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公共政策制定中的公民参与研究 中文摘要 公共政策制定中的公民参与研究是政策科学领域的重大课题。现阶段，在我 国研究公共政策制定中的公民参与有利于公共政策的公共性、科学化和民主化， 有利于公民合法权利的实现，也有利于和谐社会的建设。由此，研究公共政策制 定中的公民参与已经成为了一种时代发展的潮流。 本文从界定公共政策与公民参与的概念入手，主要运用托马斯教授的公共决 策中的公民参与理论，分析我国公共政策制定中公民参与的现状、问题及其原因， 提出了完善我国公共政策制定中公民参与的对策。 全文共分四个部分。结构如下： 第一部分导论，包括选题的背景及意义、公民参与的文献综述以及研究中用 到的理论工具和研究方法、论文的创新点和难点。 第二部分，公共政策制定中的公民参与的涵义及价值分析，这一部分主要从 界定基本定义出发，分析了公共政策制定中公民参与的重要价值。 第三部分是我国公共政策制定中公民参与的现状与存在的问题分析，这一部 分对我国现阶段公共政策制定中公民参与的法律依据进行了梳理；描述了现阶段 我国公民参与的主要方式；本文把我国公共政策制定中公民参与的效果分为三种 采纳、部分采纳和不采纳，并进入逐一的分析；这部分还对我国公民参与存 在问题及其原因进行了深入研究。 第四部分，完善我国公共政策制定过程中公民参与的路径选择。这部分首先 对公民参与的制度化建设和具体途径的疏通提出了自己的见解；接着对提高公民 的参与能力和参与意识进行了分析；然后对发展我国的公民社会，为公民参与提 供相应的组织载体提出了解决之道；最后对媒体在公民参与中应发挥的作用提出 了笔者的几点建议。 关键词：公共政策公共政策制定公民参与 公共政策制定中的公民参与研究 a b s t r a c t ： t h ec i t i z e np a r t i c i p a t i o no fp u b l i cp o l i c y - m a k i n gi np o l i c ys c i e n c e sr e s e a r c hi sa n i m p o r t a n t i s s u e a tp r e s e n t ，t h es m d yo nt h ec i t i z e n p a r t i c i p a t i o no fp u b l i c p o l i c y - m a k i n gi np u b l i cp o l i c y , h a sc o n d u c i v et ot h ep u b l i cn a t u r eo f p u b l i cp o l i c y , s c i e n t i f i c a n dd e m o c r a t i c ，i sc o n d u c i v et ot h er e a l i z a t i o no ft h el e g i t i m a t er i g h t so fc i t i z e n s ，b u ta l s o c o n d u c i v et ob u i l d i n gah a r m o n i o u ss o c i e t y m o r e o v e r , i th a sb e c o m ea d e v e l o p m e n tt r e n d o ft h et i m e s t h i sa r t i c l ef r o mt h ed e f i n i t i o no fp u b l i cp o l i c ya n dt h e c o n c e p to fc i t i z e n p a r t i c i p a t i o n ，t h em a i nu s eo ft h o m a s ，ap r o f e s s o ro fp u b l i cp a r t i c i p a t i o no fc i t i z e n s i nd e c i s i o n - m a k i n gt h e o r y , p u b l i cp o l i c ya n a l y s i so ft h es t a t u so fc i t i z e np a r t i c i p a t i o n i nt h ep r o b l e ma n dt h er e a s o n sp u tf o r w a r dt oo p t i m i z et h ef o r m u l a t i o no fp u b l i c p o l i c yi no u rc o u n t r yc i t i z e n s p a r t i c i p a t ei ns o l u t i o n s t h ef u l lt e x ti sd i v i d e di n t of o u r p a r t s i ss t r u c t u r e da sf o l l o w s ： t h ef i r s tp a r t ，i n t r o d u c t i o n ， i n c l u d i n gt h es e l e c t i o no ft h eb a c k g r o u n da n d s i g n i f i c a n c eo fc i t i z e np a r t i c i p a t i o nl i t e r a t u r er e v i e wa n dr e s e a r c ho ft h es t a t u sq u o ， t h es t u d yu s e dt h et h e o r e t i c a lt o o l sa n dr e s e a r c hm e t h o d sa sw e l la st h ei n n o v a t i o no f t h i sa r t i c l ea n dd i 伍c u l t t h es e c o n dp a r t ，f r o mt h ed e f i n i t i o no ft h eb a s i cd e f i n i t i o n ，a na n a l y s i so f p u b l i c p o l i c ym a k i n gi nt h ev a l u eo fc i t i z e np a r t i c i p a t i o n t h e 廿1 i r dp a r ti st h ec i t i z e np a r t i c i p a t i o no f p u b l i cp o l i c y - m a k i n gi no u rc o u n t r y i nt h ep r e s e n ts i t u a t i o na n d a n a l y s i so fe x i s t i n gp r o b l e m s ，t h i sp a r to ft h ep u b l i c p o l i c y o fo u rc o u n t r ya tt h i ss t a g ei nt h ed e v e l o p m e n to ft h el e g a lb a s i sf o rc i t i z e n st o p a r t i c i p a t ei nac o m b ；d e s c r i b e da tt h i ss t a g eo fo u rc i t i z e n st op a r t i c i p a t ei nam a j o r w a y ；t h i sa r t i c l ep u b l i cp o l i c yi no u rc o u n t r yt od e v e l o pt h ee f f e c t i v e n e s so fc i t i z e n p a r t i c i p a t i o na r ed i v i d e di n t ot h r e et y p e s t h ea d o p t i o no f , s o m eo ft h ea d o p t i o na n d d o e sn o ta c c e p t ，a n de n t e re a c ho ft h ea n a l y s i s ；t h i sp a r to fc h i n ai sa l s ot h ei s s u eo f c i t i z e np a r t i c i p a t i o na n dt h er e a s o n sf o rt h ee x i s t e n c eo fa ni n - d e p t hr e s e a r c h p a r ti v , i m p r o v e m e n to fo u rp u b l i cp o l i c y - m a k i n gp r o c e s st oc h o o s et h ep a t ho f c i v i c p a r t i c i p a t i o n f i r s to fa l l ，t h i sp a r to ft h ei n s t i t u t i o n a l i z a t i o no fc i t i z e n p a r t i c i p a t i o ni nt h ec o n s t r u c t i o no fc l e a ra n ds p e c i f i cw a y t op u tf o r w a r dt h e i rv i e w s ； i i 公共政策制定中的公民参与研究 t h e nt oi m p r o v et h ea b i l i t yo fc i t i z e n st op a r t i c i p a t ei nt h ea w a r e n e s so fa n d p a r t i c i p a t i o ni na l la n a l y s i s ；a n dt h e no nt h ed e v e l o p m e n to fc h i n a sc i v i ls o c i e t yf o r c i t i z e n st op a r t i c i p a t ei nt h eo r g a n i z a t i o no ft h ec o r r e s p o n d i n gv e c t o rp r o p o s e d s o l u t i o n ；f i n a l l y , d f i z e np a r t i c i p a t i o ni nm e d i as h o u l dp l a yt h er o l eo ft h ea u t h o ro f s e v e r a ls u g g e s t i o n s k e yw o rd s = p u b l i cp o l i o ；p u b l i cp o l i c y - m a k i n g ；c i t i z e np a r t i c i p a t i o n i i i 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研究 所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集 体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究作出重要贡献的个人和集体，均 已在文中以明确方式标明。本声明的法律责任由本人承担。 学位论文作者搬 日期：o 修曝分月。日 j 学位论文使用授权声明 本人在导师指导下完成的论文及相关的职务作品，知识产权归属郑州大学。 根据郑州大学有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保留或向国家有关部门 或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅；本人授权郑州大学 可以将本学位论文的全部或部分编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印 或者其他复制手段保存论文和汇编本学位论文。本人离校后发表、使用学位论文 或与该学位论文直接相关的学术论文或成果时，第一署名单位仍然为郑州大学。 保密论文在解密后应遵守此规定。 学位论文作者：雪黔日期：支汐弓年月厂。同 公共政策制定中的公民参与研究 公共政策制定中的公民参与研究 1 绪论 1 1 选题的背景及意义 公民政治参与作为政治学和民主政治的核心概念之一，已经成为人们政治社 会生活中不可或缺的组成部分。而公民参与作为作为一种比政治参与外延更广的 民主形式，自2 0 世纪5 0 - 6 0 年代以后也逐步成为人们研究的重要课题。公共政 策作为“对全社会价值的权威性分配 ( 戴维伊斯顿语) ，自然也必然需要引入 公民参与，而公民参与公共政策的核心是公民直接参与政策的制定过程。可以说， 目前关于公共政策制定中公民参与的研究已经成为了时代的潮流。 公民参与的概念最早由西方的政治学学者提出，早期的公民参与以政治领域 的参与为主，主要表现为选举等方式。2 0 世纪5 0 6 0 年代，随着公民参与意识 的增强和行政权力对公民影响的加深，对于公民参与的研究开始引入到政府公共 政策的制定过程。可以说，西方发达国家经过上百年的民主积淀和数十年的公民 参与运动，公共政策制定中的公民参与已经十分成熟。 2 0 世纪8 0 年代，随着我国改革开发的发展和政治民主化的进程推进，公民 参与开始引人到我国。特别是2 0 世纪9 0 年代后，伴随着我国市场经济体制的确 立，公民的参与意识开始觉醒，公民参与也开始在我国流行。 对于公民参与的发展，我们的党和国家始终站在时代的前沿，先后于2 0 0 0 年的十五届五中全会、2 0 0 2 年的十六大报告中予以政治上的正当性，并大力提 倡和引导。特别是2 0 0 7 年党的十七大报告提出的“从各个层次、各个领域扩大 公民有序政治参与”，不仅肯定了公民参与的正当性和合法性，也由此引发了学 者对公共政策制定中公民参与研究的热潮。 十七大之后，一大批政治学、行政学、法学、社会学等领域学者热衷于对“公 民参与 课题的研究，他们从不同的视角出发，或发表观点或著书立说。而各个 地方和领域的公民参与运动也蓬勃兴起，同时这又为学者们的实证研究提供了肥 沃的土壤。 但是，我们也看到，我国学者对于公共政策制定中公民参与的研究尚处于开 始阶段，对其研究也还不深入。这更是激励了许许多多的学者研究热情。 笔者受益于导师的影响，也开始查阅和翻看有关公民参与的各种资料，并在 公共政策制定中的公民参与研究 导师的指导下一步步开始了对这一课题的研究。 公民参与公共政策的制定有利于公共政策的科学化、民主化和公共性，有利 于公共政策的顺利实施，有利于培养公民的主体意识，这早已成为了人们的共识。 在我国伴随着政治民主进程的深入和社会的发展，公民参与公共政策的制定 的广度、深度以及力度都在逐步的加深。但是在我国公民参与公共政策的制定过 程依然存在着诸多的问题，影响了公民参与价值的体现。因此，研究我国公共政 策制定中的公民参与，深入分析其现状特别是存在的问题，并提出完善我国公民 参与政策制定之对策，无疑对对提高我国公民参与公共政策制定有着重要的现实 意义和实践价值。 1 2 文献综述 公民参与作为政治学和民主政治的核心概念之一，是由现代西方政治学率先 提出的一个重要术语。在西方，公民参与这一概念可以追溯到古希腊。二战后随 着行为科学的兴起，公民参与开始引入到社会科学领域，随之兴盛于政策科学领 域。在国外对于公民参与的研究十分系统和深入，但多数对公民参与的研究侧重 于对政治参与方面，而且多是从公民参与与民主的方面进行论著。 美国学者科恩把公民参与和民主以及经济发展联系起来，在其著作论民主 中指出，“民主过程的本质就是参与决策 。他认为，民主就是一种政治管理体制， 在该体制中，所有的社会成员都能直接或间接的参与到影响全体成员的决策中去 。罗伯特达尔也在其著作论民主中把有效地参与作为民主的最重要的标 准。美国著名政治家亨廷顿在其著作难以抉择( 与纳尔逊合著) 、变革社会 中的政治秩序中探究和分析了政治参与，他的政治参与理论主要内容包括政治 参与的模式、政治参与和现代化各项目标的关系、政治参与的影响因素等。诺 曼h 尼和西德尼伏巴合著的政治参与中把南斯拉夫政治参与活动分为 四种类型：公共活动、自我管理、个别接触以及投票。阿尔蒙德与维巴在其合著 的公民文化中阐释了公民文化对个体参与的影响。而公民参与的理论先驱安 斯坦认为，“公民参与是一种公民权力的运用，是一种权力的再分配，使目前在 政治、经济等活动中无法掌握权力的民众，其意见在未来能有计划地被列入考 虑。 并且在其“公民参与的阶梯 理论中，他按照公民权力的实现程度将公民 科恩，论民主，商务印书馆，1 9 9 8 ( 序言) 。s r a r n s t a i n ，al a d d e ro fc i t i z e np a r t i c i p a t i o n 。j o u r n a lo ft h ea m e r i c a ni n s t i t u t eo f p l a n n e r s ，1 9 6 9 ( 3 5 ) ( p 2 1 6 - 2 2 4 ) 2 公共政策制定中的公民参与研究 参与非为了三个层次八种类型。托克维尔、布莱克则明确提出了公众直接参与政 府行政决策行为的思想。 研究政策过程与公民参与的最重要的著作莫过于美国学者约翰克莱顿托 马斯著的公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新策略一书，他在 批判了政治与行政二分论的基础上，思考和解释的就是公共管理者在不同决策情 况下，如何选择和提供有效的公民参与途径，同时又能维持公共管理的效率和效 益 。 由此可见，国外学术界对公民参与形式和具体途径、影响公民参与的因素以 及多国间的比较等方面都有相当深入的研究，并取得了很多成果。当值得借鉴， 但我们也应当注意他们自身的特点：第一、西方学者对政治秩序与政治参与的关 系进行了比较系统的研究；第二，西方学者对政治参与研究的深化得益于行为科 学的启发，通过对公民具体行为的观察、考证，对公民参与行为与其他相关维度 作了细致的研究，这也为我们提供了可资借鉴的经验；第三。西方学者在理论研 究层面不仅采用了宏观研究理论，同时注重中观和微观相结合的方法，从多视角 对政治参与行为进行透视；第四，在对公民政治参与进行价值判断时，多采用西 方的政治价值观，而忽视了对其他国家和地区( 特别是发展中国家) 的具体环境 和价值观 。 我国学者对公民参与的研究主要开始于2 0 世纪8 0 年代，开始时主要是翻译 和介绍国外的理论。之后伴随着政治民主化进程的推进，我国学者开始从多种视 角对公民参与的理论、动因、效果、渠道、困境以及影响因素进行了研究。但国 内从公共政策学的角度来研究公民参与尚处于起步阶段。 但是我们欣喜的看到，公民参与在中国已经兴起，其不仅获得了理论上和政 治上的正当化，而且进入了具体的公共生活实践。 在研究公共政策的制定中的公民参与时，国内学者首先从基础理论方面进行 了研究。对基础理论的研究必然要涉及公民参与的主体、参与的范围、参与的途 径、意义等。在这方面具有代表性的学者和著作有：俞可平在其文章公民参与 民主政治的意义中对公民参与的概念、意义、形式与领域、公民参与的条件等 进行了介绍。李图强在其著作现代公共行政中的公民参与中从公民与公共行 政的关系变化着手，对公共行政中的公民关系进行了研究。陶东明、陈明明的著 f 美】托马斯著，孙柏英译，公共决策中的公民参与，中国人民大学出版社2 0 0 5 口魏星河著，当代中国公民有序政治参与研究，人民出版社，2 0 0 7 ( p 1 5 ) 。王锡梓，公众参与和中国新公共运动的兴起，中国法制出版社2 0 0 8 ，( 前言p 4 ) 3 公共政策制定中的公民参与研究 作 当代中国政治参与系统地分析了中国公民政治参与地主体、客体及方式。 同时，在王浦劬、王惠岩、朴贞子等编著的教科书中亦对公民( 政治) 参与的途 径和渠道、制约因素等进行分析。 国内学者对公共政策与公民参与的研究还体现在从实证和法学的视角进行 分析。其主要代表为贾西津著中国公民参与：案例与模式，书中选择了六个 方面的案例，从而使得我们对公民参与有了更为直观和清晰的认识。王锡梓教授 行政过程中公众参与的制度实践和行政过程中公众参与的制度实践则不 仅引入了案例分析，更对其进行了法学视角的审视。 从政策制定者参与主体的视角进行研究也是我国学者研究的一个特点。其中 有代表性的学者有方江山和王晓燕。方江山的著作非制度政治参与一以转型期 中国农民为对象分析主要以研究农民的政治参与为特点，而王晓燕的著作私 营企业主的政治参与则是研究了改革开放后新兴阶层私营企业主的参与状 况。另外，我国学者还从有序参与等角度对公民参与进行了在审视。主要著作有 魏星河著当代中国公民有序政治参与研究和王维国编著公民有序政治参与 的途径，可以说这也是国外学者不曾提出的新视角。而陈芳、陈振明当代中 国地方治理中的公民参与历程、现状与前景把公民参与公共政策的研究推 向了地方治理，使得公民参与的研究更加贴近了现实。这些著作都从分析我国公 民参与的历史与现状入手、通过分析我国公共政策制定中公民参与存在的问题， 提出完善我国公民参与的措旌、展望我国公民参与的前景。 值得注意的是，2 0 0 6 年的学者李伟权出版政府回应论一书，这是一本 从政府回应角度对公民参与政府公共决策问题进行专门探讨的著作。该书运用政 府回应理论分析我国政府决策中对公民参与回应性不足的问题及其原因，对我国 政府回应机制创新和建立回应性政府提出有针对性的建议和对策回。 令人惊喜的还有，一大批的年轻学子们也开始了对政策制定中的公民参与进 行了研究，而且成果丰硕。譬如孙伯强的2 0 0 3 年发表的学术论文中美公共政 策制定中的公民参与方式之比较就颇具代表性。 值得肯定的是，目前我国关于公共政策制定中公民参与研究的相关文章或著 作已经相当丰富、全面。但是，遗憾的是大部分作者只是对公民参与作了描述性 或者是表述性的研究，对公民参与的深入研究还不多；特别是对于解决我国公民 参与的问题和困境、丰富公民参与的途径所提出的对策也多是理论性有余而实际 陈芳陈振明，当代中国地方治理中的公民参与一一历程，现状与前景，东南学术。2 0 0 8 年第四期 口李伟权，政府回应论，中国社会科学出版社，2 0 0 5 ( 见摘要) 4 公共政策制定中的公民参与研究 可行性不足。 在社会实践中，伴随着我国社会主义市场经济体制的确立和政治民主化的推 进，公民对于公共政策制定的参与也在蓬勃兴起。从孙志刚事件到厦门p x 事件， 从各种各样的价格听证会到座谈会，从环境评估中的公民参与到城市规划中的公 民参与，从农村村民自治到城市社区管理，从外来务工人员到私营企业主可 以说公民参与的兴起已经成为中国公共生活领域越来越重要的社会事实，成为公 共生活“民主化 的一个符号。 1 3 理论工具与方法 本文内容涉及政策科学、政治学、行政学、社会学等方面的理论，其中主要 运用的是约翰克莱顿托马斯公共决策中的公民参与理论。托马斯在其理论中 构建了一个公民参与的有效决策模型，为公共管理者提供了5 种可供选择的决策 方式：自主式管理决策、改良的自主管理决策，分散式的公众协商、整体式的公 众协商、公共决策，公共管理者可以根据不同的情况采取不同的公民参与方式。 他还提出了界定公民参与适宜度的理论：公民参与的适宜度主要取决于最终决策 的中政策的质量要求和政策可接受性要求之间的相互限制。 本文从相关的基础理论入手，本文采用“提出问题一分析问题一解决问题 的思路。全文共分四个部分进行研究。 第一部分导论，这一部分主要是分析研究问题的背景及选题的意义，总结这 一研究领域国内外的研究现状，阐述研究的研究工具与方法，并指出文章的创新 点与不足之处。 第二部分理论分析，首先从界定基本定义出发，指出公共政策制定过程中公 民参与的表现和形式，并分析我国公共政策制定中公民参与的重要价值。 第三部分是现状与原因分析，即分析我国公共政策制定中公民参与的现状与 存在的问题原因。这一部分首先对我国现阶段公共政策制定中公民参与的法律依 据进行了简单的梳理；运用白描的方法描述了现阶段我国公民参与的主要方式； 同时分析了我国公共政策制定中公民参与的效果，共分为三种情况采纳、部 分采纳和不采纳，并进行逐一的分析；另外，这部分还对我国公民参与存在问题 及其原因进行了深入研究。 第四部分，对策分析，即完善我国公共政策制定过程中公民参与的路径选择。 。王锡梓，公众参与和中国新公共运动的兴起，中国法制出版社2 0 0 8 ， 前言p 1 ) 5 公共政策制定中的公民参与研究 这部分首先对公民参与的制度化建设和具体途径的疏通提出了自己的见解；接着 对提高公民的参与能力和参与意识进行了分析；然后对发展我国的公民社会，为 公民参与提供相应的组织载体提出了中肯的意见；最后对媒体在公民参与中应发 挥的作用提出了笔者的几点建议。 本文在研究时采用的研究方法有：( 1 ) 文献研究法，即通过对文献进行查阅、 分析、整理，从而找出事物本质属性的一种研究，主要谈过对统计资料进行二次 分析，然后做定量分析。( 2 ) 系统分析法。系统分析方法来源于系统科学，是 指把要解决的问题作为一个系统，对系统要素进行综合分析，找出解决问题 的可行方案的咨询方法。系统科学是2 0 世纪4 0 年代以后迅速发展起来的一 个横跨各个学科的新的科学部门，它从系统的着眼点或角度去考察和研究整 个客观世界，为人类认识和改造世界提供了科学的理论和方法。( 3 ) 描述性 分析法，这是一种简单的研究方法，它将已有的现象、规律和理论通过自己的理 解和验证，给予叙述并解释出来。它是对各种理论的一般叙述，更多的是解释别 人的论证，但在科学研究中是必不可少的。它能定向地提出问题，揭示弊端，描 述现象，介绍经验，它有利于普及工作，它的实例很多，有带揭示性的多种情况 的调查；有对实际问题的说明；也有对某些现状的看法等。 1 4 创新点与不足 本文通过对公共政策和公民参与理论的介绍和对我国公共政策制定过程中 的公民参与现状的系统梳理，分析我国公民参与中存在的问题，试图采取系统的 措施优化我国政策过程中的公民参与，并力图使得所提措旆具有科学性和现实可 行性。可能的创新点在于：首先，对于公民参与效果的分析，本文的划分为采纳、 部分采纳和不采纳三种形式，纵观目前的文献，这是一种新颖的划分方式。其次， 有关公民通过媒介参与公共政策制定过程的介绍和分析，是之前研究较少或者缺 失之处，本文对其加以了分析。 本文研究的不足之处在于：众所周知，我国“公共政策制定中的公民参与” 研究的理论是从国外借鉴而来，目前我们自身的研究还处于初始阶段，并且其中 所存在的问题和困境都是中国所特有的，而有关学术性的研究多是理论性有余而 可操控性不足。同时，由于笔者的研究水平有限，缺乏对问题的实证性研究和对 现实的真实感知，寻找资料也多限于网络和图书馆，故论述可能不够全面，观点 也需进一步完善。 6 公共政策制定中的公民参与研究 2 公共政策制定中的公民参与的涵义及价值分析 2 1 相关概念界定 2 1 1 公共政策 公共政策是2 0 世纪中叶之后由西方国家首先提出的概念，2 0 世纪8 0 年代 之后被引入我国。而对于公共政策的概念，不同的学者从不同的角度有不同的理 解。其中具有代表性的观点有： 公共行政学的首创者之一，美国学者伍德罗威尔逊认为：政策是由政治家 即具有立法权者制定的而由行政人员执行的法律和法规。美籍加拿大学者戴 维伊斯顿：公共政策是对全社会的价值作有权威性的分配。政策科学的主要倡 导者和创立者，哈罗德拉斯韦尔和亚伯拉罕卡普兰认为，公共政策是一项具 有目标、价值与策略的大型计划。而托马斯戴伊的理解则十分宽泛，他认为， 凡是政府决定做的或决定不做的事情就是公共政策。詹姆斯安德森则认为：公 共政策是一个有目的的活动过程，而这些活动是由一个或一批行为者为处理某一 问题或有关事务而采取的；公共政策是由政府机关或政府官员制定的政策。 我国学者也对公共政策的概念从我国的现实情况做出了自己的理解。陈振 明：政策是国家机关、政党及其他团体在特定时期为实现和服务一定的社会政治、 经济、文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则。孙光认为，政策是国家和 政党为了实现一定的总目标而确定的行动准则，它表现为对人们的利益进行分配 和调节的政治措施和复杂过程。张金马认为，政策是党和政府用以规范、引导有 关机关团体和个人行动的规则或指南。 综上所述，国外学者在对公共政策的理解多侧重于从某一个研究内容，而 大陆及台湾的学者多侧重公共政策的制定主体。但他们都强调了政府是政策制定 的主体及政策的目标取向，而公共政策所解决的问题也正是与公民生活息息相关 的公共问题。 在对公共政策的理解上我们引入王骚教授对“公共”一词的理解并引用他对 公共政策的概念，他把公共政策概念中“公共 一词的含义概括为四个方面： ( 1 ) 以体现公共意愿为总体标准。( 2 ) 以解决社会公共问题为目标。( 3 ) 形成 过程经由法定的民主政治程序。( 4 ) 由国家政府或其他公共权力结构具体制定和 推行。由此而得出公共政策的表述为：以政府为代表的公共权力机构针对社会公 回陈振明主编，政策科学，中国人民大学出版社1 9 9 8 p 5 6 - p 6 1 ) 7 公共政策制定中的公民参与研究 共问题的解决，通过民主政治程序制定和执行的行动方针和行为准则。 2 1 2 公民参与 公民参与作为政治学和民主政治的核心概念之一，是由现代西方政治学率先 提出的一个重要术语。在西方，公民参与这一概念可以追溯到古希腊。二战以后， 随着西方行为主义政治学的兴起，对公民参与的研究得到了进一步的深化和拓 展，并逐步引入社会科学领域。对于公民参与的概念不同的学者有不同的理解， 但多偏重于政治参与的研究。笔者在这里把公民参与限定在公共政策的制定过 程，以区分于政治参与公共政策制定过程中的公民参与的范围小于政治参 与。同时笔者借鉴国内学者俞可平对公民参与的理解，即公民参与，通常又称为 公共参与、公众参与，就是公民试图影响公共政策和公共生活的一切渠道圆。公 民参与一般包括以下基本要素： 第一、参与的主体，即“谁参与。公民参与顾名思义，凡是具有公民资格 的公民都具备参与的权利，公民是公民参与当然的法定主体。但是在理解公民参 与时，我们也要把公民参与和职业政治家与政府工作人员的政治参与区别开来。 由此我们所定义的公民参与主体主要是指专职政治家、政府官员之外的公民个 体、公民群体或者公民团体行为者。 第二，参与的动机是什么，即“为什么参与”。当代的政治理论和公共管理 学说，对公民参与的动机作了不同的阐释。其中，较具有代表性的主要有5 种固： ( 1 ) 本性说，即认为人们之所以要参加公共事务的管理乃是处于人们的本性或 日一种自然倾向；( 2 ) 理性选择说，其经典表述为：人都是有理性的，每一个人 都是在自己的理性指引下来安排自己的生活，而公民参与也是一种在理性指导下 的合理选择；( 3 ) 功利选择说，即认为人们参与公共事务的目的并非为了履行自 己的公民权利，而是为了使这样的公共活动能够给自己带来利益，或使这样的公 共活动能够使自己免受灾祸；( 4 ) 参与民主说，这种学说主张“凡生活受到某项 决策影响的人，就应该参与那些决策的制定过程；( 5 ) 马克思主义的公民参与观， 马克思主义给公民参与带来了两个方面的新观念，一是人们之所以参与政治是建 立在物质基础之上的，而不是出自“本能”、“理性 、“理智 这些虚无缥缈的精 神原因，二是实际上在任何社会都存在着统治阶级的公民参与和被统治阶级的公 中王骚编著，政策原理与政策分析，天津大学出版社，2 0 0 3 ( p 3 - 7 ) 。俞可平，公民参与民主政治的意义，贾西津主编，中国公民参与：案例与模式，社会科学文献出版社 2 0 0 8 ，( 序言p 1 ) 。陶东明陈明明，当代中国政治参与，浙江人民出版社，1 9 9 8 ( p 1 0 2 1 1 0 ) 8 公共政策制定中的公民参与研究 民参与两种类型。 第三，参与的客体是什么，即“参与什么 。对于公民参与的客体，多数学 者都对此作了比较模糊的界定，比如“公共事务”、“决策过程等。一般而言， 它的范围应按“凡生活受到某项决策影响的人，就应该参与那些决策的制订过程 为基本原则来确定。具体来说，公民参与的范围应在遵守现有的宪政制度的基础 上，以参与关系公民个人切身利益的地方性公共事务为主干，以参与全国性公共 事务为补充，以不干涉公民法定的个人自由为界限来有效划定。 第四，公民参与的适宜度。按照约翰克莱斯托马斯教授的观点：界定公 民参与的适宜度主要取决于最终决策的中政策的质量要求和政策可接受性要求 之间的相互限制。由此凡是对政策质量要求比较高的公共政策对公民参与的需 求程度就低，而对公民可接受性要求越高的公共政策对吸纳公民参与的需求程度 和分享决策权的程度就越大。 第五，公民参与的途径，即“怎样参与”。这是指公民借以进入政策制定过 程、影响或决定政策制定的具体途径或手段。可以说，公民参与方式的选择直接 关系到公民参与公共政策的成败。根据托马斯教授的观点，公共管理者应该根据 公民参与的目的选择不同的形式。而公民参与的目的分为两种：( 1 ) 以获取信息 为目标的公民参与，可以采取关键公众接触法、有公民发起的接触、公民调查和 新的通讯技术等形式；( 2 ) 以增进政策可接受性的公民参与，可以采用公民会议 ( 公民听证) 、咨询委员会、斡旋调解等方式。 2 1 3 公共政策制定与公民参与 公共政策过程包括政策的制定、政策合法化、政策执行以及政策评估和终 结等环节。而政策制定是政策过程的第一和首要的阶段，是政策科学的核心主题； 但学术界对政策制定过程的理解也有广义和狭义之分。广义上的政策制定过程即 指政策过程，包括政策的制定、执行、评估和终结；但大多数政策科学家( 如琼 斯和安德森) 对政策制定的理解及狭义的理解，即把政策制定过程理解为政策形 。王建军、唐娟，论公共政策制定中的公民参与，四川大学学报( 哲学社会科学版) 2 0 0 6 年第五期 。 美】约翰克莱斯托马斯著，孙柏英译，公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新策略， 中国人民大学出版社，2 0 0 5 ( p 3 2 ) 吲应当说明的是，由于公共政策也是一个舶来品，中国学者在研究时由于翻译的不同，而出现了不同的用 语，本文有时提及的政策即使公共政策的简称。而本文对公共政策制定的研究，是把之看成一个动态的过 程，即公共政策制定就是指公共政策的制定过程 9 公共政策制定中的公民参与研究 成或政策规划，指从问题界定到方案选择以及合法化的过程。本文亦采用狭义 的理解，即公共政策制定过程包括政策议程、方案规划和政策合法化圆。 ( 1 ) 政策议程阶段。政策议程是公共政策的发轫阶段，是对公共问题的认 定。通常，政策议程可分为公众议程和政府议程。所谓公众议程是指某个社会问 题引起社会公众的广泛关注，并呼吁政府出面解决的过程。在这一阶段由于媒体 或者某些个人、组织的传播，某一社会问题已经引起公众的关注，大家议论纷纷， 一致认为此事应该由政府出面解决。政府议程是指引起政府官员的深切关注，并 进入政府议事日程加以讨论以确定是否采取行动的议程。 政策议程阶段是公民参与最为频繁和最为直接的阶段。现代社会由于党和 政府事情繁多，不可能对所有的社会问题都能感知和解决。而社会公众、组织或 社会传媒由于对许多的社会问题戚戚相关，对社会问题的感知较为敏感。这时社 会公众、组织或社会传媒便可以对自己关心的或者与自己利益相关的问题提出自 己的意见，并通过政府设立的渠道向政府提出解决问题的意愿( 公众议程阶段) 。 同时，公众也可以通过搜集信息、界定问题，从而为政府把之提上政府议程做充 分的准备。当然需要明确的一点是：通过公众议程，并不一定进入政府议程，而 且即使进入政府议程也不一定解决问题。 ( 2 ) 方案规划阶段。方案规划是指为了解决某一具体的政策问题而有政策 制定者精心设定的行动计划和步骤，是一系列活动构成的逻辑过程。方案规划包 括目标确立、方案的设定、方案的评估和方案的选择，这是政策制定的核心环节。 这一阶段的公民参与主要表现在：( 1 ) 搜集信息，帮助政府确立政策目标； 一项政策的制定需要各种各样的信息，由于政府自身事务繁多和各种限制，他不 可能搜集到所有的信息，此时公众参与就可以为其提供自己搜集到的信息，为政 府确立正确的政策目标奠定基础。同时，公众也可以表达自己的目标取向，从而 间接影响政策目标的确立。( 2 ) 设计政策方案，为政府提供可供选择的政策方案； 政府在任何社会问题上采用的可供选择的政策数目会很多，因为每个公民对问题 都会有自己的看法。此时公众就可以通过自己掌握的信息，设定符合实际的政策 方案供政府选择。( 3 ) 参与政策方案的评估、影响政策选择。政策制定部门在对 设计好的政策方案进行分析、评估、权衡利弊后，才能选择其中一项政策方案或 综合形成新的政策方案。但他们又面临着信息不足和技术力量不足的难题。在这 方面，公民参与就可以通过自己掌握的信息和自己的偏好，特别是某些专家利用 。陈振明主编，政策科学，中国人民大学出版社1 9 9 8 ，( p 2 1 2 ) 霍补负子金炯烈著，政策形成论，山东人民出版社，2 0 0 5 ，( p 6 2 9 0 ) 1 0 公共政策制定中的公民参与研究 自己的专长对政策的性质、方案的可行性和方案实施过程中可能出现的结果进行 评估，从而影响政策的选择。 ( 3 ) 政策合法化阶段。经过政策方案选择之后，政策方案还不能马上实施， 必须经过特定的程序使之获得合法的地位，这就是政策合法化。所谓的政策合法 化是指法定主体为使政策方案获得合法地位而依照法定权限和程序所实施的一 系列审查、通过、批准、签署和颁布政策的行为过程。政策合法化是政策制定 过程的最后一个环节。其实政策的合法化不仅表现在通过规范的法定程序使之具 备法律上的正当性，它也表现为人们的一种主观的心理感受，表现为一种人们对 政策的心理认同的程度。在政策方案的合法化过程中，公民参与的作用主要有：( 1 ) 通过行使质询权，对政策方案进行审查；( 2 ) 通过在具体环节中的参与，与政府 决策者沟通与协调，促进政策方案的合法化圆。( 3 ) 通过对政策的认同程度决定 了政府对政策方案的选择。 2 2 公共政策制定中公民参与的价值分析 公民参与作为政治学和民主政治的核心概念之一，业已成为人们政治社会生 活中不可或缺的组成部分，同时公民参与也是公共政策的基石。改革开放以来， 我国政治经济发展提高了公民的参与意识，政治民主化改革进一步推动了公民参 与公共政策制定的热情。由此，研究公共政策制定中的公民参与在我国具有重要 的理论与实践价值。 2 2 1 有利于增进公共政策的公共性 公共政策作为“对全社会价值的权威性分配”，必然具备公共性。所谓政策 的公共性是指公共政策总要体现最广大民众的意愿和代表最广大民众的利益以 及解决民众最关心的公共问题 。根据公共选择理论，政府作为公共政策的制定 主体也具有自身的利益，于是这就不能摆脱政府为了自身的利益而导致公共权力 异化的可能；同时政府由于信息和技术性等的限制，其对公共问题的认定也会出 现偏差的可能。而公民参与公共政策的制定此时的功能就表现在： ( 1 ) 监督和制约公共权力的运行，防止公共权力的异化。剑桥大学教授阿 克顿爵士说过一句广为流传的话：“权力导致腐败绝对权力导致绝对腐败 。由此 可见，权力不加制约就会别滥用，而公共权力一旦被滥用，就必然损害公共利益。 。陈振明主编，政策科学，中国人民大学出版社1 9 9 8 ( p 2 4 5 ) 。李湘茜，我国公共政策决策公民参与方式分析，西北大学硕士学位论文，2 0 0 6 5 毋王骚编著，政策原理与政策分析，天津大学出版社。2 0 0 3 ( p 1 4 ) 1 1 公共政策制定中的公民参与研究 于是这就需要对公共权力的运行加以监督和制约，一方面是权力体系内部的相互 制衡，另一方面也需要权力体系外部的监督和制约。而公民参与作为民主的重要 力量，可以有效地规范权力运作、监督权力运行，有效地防止公共权力的异化。 同时，公民还可以借助大众传媒、社会团体等力量对公共权力实施有效的监督和 制约，防侵蚀止公共权力和公共权力的异化，进而保证公共政策的公共利益取向。 ( 2 ) 促进公共问题的确认与形成，确保公共利益的实现。公共政策是针对 社会上存在的公共问题而产生的，其最大功用就在于及时有效的解决公共问题， 公共问题构成了公共政策的逻辑起点。而根据有限理性理论，政府无论是信息的 收集还是制定政策的技术性方面都不能做到尽善尽美。而此时在政策制定过程中 引进公民参与，不仅能够为政府提供相关公共问题的信息，而且有利于节省政府 的精力和财力，同时确保了公共问题的高效率、低成本、快速度的确认和形成。 另外公民通过参与公共政策的制定，可以直接向政府部门表达个人的利益诉求， 使公共权力部门在制定公共政策时能够充分考虑和重视广大人民群众的利益要 求和愿望，把政策目标的确立以及政策措施、手段的选择尽量建立在符合公众利 益和愿望的基础之上，保证尽可能多的人民群众的利益在政府政策中得到最大限 度的体现。 2 。2 2 有利于提高公共政策的科学性和民主性 公共政策的科学化与民主化，是现代社会的一项普通政治原则和社会行为准 则，也是中国社会公共管理发展的必然归宿和政府永恒的追求目标。所谓的公共 政策科学化，是指决策者及其他参与者充分利用现代科学技术知识及方法，特别 是政策科学的理论和方法来进行决策，并采用科学合理的决策程序，任何人不得 随意改变或者不执行这些程序，并且在公共政策成熟的基础上，把调查程序、决 策程序、执行程序、评估程序等这些合理的程序变成制度和法律。所谓的公共政 策民主化，是指必须保障广大人民群众和各种社会团体以及政策研究组织，能够 充分参与公共决策的过程，在公共政策中反映广大人民群众的根本利益和要求， 并在决策