（教育经济与管理专业论文）高中“名校办民校”政策分析.pdf

摘要 优质教育资源短缺与教育供给不足的矛盾制约着我国各级各类教育的发展，高中阶 段教育作为初等教育与高等教育的衔接，其供需矛盾表现得更加尖锐。如何提供更多的 优质高中阶段教育，如何满足受教育者进一步升学和就业的需要，如何协调教育公平与 教育效率的关系，是当今教育理论界和教育实践界一直在探讨的问题。 高中名校办民校作为民办教育的一种新的办学形式，是为了解决高中优质教育需求 与教育供给能力不足的矛盾，它在增鸯h 高中优质教育需求的同时，也产生了一些问题。 本文试对高中“名校办民校”政策进行分析，进而揭示这一政策存在的合理性及不足之 处，以期规范这种办学行为。 本文以“背景问题危害规范”的逻辑顺序对高中“名校办民校”政策 进行深入分析，论文体系分为引言、正文、结语三大部分，其中正文又分为以下四个部 分： 第一部分通过分析“重点校”政策、“转制校”政策以及民办教育的发展。揭示 “名校办民校”政策出台的背景及其政策内涵。 第二部分，通过分析高中“名校办民校”政策，揭示高中名校办民校主要存在的问 题，即高中名校办民校的性质不清、产权关系不明。 第三部分，分析高中“名校办民校”政策实施的危害，即高中名校办民校的实施造 成了政策法规依据不明、学校产权功能没有充分发挥、加剧了教育不公平。 第四部分，提出发展高中阶段教育的政策建议，即规范高中名校办民校的办学行为： 明确政府在高中阶段教育中的责任；发展高中民办教育，增加高中阶段教育供给：提高 公办高中的办学质量，扩大高中优质教育资源。 关键词：名校：民办学校；学校产权：优质教育资源 a b s t r a c t t h e s h o r t a g eo fh i g h - q u a l i t ye d u c a t i o n a lr e s o u r c ea n di n s u f f i c i e n to fe d u c a t i o n a ls u p p l y r e s t r i c tt h ed e v e l o p m e n to fa l lt y p e so fe d u c a t i o ni no u r c o u n t r y , h i g hs c h o o le d u c a t i o n ，a st h e l i n k i n gu po fe l e m e n t a r ye d u c a t i o na n dh i g h e re d u c a t i o n ，t h ec o n f l i c tb e t w e e ns u p p l ya n d d e m a n db e h a v e sm o r es h a r p l y h o wt oo f f e rm o r e h i g h - q u a l i t yh i g hs c h o o le d u c m i o n ，h o w t o m e e tt h en e e do fe d u c a t o re n t e ra h i g h e rs c h o o l o rb ee m p l o y e d ，h o wt ob a l a n c et h e r e l a t i o n s h i pb e t w e e n e d u c a t i o n a le q u i t ya n de d u c a t i o n a le f f i c i e n c y , n o w a d a y s ，i th a sb e e nt h e q u e s t i o n t h a tt h ee d u c a t i o n t h e o r yc i r c l ea n d e d u c a t i o n a lp r a c t i c ec i r c l ep a ya t t e n t i o nt o a san e wf o r mt h a tt h ep e o p l ec a r r yo u te d u c a t i o n ，f a m o u sh i g hs c h o o lo f ”c i v i l i a n r u n s c h o o l s ”i ss o l v i n gt h ec o n f l i c to fh i g h - q u a l i t ye d u c a t i o n a ld e m a n da n dt h e s h o r t a g eo f e d u c a t i o n a l s u p p l ya b i l i t y , i t h a sp r o d u c e ds o m eq u e s t i o n sw h i l e i n c r e a s i n gh i g h q u a l i t y e d u c a t i o n a ld e m a n do f h i g hs c h 0 0 1 t h i sp a p e rt r yt oa n a l y s i sf a m o u sh i g hs c h o o lp o l i c yo f ”c i v i l i a n r u ns c h o o l s ”，t h e nt of m dt h er a t i o n a l i t ya n dd e f i c i e n c yo ft h e p o l i c ys ot h a tc a n m a k et h i sk i n do f s c h o o lm a n a g e m e n tb es t a n d a r d i z a t i o n t h i s p a p e r b a s e do nt h e l o g i c o r d e r o f ”b a c k 罂d u n d 一一q u e s t i o n 一一h a m l 一一 s p e c i f i c a t i o n ”，d e e p l ya n a l y s i sf a m o u sh i g hs c h o o lp o l i c yo f ”c i v i l i a n r u ns c h o o l s ”t h ew h o l e t h e s i sc a nb ed i v i d e di n t ot h r e ep a r t s ：i n t r o d u c t i o n ，b o d ya n ds u m m a r y f o rt h eb o d y , t h e r e h a v ef o u rm a j o r p a r t sa sb e l o w ： t h ef a s tp a r t ，a n a l y s i st h ep o l i c yo f ”f a m o u sh i g hs c h o o l ”，”t r a n s f o r m a t i o ns c h o o l ”a n d d e v e l o p m e n t o fc i v i l i a n - r u ne d u c a t i o n ，a n n o u n c et h e b a c k g r o u n dt h a tt h ep o l i c yc a m eo na n d t h e p o l i c ym e a n i n g o f f a m o u s h i i g hs c h o o lo f ”c i v i l i a n - r u ns c h o o l s ” t h es e c o n dp a r t ，a n a l y s i sf a m o u sh i g hs c h o o lp o l i c yo f ”c i v i l i a n - r u ns c h o o l s ”，a n n o u n c e t h em a j o re x i s t i n gp r o b l e mo ff a m o u sh i g hs c h o o lo f ”c i v i l i a n - r u n s c h o o l s ”，n a m e l y t h e c h a r a c t e ro ff a m o u sh i g hs c h o o lo f ”c i v i l i a n r u ns c h o o l s ”i su n i d e n t i f i e d t h er e l a t i o n s h i p b e t w e e n o w n e r s h i p a n d m a n a g e m e n to f e n t e r p r i s e si su n c l e a r t h et h i r dp a r t ，a n a l y s i st h eh a r mo ff a m o u sh i 【g hs c h o o lo f ”c i v i l i a n - r u ns c h o o l s ”，t h e i m p l e m e n t a t i o no f t h ep o l i c yc a u s et ot h eu n i d e n t i f i e do ft h ep o l i c ya n dt h er u l e ，t h ef u n c t i o n o f s c h o o lp r o p e r t y r i g h t c a n tf u l lb r i n gi n t op l a y , w h i c h a g g r a v a t e t h eu n f a i ro f e d u c a t i o n t h el a s tp a r t ，p u tf o r w a r dt h e p o l i c yr e c o m m e n d a t i o n so fd e v e l o p m e n th i g hs c h o o l e d u c a t i o n ，n a m e l ys t a n d a r d i z et h i s k i n do fs c h o o lm a n a g e m e n to f ”c i v i l i a n - r u n s c h o o l s ； d e f i n et h er e s p o n s i b i l i t yo fg o v e r n m e n ti nh j g hs c h o o le d u c a t i o n ；d e v e l o pt h ec i v i l i a n r u n e d u c a t i o ni nam o r ee f f e c t i v em a r m c lp r o m o t et h ee d u c a t i o n a l s u p p l y o fh i g hs c h o o l ； i m p r o v e t h eq u a l i t yo f e d u c a t i o no f t h es t a t e r u nh i g hs c h o o l ，e x p a n d h i g h q u a l i t ye d u c a t i o n a l r e s o u r c e s k e yw o r d s ：f a m o u ss c h o o l ；c i v i l i a n r u ns c h o o l ；p r o p e r t yr i g h to ft h e s c h o o l ；h i g h q u a d i t ye d u c a t i o n a lr e s o u r c e s m 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及 取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外， 论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得东 北师范大学或其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工 作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示 谢意。 学位论文作者签名：盔渔泣日期：礁煎。：羔 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解东北师范大学有关保留、使用学位论文的 规定，即：东北师范大学有权保留并向国家有关部门或机构送交学位论 文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权东北师范大学可 以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影 印、缩印或其它复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名：垄鱼控 指导教师签名 日 期：z 丝女1 2 日期 学位论文作者毕业后去向： 工作单位： 通讯地址： 电话： 邮编： 网 坦型 引言 党的十六大确立了全面建设小康社会的宏伟目标，无疑对我国教育发展提出了更 新、更高的要求。“十五”期间，伴随着我国高中学龄人口入学高峰的到来，发展高中 阶段教育的任务将十分艰巨。认真审视我国高中阶段教育的发展策略，妥善处理好发展 高中阶段教育的若干关系，有效化解发展高中阶段教育的诸多矛盾，才能切实保证高中 阶段教育持续的、稳定的、健康的发展，也才能为“2 0 1 0 年普及高中阶段教育地区的人 口覆盖率达到7 0 左右，2 0 2 0 年普及高中阶段教育地区的人口覆盖率达到8 5 左右，实 现基本普及高中阶段教育”的目标奠定坚实可靠的基础。 建国以柬，特别是改革开放以来普通高中教育取得了很大的成就，但也应该看到， 普通高中教育总体上还不能适应我国社会主义现代化建设的需要，特别是高中优质教育 资源短缺与政府供给能力不足的矛盾一直制约着我国高中阶段教育的发展。如何在现有 的教育财政能力下提供更多的优质高中教育，成为发展高中阶段教育的关键。历史上的 “重点校”政策、2 0 世纪9 0 年代发展至今的“转制校”政策、以及“名校办民校”政 策，都在一定程度上满足了人民群众对高中优质教育的需求，扩大了优质高中教育的供 给。 但是教育效率与教育公平是一对必然矛盾，以上教育政策的实旌在增加教育供给、 提高教育资源的使用效率的同时，也引起了民众对这些政策引起的教育公平性的质疑， 特别是对利用公办优质资源与民间充足资本举办的“名校办民校”政策的争议最多。中 华人民共和国民办教育促进法( 以下简称民办教育促进法) 对于公办学校参与举办 民办学校的主体资格进行了规定，被看作名校办民校的法律依据。由于义务教育更多的 是政府的责任，所以，在高中阶段实行“名校办民校”政策成为实践中的教育选择。 名校办民校利用公办学校在长期办学的过程中积累的优良品牌、管理经验和优秀师 资等教育资源与民间充足的资本结合，扩大了优质教育资源，满足了有择校需求和择 校能力的优势群体的需要，并在一定程度上促进了民办学校教育质量的提高。但是，名 校办民校的性质和产权模糊不清、办学过程中的国有资产流失、教育不公平等问题也引 起了社会各界对这种办学形式的争议。因此，客观公正的分析、评价高中“名校办民校” 政策，是关系名校办民校的发展走向以及高中阶段办学体制改革的重心。 本研究希望通过对高中“名校办民校”政策的梳理，明确高中名校办民校的含义、 问题及危害，进而规范这种办学形式，并对发展商中阶段教育提出相关的政策建议。 。中共教育部党组学习贯彻十六大精神开创教育改革发展新局面 n 中国教育报，2 0 0 2 ，1 l2 9 l 一、“名校办民校”政策出台的背景 世间万物都处于普遍联系之中，“名校办民校”政策也不是孤立存在的，它的制定 与实施既要符合基本教育政策精神，又与其他教育政策相关联。虽然“名校办民校”政 策作为一个教育政策是近期出台的，但是它的实践模式已有十余年历史。转制试验中的 “国有民办”、“公办民助”、“民办公助”等办学形式都隐含了“名校办民校”政策的精 神。特别是转制试验前的重点公立学校，即“名校办民校”中的传统“名校”，它的优 质教育资源为“转制”、“办民校”提供了必备的基础。因此，分析高中“名校办民校” 政策，就要从系统论观点出发，首先分析相关的政策“重点校”政策和“转制校” 政策，了解政策出台的历史背景。 ( 一) “重点校”政策 1 “重点校”政策的内容 在中国共产党的教育历史上，建立重点学校的政策最初是在新中国成立前的2 0 世 纪4 0 年代提出来的。要不要办重点中学曾经有过多次反复，并伴随激烈的争论，构成 了当代中国教育发展的一条重要线索。是英才教育还是大众教育，是正规教育还是非正 规教育，则是两种不同教育政策的思想背景。 在新中国成立后的教育历史上，曾经有四个阶段以政策的形式明确提出举办重点中 学。1 9 5 1 年1 0 月关于改革学制的决定的颁布，促成了我国初等教育和初级中等教 育的迅猛发展。但是在总结和评价教育工作时发现，教育工作中出现了很多问题，其中 关键的问题是过度地追求学校数量而忽视了教育质量。因此，1 9 5 3 年1 月举行的一个行 政区文教委员会主任会议，制定了：“整顿巩固，重点发展，保证质量，稳步前进”的 方针，采取适当发展中等教育，以保证高等学校的学生数量和质量。第一次兴办重点中 学的政策就是在这样的背景下出台的。1 9 5 3 年5 月，教育部发出通知，要求在全国积极 充分和重点办好高级中学和完全中学，以逐步提高中学的教育质量，培养合格毕业生， 请各省、市、自治区选定学校，并要求各省、市、自治区于此类学校中选择一两所领导 干部、教师质量及设备条件更好的中学作为重点，以取得经验，推动一般。同年，教育 部在北京召开了第二次全国教育工作会议，提出了关于有重点地办好一些中学与师范 学校的意见，分配各地举办重点中学的数目，此时全国重点中学的总数为】9 4 所，占 全国中学的4 ，4 。“1 1 9 5 4 年5 月，教育部发出通知，要求对1 9 5 3 年确定的重点办好的 中学继续办好。 1 9 5 8 年底，大跃进运动的高潮过去了，各项工作进入了全面整顿和紧缩时期，我国 开始了新中国成立后第二次创建重点中学的努力。为提高教育质量，培养国家需要的高 质量人才，迅速促进我国科学文化水平的提高，1 9 6 2 年1 2 月，教育部发出关于有重 点地办好一批全日制中小学的通知( 以下简称通知) ，要求各省、市、自治区选定 2 若干所中学，“基础好的地区可以多一些，基础差的地区可以少一些。总的原则是数目 不宜过多，以便集中力量，尽快把这批学校办好，然后视可能条件，再分期分批地扩大 这批中小学校的数量。”通知还提出了办好这些学校的具体措施。据1 9 6 3 年9 月统 计，2 7 个省、市、自治区确定的重点中学共4 8 7 所，占公办中学总数的3 1 。“1 从2 0 世纪7 0 年代末到8 0 年代初，是新中国成立后举办重点中学的第二个高潮期。 为弥补“文革”l o 年中人才培养的损失，多出人才、快出人才，邓小平提出“办教育要 两条腿走路，既注意普及，又注意提高。要办重点小学、重点中学、重点大学。要经过 严格考试，把最优秀的人集中在重点中学和大学。”1 9 8 0 年7 月，教育部在哈尔滨召丌 了全国重点中学工作会议，讨论修改了关于分批分期办好重点中学的决定( 以下简 称决定) 。同年1 0 月，经国务院批准，教育部颁发了这个决定。决定在肯定 了举办重点中学成绩的同时，也指出办学工作中的不足。据1 9 8 0 年底统计，全国重点 中学共有4 0 1 6 所，占全国中学的3 8 。c 3 1 1 9 9 5 年，原国家教委发出关于评价验收1 0 0 0 所左右示范性普通高级中学的通知， 提出根据有计划、有步骤、分期分批建设的原则，将于1 9 9 7 年前后，分三批评估验收 1 0 0 0 所左右示范性高中，再次强调了办好重点中学的政策。这次与以往不同的是，要求 申报示范性高中的学校所在县( 市、区) 必须酱及九年义务教育并验收合格；必须对薄 弱高中采取扶持、改进的积极措施，并取得一定成效。还规定，1 0 0 0 所示范性学校不仅 有侧重升学预备的学校，也应该有职业学校和特色高中。 2 对“重点校”政策的评价 通过以上对“重点校”政策的梳理，可以看出，重点中学政策是在特定的历史条件 下颁布和实施的，这一政策出台有其客观的历史背景。新中国成立初期和“文革”后期 是兴办重点中学的两次高潮期。当时我国面临着人才短缺、教育质量不高的困难，如何 在有限的教育资源下多出人才、快出人才，是我国当时制定教育政策的基本价值取向。 把有限的教育资源平均分配给每一位教育者，无异于杯水车薪，因此政府基于以下两个 方面的考虑制定了重点中学政策，并继续维持这一政策：一是在教育资源包括资金、师 资、设备、校舍等资源匮乏的情况下，集中资源优势，重点培养一部分具有发展潜力的 学生，以保证他们将来能够成为国家建设的人才：二是希望通过重点中学的成功办学， 在办学思想、办学办法、提高教学质量等多方面，对其他学校产生示范作用。从重点学 校政策实施取得的效果来看，确实为国家的经济建设和社会发展培养了大批人4 ，他们 正逐渐成为社会各行各业的中坚或骨干力量。因此可以说，在特定历史条件下出现的重 点学校，的确完成了其应有的历史使命，可谓功不可没。 但是，重点中学的政策从其实施伊始，就引起了社会各界对这一政策的怀疑和批判， 总结起来有以下几个方面的反对意见。首先，重点中学的建立对保证高校录取的学生质 量，所起的积极作用无疑是明显的，但它并没有起到“取得经验，推动一般”的预期效 果，反而产生了重点中学和非重点中学的矛盾，对非重点中学的教育质量产生了消极影 响。在教育资源有限并处于短缺的情况下，把资金、师资、设备、校舍等资源重点用于 。邓小平_ 叟= 选第二卷第4 0 页。 3 部分学校的建设，必然导致另一部分学校的办学资源的不足，影响这些学校的教育教学 质量。 其次，重点中学的政策带来的激烈的升学竞争和普遍的学生学业负担过重，引起了 社会的担忧。恢复高考制度和举办重点中学这两项重大决策，从根本上扭转了“文革” 中知识、人才、教育不受重视的局面，引导教育迅速走上了规范化的道路。但如何避免 由此产生的负面作用，也越来越成为人们热切关心的问题。重点中学作为一种精英主义 的教育模式，以“多出人爿、快出人才。7 为办学目标，升学率也必然成为衡量其办学水 平的一个重要指标。因此，举办重点中学加剧了片面追求升学率，是不可避免的事实。 激烈的升学竞争导致重点中学的校长、教师以及家长，特别是学生的压力增大，从长远 角度看，不利于为国家培养德、智、体全面发展的人才。 再次，重点中学政策的直接后果是加剧了学校之间的巨大落差，即同一层次学校之 间的差距和两极分化，既有学校的实施设备和教职工队伍之类的客观教育条件之差，也 有无形的各校的传统与文化等潜在条件之差。其中，学校之间的升学率之差也是学校问 落差的重要内涵。1 9 8 0 年教育部颁发的关于分期分批办好重点中学的决定指出：“重 点中学应发挥示范作用，主动帮助一般中学。”但由于当时的办学条件普遍较差，教育 行政部门也没有对重点中学提出扶持薄弱校的具体责任和要求，再加上政府教育投入政 策的倾斜，因此，“重点校”政策出台和实施的间接后果是拉大了学校之间的差距。特 别是重点中学政策不断得到强化，以及非重点学校的弱势发展，使得这两类学校之间的 差距越来越大，已经影响到了教育发展的正常秩序。 最后，重点中学的政策，造成了教育上的不平等。7 0 年代末8 0 年代初，出于对人 才的渴望，对重点中学政策的批评还不尖锐。随着人们平等意识的增强，也因为重点中 学的负面影响越来越明显，反对的意见也越来越强烈，特别是对重点中学造成教育不平 等的批判越来越多。集中优势资源举办重点中学，是以消减、剥夺非重点中学的资源为 代价的，一部分人的优先发展是以减少和剥夺另一部分人发展的机会为代价的，这与人 人平等地受惠于“教育机会均等化”的原则背道而驰，也不符合中华人民共和国教育 法关于“公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等依法享有平等 的受教育机会”的规定。因此，重点中学的政策，无论在事实层面还是在价值层面上， 都导致了教育上的不平等和不公平。 ( 二) “转制校”政策 1 “转制校”政策的内容 公立学校转制是2 0 世纪8 0 年代以来全球教育民营化发展浪潮的一个极其重要的办 学体制改革，它被看作是促进公办教育体制改革、实现公办学校办学形式多样化的一种 有效途径。中国地方政府实行的公办学校“转制”，它是“介于纯政府办学与纯民间办 学之间的一种新型办学形式。政府将全民所有制的公办学校，按照有法定效力的程序， 交由有法人地位的社会团体或公民个人承办，其资产及以后的资产增值仍属国家所有， 4 而事业费和日常运行经费的全部或大部分由承办者依法筹集，承办者享有民间办学的政 策权利和办学自主权，这样形成的教育法人实体，称作国有民办学校。”。 根据上述对转制学校的论述可以看出，公办学校的转制，转的不是学校的所有制， 而是学校的经费筹措机制和管理运行机制，即“学校国有，社会公民承办，经费自筹， 办学自主”。“转制”之前国家和政府承担学校教育、教学活动所需资金的筹集和投入， 承担全部法律责任和义务。“转裁”后魁大部分责任转移到承办者身上，承办者对学校 教育活动资金的日常运行和学校全部教育资源负法律责任。转制学校在学校性质、资产 归属以及教职员工身份上，仍属“公”；但在筹集教育事业经费、收取学生有偿教育费 用上确属“民”学校可以收取学生的有偿教育费用。所以在办学主体上实现了双元化， 即政府主体是学校的设立者承办主体是学校事业经费的筹集者，学校的所有制性质不 变；在办学机制上实现了自主化，即学校用人自主、招生自主、经费筹措自主、工资分 配自主、教育教学改革自主。 从各地公立学校“转铡“的实践看，目前主要有三种“转制”方式：“1 一是擞点梭 “转制”，即在区域设点中被调整出来的公立学校，由社会团体或个人承办，并由承办 者筹集一定的启动资金，校舍、场地及部分经费由政府根据不同情况给予提供；二是新 建校“转制”，即在满足地区义务教育入学需求的情况下，拿出新的公建学校由政府提 供基础开办费和三年在编入员的基本工资，以后逐步“断奶”，实行自收自支；三是薄 弱校“转制”，即将办学条件羞的公办薄弱学校，通过“承办、合并”等方式使其转为 民办运行体制，以求新的发展。 2 。对“转制校”政策的评价 公立学校转制试验，从2 0 世纪9 0 年代初由个别省份开始而后迅速蔓延至全国，至 今仍势头不减。这种转制学校实现了学校所有权与经营权的分离，又综合了公办学校与 民办学校两种办学体制的优势，在实践中表现出一定的特色：首先公立学校“转制” 有车1 j 于改变教育投资体制，郧由原来单一的政府财政投资转变为政府与社会多渠道投 资。由于办学经费充足，促进了学校硬件设施和软件条件的改善，提高了教育资源利用 的效率和效力，促进了国有资产的增值。其次，转制试验深化了教育管理体制与办学体 制改革。转制以后的学校比传统公立学校在领导制度、人事制度、工作制度和分配制度 等方面都有了较大改善，学校的办学自主权扩大。实行民办学校的运行机制，使学校内 部的管理体制改革走上了良性发展的轨道。最后，转制改革提高了教育质量，满足了人 民群众日益增长的教育需求。公立学校“转制”的核心内容是在国有教育资产所有制不 变的前提下，通过资产的重组，转交投资体制、管理体制和运行机制，调动学校与社会 的办学积极性，提高教育质量，同时也满足了广大人民群众对优质教育的需求。 但是，在转制试验的具体实践过程中也出现了许多问题，比如优质的公办学校参与 到转制行列，利用公办学校的教育资源逊行高收费办学，在一定程度上损害了受教育的 利益，引起了不良反应；转制学校教育资产来源多元化，缺乏对国有教育资产、承办者 “李金f f i ：论学校国有办学机制h r p ：l l w w w o b v 硼j j v c c l u n w c n h s ( i1 4 1 0 h u n 。 5 投入资产和学校资产三大类型资产的科学管理，不同程度地损害了各投资者的利益； “好”学校的转制和变相转制以及薄弱学校转制改革的失利，必将拉大学校间的差距， 刺激社会上的择校行为，这对民办学校和没有转制的公办学校来说，势必造成事实上的 教育不公平竞争。这些问题的存在决定了对此类办学形式进行规范已经势在必行。 ( 兰) “名校办民校”政策 1 民办教育的发展概况 伴随着我国改革开放和现代化建设的进程，经过2 0 多年的发展，我国民办教育在 数量上已经达到相当规模，质量上也逐步取得了社会的认可，民办教育逐步形成了一定 的结构、层次和办学特色，成为我国教育事业的重要组成部分。民办教育在拓宽教育投 资渠道、弥补国家财政支出不足，形成多元化的办学体制以及满足社会多层面教育选择 的需求等方面发挥了巨大的作用。截至2 0 0 3 年，全国共有民办普通高等学校1 7 3 所， 在校生8 1 万人；民办的其他高等教育机构i 1 0 4 所，各类注册学生1 0 0 4 0 万人。民办 普通高中2 6 7 9 所，在校生1 4 1 3 7 万人；民办中等职业学校1 3 8 2 所，在校生7 9 3 8 万 人。民办普通初中3 6 5 1 所，在校生2 5 6 5 7 万人；民办职业初中5 3 所，在校生2 2 8 万 人。民办普通小学5 6 7 6 所，在校生2 7 4 9 3 万人。民办幼儿园5 5 5 万所，在校生4 8 0 2 3 万人。民办教育的快速发展促进了我国中央、地方、社会力量多主体办学格局的形成。 随着我国法制化进程的加快，社会力量办学条例、民办教育促进法和民办教育 促进法实施条例( 以下简称实施条例) 等法律法规的相继颁布和实施，为我国民办 教育的发展提供了良好的法律环境，使民办教育走上有法可依的轨道，标志着我国民办 教育进入了一个新的依法治教的发展阶段。 民办教育在快速发展的过程中，虽然取得了一定的成绩，但是与公办教育相比，无 论在外部环境、办学层次，还是在办学条件、学校管理等诸方面都存在较大的差距，这 些差距制约着我国民办学校的进一步发展。其中优质民办教育严重不足以及民办教育的 教育教学质量不高的问题，已成为制约民办教育发展的症结。中国的民办教育起步较晚， 而且是在公办教育强势背景下进入教育服务市场的，民办教育要想在日趋激烈的竞争中 立于不败之地，就必须努力提高教育质量和办出特色。而教育质量的提高除了要有充足 的资金以外，还要有优良的教育经验、管理方法和优质师资以及资深“品牌”等要素的 合理组合，这对于发展历史较短的民办教育来说都是欠缺的。因此，民办教育要追求较 大的发展空间，必须寻求体系外的资助，包括师资、教育教学经验以及优质品牌等。 当前，随着我国经济的发展和人民群众的生活水平日益提高，人们对优质教育的需 求越来越大，而政府供给公办优质教育的能力又是有限的，这就形成了优质教育资源需 求与教育供给能力不足的矛盾。根据教育法的规定，义务教育阶段公办学校是不能择校 的，但是很多人还希望接受更好的教育，这个时候只能选择民办学校。因此，在这种情 况下，“公办不择校，择校找民校，名校办民校”的思路随之形成，试图以此弥补民办 。中国教育改革与发展情况，h t t p ：硎e d u c n 2 0 0 4 0 1 0 7 3 0 9 6 9 2 2 s h t m l 。 6 优质教育资源的不足。这种办学形式不仅高等教育可以采用，职业教育、高中阶段教 育，甚至于在义务教育阶段也有人在进行这样的探讨，实践着民办教育发展的多样化。 因此，“名校办民校”政策为解决择校问题、扩大优质教育资源，满足社会对优质教育 的需求而出台了。 2 高中“名校办民校”政策的内容 ( 1 ) 名校办民校的含义 优质教育需求与教育供给能力不足的矛盾一真制约着我国教育的发展。从上个世纪 9 0 年代起，我国政府就从多方面寻求解决这一矛盾的途径与方法，教育体制改革是其中 的主要方面。“名校办民校”政策就是优质教育供给难以满足群众需求的结果。许多传 统名校，都是国家在特定历史时期所实施的“重点校”政策的产物。在市场经济条件下， 这些名校成为社会选择的首要目标。但是，名校的数量和名校所能招收学生的数量都是 有限的。这样，名校的有限性和需求无限性之间的矛盾就成为一个严峻的社会问题，由 此也引发了严重的择校问题。在名校供给不足的情况下，是“抑制需求”还是“扩大供 给”成为政策议题讨论的焦点。“名校办民校”就是在这样的背景下产生的。公办学校 在长期办学的过程中积累的优良品牌、管理经验和优秀师资等教育资源，与民间充足的 资本结合被看作解决优质教育需求与供给不足矛盾的良方。“名校办民校”政策最早 见于领导者的讲话之中，其法律依据被认为是实旌条例第四条中的第一句话：“国 家机构以外的社会组织或者个人可以单独或者联合举办民办学校。”有人认为公办名校 也是国家机构以外的社会组织，所以可以举办民办学校。又由于举办义务教育被视为政 府的责任，所以，在高中阶段实行“名校办民校”政策在实践中被更多的学校作了选择。 因此，所谓“名校办民校”，在实际中，就是已经在实践中形成的事实上的公办名 校，利用其在多年办学中所积累的有形和无形资产( 如声誉、师资、管理、校名等) 以及 政府对民办学校的优惠政策创办分校，并使其独立于公办学校的办学行为。 ( 2 ) “名校”能否成为办“民校”的主体 名校办民校中的“名校”必须符合民办教育促进法和实施条例关于举办民 办学校的办学主体资格的规定。实施条例第六条规定：“公办学校参与举办民办学校， 不得利用国家财政性经费，不得影响公办学校j 下常的教育教学活动，并应当经主管的教 育行政部门或者劳动和社会保障行政部门按照国家规定的条件批准。公办学校参与举办 的民办学校应当具有独立的法人资格，具有与公办学校相分离的校园和基本教育教学设 旌，实行独立的财务会计制度，独立招生，独立颁发学业证书。”其中，“国家财政性经 费是指财政拨款、依法取得并应当上缴国库或者财政专户的财政性资金。”在公办学校 中，国家财政性教育经费是指公办学校从财政部门取得的各项教育事业经费，包括教育 经费、中小学的教育费附加、高等学校的科研经费拨款、公费医疗经费、住房改革经费 以及从主管部门和上级单位取得的各项费用。依法取得并应当上缴国库或者财政专户的 财政性资金主要包括学杂费收入，高等学校开展教学、科研及其辅助性活动的收入以及 按国家规定向学生收取的费用等。除去上述收入，公办学校依法取得的经营性收入、附 。民办教育促进法实施条例新闻发布会实录，h t t p ：w w e d u c a 2 0 0 4 0 3 2 5 3 1 0 2 3 0 2 s h t m l 。 7 属的独立核算单位按照规定缴给学校的费用以及其他投资收益、捐赠收入、利息收入等 属于非财政性经费。3 根据上述法律规定，公办学校作为具有法人资格的社会组织，显然并不属于禁止举 办民办学校的国家机构，而符合民办教育促进法和实施细则规定的举办民办学 校主体的条件，因此，公办学校是举办民办学校的合法主体。但是，公办学校举办民办 学校应依法受到限制：不得使用财政性经费，依法做到六个“独立”。然而现实情况是， 我国基础教育阶段的经营性收入、捐赠收入以及附属单位缴纳的费用等非财政性经费占 学校经费的比例很小，公办学校无力利用非财政性经费举办民办学校。因此，公办学校 举办民办学校，即所谓的“校中校”、“一校两制”以及类似的“公校转制”，无论使用 的“滚动式”发展模式的学杂费，还是利用增值的财政性经费的学校固有资金，都不符 合民办教育促进法中规定的关于公办学校举办民办学校的资格。特别是作为公共教 育的委托代理人的公办学校举办的“校中校”或“分校”，仍旧按原公办学校招生、 颁发毕业证书，已严重违反了民办学校独立法人资格的界定。据此，本文认为公办学校 举办或参与举办民办学校，主要利用在办学过程中形成的无形资产，如学校“品牌”、 师资、管理和教育教学经验等。这种办学形式类似于“民办公助”学校。 名校办民校作为特定历史时期的特殊产物，利用了传统公办名校的优质资源和民办 学校的灵活办学机制的双重优势，扩大了优质教育资源，减轻了政府的教育财政压力， 缓解了优质教育资源需求与教育供给不足的矛盾。同时，由于名校办民校依托传统公办 名校办学，降低了普通民办学校在运行过程中的“信任成本”，所以在发展过程中运行 比较稳定。此外，名校办民校较高的教育质量，对于带动民办学校的发展，也起到一定 的积极意义。但是，这种办学体制在运行过程中也存在许多问题，如名校办民校的性质 问题、产权问题、学费收取额问题以及由此带来的教育不公平竞争问题，引起了社会各 界对此类办学形式的关注和争论。因此，分析“名校办民校”政策存在的问题及危害， 规范其发展，是我们正确认识这种办学形式的关键。 二、高中“名校办民校”政策的问题分析 ( 一) 高中名校办民校的性质不清 1 划分公办学校和民办学校的标准之争以及本文的研究视角 分析高中“名校办民校”政策，首要问题是明确名校办民校的性质及状态，因为学 校的性质决定了办学的政策和法律依据，是依法办学的前提。当前我国的学校性质并 不是很明确，在公办学校和非公办学校之问并不存在一个绝对明晰的标准能将两者区分 开来，而是存在一个比较宽泛、模糊的“灰色地带”，在这种“灰色地带”中分布有大 量各种各样的学校，可谓非官非民、亦公亦私，这就为明晰名校办民校的性质增加了困 难。 纵观世界各国教育，关于学校类型称谓大致分为三种：国立学校、公立学校和私立 学校。真正意义的国立学校一般出现于集权色彩较浓的国家，如法国所谓的公立学校其 实都是由国家举办，其他所有非国立学校皆称私立学校。日本虽以公立与私立学校为主， 公立学校由地方政府举办，但有少数极有声望的大学归口文部省，其主要出国家投资举 办，因此形成国立、公立、私立三足鼎立的办学格局。在实行联邦制的美国，由于教育 的立法权归属各州议会，因此，所有由政府举办的学校都称为公立学校，其余的学校都 被归为私立学校。 在我国学校类型的称谓上除了国立学校、公立学校和私立学校外，还有民办学校。 国立学校是由政府利用国家财政性经费设立并管理的学校，如北京大学，其全称应该是 国立北京大学。从广义上说，国立学校也属于公立学校，是公立学校中的一种特殊类型。 但公立学校又不完全等同手国立学校。公立学校还包括全民或集体企事业组织利用公共 资金举办的公有性质的学校。私立学校是指由公民个人或社会团体利用非公有制资盒举 办并管理的学校，其性质很明确私有。而民办教育经历了漫长而艰难的发展历程， 其内涵与外延都发生了多次变化，因此有必要理清民办教育发展的脉络，才能深刻而清 晰的界定民办学校的内涵。 2 0 世纪8 0 年代以前，民办教育是一个确定的概念，单指农民群众集资举办的学校， 它既不同于制度化的公立学校，也不同于私人或私人团体投资举办的私立学校，而是与 公立学校、私立学校鼎足而立的非制度化的捐资办学形式。2 0 世纪8 0 年代以后，为解 决政府对公立学校“包得过多”统得过死”以及多渠道筹资办学等问题，并且在当时 又不适宜提倡私立学校的情况下，遂把公立学校以外的企业事业组织、社会组织、私人 及私人团体举办的学校，统称为“社会力量办学”。随着商品经济的发展和市场经济体 制的确立及完善，人们的教育观念发生了深刻的变化，国家包办教育的局面逐渐被打破， 社会力量多方面办学的积极性高涨，各级各类私立民办学校，在沉寂了4 0 年后迅猛发 展。然而由于诸多原因，对公立、私立、民办学校的概念、特点、地位等还缺乏统一的 9 认识，尤其是目前民办教育办学形式的多样化，更加造成了民办学校名称使用上的混乱。 目前，关于“民办学校”的范畴，教育理论界较为流行的界定有以下四种观点：一 种观点认为，以教育经费的来源界定民办学校，认为凡是由国有资金( 包括国家财政资 金和全民所有制企、事业单位的资金) 举办的学校，称为公办学校，其他学校则称为民 办学校。需要指出的是，这种按照教育经费来源界定民办教育的观点已无法反映目前教 育组织制度变迁的现实。例如在一些西方发达国家，政府对私立学校的资助额已经达到 学校办学成本的8 0 左右，而大多数国家中的公立学校也通过教育成本分担与补偿、校 企产学研合作、接收捐赠等多种途径筹集办学经费，以减轻日益紧张的财政压力。因此， “公办学校与民办学校之间越来越呈现出一个光谱，在完全由政府和私人投资举办 ( 或直接管理) 的学校教育之间，已经出现一系列的模式”。“3 所以，按照经费来源界定 民办学校与公办学校的观点已经难以反映多变的教育现实情况。 另一种观点主张，以“办”字的具体含义界定民办学校，“1 根据“举办”( 即学校的 所有权) 与“经办”( 即学校的经营管理权) 两个维度来区分公办和民办学校。例如，冯 建军先生根据学校的所有权和管理权，把由政府设立、政府管理的学校称为国立学校； 由全民或集体企事业组织经营的学校称为公立学校；所有权属于国家、而经营权属于社 会团体或公民个人的称为民办学校。这三类学校均属于公立学校系统。在公立学校系统 之外，只有一种学校，它们“通常以非国家财政和非公有制资金维持”，即由私营企业、 社会团体和公民个人设立并管理的学校私立( 民办) 学校。采取这种划分方法的学 者认为，以私营方式经营管理的学校比公立学校有更多的自主性和灵活性，更注重市场 效益，更关心教育质量的提高。 再有一种观点主张，以学校的财产所有权的归属界定民办学校。0 1 认为公立学校的 财产所有权属于( 或基本属于) 政府举办者，而民办学校的财产产权归属于某一个体或 团体，也可以归属于若干个体或团体，并把民办学校区分为非营利性学校和营利性学校， 以便政府对民办学校的产权进行安排与管理。但是这种划分方法对于捐资办学、公私联 合办学等形式，不能进行合理的划分。 最后一种观点认为，从办学主体的构成和办学经费的主要来源两个方面界定民办学 校，”1 认为凡是办学主体是非政府的社会组织或个人，办学经费主要由学校自筹的教育 机构，通称为“民办学校”或“私立学校”。但是，国内教育理论界关于这一称谓却存 在较大争议，例如，从与国际