（行政管理专业论文）公共政策中的短视效应及其对策研究.pdf

摘要 摘要 公共政策是党和政府用以规范、引导有关机构团体和个人行动的准则或指南。 在社会转型期，新旧观念的冲突导致了人们思想行为上的失衡与混乱，新的制度 不配套、不健全造成了人们无法对长期政策收益进行有效预期，从而造成公共政 策的短视效应问题不断涌现并有愈演愈烈之势。从上世纪九十年代开始，该问题 就已经受到学术界的广泛关注，成果虽丰却不成体系，视角虽多却不乏盲点。因 此，建立并完善相关的理论体系显得尤为重要。 本文首先对公共政策的概念、特征、功能、影响因素等概念进行简要的介绍， 随后对该篇本章的理论分析基础现代行政决策理论、公共选择理论、寻租理 论的内容和它们对该命题的理论指导意义进行了逐一的解读。在上述的理论基础 之上，作者完成了对公共政策短视效应的理论定义并且分析了它的产生背景、具 体表现形式；在剖析短视效应的危害性和产生根源基础上，探索克服和抑制该问 题的治理对策。 任何理论如果脱离了实践都只能是纸上谈兵的文字游戏，本文在最后加入了 对北京市一项具体的公共政策的分析来生动说明短视效应的产生原因、严重后果、 并提出了相对应的政策建议。 关键词：短视效应，权力寻租，体制转型，胡同文化 a b s t r a ( 可 a b s t r a c t p u b l i cp o l i c yi st h eg u i d a n c et h a to u rp a r t yo rg o v e r n m e n tu s e st om o d i f ya n d c o n d u c tr e l e v a n tc o m m u n i t i e sa n dc i t i z e n s a tt h ea g eo fs o c i a lt r a n s f o r m a t i o n ，c o n f l i c t s b e t w e e no l da n dn e wi d e a l sl e a du n b a l a n c ea n dc o n f u s i o ni np e o p l e st h i n k i n ga n d b e h a v i o r s t h em i s m a t c h i n ga n dd i s t e m p e r e d n e s si nn e w - b o mp o l i c yc a u s et h e i n e f f e c t i v ep r e d i c a t i o n so fi t sl o n g t e r mi n t e r e s t s 舢1t h et h i n g sa b o v er e s u l ti nt h e e x i s t e n c eo ft h es h o r t s i g h t e dd o m i n oe f f e c t so np u b l i cp o l i c y , w h i c hh a sb e c o m ee v e n m o r ea n dm o r es e r i o u s s i n c e19 9 0 s t h i sp h e n o m e n o nh a sd r a w na b r o a da t t e n t i o ni n a c a d e m i cf i e l d av a r i e t yo fa c h i e v e m e n t sh a v eb e e nr e c e i v e db u ts t i l ln o ts y s t e m a t i c a l l y , a1 a r g en u m b e ro fa n a l y z i n ga s p e c t sh a v eb e e na t t e m p t e db u ts i l l ln o tc o m p r e h e n s i v e l y t h e r e f o r e i ti sv e r yi m p o r t a n tt os e ta ni m p r o v e dt h e o r ys y s t e m f i r s to fa l l 。t h ea u t h o rg i v e sa ni n t r o d u c t i o no ft h ed e f i n i t i o n s ，c h a r a c t e r s ，f u n c t i o n s a n dr e l a t e di n f l u e n c ef a c t o r so fp u b l i cp o l i c y , e n u m e r a t e se v e r yc l a s s i ct h e o r yu s e di n t h ef o l l o w i n gp a s s a g e ，i n c l u d i n gm o d e mt h e o r i e so fa d m i n i s t r a t i v es y s t e r n s ，p u b l i c c h o i c et h e o r ya n dr e n t s e e k i n gt h e o r y , a n ds p e c i f i c a l l yi n d i c a t e sh o wt h o s et h e o r i e s i n f l u e n c ea u t h o r sr e a c h i n gm e t h o d so nt h es h o r ts i g h t e dd o m i n oe f f e c t so np u b l i c p o l i c y b a s e do np r e v i o u st h e o r i c a la n a l y s i s ，t h i sp a p e rh a ss u c c e s s f u l l yg i v ei t so w n d e f i n i t i o na b o u ts h o r t s i g h t e dd o m i n oe f f e c t s a l s oi t sb a c k g r o u n d sa n dw a y so f a p p e a r a n c e s m e a n w h i l e ，t h ea u t h o rr a i s e sh i so w nc o u n t e r m e a s u r e st oc o n t r o lt h i s d o m i n oe f f e c ta f t e rr e s e a r c h i n gi t sb a di n f l u e n c ea n dc a u s e s t h e o r i e sw o r ki nv a i nu n l e s st h e ya r ep u ti n t op r a c t i c e t h e r e f o r e ，t h i sp a p e l a d d sa s p e c i f i cc a s e ，r e l e v a n tt os h o r t s i g h t e dd o m i n oe f f e c t so np u b l i cp o l i c y , h a p p e n e di n b e i j i n ga tt h el a s tp a r to fi t ，s oa st ov i v i d l yh o wt h et h e o r i e sa b o v eh e l p st oa n a l y z et h e c a u s e s ，b a di n f l u e n c e sa n di t sc o r r e s p o n d i n gp o l i c ya d v i c e k e y w o r d s ：s h o r t s i g h t e dd o m i n oo f f e c t s ，p o w e rr e n t - s e e k i n g ，s y s t e mt r a n s i t i o n ，h u t o n g c u l t u r e 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工 作及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地 方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含 为获得电子科技大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料。 与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明 确的说明并表示谢意。 签名：盈醚一 日期：乙习年么月日 | 关于论文使用授权的说明 本学位论文作者完全了解电子科技大学有关保留、使用学位论文 的规定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁 盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权电子科技大学可以将学位论文 的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或 扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后应遵守此规定) 签名：鞋导师签名：兰幽 日期：砷年多月j 日 | 第一章绪论 1 1问题的提出 第一章绪论 中国目前正处于社会转型的关键时期，新旧体制与新旧观念并存而且经常发 生冲突。各种矛盾、摩擦和社会发展目标给公共政策的制定造成了多方面的压力。 在这种压力下，我们的政府往往就会制定出一些虽然在短期内能够缓解矛盾或者 产生经济效益的政策规定，但是这种政策规定在实施一段时间后却会产生另外一 些问题，并且这些问题给政府利益、社会利益、公众利益所带来的损失及危害甚 至要超过最初需要解决的问题所引发的利益损失。这种急功近利的行为就是公共 政策制定过程中出现的一种政策短视的具体表现，它使我们的公共政策经常是以 选择牺牲长远利益和公众利益为代价来换取眼前利益及政府利益的政策，不仅直 接损害了公共政策民主化、科学化的发展取向，其负面效应更将严重影响中国改 革、发展与稳定的进程。川 该领域虽然不乏许多优秀的研究成果，但这种短视效应并没有有效得到遏制。 本文针对这一我国公共政策领域非常普遍的现象，坚持采用多角度进行探究，从 不同的视角研究其产生的制度背景和根源。本文选题内容兼容了行政学、公共政 策、公共经济、行政法学的相关专业知识，题目较为新颖，内涵丰富，时效性强。 学术研究的终极目标是指导实践，而非仅仅得出理论成果。本文将理论与实 践的有机结合贯穿于始终，坚持理论成果对现实案例的指导意义。 1 2 研究的目的和意义 1 2 1 研究的目的 本文研究要解决的关键问题就是：在现有学术界研究成果的基础上，如何在 探究短视效应产生的机制和背景基础之上，通过从各个角度剖析短视效应产生的 根源，挖掘出一系列行之有效的治理对策，为从根本上杜绝短视效应的产生提供 理论和现实的依据。 电子科技大学硕士学位论文 1 2 2 研究的意义 政府的公共决策是政府职能的重要组成部分，对政府实现有效管理关系重大。 各级政府部门承担着公共决策的繁重任务，它的公共决策质量高低对国家大政方 针的有效贯彻、社会稳定和经济、社会文化等的持续、快速、健康发展具有十分 重要的作用。 然而由于公共决策中局部信息和全局信息的差异、政府官员有自身利益和多 重责任义务、制度缺陷、不良社会历史文化影响等主客观原因，政府在公共决策 中存在着短期化倾向，特别是在经济社会转型期，由于新旧观念冲突导致人们思 想行为上的失衡与混乱，由于新制度不配套、不健全而导致人们无法对长期收益 进行有效预期等原因，从而促使全社会政策短视效应大量出现。短视效应使我们 的公共政策经常以牺牲长远利益和公众利益为代价来换取眼前利益及政府利益， 不仅直接损害了公共政策民主化、科学化的发展取向，其负面效应更将严重影响 中国改革、发展与稳定的进程。 深入了解政府公共决策中短期倾向的表现及危害、分析其形成原因、探索克 服和抑制该问题的对策与措施，对转型时期中国政府治理的突出问题，对于社会 的改革、发展、稳定及政府的公信力和合法性的提升有着重要意义。 1 3 公共政策中短视效应的研究现状 学术界对于公共政策短视效应的研究自上世纪9 0 年代开始就有了一些初步的 探索，主要集中在表现形式，产生根源，治理对策等方面。研究成果可谓颇丰， 但是仍然有些学术盲点有待研究。 首先，在短视效应的概念上，从国内研究的现状上来看还没有一个很明晰的 定义，众多学者在政府的短期行为的研究上著述颇丰 2 】【3 】【4 】【5 1 ，对短期行为的定义 及成因上做了很多的研究，但却对这种短期行为造成的结果上只做了较浅的探讨， 而本文将从一个新的角度将这种短期行为产生的原因及导致的结果归结为效应， 在概念上给出了一个新的定义； 其次，对于短期行为产生的根源性研究，在当前的研究情况下，学者们大都 从一个角度其短期行为的产生进行了分析，一些从现行体制角度【6 】【7 1 ，一些从“经 济人假设【2 】 3 8 】角度等等，这种分析的好处在于从局部上对短期行为产生的原因能 追溯得较深，但却难以在一个宏观的角度去分析所有问题。因此，本文将在当前 的研究基础上，总结并归纳出了这些短期行为产生的成因，从而把短视效应这个 2 第一章绪论 概念阐述得更加完整，形成一个理论体系； 最后，在短视效应的治理对策方面，由于当前的研究都是局部的有针对性的 研究，所以在治理对策方面也是片面非完整的 9 】【8 】。所以，本文将在短视效应的成 因基础上，以现代行政决策体制理论、公共选择理论、寻租理论为依托，给出了 一个较全面的治理对策，从根本上杜绝短视效应在政府的决策中存在。 3 电子科技大学硕士学位论文 第二章公共政策中短视效应研究的理论基础 2 1公共政策的相关概念 2 1 1 公共政策的定义 公共政策是个既古老又崭新的政治现象，古老是指它的历史可以追溯到最初 的国家和政府的诞生出现，在一定意义上讲，甚至可以追溯到原始人类的产生时 期。崭新主要是指其以一种政治思想和理论知识的身份，逐渐走入政府官员和相关 学者的研究视线当中，并渐渐达到影响社会大众的实际生活的关键性因素。p l j 对 于公共政策的定义，学术界一直是纵说纷纭，国内外学者们都曾试图以多角度， 多范围的方式来阐释自己对公共政策的理解。政策科学的创始人拉斯维尔从构成 要素的角度出发指出是“公共政策是一种含有目标、价值与策略的大型计划”；【z j 美国政治学家戴维伊斯顿在充分认识到政府对市场的调节作用的情况下，从利 益分配的角度提出公共政策实质上是“完成对全社会的价值经常权威分配的行 为” 2 】；埃斯顿在认识到政府通过政策手段来实现对于社会和谐发展的促进作用的 情况下提出，因此公共政策是政府为代表的公共机构和它周围环境之间的关系。 美国政治学家托马斯戴伊从政府作为与否的行为特征角度提出“公共政策就是 政府选择做什么或不做什么。 综上所诉，可以看出对公共政策定义必须要抓住其组成要素，包括主体、目 的、形式、功能等等，笔者认为公共政策的可定义为：国家机关、政党及其他政 治团体为有效的实现既定的目标、分配既定公共利益而采取的一系列措施。【l z j 2 1 2 公共政策的特征 公共政策作为国家和政党出台的，在一定历史时期社会的行为准则和行动指 南，它具有自身的特殊的性质。 ( 一) 权威性。公共政策制定主体必须是法律明文授权的公共组织，其特定的 政治性决定了它在其适用范围内的享有普遍约束力。另外，公共政策的执行和实 施过程都受到国家法律法规保护，具有强制效应，任何组织和个人不得违反，一旦 出现与之相悖的情况，相关组织或部门将依法对其进行处罚。 4 第二章公共政策中短视效应研究的理论基础 ( 二) 公共性。公共政策在其适用范围内具有普遍而广泛的政治效力。公共政 策作为公共组织实施公共管理的重要措施和手段，自然地具有公共性的特征。公共 政策的公共性特征，这主要体现在公共政策所涉及要解决的矛盾和问题的公共性。 在全社会，并不是所有的矛盾和问题都会成为公共政策解决的对象。政策主体没有 也不能将与人民生产生活所有的相关事宜都列入到政策制定的范围以内，只有那 些关系整个社会和广大人民群众公共利益的问题才会能为公共政策主体的作用对 象。 ( 三) 政治性。从本质上来看，公共政策所反映的是在社会中占主导地位的统 治阶级的意志和利益，从某种意义上说，公共政策是国家和政党为达成一定阶级 目的所制定的行为准则和道德规范，这也就决定了它在任何时候都带有浓厚的政 治性。 政策同政治既有联系也有区别。政治决定着政策i 而政策服务于政治并反作 用于政治。政治是目的，政策则是达到一定这种目的的方式手段。 ( 四) 强制性。任何一项公共政策的制定和出台都是基于大多数社会成员的利 益出发的，不可能符合所有人的利益，这就势必为引发少数利益受到损害者的抵 触情绪或行为，这就需要我们坚持“少数服从多数、个人服从集体”，“眼前利 益服从长远利益、局部利益服从整体利益 ，需要部分社会成员为了社会整体利 益做出一定的利益让步甚至牺牲，正是由于这种利益冲突的存在，才使得政策在 制定到实施的过程中，不得不在法律保护的前提下，体现一定的强制性以确保社 会绝大多数人的意志和利益得以体现。【1 3 】 ( 五) 稳定性。每一项政策从制定到执行都需要一定的周期，切忌朝令夕改。 缺乏稳定和持续性的公共政策与它的政治性和权威性的特征背道而驰，甚至会给 政策作用对象造成无所适从、鞭长莫及的印象；另一方面，从公共政策的执行效 率来看，确保公共政策在一定时期内保持相对的稳定性，更有利于政策目的的有 效实现和作用的顺利达成。公共政策为什么应该是相对稳定的呢? 公共政策不可 能是亘古不变的，它必定与政策制定主题相关，并随着政策制定主体的主观意志 变动而产生变化，随着社会生产力的不断发展与时俱进，另外，由于受到各种各 样主观或客观因素的影响，公共政策本身不可能是十全十美的绝对真理，不可能 是放诸四海皆准的，需要执行者审时度势、因地制宜，对于那些被实践证明是无 效、失效、错误的政策，要及时予以修改、补充、废止或重新制定。 电子科技大学硕士学位论文 2 1 3 公共政策的主要功能 学术界对于公共政策的功能至今表述不一，学者们根据不同的出发点和侧重 点对其功能有着不同的归纳方式。 ( 一) 规范功能 公共政策的规范功能主要指公共政策在社会实际生活中为保证社会的正常运 转，维持人民正常的生活秩序所起的规范作用。这一点集中表现在公共政策针对 政策作用对象行为而所起的调控作用上公共政策主题通过制定一定的公共政 策，并使社会成员遵守所制定的行为规范，以此达到维护社会稳定和谐的作用。【l 到 任何一个社会的稳定发展和繁荣昌盛都离不开一定的社会道德准则和行为规 范。然而，作为社会的人总有追逐私利的一面，为了一己私欲做出损害社会公共 利益、危害社会公共秩序更是常有发生。这就要求我们的社会公共部门出台相应 的规范给予约束限制，保证全社会的有序运转。“一个理性人必然受到对其行动 有影响的刺激机制的支配。无论他自己的个人欲望是什么，如果某种活动将带来惩 罚，他必然会取消这种活动；如果能带来较大的利益，将会吸引他趋向这种活动。胡萝 卜和棍棒对科学家和政治家的支配作用与对驴子的支配作用是一样的。，【1 4 】 公共政策的规范功能由此可见一斑。 ( 二) 协调功能 这里所说的协调主要是指对社会各种利益和矛盾的协调。中国目前仍然处于 并将长期处于社会转型时期，新旧体制同时存在、新旧观念相互交错，各种矛盾 摩擦和利益冲突层出不穷且愈演愈烈。随着社会的变化发展和改革的不断深化， 这些矛盾摩擦更是有了许多新的特征和表现形式。 从我们对公共政策的定义中不难看出，公共政策就其内涵上来讲是完成对既 定利益的合理分配，因此实现对经济利益关系的调整和社会资源合理配置是公共 政策题中应有之意。“当前社会各种利益主体之间的矛盾和冲突，例如贫富阶层 之间的矛盾，城乡之间的矛盾，行业矛盾、地区矛盾、部门矛盾，所有制之间的 矛盾，都是在计划经济向社会主义市场经济体制转变过程中利益关系不断调整中 产生的，经济利益关系问题成为我国当前人民内部矛盾的主要i d - 题。 【1 5 】 公共部门通过制定公共政策这样一种形式来达到协调不同利益主体之间的利 益矛盾，避免各种矛盾冲突的不断升级给全社会带来不可挽回的局势动荡，确保 社会快速健康有序的向前发展和政治的长期稳定这一目的。 6 第二章公共政策中短视效应研究的理论基础 ( 三) 导向功能 导向功能是指公共政策在为政党和国家实现一定时期的目的、为社会的发展、 为社会成员的行为活动等方面起到规定方向、指明道路的作用。现实的社会生活 是错综复杂和混乱无序的，公共政策的这一导向功能就是将社会中原本各自为阵 的人统- n 围绕社会公共利益的有序团体中来，为了社会绝大多数成员的利益而 共同奋进。回顾改革开放三十年，我们不难看出，社会的健康常态发展与正确务 实的公共政策的制定执行是息息相关。例如在十一届三中全会，党和政府制定了 “允许一部分人先富起来”的政策。在这一政策的指引下，成千上万的工人、农 民和其他劳动者，利用自己的特长和优势，组成了一个新的特殊的社会群体，他 们凭借自身的智慧走上了勤劳致富的发家之路，同样是社会发展的重要推动力量， 为国民经济的进一步腾飞注入了新鲜血液。【1 6 】 ( 四) 推动功能 只有不断的坚持大胆解放思想、实事求是、开拓创新、与时俱进的方针政策， 才能不断的实现废除旧有社会体制，完成对新的社会体制的推陈出新。要保证新 旧体制过渡时期社会的平稳安定，就必须制定灵活而有效的政策体系。公共政策 的推动作用主要是指它促进社会不断实现自身革新，以达到适应不断变化的社会 利益分配需求和维持不同社会群体之间和谐共融：它通过打破旧有的政策体制， 建立新的政策结构，新的制度体系，新的行为规范和利益目标，来实现对全社会 进步发展的推动促进作用。【1 3 】 2 1 4 影响公共政策的因素 公共政策的制定出台受到诸多因素的影响，其中包括国家内部因素和外部国 际环境的影响，另外，政策制定体系本身的健全程度以及政策执行过程的诸多环 节因素是否科学合理等对其的影响作用也是不容忽视的。这里我们简要的从公共 政策制定的角度来分析一下那些影响公共政策的若干因素。 ( 一) 行政环境对公共政策的影响 行政生态学为我们指出了，一切行政活动都要受到所处行政环境对其的影响。 人们把围绕行政管理主体并直接或间接地作用于行政管理活动的客观因素的总 和，称之为行政环境。行政环境是行政系统赖以存在和发展的外部条件的总和。 可以说，凡是作用于行政系统、并为行政系统反作用所影响的条件和因素，都可 能纳入到行政环境的范畴中来，它们可以是精神的也可以是物质的；可以是有形 7 电子科技大学硕士学位论文 的也可以是无形的；有自然界的也有社会界的。由此可见，外部环境对公共政策 的影响是多么不可估量。【1 7 】 “概括地说，政策的缘起在于社会问题的需要。而社会问题根源于一国乃至世 界的宏观环境。 【1 8 】行政环境不仅决定了我们的公共政策要解决的问题是哪些， 更指明了哪些问题是可以暂缓解决的、哪些问题是亟待解决的，进而使公共政策 的目标方向得以确定。 从区域的大小不同上，我们把行政环境划分为国内行政环境和国外行政环 境。【1 8 】 影响公共政策的国外行政因素包括国际社会系统、国际生态系统、国际政治 系统。随着全球化进程的越来越深入，各个国家本身及其主权都要受到跨国活动 所影响，特别是在它们的权利机构的运作、价值取向和认同等方面。在现实的世 界社会中，各种不同形式的经济、文化、政治的相互碰撞并擦出火花是理所当然 的，因为没有任何一个国家或集团能够与外界隔绝而独立运行。我们今天生活的 世界是一个多元的网络世界，这些网络是我们得以超越原有的国界疆域的限制寻 求新的发展空间。在全球化的发展进程中，经济、政治和文化等在全球范围内得 以高度的整合调配并不断发展壮大，进而人们的生活。一个国家要想真正融入世 界“版图”，并长期利于世界民族之林，就必须主动考虑这些外部因素对其对内、 对外政策的影响。 影响公共政策的国内行政环境大体可以概括为制度、社会文化、社会中组织 和团体一级自然条件等。制度规范着人们的日常活动，每一种典型的制度都在公 共政策方面有明显的映射。制度的转型，都将会导致方方面面政策的全面转型。 文化属于历史的范畴，每一社会都有和自己社会形态相适应的社会文化，并随着 社会物质生产的发展变化而不断演变。社会文化经常被称为“内在制度 、“软制 度”，它与正式的外在制度一样，同样规范和制约社会成员的言行。有所不同的是， 它对于公共政策的影响更多的是通过潜移默化改变人们的价值观念、艺术气质、 政治觉悟、道德情操、伦理价值等方面来得以实现，“文化影响公共政策的途径远 远多于正式的制度，它是一种弥散性的环境因素，若有若无却又无处不在 。 【1 2 1 ( 二) 公民参与程度对公共政策的影响。在公共政策领域，公民参与是一个长 期性的议题，从国内外的历史经验证明，提高公共政策的民主参与力度对于提高 决策的民主化、科学化，健全决策机制有着举足轻重的意义。“广泛的公民参与 第二章公共政策中短视效应研究的理论基础 是民主社会的普遍现象，也是民主政治的重要标志 【6 j 。改革开放以来，公民参与 的力度得到高度的重视，在现行的公共政策中基于公民参与的这一前提制定颁布 的举不胜举，比如为公交车定价和个人所得税的制定召开听证会、环保政策的出 台实施、以及其他涉及到公共利益相关问题的民意调查等等。另外，公民参与公 共政策的途径也是多种多样的，公民可以以国家主人的身份通过对重大政策的制 定干预甚至参与来行使其享有的合法权力：另外公民还可以通过投票选举人大代 表或者委托代理人的等等方式来间接参与对公共政策的影响作用，i 最后，公民还 可以通过加入社会团体、影响社会舆论等形式去发挥对政策的影响作用。 ( 三) 科学的政策制定方法和现代的专业技术知识对公共政策的影响。随着近 年来电子政务的不断发展和普及，科学的公共政策制定办法对公共政策的影响作 用逐渐的为人们所重视。在科技日新月异，社会发展异常迅猛的今天，先进的现 代科学技术为公共政策的制定大开了便利之门，不仅为高质量的公共政策的诞生 提供了先决条件，更为我们开拓思路，寻求政策创新起到了积极的影响。要制定 科学合理的公共政策就要求我们保证信息收集、归类、分析处理的高质量，现代 的信息技术为政策制定主体高效的实现这一信息采集工作增添了重要的科技砝 码。另外，先进的数据处理系统使得政策评估过程中所涉及到的繁重的数据处理 工作得到大大的简化。【l 驯 在新的形势下，各种社会问题的涌现和矛盾的激化都呈现出了新的形式和特 征，公共政策的制定也因此变得空前的复杂化。我们的专家是社会各个行业的能 力，他们有具备专业的知识，丰富的行业经验，借助行业专家的力量来克服旧有 公共政策制定体系的弊端和缺陷是非常必要的。【6 j 2 2 公共政策的制定 2 2 1 公共政策制定中需注意的几个问题 什么样的社会矛盾问题才有资格成为公共政策制度的考虑对象呢? 什么样的 政策才有资格称其为公共政策昵? 笔者认为，公共政策首先必须是建立在社会大 多数人的共同利益、共同需求基础之上的，社会中的矛盾很多，但只有当这些影 响社会正常生活秩序的社会矛盾在某个具体方面具体凸显，并且这种问题已经到 达足以引起大多数成员或者社会公共部门的大力关注的时候，更有甚者，这种矛 盾直接地损害了一部分社会成员的利益，或是已经为整个社会的健康运转构成了 9 电子科技大学硕士学位论文 威胁的时候，这时所涉及到的公共问题就会通过民众提议或是公共部门提议的方 式由普通的社会矛盾上升为政策议程，之后由专门的相关人员，坚持维护人民公 共利益的原则出台制定出相应的规范条款，以实现切实保障和维护社会的稳定、 团结和人民的有序生活。就这样，一些看似平常的现实问题和社会矛盾就升级为 了影响全社会的公共政策。 在公共政策的制定过程当中有两点是必须值得注意的。首先是对政策方案的 确立，其次是对政策的可行性预测。当对一些社会问题的界定已经上升到的足以 纳入公共政策作用的范畴的时候，社会公共部门就会逐步确立起相应的政策提议， 并积极的主导和推动相关公共政策的制定和实施。我们认为，政策方案的制定涉 及到因素是方方面面的，必须要采用现代化的科学技术手段来收集信息，通过反 复的研究和调整，透彻分析政策议题的具体内涵，尤其要充分考虑到广大社会民 众的切身利益，兼顾权衡不同利益群体的利益诉求。大体上说，公共政策制度中， 有以下六个方面的问题值得引起注意。 第一，坚持解放思想、实事求是。公共政策无论是方案的拟定还是最后的执 行都是公共组织的本职工作之一，在方案的制定过程中应该本着解放思想、实事 求是、与时俱进、开拓创新的基本原则，断不可好大喜功，搞面子工程，时刻将 人民群众利益摆在首位。否则，公共政策发挥的效能和可执行性都会明显的受到 影响。 第二，公共政策的具体条款必须是合法的才能受到法律的保护，因此它的制 定必须以宪法和法律为前提，不得出现与宪法法律想抵触的情况。在我们国家宪 法和法律代表着广大群众的根本利益，高于一切。公共组织制定的政策不仅不允 许与相关法律相冲突，也不允许与已经出台的其它公共政策条款相冲突。因为一 旦出现冲突的清楚，势必会直接影响到公共部门的公信力和公共政策的执行效果。 第三，重视专门领域行业专家的作用。在政策的制定过程中，如果忽略专家 学者和普通民众的参与作用，而是仅仅依赖政府干部和官员个人经验，势必会影 响到公共政策的制订质量。因为公共组织的工作人员的采集政策信息能力和专业 技能知识毕竟受到自身素质和受教育水平等等的限制，不可能做到面面俱到，而 专家学者凭借自身在这方面的丰富经验和扎实的专业知识往往较他们有更为独到 的见解，他们可以在政策制定起到积极的作用。另外，社会中的的广大民众是政 策的直接受益者，他们往往掌握了一线的讯息，是政策信息最直接有效的获取来 源。并且让公民参与公共政策的制定也是民主进程的重要内容一直，它体现了公 共政策的“还政于民”的民主性、实用性、科学性的一面。 1 0 第二章公共政策中短视效应研究的理论基础 第四，保证高质量的目标问题的选择，定位要准确，目标要有代表性。就其 本质来讲，公共政策的出现的目的是为了解决一部分公众所面临的社会问题、出 发点是为了维护社会绝大多数人的共同利益。因此政策的目标定位必须准确，必 须是将保护和满足公众的需要和社会利益作为根本指向。一旦出现目标不够明确 的情况，将会直接导致公共政策环节上的脱节，甚至导致政策执行的彻底失败和 公共政策的失效。 第五，突出理性思维方式的重要性。人是受理性思维所支配的生物，这是人 与动物的区别所在。理智地从事生产活动、对事物进行决策，是一个社会人的基 本特质。当然，作为关系到社会公共利益的公共政策，其蕴涵的理性思维的重要 作用就更加不言而喻了。只有理性的决策、科学的决断，才能保证公共政策最终 符合人民的利益。 第六，重视公共政策的拟定方案内容的丰富性、避免出现过分单一的现象。 在制定公共政策时，我们往往需要制定好几个备选方案，因为我们政府出台一项 公共政策是一件十分严谨和周全的事情，需要不断的磋商和选择，不断的分析和 取舍，从众多备选方案中挑出一个最合理最可行的政策方案或者是整合几个方案 的优点来作为我们最终出台的公共政策。 当通过对备选方案的一系列优胜劣汰的选择之后，一个公共政策的制定就算 基本完成了。但我们不能立即将它投入执行，必须再经过专家学者和人民大众的 监督和检验，对可能存在的问题和政策执行带来的后果做出预估。如果有不妥之 处，就立即引起重视，不断完善、反复研究，在做到遵守科学、民主、精准等原 则后，我们才可以慢慢的将公共政策从局部试点推进到全面执行。【1 9 】 2 2 2 公共政策的制定过程 根据陈振明的理论成果，我们可以简要的把公共政策的制定过程分为以下几 个步骤： ( 一) 对问题进行科学界定。在现实社会中，各种矛盾问题错综复杂、层出不 穷，涉及到人们生活工作的各个方面，然而不是所有的问题都能够也不可能纳入 到公共政策所要解决到问题范畴，只有那些事关国家命脉、民生安危的重大矛盾 冲突才能进入到政策制定主体的实现范围内。问题，是指事物的当前的状态与人 们所期望达到的状态之间的差异。“形象地说，问题是指事情的现状和我们希望 它达到的状况之间的那道或大或小的屏障。 2 0 】对问题的界定过程要求我们的决 电子科技大学硕士学位论文 策者能够透过事物的表象挖掘事物的本质，分清轻重缓急，探究主要矛盾和次要 矛盾，从分析问题出现的历史根源、背景、原因、影响因素等方面出发，有的放 矢、釜底抽薪。陈振明认为对问题进行科学界定必须考虑两方面：一是对政策问 题的表现进行分析。二是对政策问题的根源进行剖析。唧】 ( 二) 确立政策目标。 这里的目标就是指公共政策通过制定和实施所要达到的既定问题或拟解决的 社会矛盾。目标的确立是整个政策制定过程的重要组成部分，它一旦确定就预示 着政策有了大政方向，同时也为考核评估政策的执行成果确定了基本标准，为判 断政策方案好坏优劣提供了评判的尺度。一项政策目标如果是民主的积极的，那 么就会具有重大的群众基础和舆论引导作用，就能很好的调动社会成员积极参与 到配合公共政策的有效推行过程中来。 鉴于政策目标的正确确定的重大导向意义，为保证高质量政策目标的建立， 学者们有针对性地提出了几点建议：首先，要保证目标的针对性，“确立目标时必 须针对实际问题，有的放矢，切中问题的要害，准确地选中解决问题的突破口， 或是把握开拓发展的最好时机 ；【2 0 】二是重视目标的可行性。科学合理的政策目标 应该“既要高于现实水平，又必须是在现有条件下通过一定努力可以实现的，即 具有可行性，不具备实现条件的目标只能是空想”【2 0 】。滞后的和守旧的目标不能 够起到推动社会进步，引导人们有序生活的作用：然后过分超前的政策目标又容 易给人造成空中楼台、纸上谈兵、有心无力的感觉；三是注意保持目标的整体性。 公共政策所要解决的问题通常都是涉及相当数量人群生产生活的较为复杂的问 题，所以相应的政策目标常常不可能是绝对单一的，它往往是一个内部互相联系 并作用的目标系统，层次分明且环环相扣。这种目标系统中，有总目标和子目标 之分，总目标规定这子目标的整体走向，归纳、整合着子目标，而子目标确是总 目标的具体实现方法，子目标分解、支撑着总目标。正是基于这方面的原因，我 们在确立目标的时候，一点不能孤立地考虑目标本身，而要有整体和大局观念， 放眼全局、全盘考虑，一切从实际出发，审时度势，减少避免系统内部各个子目 标之间的矛盾冲突，使之步调一致、相互配合。【2 0 】四是目标要有一定的规范性： 在我国，人民是社会的主人，各级政府干部不过是人民利益的代理人，政策目标 必须而且也只能体现这部分人的根本利益诉求，并为之服务；从权力的划分上来 看，地方政府部门的政策目标应该是中央政府政策目标的下放和分解，所以必须 要在坚持中央政府的大政方针的前提下来进行确立实施，下级政府的目标必须严 1 2 第二章 公共政策中短视效应研究的理论基础 格负重上级政府的政策路线，不得与之相抵触；从法律效应上来看，要确保公共 政策具有法律效应，政策目标就必须符合国家宪法法律的相关规定，宪法法律高 于一切；政策目标还要与之共存的社会的伦理道德和民风民俗相符，才有助于它 的日后执行；政策目标必须是具体的、明确的。概念、时间、条件与数量等方面 都必须表达准确，时限要求、适用范围、约束条件要具体，不能有任何含糊其辞 的地方，否则就会给人引起误导，出现各行其是的情况。 ( 三) 设计具体方案。方案设计是建立在政策问题和政策目标的业已确立基础 之上的，它实际上是一个对于具体怎样达成预定目标、解决问题提出可行性方案 的规划过程。要拟定科学严谨的政策方案就内在要求我们坚持多角度、多途径的 方式来完成方案制定。为保证高质量，备选方案应尽可能多，内容尽可能的多样 化，政策方案除了要包括那些实现政策目标、解决问题的方案，还应要衍生包含 一些预防方案、应急方案等以备不时之需。此外，政策方案还应该“满足整体上 的完备性和个体间的互斥性 2 0 】，既要竭尽所能的构思出目标问题所涉及的方方 面面的方案，避免遗漏的地方，还要注意到各个方案之间相互抵触和排斥的地方， 确保方案的整体完整性。 ( 四) 预测执行后果。在政策制定过程中我们的决策者还应该具备一定的预见 性，虽然公共政策的后果往往需要经过一定的时间周期才能得以体现，但是为了 避免错误的政策方案的实施给社会带来可能的负面影响，在政策制定过程加入科 学的预测环节是非常必要的。事实证明，这一环节也是我们的政策制定主体最容 易忽略的环节。对后果进行预测一般包括两个方面：一是对政策运行的客观环境 变化进行预测。事物是不变发展变化的，在公共政策执行过程中的外部客观条件 也同样在经历着变化，这些变化可以是积极的也可能是消极的，如果能够提前的 进行预估，就能够为消极的变化所带来的执行奉献提前做好预防工作，将可能带 来的损失降到最小值；二是对方案执行效果的预测，现有外部环境的条件下，对 方案可能带来的实施进行一个前期的预估是非常必要的。它为我们提供了对比现 有方案实施的预计成果与原本公共政策拟解决问题的匹配程度的机会，从中我们 可以借此检查现行方案的确立是否科学合理、内容是否完备、细节设定是否准确， 在此基础上，对于不合理不科学的地方及时作出调整，对于达不到拟解决问题的 方案要立即修正甚至废除。 ( 五) 方案抉择。前面方案设计环节己经提到，为保证方案的科学合理，备选 方案往往不是单一的，在完成了对各个备选方案的执行结果预测后，就要对各方 电子科技大学硕士学位论文 案进行优胜劣汰，选择最佳方案或者综合各个方案的合理部分组建一个相对完美 的方案。在方案的抉择过程中，除了参考对各方案的后果预测，我们还要加入一 个比较科学的评估系统，采用一定的标准，挑选出每个方案的优势之处并对其进 行优劣排序以背选择。值得一提的是，在政策方案选择过程中进行可行性分析分 析是非常有必要的。从某种意义上说，政策的可行性是方案决策的最基本的依据， 任何看似完美的方案，不论其预期的后果多么天衣无缝，如果缺乏可行性这一最 基本的元素都是毫无意义和实用价值的。真正行之有效的方案应该在政治、经济、 行政、法律、技术等方面都是可行的，否则再尽善尽美的方案都只是纸上谈兵。 2 3 现代行政决策体制理论 2 3 1 现代行政决策体制的研究内容及成果 行政决策体制是行政体制的重要组成部分，主要指用制度加以固定的承担行政 决策任务的机构和人员的职权、结构及其相互关系的总称。经过改革开放3 0 年的 发展，行政决策体制改革作为我国政治体制改革的一个重要方面，已经实现了由 传统的经验型决策为主向现代民主、科学决策为主的战略性转型，取得了一系列 突破性进展，但同时也存在着诸多问题。因此，要实现行政决策的民主化与科学 化，必须在行政决策过程中建立起一套科学合理、行之有效的制度保障机制。纵 观我们过去几十年的经验不难看出，中国行政决策体制的改革已经取得了很大的 成就，简单的可以概括为以下几个方面： 第一，行政决策的指导思想和基本原则已经基本得以确立； 第二，建立健全了专门的政策研究机构。在我国，无论是中央还是地方政府， 都相继设立了专门的行政决策咨询性机构、政策研究室，为政府的行政决策进行 信息收集、调查研究、拟定方案和评估考核； 第三，行政决策体制日益完善。随着政治体制改革的深入，中国政府开始着 手攻克那些长期困扰决策进行的棘手问题，比如决策过程中的政党不分、权力高 度集中、官僚主义和主观主义的不正作风和行为。 第四，开始重视采纳现代化科学技术加入到决策制定中来。我国在行政决策 过程中，越来越多地采用现代化的决策程序和手段参与到涉及许多重大的经济、 技术和社会改革的决策中，并取得了喜人的成果。【2 l j 1 4 第二章公共政策中短视效应研究的理论基础 2 3 2 现代行政决策体制的特点 行政决策体制就其涵义来讲可以概括为行政决策机构和人员所形成的组织体 系以及制定决策的有关制度。在现代社会中，由于受到科学技术的迅速发展的影 响，这一理论也得以不断地发展壮大，它所涵盖的面已经渗透到社会生活的各个 角落，行政决策的理论、手段、程序都有突飞猛进的变革，现代行政决策的结构 组成、内部人员构建及其相互他们之间的相互关系也在发生显著的变化。所有的 这些变化使得行政决策体制呈现出了许多与以往不同的新的特点： 第一，行政决策体制已上升为各级政府职能发挥的重要影响因素； 第二，行政决策体制内部组织系统的分工较之以前更为明确： 第三，现代行政决策体制的运行向着科学化、职业化的方向发展； 第四，现代行政决策体制所要解决的社会问题不断的多样化和复杂化。 2 3 3 现代行政决策理论是分析短视决策行为的理论基础 行政决策体制是研究政策短视成因的一个较好的切入点。决策是一个系统， 其组成要素各自从不同角度，影响公共政策的制定过程。 ( 一) 从行政决策主体来看 行政决策主体即是指行政决策的制定者，在我国他们通常都是各级行政领导 者。一旦出现决策权的过于分散或者集中、决策者自身素质不高以及非民主的个 体决策，就将会导致政策的制定缺乏长远的眼光，只关注当前的蝇头小利的后果。 1 科学的决策需要全局观。如果决策权分散会造成决策者们只关心自己的厉 害得失、避重就轻、偏离政策要拟解决的问题重心而各行其是。“管理在某种程度 上就是决策”，下级决策的目标实则是由上级决策的内容构成的，决策权的过于分 散，就必然为各级地方政府从局部、个人利益出发理解并执行上级决策大开方便 之门，各自为阵地进行“趋利避害的价值考虑，最终导致下级政府决策偏离上 级政府的本来既定目标，出现局部利益凌驾于全局利益至上、个人利益架空集体 利益的情况，为出现政策的短期化提供可能。 2 反之，过分集权的决策制度也会使决策缺乏群众基础，造成决策可执行性 的丧失。决策由个体决策向集体决策是大势所趋，是一个国家民主政治的象征， 也是社会民主进程的重要组成部分。不断加大公民参与政策的制定力度和广度是 政治不断走向民主化的一个重要内容。同时，决策的民主化程度也是提高决策科 学化的重要砝码。但是在现实生活中，相当一部分地方官员思想僵化，好大喜功、 电子科技大学硕士学位论文 脱离群众路线、大权独揽，不愿意与人民分享行使决策的权力，出现决策失误、 政策失效的情况不在少数