn l o s to fo e c d sc o u n t r i e s p u b l i cs e c t o ra t t h ee n do f1 9 7 0 s f r o m1 9 8 0 st h er e f o r mh a ss p r e a dt ot h ef i e l do fp u b l i ce d u c a t i o n ， a n d b r o u g h t a p r o f o u n dc h a n g e o fe d u c a t i o n a l m a n a g e m e n t m e c h a n i s m t h e r e c o n s t r u c t i o no fp u b l i ce d u c a t i o nh a sb e c o m ea l li m p o r t a n tp a r to ft h en e wp u b l i c m a n a g e m e n t m o v e m e n t n o t o n l y r e l a t e dt ot h e ；n s t i t u t i o n a iv i c i s s i t u d ea n d o r g a n i z a t i o n a lr e c o n s t r u c t i o no fe d u c a t i o n a ia d m i n i s t r a t i o n h u ta l s ow i t hr e g a r dt o t h ea d j u s t m e n ta n dr e i n v e n t i n go ft h eb e n e f i c i a lr e l a t i o n s h i pa m o n gt h es t a k e h o l d e r s ， t h er e s e a r c ho fe d u c a t i o n a lm a n a g e m e n tm e c h a n i s mr e f o i t nu n d e rt h ei n f l a e n c eo f n e wp u b l i cm a n a g e m e n ti sh e l p f u lt oq u e s tf o rt h ea p p r o a c h e st os o l v et h ep r o b l e m s s u c ha s b u i l d i n ga ne d u c a t i o n a im a n a g e m e n tm e c h a n i s ma c c o m m o d a t e dt ow t o r e i n v e n t i n gas y s t e mo fe d u c a t i o n a la d m i n i s t r a t i o na n ds e r v i c e ，a d a p t i n gt ot h et r e n d o fb e n e f i c i a ld i v e r s i t yw i t ht h ee s t a b l i s h m e n to fs o c i a l i s tm a r k e te c o n o m y t h er e s e a r c hr e v i e w sa n dd i s c e r n sd o m e s t i ca n di n t e m a t i o n a ir e s e a r c h e r s l d i s c u s s i o na b o u tt h em e a n i n go ft h t e ek e yw o r d st h a ta r en e wp u n i cm a n a g e m e m e d u c a t i o n a l m a n a g e m e n t m e c h a n i s m ，a n ds t a k e h o l d e rt h r o u g he m b r y o l o g y a n d c o m p a r a t i v em e t h o d a n d o at h eb a s eo ft h i st h ea u t h o rd e f i n e st h e s et e r m s ，t h e r e b y c o n f i r m i n gt h el o g i c a l b a s i so ft h er e s e a r c h ，n i en e wp u b l i c m a n a g e m e n ti s a t h e o r e t i c a la n dp r a c t i c a ls y s t e m i n c l u d i n go fas e r i e so fi d e n s ，t e c h n o l o g i e sa n d m e t h o d s w h i c hr e g a r d st h ea d m i n i s t r a t i v ei m p r o v e m e n t o r g a n i z a t i o n a lr e i n v e n t i n g ， a n dt h ee m p h a s i so l lt h em a r k e ta n dc o m p e t i t i o na st h ec o r eo ft h er e f o r mi np u b l i c s e c t o r t h ee d u c a t i o n a lm a n a g e m e n tm e c h a n i s mi sas y s t e mo fas e r i e so fa p p r o a c h e s a n dm e t h o d s w h i c hm a i n t a i n st h ee d u c a t i o ns y s t e m sd y n a m i ce q u i l i b r i u mf o r m e di n t h ep r o c e s so fi n t e r a c t i o na n dm u t u a lr e s t r i c t ，a n dp r o m o t e st h ee d u c a t i o ns y s t e mt o m a k ef u l lu s eo ft h er e s o u r c ei a s i d ea n do u t s i d e i ns c h o o i sm a n a g e m e n ts t a k e h o l d e r m e a n sa ni n d i v i d u a lo rag r o u pw h oh a sb e n e f i c i a lr e l a t i o n s h i pw i t ht h es c h o o l s o p e r a t i o na tp r e s e n ta n dd e v e l o p m e n ti nt h ef u l u r ea n dh a sa c t i v eb e h a v i o rt h a te x i s t s i nt h ei n n e ro r g a n i z a t i o na n de x t e r n a le n v i r o n m e n to fs c h o o li nt h ee d u c a t i o n s y s t e m t h eo c c u r l ：e n c eo fe c o n o m i cc r i s i s ，t h ei n f l u e n c eo fn e o - l i b e r a ii d e a ，t h ec r i t i c i s m t ot h eo l dp u b l i ca d m i n i s t r a t i o n ，t h ec h a n g eo fp o l i t i c a lb a c k g r o u n d ，t h ep u s ho ft h e i n t e r n a t i o n a lo r g a n i z a t i o n ，a n dt h ed e v e l o p m e n to fi n f o r m a t i o nt e c h n o l o g ya r ct h e m a i nr e a s o n sw h yn e wp u b l i cm a n a g e m e n tc a nc o m ei n t ob e i n ga n ds p r e a dw i d e l y n e wp u b l i cm a n a g e m e n tn o to n l yr e f o 舯st h ep u b l i cs e c t o r s b u ta l s om a k e st h e m c h a n g em e c h a n i s m a n da d j u s t st h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h eg o v e i t l m e n ta n ds o c i e t y e n g l a n d ，n e wz e a l a n d ，a u s t r a l i aa n da m e r i c ah a v eb e c o m et h ep a c e m a k e r so f n e wp u b l i cm a n a g e m e n ta n dt h er e i n v e n t i n go fp u b l i ce d u c a t i o n t h e s ec o u n t r i e s o r g a n i z a t i o n a ti n s t i t u t i o n ，p o w e rs t r u c t u r ea n dr e s p o l s i b i l i t ym e c h a n i s mi ne d u c a t i o n a l r e a d yh a v ec h a n g e dd e e p l y 。t h er e f o r mm a n a g e st oe s t a b l i s h an e we q u i l i b r i u m l e a n i n gt ot h ed e c e n t r a l i z a t i o na n dm a r k e tb e t w e e nd e c e n t r a l i z a t i o na n dc e n t r a l i z a t i o n m a r k e ta n dr e g u l a t i o n t h eb e n e f i c i a lp a t t e r nh a sm a d ea l la d j u s t m e n tw i t ht h ec h a n g eo fe d u c a t i o n a l m a n a g e m e n tm e c h a n i s m t h ep a r m e r s l f i pa m o n gt h e s t a k e h o l d e r sa l s oh a sb e e n e m p h a s i z e d t h er e s e a r c h i nt e l t n so fs t a k e h o l d e ra n a l y s i s d i s c e r n st h eb e n e f i c i a j e q u i r e m e ma n d b e h a v i o r a lc h a n g eo fp a r e n t s ( c o n s u m e r ) ，s t u d e n t s ，s c h o o l s ( p r o d u c e r ) a n dg o v e r n m e n tf p r o v i d e r ) n er e f o r mb e c o m e st h eg a m e sb e t w e e n4r e l a t i o n s h i p s ： t h ec o m m e r c i a lp r o f i ta n dt h ep r o f e s s i o n a ld e v e l o p m e n t t h ej n d i v i d u a lb e n e f i fa n dt h e s o c i a lb e n e f i t ，t h es h o r h e r r ab e n e f i ta n dt h el o n g t e r mb e n e f i t ，t h ee q u i t ya n dt h e e f f i c i e n c y b a s e do nt h e s er e s e a r c h e st h ed i s s e r t a t i o na n a l y s e st h ep r o b l e m si no u rc o u n t r y s r e f o f mo fe d u c a t i o n a im a n a g e m e n tm e c h a n i s m ：t h ec o n f l i c tb e t w e e nt h e p e o p l e s d e m a n dt ot h eh i g hq u a l i t ye d u c a t i o n a lr e s o u r c ea n dt h ee d u c a t i o n a lp r o v i s i o n ；t h e g o v e r n m e n t “e x c e e d si t sa u t h o r i t y ”a n d “l o s e si t sr e s p o n s i b i l i t y ”a tt h es a m et i m e ；t h e s c h o o l sp o w e rd o e s n ta s s o r tw i t hi t sr e s p o n s i b i l i t y b e s i d e st h ep o s s i b i l i t ya n dt h e n e c e s s i t yo fu s i n gw e s t e f f tc o u n t d e s e x p e r i e n c e ，t h ed i s s e r t a t i o na l s od i s c u s s e ss o m e l i m i t i n g f a c t o r si nt h e s ec o u n t r i e s r e f o n n s 、t h e nt h ea u t h o r p r o p o s e s s o m e s u g g e s t i o n s f o ro u r c o u n t r y s e d u c a t i o n a l m a n a g e m e n t m e c h a n i s mr e f o r m ：( 1 ) a d m i t t i n ga n du s i n gt h er o l eo f m a r k e ti nt h ed i s t r i b u t i o no fe d u c a t i o n a lr e s o u r c e ；( 2 ) g i v i n gp e o p l e t h e e q u a lr i g h t t os e l e c t s c h o o l ；( 3 ) c o n s t r u c t i n gas e l f - g o v e r n i n g m o d e ms c h o o ls y s t e m ；( 4 ) i m p r o v i n gt h ep r i n c i p l e sp r o f e s s i o n a la b i l i t y ；( 5 ) b u i l d i n g p r o f e s s i o n a l a n di n d e p e n d e n te d u c m i o n a li n t e r m e d i a r ya g e n c i e s ；( 6 ) i m p r o v i n gt h e m e c h a n i s mo fi n f o r m a t i o ns e r v i c ea n dm a n a g e m e n t ；( 7 ) e s t a b l i s h i n gp u b l i c d i a l o g m e c h a n i s m f u r t h e r m o r et h ea u t h o rg i v e ss o m es t r a t e g i e st op r o m o t et h er e f o r m ：( 1 ) g i v i n ga t t e n t i o nt ot h eq u a l i t ya n dt h ee q u i t y ；( 2 ) c o n s t r u c t i n gt h ep a r t n e r s h i pa m o n g t h es t a k e h o l d e r s ；( 3 ) p r o p a g a n d i z i n gb e f o r ep r a c t i c i n g ；( 4 ) m a k i n ge x p e r i m e n t sb e f o r e s p r e a d i n g ；( 5 ) s e u i n gu p as o c i a ls u p e r v i s i o nm e c h a n i s m k e yw o r d ：n e wp u b l i cm a n a g e m e n t ，m e c h a n i s mo f e d u c a t i o n a lm a n a g e m e n t ， s t a k e h o l d e r 学位论文独创性声明 本人所呈交的学位论文是我在导师的指导下进行的研究工作及 取得的研究成果。据我所知，除文中已经注明引用的内容外，本论文 不包含其他个人已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出重 要贡献的个人和集体，均已在文中作了明确说明并表示谢意。 作者签名 学位论文授权使用声明 本人完全了解华东师范大学有关保留、使用学位论文的规定，学 校有权保留学位论文并向国家主管部门戎其指定机构送交论文的电 子版和纸质版。有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论 文进入学校图书馆被查阅。有权将学位论文的内容骗入有关数据库进 行检索。有权将学位论文的标题和摘要汇编出版。保密的学位论文在 解密后适用本规定。 日期：f l i - j o 学位论文作者签名： 目凌雌 日期： 导师签 i 峰。如 旦逵竖博士学位论文答辩委员会成员名单 l姓名职称单位各注 陈敬良教授华东理工大学主席 高洪源教授北京师范大学 司晓宏教授陕西师范大学 吴志宏教授华东师范大学 陈永明教授华东师范大学 范国睿教授华东师范大学 应俊峰教授华东师范大学 绪论 一、立论依据 ( 一) 问题提出的背景 1 w t 0 开放教育服务的挑战 2 0 0 1 年1 2 月1 1 日我国正式成为w t o 成员国，我国以积极的姿态将教育服 务作为服务贸易市场开放的一部分，列入了中华人民共和国服务贸易具体承诺 减让表，并对开放的范围、程度和方式做了具体规定，成为少数对教育服务做 出承诺的世贸组织成员国之一。除了军事、警察、政治和党校等特殊领域的教育 和义务教育外，我国在初等、中等、高等、成人教育及其他教育服务等5 个项目 上作出承诺，许可外方为我国提供教育服务。 w t o 倡导市场经济体系基础上的多边贸易，我国教育服务市场的开放，使 我国教育体系参与到了全球竞争的行列，直面全球市场。对我国整个教育系统提 出了挑战。其一，入世带来的社会经济的加速发展，在一定程度上激发了人民群 众的受教育需求。这就要求我们要优化教育资源配置机制，满足人民群众对教育 资源在量和质两方面的需求：其二，国外教育服务提供者的进入，加剧了教育服 务市场的竞争压力，要求我国尽快在教育系统中引入竞争机制，以应对国外教育 服务提供者涌入对我国教育系统的冲击；其三，w t o 是建立在一系列规则和运 行机制的基础上的多边贸易体制，要求我们建立与w t o 规则和机制相一致的教 育管理制度和机制，以接轨国际教育管理机制改革趋势。 w t o 的服务贸易总协定( g e n e r a la g r e e m e n to i l t r a d ei ns e r v i c e s ，简称 g a t s ) 主要由发达缔约方倡导，并主导了相关规则的制定，这些国家包括美国、 澳大利亚、新西兰和英国等欧盟成员国，这些国家也是最主要的教育服务提供国。 美国、澳大利亚、新西兰和英国是肇始于7 0 年代末8 0 年代初的新公共管理运动 的最具典型性的国家，8 0 年代末9 0 年代初作为新公共管理影响下的公共部门管 理变革的一部分，这些国家对本国的公共教育服务体系进行了重建。重建运动改 变了单一的由政府配置公共教育资源的方式，引入市场类型机制，通过选择和竞 争提高教育资源配置和使用的绩效。 因此，进一步思考我国教育管理体制和机制如何与w t o 教育服务贸易规则 对接选择何种途径优化教育资源配置，以及面对全球教育服务贸易竞争，如何 选择博弈策略以回应作为竞争对手的发达缔约国对我国教育系统构成的挑战等 问题，对于提升我国教育系统的竞争能力具有一定意义。 2 构建公共教育管理与服务体系的需要 十六届三中全会通过的中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题 的决定中提出，要进一步“健全国家宏观调控，完善政府社会管理和公共服务 职能，为全面建设小康社会提供强有力的体制保障”。教育部发布的( ( 2 0 0 3 2 0 0 7 年教育振兴行动计划对建立公共教育管理与服务体系做出了部署，明确提出要 “贯彻行政许可法，加快政府职能转变，改革教育行政审批制度，清理教育 行政许可项目，建立公共教育管理与服务体系。规范教育行政部门在政策制定、 宏观调控和监督指导方面的职能，依法保障地方教育行政部门的教育统筹权和学 校办学自主权”。 如何把握政府职能转变和学校办学自主权扩大的力度和程度，如何协调两者 的权责关系，政府和学校新旧角色转换过程中可能出现怎样的矛盾，如何平衡这 些矛盾等，都是在构建公共教育管理与服务体系的议事日程中有待深入思考并前 瞻性她提出应对策略的问题。 3 伴随社会主义市场经济体制建立出现的利益多元化趋势 社会主义市场经济本身是建立在物质利益原则基础上的，利益机制在人们行 为导向中起着越来越重要的作用。- 一近年来利益格局的变化和利益主体的多元 化，大大拓展了社会生活和社会资源自由流动的空间，使得我国的改革和发展已 经由政府行政推动为主转变为由市场主体的利益推动为主，初步形成了自然发展 的强大动力机制。 尽管当前教育体制的改革还远滞后于经济社会改革的进程，但在前阶段的 改革中所采取的一系列措施，如，扩大学校办学自主权，鼓励社会力量参与办学， 给予家长一定择校自由等，已经在一定程度上引起了利益格局的变化，而且改革 推进过程中政府、学校、家长之间，社会优势群体和弱势群体之间的利益分化日 趋明显。为深化经济体制改革，促进经济社会全面发展，中共中央关于完善社 会主义市场经济体制若干问题的决定，提出要“推进教育创新，优化教育结构， 改革培养模式，提高教育质量，形成同经济社会发展要求相适应的教育体制”。 在建设与社会主义市场经济相适应的教育体制过程中，教育领域利益多元化趋势 将越发显著。如何调整伴随利益多元化出现的利益分化甚至冲突的现象如何整 合不同利益关系入的利益诉求并使各利益关系人的利益得到最大限度的满足等 问题的妥善解决，不仅关系到教育体制发展完善，更是全面建设小康社会的需要 之所系。 ( 二) 研究的意义 i 研究的理论意义 ( 1 ) 拓展国内教育管理理论研究的领域 在本课题选题和展开研究的过程中，笔者查阅了中国国家图书馆、上海图书 张阳升，郭是记：“利益关系调整与新时期党的建设”，新华文摘* ，2 0 0 4 一】7 2 馆和华东师范大学图书馆的馆藏文献，并检索了中国期刊网，g o o g l e ，e b s c o ，p q d d 等网络数据库中的资源。国外公共管理领域和教育管理领域的学者对新公共管理 影响下的公共教育重建给予了较多关注，最早的研究可追溯到8 0 年代末9 0 年代 初，1 9 9 5 年以后对这主题的研究更为集中多数文献都是1 9 9 5 年以后出版的。 研究的内容涉及新公共管理影响下的各国教育制度和政府角色的变迁、公共教育 的准市场、家长择校、学校自我管理、学校领导作用的转变等相互关联的主题， 尽管这些研究没有直接涉及新公共管理影响下的教育管理机制变革，但可以不同 程度地为本课题的研究提供线索。从文献的类型上看，既有论著、论文，也有经 合组织、联合国教科文组织等国际组织的研究报告。 对国内文献的检索和分析发现，目前在我国教育管理领域对新公共管理进行 研究的文献寥寥无几，更乏对西方国家新公共管理影响下的教育管理机制改革的 系统研究和深度剖析。从研究的成果形式上看，主要是论文，没有发现相关的专 著，从2 0 0 3 年开始有几本与此主题相关的译著陆续出版。据不完全统计，从1 9 9 4 年到2 0 0 4 年( 准确地说，是1 9 9 7 年到2 0 0 4 年，1 9 9 7 年才有第一篇引介新公共 管理的论文刊出) ，国内公开发表的有关新公共管理的论文约i 6 0 余篇，绝大多 数都集中在行政管理领域，有关教育管理的为数寥寥的论文中，在涉及的教育阶 段上多为探讨高等教育问题的文章，而关注公共教育的更少，在研究的系统和深 入程度上，多将新公共管理作为国外教育改革的宏观背景进行简单介绍，而对新 公共管理这场被西方许多学者称为“范式转变”的具有深远意义和广泛影响的运 动给教育领域带来的变革缺乏系统、深入研究。 因此，本研究将拓展国内教育管理研究的领域，可以为实现国内教育管理研 究领域与国际主流学术群体密切关注领域之间的对接做出定贡献。 ( 2 ) 深化对新公共管理影响下的公共教育重建研究的内容 新公共管理强调“对公共体制和公共组织进行根本性的转型，以大幅度提高 组织效能、效率、适应性以及创新能力，并通过变革组织目标、组织激励、责任 机制、权力结构以及组织文化等来完成这种转型过程”。从本质上讲，新公共 管理是对公共部门管理机制的根本变革。 尽管国外学者对新公共管理影响下的公共教育重建给予了较多关注，涉猎的 内容也涵盖了从宏观的教育制度变革和政府职能转交，到微观的家长选择和学校 领导作用转变等内容，但从笔者对国外文献的不完全检索中发现，并没有直接涉 及教育管理机制变革的研究成果，只是不同程度她反映了公共教育重建过程中发 生的教育管理机制变革。换言之，国外学者的研究成果更多的是为本课题的研究 提供了一定的实证材料和线索。 美 戴堆+ 奥斯本彼德+ 普拉斯特里克著“摒弃官僚制：政府再造的五项战略* p 14 3 本研究更借助利益关系人分析( s t a k e h o l d e ra n a l y s i s ，缩写为s a ) 这种组织 研究中采用的质的研究方法，深入洞察公共教育重建中利益关系调整与重塑的内 容与过程，试图呈现从分权和选择的引入到重建过程中对利益冲突管理的比较完 整的教育管理机制变革的图像。 因此，本课题的研究在定程度上深化和丰富了对新公共管理影响下的公共 教育重建研究的内容。 2 研究的实践意义 ( 1 ) 为构建适应w t o 规则的教育管理机制提供参照 首先，新公共管理的很多内容与w t o 规则有共通之处。两者之间存在着目 的与宗旨、原则和行为方式等方面的契台，“都推崇市场经济框架下的政府行为 变革，推崇掌舵型政府而不是划桨型政府”。o 其次，美国、澳大利亚、新西兰和 英国既是新公共管理运动的典型代表，从7 0 年代末开始对包括教育部门在内的 公共部门的运行机制进行了深刻的变革，同时又是经过多轮谈判最终于1 9 9 4 年 被正式纳入多边贸易体制管辖范围的服务贸易总协定的规则制定的主导国， 也在教育服务贸易上占据很大优势，是教育服务的主要提供国每年招收大量的 来自中国、印度等发展中国家的学生。因此，研究新公共管理影响下的教育管理 机制变革，对于变革我国教育管理机制以应对w t o 对我国教育系统提出的挑战 具有一定意义。 ( 2 ) 为构建与社会主义市场经济体制相适应的教育体制提供参照 当人们批评现有教育体制的时候，使用的词汇与批评西方基础教育的词汇存 在惊人的相似之处：办学效益和效率低下、与社会要求的脱节、教育机会的不平 等，教育质量的问题等。解决的方案也存在相似性即国家统一规划下的市场化 倾向和管理主义日盛。劳凯声教授也在论述道，中国的公共教育体制改革尽管 独具特色，但就其主要的方面而言，与世界上其他国家的教育改革有着共通性的 问题，走着一条大致相仿的改革路线，这就是通过市场化和民营化的方式来改造 现行的由政府垄断的公共教育体制。9 因此，深入剖析西方教育管理机制改革历 程中出现的成效与问题，以及利益关系调整与重塑的内容与方法，对解决在前期 的教育体制改革过程中已经出现的问题，以及进一步思考在当前和未来构建与全 面小康社会相适应的教育体制过程中可能遇到的问题，从而深化教育体制改革， 顺应国际教育发展趋势具有一定启示意义。 二、核心术语与研究范围的界定 ”参见，罗辉等，“w t o 和新公共管理视角下的我国歧府改革趋势探析”，理论探讨 ，2 0 0 2 ( ij 。 ：+ 斯蒂芬j 地尔著，侯定凯译：教育改革一批判和后结构主义的视角，华东师范走学出版社，20 0 2 年】2 月版，译者序，p 8 。 1 劳凯声：“重构公共教育体制一别国的经验和我国的实践”，新华文摘* ，2 0 0 4 ( 4 ) 4 ( 一) 核心术语界定 从本研究的题目和拟研究的内容看，本研究涉及这样三个核心术语：新公 共管理( n e wp u b l i cm a n a g e m e n t ) ，教育管理机制，利益关系人( s t a k e h o l d e r ) 。 笔者将首先对此三个贯穿始终的核心术语做以界定，并以此为逻辑起点，框定 本课题研究的范围，进雨展开系统研究。 1 关于“新公共管理” 2 0 世纪8 0 年代以来，一场公共部门改革的浪潮席卷了发达国家，经济转型 国家和发展中国家。国家和公共部门的作用和制度特点，受此影响都变得更加市 场导向和私立部门导向。这场改革起初发生在发达国家，后来在国际货币基金组 织和世界银行提供的结构调整项目的推动下，发展到了一些发展中国家。这一系 列的改革已经被习惯性地贴上了“新公共管理”或“新管理主义7 的标签。o 新公共管理作为一个概念其发明是出于构建学术性讨论的目的，这种学术 性讨论针对的是与其同时发生的政府组织和管理的变革。这一术语由英国和澳大 利亚致力于公共行政领域的政治学家胡德和杰克逊所发明。o 对于这种新的 改革模式有几种不同的名称：“新公共管理”( n e wp u b l i cm a n a g e m e n t ) ，“管理 主义或新管理主义”( m a n a g e f i a l i s m 0 1 n e w m a n a g e r i a l i s m ) ，“以市场为本的公共 行政”( m a r k e t b a s e dp u b l i ca d m i n i s t r a t i o n ) ，“后官僚制典范”( p o s t b u r e a u c r a c y p a r a d i g m ) ，以及“企业型政府”( e n t r e p r e n e u r i a lg o v e r a n c e ) 。尽管名称不同，它 们本质上描述的是同样的现象。因此，尽管本研究。特别是在引述国外研究者的 观点时，将会涉及到这些不同的称名，但它们将代表同一语义。 对新公共管理的应有之义的考查，有必要从简要比较“公共管理”与“公 共行政”的范畴开始，以帮助我们洞悉其中深意。 ( 1 ) “公共管理”与“公共行政”之区别考 考查行政学发展史，“公共管理”( p u b l i cm a n a g e m e n t ) 一词的出现是2 0 世 纪7 0 年代的事，之前更多用的是“公共行政”( p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n ) 。7 0 年代 之后，美国和英国的行政管理学术刊物陆续开辟了一些新专栏。比如美国的公 共行政评论开设了“公共管理论坛”栏目，英国的公共行政开设了“公共 管理”栏目。公共管理这个新术语借助这些新开设的栏目进入行政管理的领地， 并且在英美等国逐渐取代行政管理，成为传统行政管理学科目前的通用术语。 这 种替代既非一时的时髦，它延续到至今而且越来越受到主流学术群体的推崇：也 。g e o r g e al “b 1 t h en p ma p p r o a c h a n dc r i s i ss t a t e s ( d i s c u s s i o np a p e r ) u n r i s d ，s e p t e m b e r1 9 9 9 。k a t em c l a n g h l i na n ds t e p h e ne o s b o m e n p m ：c u r r e n tt r e n d sa n df u t u r ep r o s p e c t so f p u b l i cm a n a g e m e n t ， ，p 1 5 ”【美 克里思托弗坡利特f 比利时 海尔特鲍克尔特著，夏填平译，公共管理改革一比较分析 上海译文出版社2 0 0 3 年1o 月版，p 4 ，译者序言。 非止于字面的变化，以“公共管理”替代“公共行政”，更意味着在理论上和职 能上发生重大的交化。公共管理被认为是现代化的一个象征一种改革的动 力。 从发生学的角度辨别这两个概念，可以发现两者都来源于拉丁语， “a d m i n i s t r a t i o n ”最初源于“m i n o r ”，意为进行服务，后演变为“m i n i s t r a r e ”， 意为进行治理。“m a n a g e m e n t ”一词源于“m a r i u s ”，意为“亲自控制”。两者差 异在于一为“进行服务”，一为“控制或取得结果”。对两者辞源的考查，基本能 够反映这两个词今天在用法上的主要差别。一般认为，“行政”基本上指服从指 令和服务而“管理”则指取得某些结果，或取得这些结果的管理者的个人责任。 以“管理”替代“行政的趋势，早在1 9 7 2 年就为英国公务员德斯蒙德基 林发现，并做了描述：所谓行政，是“在公共生活领域对法律、法律的执行和修 改进行审查并对提交公共部门的问题进行决策。”而所谓管理，意味着“寻求 对资源的最佳使用，以达到变革的客观目标。”o 比较而言，在概念的外延方面，公共管理较公共行政更大，它不仅关注公共 行政关心对内部事务，更关注外部环境和管理策略：在目标方面，公共管理更追 求取得结果、改进技能和增强责任，而不囿于将程序、将政策转化为行动和办公 室管理。概言之，“管理”可以被看作是行使国家事务的一种新方法，它基本涵 盖传统“行政”的领域，但方式和重点有所不同。o ( 2 ) “新公共管理”界定枚举 国内外研究者给出的有关“新公共管理”的界定，既有规定性 的，也有描述性的，以描述性的居多。 “新公共管理”的规定性定义举要 胡德( c h o o d ) 将新公共管理界定为“一种以强调明确的责任制产出导 向和绩效评估，以准独立的行政单位为主的分权结构( 分散化) ，采用私人部门 管理、技术、工具，引入市场机制，以改善竞争为特征的公共部门管理新途径”。 在谈到英国的管理主义时，胡德将其看做“英国各级政府为实现经济、效率和效 能的3 e s 作出的决定性的努力”。 瑞士著名经济学家、公共管理学家简莱恩( j a n e r i kl a n e ) 在其分析新公 【英 克里恩托弗波利特【比利时】海尔特鲍克尔特著，夏镇平译，心共管理改革一一比较分析， 上海译文出版牡2 0 0 3 年l0 月版。p 9 。 。 澳 欧文e 体斯著，彭和平等译：套共管理早论* ( 第二版) ，中国人民大学出版社20 0 1 年版，口6 。参见，【英】克里思托弗坡利特f 比利时 海尔特一鲍克尔特著，夏镇平译，奢共管理改革一一比较 分析* ，上海译文出版社2 0 0 3 年1 0 月版，p 8 。 。d u n l e a v ya n dh o o d ，c ( 1 9 9 4 ) f r o mo l dp u b l i ca d m i n i s t r a t i o n 【0i l e wp u b l i cm a n a g e m e n t p u b l i cp o l