（社会保障专业论文）断裂与融合论机关事业单位与城镇企业职工养老保险待遇差距.pdf

、一 录 1 导论1 1 1 本文的研究背景及意义1 1 2 文献综述1 1 2 1国内研究综述1 1 2 2 国外研究综述3 1 3 本文的研究思路：o o o o ooooo4 1 4 本文的创新与不足之处4 2 养老保险理论基础6 2 1 养老保险的概念、特征和体系6 2 2 城镇企业基本养老保险制度的内容及理念7 2 3 机关事业单位养老保险制度的特征8 3 断裂我国机关事业单位与城镇企业基本养老保险制度的现状分析9 3 1 机关事业单位养老保险制度的现状9 3 1 1 机关事业单位养老保险的政策沿革：9 3 1 2 机关事业单位养老保险面临的问题9 3 2 城镇企业基本养老保险制度的现状一1 0 3 2 1 城镇企业基本养老保险改革历程回顾l o 3 2 2 城镇企业基本养老保险面临的问题1 2 3 3 机关事业单位与企业养老保险差异分析一1 2 4 国外养老保险制度简介及对我国的启示1 6 4 1 智利养老保险制度1 6 4 2 美国养老保险制度”1 6 4 3 德国养老保险制度一1 7 4 4国外养老保险制度对我国的启示”18 5 融合期关事业单位养老保险制度与城镇企业接轨2 1 5 1 城镇企业基本养老保险制度已趋于稳定”2 l 5 2 机关事业单位养老保险改革试点情况一2 3 5 3 机关事业单位养老保险改革的探索一2 4 5 3 1 研究改革的阻力因素2 4 5 3 2 改革方案设计2 5 5 3 3 进一步深化改革的建议一2 6 参考文献3l 致j 射3 3 c o n t e n t s 1 i n t r o d u c t i o n 。1 1 1b a c k g r o u n da n ds i g n i f i c a n c eo f t h i sr e s e a r c h 。1 1 2r e s e a r c ho v e r v i e w 1 1 2 1d o m e s t i cr e s e a r c ho v e r v i e w 1 1 2 2i n t e r n a t i o n a lr e s e a r c ho v e r v i e w 3 1 3t r a i no f r e s e a r c h i n gt h o u g h t s 。4 1 4t h ei n n o v a t i v ea n ds h o r t c o m i n g so f t h i sr e s e a r c h 4 2 t h et h e o r e t i c a lb a s i so fp e n s i o ni n s u r a n c e 。0 2 1t h ec o n c e p ta n dc h a r a c t e r i s t i c sa n ds y s t e mo f p e n s i o ni n s u r a n c e 6 2 2t h ec o n t e n ta n di d e a so f b a s i cp e n s i o ni n s u r a n c es y s t e mf o ru r b a ne n t e r p r i s e 7 2 3t h ec h a r a c t e r i s t i c so fp e n s i o ni n s u r a n c es y s t e mf o rg o v e r n m e n g t o f f i c e s a n di n s t i t u t i o n s 。8 3 b r e a k 一t h ea n a l y s i so fg o v e r n m e n g t o f f i c e sa n di n s t i t u t i o n sp e n s i o n i n s u r a n c ea n df u n d e m e n t a lp e n s i o ni n s u r a n c es y s t e mf o re n t e r p r i s e 9 3 1t h ep r e s e n ts i t u a t i o no fg o v e r n m e n g to f f i c e sa n di n s t i t u t i o n sp e n s i o ni n s u r a n c e9 3 1 1t h er e f o r mh i s t o r yo fg o v e r n m e n g to f f i c e sa n di n s t i t u t i o n s p e n s i o ni n s u r a n c e 9 3 1 2t h ep r o b l e m so fg o v e r n m e n g to f f i c e sa n di n s t i t u t i o n sp e n s i o ni n s u r a n c e 9 3 2t h ep r e s e n ts i t u a t i o no ff u n d e m e n t a lp e n s i o ni n s u r a n c es y s t e mf o re n t e r p r i s e 1 0 3 2 1t h er e f o r mh i s t o r yo ff u n d e m e n t a lp e n s i o ni n s u r a n c es y s t e m f o re n t e r p r i s e 10 3 2 2t h ep r o b l e m so f f u n d e m e n t a lp e n s i o ni n s u r a n c es y s t e mf o re n t e r p r i s e 。1 2 3 3t h ea n a l y s i so nt h ep e n s i o ni n s u r a n c ed i f f e r e n c eb e t w e e ng o v e m m e n g to f f i c e s a n di n s t i t u t i o n sa n du r b a ne n t e r p r i s e 1 2 4 t h ei n t r o d u c t i o na n de n l i g h t e n m e n to ff o r e i g np e n s i o ni n s u r a n c es y s t e m 1 6 4 1t h ec h i l e a np e n s i o ns y s t e m 16 4 2u s p e n s i o ns y s t e m 16 4 3t h eg e r m a np e n s i o ns y s t e m 。17 4 4t h ee n l i g h t e n m e n to ff o r e i g np e n s i o ns y s t e m 18 5 b l e n d _ t h ef u s i o no fg o v e r n m e n g to f f i c e sa n di n s t i t u t i o n sp e n s i o n i n s u r a n c e a n df u n d e m e n t a lp e n s i o ni n s u r a n c es y s t e mf o re n t e r p r i s e 21 5 1t h ef u n d e m e n t a lp e n s i o ni n s u r a n c es y s t e mf o re n t e r p r i s eh a ss t a b i l i z e d 一2 1 5 2t h er e f o r ms i t u a t i o no f g o v e m m e n g to f f i c e sa n di n s t i t u t i o n sp e n s i o ni n s u r a n c e 2 3 i i i 一 5 3t h ee x p l o r eo fg o v e m m e n g to f f i c e sa n di n s t i t u t i o n sp e n s i o ni n s u r a n c er e f o r m 2 4 5 3 1t 1 1 ef a c t o r so f r e s i s t a n c et or e f o r l l l 2 4 5 3 2t h ed e s i g no f r e f o r m 2 5 5 3 3t h ep r o p o s a l sf o rf u r t h e rd e e p e nr e f o r m ”2 6 r e f e r e n e e s t h a n k s i i i 3 1 3 3 l i 摘要 长久以来，我国的养老保险制度一直处于“双轨制”运行状态，即机关事业单位 与企业在养老保险的运作上存在两套不同的制度。企业基本养老保险制度经过几 十年的不断改革与发展，已经逐步趋于成熟、稳定。相比之下，机关事业单位养 老保险制度基本还是沿用计划经济体制时期的国家包办的退休制度。一方面，机 关事业单位养老保险制度之所以区别于广泛运用的城镇企业养老保险制度是有其 一定的原因的。但另一方面，我们不得不看到近几年机关事业单位养老保险暴露 出的一些问题，其中尤为引人关注的是近几年来机关事业单位养老金待遇与企业 养老金待遇的差距呈现出不断扩大的趋势，且机关事业单位组织机构繁杂，这笔 庞大的养老金开支也给财政造成较大的负担。随着这些问题的不断激化，机关事 业单位养老保险改革越来越显得势在必行。 目前，改革仍处于起步阶段，在五个地区首先进行试点。但从实际运行的情 况来看，试点工作进行的并不十分顺利。本文在此背景下对该时事热点问题进行 分析和研究。首先比较机关事业单位和企业在养老保险制度上的差异，并分析其 差异产生的原因。然后简单介绍国外几个有代表性的养老保险制度，借鉴国外成 功经验，结合我国具体国情，提出一些我国养老保险改革中需要注意的问题和改 革的方向。最后经过分析和研究提出机关事业单位养老保险应向企业养老保险靠 拢的观点，并通过对当前试点改革的具体情况和改革的阻力因素的分析，提出进 一步深化改革的思路和方案。 关键词：社会保障；机关事业单位；养老保险制度；企业基本养老保险 a b s t r a c t f o ral o n gt i m e ，t h ep e n s i o ni n s u r a n c es y s t e mo fc h i n ah a sb e e nr u n n i n gu n d e ra d u a lt r a c k ”p a t t e r n , t h a ti s ，t h e r ei sac o e x i s t e n c eo ft w os e p e r a t es y s t e mo fr u l e s ：t h e s y s t e mf o rt h ee m p l o y e e so fg o v e m m e n g to f f i c e sa n di n s t i t u t i o n sa n dt h es y s t e mf o r t h o s ew o r k i n gf o re c o n m i ce n t e r p r i s e s a f t e rd e c a d e so fr e f o r ma n dd e v e l o p m e n t , t h e f u n d e m e n t a lp e n s i o ni n s u r a n c es y s t e mf o re n t e r p r i s ee m p l o y e e sh a sb e e nm a t u r ea n d s t a b l eg r a d u a l l y h o w e v e r ，a sac o n t r a s t ，t h ep e n s i o ni n s u r a n c es y s t e mf o rw o r k e r si n g o v e m m e n g t a ls e c t i o n s i s s t i l l f o l l o e i n g t h e p a ：t t e mf o r m e di np l a n e de c o n o m y s y s t e m ，w h i c hd e p e n d sc o m p l e t e l yo ng o v e m m e n t a lf u n d i n g o nt h eh a n dt h i s p h e n o m e n o nh a si t s h i s t o r i er o o t b u t , o nt h eo t h e rh a n d ，w eh a v et oa d m i ta c o n s i d e r a b l en u m b e ro fp r o b l e m sh a v eb e e ne x p o s e do nt h ep e n s i o ni n s u r a n c es y s t e m f o re m p l o y e e so fg o v e r n m e n to f f i c e sa n di n s t i t u t i o n s t h em o s te y e c a t c h i n go n ea m o n g t h e mi s ，t h ea n c r e a s i n gg a pb e t w e e nt h ep e n s i o ns t a n d a r d ss e ti nt h et w os y s t e m s u n t i l r e c e n t l y , t h ea v e r a g ep e n s i o nl e v e lf o rw o r k e r si ng o v e r n m e n t a ls e c t i o n si sa b o u tt h r e e t i m e sh i g h e rt h a nt h o s ei ne n t e r p r i s e s w h a t sm o r e ，g o v e m m e n t a li n s t i t u t i o n sh a sa c o m p l e xo r g a n i z a o t i n , p u t t i n gg r e a tp r e s s u r eo nt h eg o v r n m e n t w i t ht h e s ep r o b l e m s i n t e n s i f i e d ，p e n s i o ni n s u r a n c er e f o r ma p p e a r sm o r ea n dm o r ei m p e r a t i v e a tp r e s e n t , t h es a i dr e f o r mi ss t i l la ta p r e l i m i n a r ys t a g e ，丽t l lap i l o tp r o j e c tb e i n g c a r r i e do u ti nf i v ed i f f e r e n ts e l e c t e da r e a s p r a c t i c a l l ys p e a k i n g ，h o w e v e r ，t h ee x e c u t i o n o ft h i sp r o j e c ti sn o ta l la se a s y 嬲o n em a y 吐l i n k i nt h i sl i g h t ，t h i sa r t i c l es e e k st o i n v e s t i g a t ea n da n a l y s et h e s ec u r r e n tp r o b l e m s f i r s t l y , t h ea r t i c l ew i l lc o m p a r et h e d i f f e r e n c e sb e t w e e nt h eo l d a g ep e n s i o n p l a n so fg o v e r n m e n tw o r ku n i t sa n do fp r i v a t e e n t e r p r i s e s ，a n dt h e na n a l y s et h er e a s o n sb e h i n ds u c hd i f f e r e n c e s a f t e r w a r d s ，af e w f o r e i g nn o t a b l ee x a m p l e so fo l d - a g ep e n s i o np l a n sw i l lb eb r i e f l yi n 仃o d u c e d d r a w i n g o nt h es u c c e s s e sa n de x p e d e n c e so fo t h e rc o u n t r i e sf o rr e f e r e n c e ，a n dc o n s i d e r i n g c h i n a sa c t u a lc i r c u m s t a n c e s ，t h i sa r t i c l ew i l lp r e s e n ts o m em a j o rp r o b l e m sn o tt ob e t a k e nl i g h t l ya sw e l l 嬲s o m er e f o r mg u i d e l i n e st of o l l o w f i n a l l y , t h r o u g ht h i ss t u d ya n d a n a l y s i s ，t h i sa r t i c l ea d v a n c e st h ea r g u m e n tt h a tg o v e r n m e n tw o r ku n i t ss h o u l da t t e m p t t or e n d e ri t sp e n s i o np l a n sm o r et ot h el i k e so ft h o s eo fp r i v a t ee n t e r p r i s e s m o r e o v e r ， 2 ) i c o n s i d e r i n gt h ea g t u a lc o n d i t i o n so f t h ec u r r e n tr e f o r mp i l o tp r o j e c t , a n dt h ea n a l y s i so f t h eo b s t r u c t i o n st ot h i sr e f o r m , t h i sa r t i c l ep r o p o s e saw a yo ft h i n l d n ga n dap l a nt og oa s t e pf u r t h e ri ni n t e n s i f y i n gt h er e f o r m k e yw o r d ：s o c i a ls e c u r i t y ；g o v e m m e n g to f f i c e sa n di n s t i t u t i o n s ；p e n s i o ni n s u r a n c e s y s t e m ；f u n d e m e n t a lp e n s i o ni n s u r a n c es y s t e mf o re n t e r p r i s ee m p l o y e e s 3 1 导论 1 导论 1 1 本文的研究背景及意义 国务院新闻办公室2 0 0 9 年8 月4 日公布，2 0 0 9 年1 - 6 月全国实发企业离退休人员 基本养老金3 8 3 6 亿元，月人均比调整前增加1 1 0 元，达至l j l 2 0 0 元。近年来，随着 我国改革开放取得的巨大成果以及社会保障事业的向前发展，政府逐步提高了退 休人员的养老待遇。然而养老金的“双轨制”使企业与机关事业单位退休人员的 养老待遇拉开了差距。养老金的巨大差距引起了党中央、国务院的重视。2 0 0 6 年 1 1 月，国务院批准的劳动和社会保障事业发展“十一五规划纲要( 2 0 0 6 年 _ 2 0 1 0 年) 提出：“企业退休人员养老金水平与机关事业单位人员退休费水平 形成差距，成为影响社会稳定的因素。 为了解决这个问题，纲要把“缩小企业 退休人员养老金水平与机关事业单位人员退休费水平的差距”作为“十一五”时 期的一项任务。2 0 0 9 年1 月2 8 日，国家人力资源社会保障部证实“事业单位养老保 险制度改革方案”已正式下发，国务院要求山西、上海、浙江、广东、重庆作为5 个试点省份今年正式启动此项改革。此次改革的主要目的是为了实现企业与机关 事业单位之间制度能够衔接，事业单位养老保险制度改革与企业基本一致。对于 企事业单位离退休人员收入差距比较大的问题，改革方案中也会作出相应的制度 安排。 本文正是在此背景下，围绕机关事业单位与企业养老保险金差距问题进行研 究，因此可以说本选题紧密联系国计民生，属于对社会热点问题的分析与研究， 具有一定的实践意义和学术价值。 1 2 文献综述 1 2 1 国内研究综述 我国城镇企业养老保险制度迄今为止的改革已取得了较好的成绩，尤其是使 得企业基本养老保险制度已趋于稳定，但事业单位养老保险制度改革起步较晚， 而且全国是自下而上进行改革，没有国家统一政策。以下简要列举几点国内学者 对事业单位养老保险制度改革的研究： 事业单位养老保险改革的重要性、必要性和紧迫性的认识。在对事业单位 养老保险改革的研究中，国内学者对改革的重要性、必要性和紧迫性的认识基本 相同。普遍认为改革有利于事业单位的稳定，且适应人才自由流动；是建立社会 主义市场经济体制的客观要求，也是事业单自身改革和发展的要求；同时也是建 国中国网w w w c h i n a o r g c n l 断裂与融合论机关事业单位与城镇企业职工养老保险待遇差距 立自由流动的人才市场的需求，是加快事业单位向企业转制的需要。 事业单位养老保险运行体系的研究。关于养老保险制度的模式选择问题， 归纳起来主要由三种不同的观点：一是主张实行完全现收现付制度。只要劳动人 口与劳动生产率的增长率之和等于市场利率，现收现付制度下的养老金支付标准 并不一定比积累制差。二是主张通过个人账户实行养老金完全积累制。在我国， 缺乏一个稳定可靠的养老金制度是储蓄率居高不下的原因。因此，建立一个可信 赖的完全积累的养老金体系，减少人们在养老问题上的顾虑，可使人们减少在养 老方面的储蓄。三是主张采用社会统筹与个人账户相结合的部分积累制，实现国 家、单位和个人三方出资共同承担，这样既能够加强个人参与和自我保障意识， 充分体现按劳分配原则，又能体现社会统筹互济性，从而有利于贯彻公平与效率 相结合的原则。 事业单位养老保险基金管理和运营问题。我国机关事业单位人员基本养老 保险金应单独设立基金，并直接实行省级统筹和属地管理，以增强基本养老保险 基金抵御风险的能力和维护机关事业单位养老保险制度的规范和统一。 改革和完善事业单位基本养老保险制度的思路和对策。要在建立一个统一 的城镇职工养老保险制度后，在此基础上再建立事业单位人员补充养老保险，同 时完善事业单位人员的养老保险立法。改革和完善机关事业单位养老保险制度要 体现事业单位及其人员的特点，妥善解决养老保险制度的衔接问题，要注重与其 他的改革措施相配套，可以考虑保留相对独立的事业单位职工养老保险系统，以 体现事业单位机构的性质、人员结构、分配结构等方面的特殊性，确保其获得较 为优厚的养老保险待遇。 当前我国机关事业单位养老保险制度在随着经济形势的不断变化中暴露出许 多问题，主要体现在以下几点： 机关事业单位养老保险制度仍是属于单位保险，未能实现社会统筹层次的 保险。不存在个人缴费，退休费完全由所在单位支付，退休工资待遇水平和工作 年限相关，且调整的随意性较大。 机关事业单位养老保险制度某种程度上阻隔了人才流动，影响了人力资源 市场。由于机关事业单位养老保险制度在诸多方面完全不同于企业职业养老保险， 导致职工如离开原属机关或事- 业单位，其养老金权益无法有效衔接。 机关事业单位养老金待遇与企业差距过大，不利于社会和谐。 机关事业单位养老保险制度造成了沉重的财政负担。我国的机关事业单位 机构庞大，离退休费用又直接由财政支付，因此给财政造成了极大的负担。 李爱华机关事业单养老保险制度改革探讨经济论坛2 0 0 4 ( 0 3 ) 2 1 导论 针对上述机关事业单位存在的几个方面的问题，国内诸多学者都对此做了大 量的研究。郑秉文认为机关事业单位养老保险制度改革势在必行，同时应该在改 革的过程坚持以下几个原则：1 、坚持建立统一的社会保险制度的原则把机关事业 单位工作人员纳入统一的基本养老保险制度，实行社会化管理是大势所趋，民心 所向；2 、坚持政府机关和事业单位同步改革的原则。在改革过程中，试点改革可 以有先后，但是正式改革应该坚持政府机关和事业单位同步推进的原则；3 、坚持 机关事业单位养老待遇不出现大幅下降的原则。机关事业单位职工在改革中会受 到一定的损失，因而此类群体可能会给改革带来一些阻力。为了减小改革的阻力， 则需要给予这部分群体一定的利益补偿。回 j 事业单位养老保险制度作为整个社会保障体系的重要组成部分，其养老保险 制度改革进展较慢，不能满足形势的需要。因此当务之急就是要完善事业单位养 老保险制度。华迎放在文章中提出了两条改革思路：一是将现有的事业单位分为 两大类，分别实行不同的养老保险制度。转制为企业或民办组织的原事业单位， 应参加企业养老保险制度，并按照有关规定做好衔接过渡；继续承担公共服务的土 公益性事业单位，与国家机关实行统一的机关事业单位养老保险制度。机关事业 单位可实行强制性的两支柱养老保险制度，即基本养老保险和强制性的职业年金 计划。二是一步到位，实行全国统筹。机关事业养老保险应高起点起步，直接实一 行全国统筹，增强基金抗风险能力。为此，国家应设立专门的机关事业单位养老 保险经办机构，在各地设立分支机构，实行垂直管理，具体经办有关事宜。 夏 1 2 2 国外研究综述 随着全球范围人口老龄化的到来，世界各国养老保险制度都遭受到挑战。为 了应对新形势，减轻公共养老金带来的政府财政负担，世界各国纷纷对养老保险 制度进行了改革，归纳起来主要有以下几点措施： 提高法定退休年龄。在此次金融危机的大背景下，许多西方国家借此机会 大力改革退休制度。美国2 0 0 5 年法定的退休年龄是6 5 岁，至u 2 0 1 0 年是6 6 岁，并拟 定在未来继续提高到6 7 岁；德国2 0 0 7 年3 月通过了延长退休年龄的法案，法案规定 将在2 0 1 2 年至1 j 2 0 2 9 年间逐步把退休年龄由6 5 岁提高至! u 6 7 岁；日本2 0 0 6 年修改法律， 计划从2 0 0 6 年至u 2 0 1 3 年把享受养老金待遇的年龄标准逐步从6 2 岁提高n 6 5 岁。 鼓励推迟退休。鼓励本国国民推迟退休是除了通过法律途径来提高退休年 龄以外的另一个有效的办法。这种办法同样可以延长缴费年限，增加养老金收入， 降低养老金支出，进而起到减轻政府公共养老金负担的效果。 郑秉文，孙守纪，齐传君公务员参加养老保险统一改革的思路一。混合型”统账结合制度下的测算公共管 理学报，2 0 0 9 ，( 0 1 ) 。华迎放对事业单位养老保险制度改革的思考中国劳动保障，2 0 0 6 , ( 1 1 ) 3 断裂与融合论机关事业单位与城镇企业职工养老保险待遇差距 降低养老金支付标准。选择直接降低养老金支付标准容易遭到反对，且加 大了广大低收入者的贫困风险。因而可以采用另一种方法，就是在实行严格的收 入调查的基础上，针对相对较为富裕的群体来降低其养老金支付标准，同时适当 提高中低收入者的养老金支付标准。 提高缴费和缴费基数。提高缴费和缴费基数可以大大地增加养老金收入， 可以通过扩大养老保险覆盖范围( 如韩国、菲律宾把自由职业者纳入养老保险范 围) 和提高养老保险缴费率( 如加拿大、德国、丹麦、意大利、日本) 来实现。 其中值得一提的是，德国还通过提高增值税税率的方式为养老保险基金筹资。t 世界各国的公务员养老保险可以主要分为分立和统一两种模式。分立模式是 指公务员养老保险单独设置、自成体系、独立于私人部门，具体又可划分为非积 累制的分立模式和积累制的分立模式；统一模式是指公务员养老保险融合到国家 整个社保制度中，与私企养老保险基本一致。国外许多国家的公务员养老保险与 我国机关事业单位养老保险一样也面临着困境，也需要完善制度，并做出相应的 调整。 改革的原因主要有三点：政府财政负担加重、不利于劳动力的自由流动以及 影响社会和谐。改革总体上呈现出两个趋势：分立模式向统一模式转变与现收现 付制向基金积累制转变。 与我国机关事业单位养老保险改革相似，国外公务员养老保险改革也并不是一 帆风顺的，在改革的过程中也遇到了很多的困难。其中，政治上的阻力是最重要 的因素，因为改革会损害到公务员群体的既得利益，而公务员群体是一股强大的 政治势力，如何克服政治上的阻力是决定改革成败的关键。因此，在制订新的公 务员养老保险制度时，需要考虑到如何给予这部分既得利益群体一定的补偿，以 加强新制度的可行性。 1 3 本文的研究思路 本文在社会保障专业理论的基础上，对我国现行事业单位与企业的养老保险 制度进行研究和分析比较，同时，借鉴国内外相关研究成果，结合中国实际国情， 进而提出事业单位养老保险制度改革的思路和方案。 1 4 本文的创新与不足之处 当前国内学术界已经存在不少关于机关事业单位养老保险改革的研究，但将 机关事业单位与企业的养老保险制度进行分析、比较的并不常见。本文的创新之 郑秉文，孙守纪，齐传君公务员参加养老保险统一改革的思路一一”混合型”统账结合制度下的测算公共管 理学报，2 0 0 9 , ( 0 1 ) 4 1 导论 处就在于对机关事业单位与企业的养老保险制度之间的差异进行研究。首先分析 机关事业单位和企业单位养老保险制度的差异存在的原因，并指出此差异存在所 带来的种种不利之处。随后提出如何缩小差距的办法，即机关事业单位养老保险 制度改革的思路和方案。本文的中心主题也就是两种养老保险制度从断裂到融合 的过程。 本文也存在一些不足之处。由于研究机关事业单位与企业养老保险制度差异 的相关文献并不多，所以可供借鉴的资料也不多，也使得数据的收集工作有一定 的难度，因而本人在写作过程中只能保证尽量采用最新的数据来进行分析研究。 断裂与融合论机关事业单位与城镇企业职工养老保险待遇差距 养老保险理论基础 我国的社会保障体系由社会保险、社会福利、社会救济和社会优抚组成，其 中社会保险是整个体系的核心部分。社会保险又包括养老保险、医疗保险、工伤 保险、失业保险和生育保险。本文涉及到的是社会保险中的养老保险，因此第二 章理论部分主要介绍养老保险理论。 2 1 养老保险的概念、特征和体系 养老保险是国家和社会依据一定的法律和法规为保障劳动者在达到国家规定 的解除劳动义务的劳动年龄界限，或因年老丧失劳动能力退出劳动岗位后的基本 生活而建立的一种社会保险制度。这个定义有三层含义，首先，养老保险是在法 定范围内的老年人完全退出社会劳动生活后自发产生作用的。所谓完全，是以劳 动者与生产资料的脱离为特征；衡量的标准是法定的年龄界限。其次，养老保险 的目的是为保障老年人的基本生活需求，为其提供稳定可靠的生活来源。第三， 养老保险是以社会保险为手段来达到保障的目的。 养老保险是世界各国较普遍实行的一种社会保障制度。一般具有以下几个特 征：一是强制性，由国家立法并强制执行。劳动者个人和所在单位都必须依法参 加，并向社会保险机构缴纳规定的保险费；二是互济性。养老保险费用来源由国 家、单位和个人三方共同负担，并在保险范围内进行地区之间、行业之间、单位 之间以及老年人与年轻人之间的横向和纵向调剂使用，个人享受的权利与承担的 义务并不严格对等，以实现广泛的社会互济；三是保障性。即劳动者在丧失劳动 能力时，其基本生活能够得到保障，从而安定社会秩序。同时，这种保障还对工 资、物价和社会生活水平的变化作出反映，使劳动者能够分享经济和社会发展的 成果；四是社会性。养老保险的实施范围广，享受待遇的人多且时间跨度大，对 整个政治生活、经济生活和社会生活的影响非常大。必须设置专门机构，实行现 代化、专业化和社会化的统一规划和管理。 养老保险是社会保险制度中被保险人的身份最稳定、享受时间最长、费用开 支最大的项目，也是各国社会保障制度中最重要的项目。这个制度的首要目标是 保障老年人口因退休而引起的收入减灭的风险；它的另一个目标是收入再分配。 它的收入保障目标在一定程度是通过再分配实现的，通过代际再分配使得退休人 口获得收入，通过富人向穷人的再分配使得终生低收入人口退休生活能有一定的 保障。 养老保险的产生与发展，是与国家的政治、经济和社会文化紧密结合在一起 6 2 养老保险理论基础 的，它是社会化大生产的产物，也是社会进步的标志。我国的养老保险体系是多 层次的，主要由基本养老保险、企业补充养老保险( 企业年金) 、个人储蓄性养老 保险及商业人寿保险共同组成。 2 2 城镇企业基本养老保险制度的内容及理念 我国城镇企业基本养老保险制度的核心内容是： 新制度将扩大它的覆盖面至全体劳动者，而不只覆盖国有和集体企业的“企 业职工。原有制度几乎为所有的城镇就业人口提供了保障，但随着经济体制的转 型，。劳动力的所有制结构发生了根本性的变化，国有和集体企业占比越来越小， 而其他所有制经济体就业越来越重要；所以新制度的这种变化时很重要的。 基本养老保险的目标只是为被保人提供基本的生活保障，退休金的工资替 代率将逐步调低，所以社会养老保险被成为基本养老保险。原制度的退休金替代 水平为8 0 左右，新制度的中长期替代水平将下降为6 0 左右。 职工基本养老保险费由单位和个人共同负担，而不是由政府负担，强调微。 观主体的责任而将政府从原来的责任主体中解放出来。 基本养老保险实行社会统筹与个人账户相结合，社会统筹部分实施现收现 付制度，个人账户实施积累制。社会统筹是指在国家行政强制力和国家信用保证 的基础上，对养老保险基金采取的社会统一筹集、统一管理和统一支付；个人账 户一般是指在国家行政强制力和信用保证的基础上，采取“个人预缴专款储蓄麓 的养老保险形式。这样既是强调公平与效率的结合，也是为了组合现收现付制度 和个人账户制度的优点，以迎接人口老龄化。 基本养老保险包含的理念是，强调效率甚于公平。当初，社会保障制度改革 的首要原则是“效率优先，兼顾公平 。这一点从上述政策的几个方面体现出来： 政府从保险制度抽身出来，责任由微观主体承担，政府也不负责旧制度向新制度 的转制成本；个人账户的权重很大且个人账户的激励作用被放大了；在公共账户 部分，过于强调了权利和义务的对等关系。 城镇基本养老保险基金筹资主要有三个来源：一是企业缴费，它是基本老养 老保险基金的最基本的来源，缴纳方式一般是按职工缴费工资总额和规定的比例 在税前提取，由企业的开户银行按月代为扣缴；二是个人缴费，国际惯例为雇主、 雇员各缴一半。我国现行政策规定，个人缴费比例为其工资基数的8 ，实行“源 泉扣缴 ；三是政府的财政补贴，补贴的原则是只有当个人和市场努力失败时，政 府才干预，其补贴的形式主要有让税、让利和补助，此外，养老保险基金存入银 行或购买国债的利息收入以及滞纳金等并入基金养老保险基金，也构成基金来源 之一。 7 断裂与融合论机关事业单位与城镇企业职工养老保险待遇差距 2 3 机关事业单位养老保险制度的特征 机关事业单位养老保险相比于城镇基本养老保险，具有几个鲜明的特征：第 一，权利与义务不对等，养老保险费用完全由财政或单位统包，个人不需缴纳养 老保险费，退休后就可按月领取养老金；第二，实行待遇确定型养老保险金计发 办法。职工退休时按照本人退休前最后一个月基本工资的一定比例计发，沿用计 划体制下的按工龄来计算退休待遇的办法，工作年限越长，其养老金越高。如工 作年限满3 5 年的可达到原基本工资的9 0 左右，工作不满l o 年的为原基本工资的 4 0 左右；第三，退休人员养老金调整与在职人员调整工资同步进行；在职人员调 整工资标准时，离退休人员相应增加养老金。离休人员原则上按同职务在职人员 平均增资额增加，退休人员按同职务在职人员平均增资额的9 0 增加；第四，退休 人员管理工作主要由原单位负责。许多机关事业单位基本上都设立了离退休人员 管理机构，来具体负责本单位离退休人员的养老金管理。 回李春根社会保障理论与政策经济科学出版社2 0 0 9 8 3 断裂我国机关事业单位与城镇企业基本养老保险制度的现状分析 3 断裂我国机关事业单位与城镇企业基本养老保险制度 的现状分析 3 1机关事业单位养老保险制度的现状 我国现行的机关事业单位养老保险制度建立于新中国成立初期，建立之时应 属于退休制度，直至1 9 7 8 年经济体制改革之后逐渐成型。由于是计划经济体制下 的产物，其基本模式为现收现付制，没有建立独立的养老保险基金，也没有基金 积累。 爱1 1 机关事业单位养老保险的政策沿革 ， 我国机关事业单位养老保险制度改革则是起始于1 9 9 1 年，改革的过程从时间 跨度上可大致分为三个阶段，即起步阶段( 1 9 9 1 年一1 9 9 7 年) 、发展阶段( 1 9 9 7 年 一2 0 0 5 年) 和深化阶段( 2 0 0 5 年一至今) 。 机关事业单位养老保险制度改革开始的标志是1 9 9 1 年国务院颁布的关于企 业职工养老保险制度改革的决定，该决定中提到“国家机关事业单位养老保险制 度改革由人事部负责”，由此标志着进入了改革的起步阶段。在此阶段中，国家机 关事业单位与企业的养老保险分别由不同的部门负责管理，没有将机关事业单位 职工纳入到养老保险体系中，而且也缺乏一个正式的机关事业单位养老保险法规 来支撑。 1 9 9 8 年成立了劳动和社会保障部，由此我国的社会保障制度更加规范，其中 就涉及到了机关事业单位养老保险改革。一些地区( 比较具有代表性的就是山东 省) 开始试点将机关事业单位职工纳入参保范围，且相关的法律法规逐渐清晰， 具体措施也不断完善，与此同时，涵盖全国范围的总体改革方案也提上了制订的