（行政管理专业论文）养老保障市场化改革中的政府作用研究.pdf

中文摘要 在不同国家以及同一国家社会经济发展的不同阶段，社会保障制度模式 存在诸多差异。这些差异，从某种程度上讲，是由社会保障制度建立和运行 过程中政府机制与市场机制的不同组合及其作用结果造成的。就一国政府而 言，它不仅要考虑社会保障中总体性的公平与互济以谋求社会稳定，还要从 效率角度考虑诸如社会保障基金的保值增值等问题。政府应当在多大程度上、 以何种方式介入社会保障，有效介入会受哪些因素影响，东方和西方又存在 哪些差异? 这些因素和差异如何在理论和实践上影响中国的制度设计? 这些 正是本文试图探讨的问题，也是论文逻辑思路的起点。 西方传统的“现收现付”养老保障模式的危机导致了市场化改革，而西 方养老保障市场化改革的一个重要后果，就是政府在社会保障中功能的弱化。 在养老保障市场化改革制度模式确立之后，政府基本退居幕后，只在立法和 监督方面发挥特定的作用。 本文首先介绍了西方养老保障市场化改革的理论和实践，然后以中国养 老保障基金管理为例，收集大量相关资料和数据，分析了中国政府在制度、 组织、资金、服务四方面的投入，并得出结论：在中国，即使在养老保障改 革的制度模式确立以后，政府也一直发挥着主导作用。 最后，在进行国际比较的基础上，论文对政府与市场、养老保障市场化 改革、文化差异等问题进行了总结。 关键词：养老保障市场化政府作用社会保障基金社区服务文化 分类号：d 6 3 2 1 a b s t r a c t i nd i f f e r e n tc o u n h i e sa n da td i f f e r e n ts t a g e so fac o u n t r y se c o n o m i cd e v e l o p m e n t ，t h e r e a r ed i f f e r e n ts o c i a ls e c u r i t ym o d e l s t os o m ee x t e n t ，t h i si sb e c a u s eo ft h ed i f f e r e n t c o m b i n a t i o n sa n dc o r r e s p o n d i n gf u n c t i o n a lr e s u l t so fg o v e r n m e n tm e c h a n i s ma n dm a r k e t m e c h a n i s m ac n u l l t r y sg o v e r n m e n tn o to n l yc o n s i d e r st h eo v e r a l lj u s t i c ea n dm u t u a ls u p p o r t t os e e ks o c i a ls t a b i l i t y , b u ta l s ot h i n k sa b o u te c o n o m i ce f f i c i e n c y , s u c ha sm a i n t a i n i n ga n d i n c r e a s i n gv a l u eo fs o c i a ls e c u r i t yf u n d s o nw h a tl e v e l sa n dh o ws h o u l dt h ep u b l i cs e c t o rg e t i n v o l v e di ns o c i a ls e c u r i t y ? w h a ta r et h ef a c t o r st h a tc o u l di n f l u e n c et h ei n v o l v e m e n t ? a n d w h a ta r et h ed i f f e r e n c e si ns o c i a ls e c u r i t ym o d e l i n gb e t w e e nt h ee a s ta n dt h ew e s t ? h o w w o u l dt h e s ef a c i o ma n dd i f f e r e n c e si n f l u e n c ec h i n a ss o c i a ls e c u r i t ys y s t e md e s i g na n di t s f u t u r ed e v e l o p m e n t ? a l lt h e s eq u e s t i o n sa i et h ei s s u e st h i sp a p e rp r o b e si n t o t h e ya r ea l s ot h e l o g i c a ls t a r t i n gp o i mo f t h ep a p e r t h i sp a p e ri sd i v i d e di n t o6p a r t s ： i n t r o d u c t i o n ：o l da g ei n s u r a n c ei st h ek e y s t o n eo fs o c i a ls e c u r i t y s t a r t i n gf r o mt h e d e s c r i p t i o no ft h eo l da g ei n s u r a n c e so r i g i n ，c r i s i sa n dr e f o r m ，t h i sp a r tf i r s te x p l a i n sw h y g o v e m m a n tf u n c t i o ni sc h o s e na st h et h e m e a n dt h e ni t r o d u c e ss t u d ys t a t u si nq u ob o t h d o m e s t i ca n da b r o a d t h e 丘锄eo f t h ep a p e ri si l l u s t r a t o du s i n gac h a r t c h a p t e r l ：t h i sp a r tf i r s te x p l a i n s “m a r k e tm a l f u n c t i o n ”a n d “g o v e r n m e n tm a l f u n c t i o n ” t h e o r i e s ，a n dt h e na n a l y z e st h ep r o p e r t yo fs o c i a ls e c u r i t yp m d u c t s b e s i d e ss u m m a r i z i n g t h c o r i e s ，t h ec h a p t e ra l s od e f i n e sg o v e r n m e n tm e c h a n i s ma n dm a r k e tm e c h a n i s mi s o c i a l s e c u r i t y , a n dd i s c u s s e st h es e l e c t i o nc r i t e r i ao ft h et w o c h a p t e r2 ：t h i sp a r ta n a l y z e st h et h e o r ya n dp r a c t i c eo fo l da g ei n s u r a n c er e f o r mi nt h e w o r l d ，a n dc o n c l u d e st h a ti nm o s tw e s t e r nc o u n h i e s ，t h ep a y - a s - y o u - g om o d e lh a sb e e n r e p l a c e d o rp a r t l y r e p l a c e d ) b yt h ef u l l - f u n dm o d e l n eg o v e r n m e n t f o r m a lw e l f a r e r e p r e s e n t a t i v eo fa l lc i t i z e n s ，h a sw i t h d r a w nb e h i n dt h ec u r t a i n c h a p t e r3 ：t h i si s t h e p r i n c i p a lp a r t o ft h ep a p e r u s i n gs o c i a l s e c u r i t yf u n d s m a n a g e m e n t 鹅a ne x a m p l e t h i sp a r ta n a l y s e st h ef u n c t i o no fc h i n e s eg o v e r n m e n ti nb u i l d i n g a n d u p d a t i n g t h es o c i a l s e c u r i t ys y s t e m f r o m4d i f f e r e n ta n g l e so a wm a l t i n g ， o r g a n i z a t i o n - s e t t i n g , f u n d i n ga n ds e r v i c e s ) ，t h i sc h a p t e ru s e sal o to fd a t at oa n a l y z et h e p r o b l e m ，a n dc o n c l u d e st h a tc h i n a so l da g ei n s u r a n c er e f o f i ni sa l s om a r k e t - o r i e n t e d ( f u i l - f u n dm o d e l ) ，b u ti tw a sa n di sg o i n gt ob ed o m i n a t e db yt h eg o v e r n m e n t c h a p l e r4 ：t h i sp a r tf i r s td e f i n e sp u b l i cp o f i c ya n dc l a r i f i e si t sr e l a t i o nw i t ho l d a g e i n s u r a n c e ，a n dt h e nm a k e sac o m p a r i s o nb e t w e e nt h ee a s ta n dt h ew e s tf r o mt h ec u l t u r a l a n g l ea b o u tr e s s o n sa n df u t u r ed i r e c t i o n so fo l da g ei n s u r a n c er e f o r m c o n c l u s i o n ：t h i sp a r ts u m m a r i z e ss u c hi s s u e sa sg o v e r n m e n ta n dm a r k e t , 口d v a t i z a t o u r e f o r i n a n dc u l t u r ei n f l u e n c e si ns o c i a ls e c u r i t y k e yw o r d s ：o l da g ei n s u r a n c e m a r k e t - o r i e n t e d g o v e r n m e n tf u n c t i o n s o c i a ls e c u r i t yf u n d s c o m m u n i t ys e r v i c e c u l t u r e c l a s s i f i c a t i o nn o ：d 6 3 2 1 2 养老保障市场化改革中的政府作用研究 一、选题的原因和意义 引论 国家强制实施的养老保障是工业化的产物。工业革命之前，西方国家老 年人的生活保障主要依赖社会团体或家庭。随着时间推移，工业化造成的生 活风险以及家庭养老功能的弱化使养老逐渐成为一个社会问题。1 9 世纪8 0 年代，德国首相俾斯麦首创了养老保障制度，这是政府组织的强制性养老保 障制度的开端。第二次世界大战之后，养老保障制度在世界范围内普遍建立 起来。据美国社会保障署统计，截至1 9 9 9 年初，已有1 6 7 个国家建立了各种 形式的养老保障制度。 各国政府通过建立养老保障制度来解决整个社会老人群体的赡养问题， 以维护社会稳定。但是从2 0 世纪7 0 年代末开始，随着人口老龄化的加剧， 西方国家原有养老保障制度的种种弊端开始暴露。养老保障制度的危机对各 国经济造成了较大的负面影响，主要表现为政府财政赤字迅速增加( 越是福 利水平高的国家越是如此，如英国) 。人们也逐渐认识到，社会保障不仅仅是 政治和社会问题，它对经济的影响同样不可忽视；如果制度设计不当，除了 整体社会福利受损，还会造成经济效率低下。 2 0 世纪末，养老保障市场化改革的浪潮开始席卷西方。人们开始重新 思考政府和市场在社会保障中的作用问题。一些经济组织，如世界银行 ( w b ) 、国际货币基金组织( i m f ) ，也开始介入养老保障改革，在制度设计 方面起了很大的推动作用。中国已在社会保障体系建设方面取得了巨大进步， 尤其是在养老保障领域。自2 0 世纪9 0 年代以来，中国颁布和实施了一系列 养老保障方面的法规、规章；1 9 9 5 年推出的“社会统筹与个人帐户相结合”， 并按照“老人老办法、新人新办法”进行衔接的模式，更是迈出了养老保障 市场化改革的第一步。 养老保障市场化改革使政府作用方式发生了改变。伴随着市场化改革浪 潮，不论在西方还是中国，对政府、企业和个人责任的界定，尤其是对政府 作用的定位，都是一个值得深入研究和探讨的重要课题 社会保障用以调整不同收入阶层分配关系的主要手段，就是通过国民收 入分配和再分配形成的社会保障基金。社会保障基金是社会保障功能实现的 物质基础。对社会保障基金的管理也最能体现政府在社会保障体系构建中的 职能和作用，这也是本文以社会保障基金管理为例展开探讨的主要原因。 二、概念和研究范围界定 1 、基本概念 社会保障： 郑功成在其社会保障学中认为：社会保障体系是国家依据宪法和法 律，以政府为责任主体，通过一定的制度安排和作用机制，在特殊情况下为 本国国民提供经济福利的国民生活保障体系；它向公民提供( 或协助提供) 各种形式的补助、津贴，用于补偿公民因退休、失业、伤残、疾病和生育等 造成的收入损失，达到化解风险、稳定社会的目的。本文采用此定义。 养老保障： 养老保障是社会保障的主体，是社会保障中用于解决老龄及退休问题的 制度安排及各种投入。 养老保障市场化改革： 养老保障市场化改革包括三个层次：首先，在制度模式上，从“现收现 付”型转为“基金积累”型( 或是混合型养老保障模式中公共帐户比例减少， 个人帐户比例增加) ：其次，在养老保障基金运营方式上，由公共部门的中 央垄断性管理转向私人基金公司的分散性管理；最后，由于政府负责的公共 帐户减少或被废除，养老保障工资替代率有所下降，造成了市场化改革国家 养老保障水平的降低。 养老社会保障市场化改革实质上就是把退休后的养老保障责任从公共部 门转移( 或部分转移) 到职工个人身上，政府不再直接承担向退休者支付养 老金的义务( 或减少这种义务) 。 政府作用： 论文中的政府作用泛摆整个公共部门在社会保障体系构建中的功能、职 责和作用，不限于行政部门。为便于研究，在探讨中国改革实践时，论文将 政府在社会保障中的作用具体化为四个方面：政府在社会保障中的制度投 入，如制定关于社会保障的法律、法规、政策等；政府通过设立社会保障 管理和服务机构而承担的组织投入；政府为维持社会保障制度有效运营和 持续发展所承担的资金投入；政府在社会保障中承担的大量服务投入，如 通过“社区服务”进行养老金社会化发放等。 2 、研究范围 ( 1 ) 社会保障体系由社会保险、社会救济、社会福利、社会优抚共同组 成。社会保险是社会保障的主体，养老保障则是社会保险的重心。论文只研 究养老保障制度和养老保障基金，若无特别说明，文中的社会保障基金( 或 4 基金) 指养老保障基金。 ( 2 ) 论文在考察中国养老保障制度时，仅限于城市范围。由于受经济发 展水平等因素制约，社会化的养老保障制度还没有在中国农村建立起来，目 前在农村发挥主要作用的还是家庭养老和社会救济。 ( 3 ) 西方国家，主要指传统上一直实行“现收现付”养老保障模式的欧 洲国家。 三、国内外研究现状 1 、国外 对政府在社会保障中的作用问题，多数西方学者认为应限制公共部门介 入，进一步发挥市场的作用。 青木昌彦的市场增进论认为，政府作用的发挥是围绕民间组织的，应由 “民间拉动加政府推进”。按他的理解，政府在发展经济中的恰当作用是发 展能够促进民间部门协调工作的制度安排，而不是代替民间部门解决市场失 灵，因为民间部门在信息和激励方面有着重要的比较优势。 世界银行 1 9 9 6 年世界发展报告以从计划到市场为题，对发展中 国家向市场经济转型问题进行了研究，提出了一系列观点。关于养老保障改 革，他们认为，已积累基金的市场化投瓷能够促进经济增长，在给老年人提 供较好生活保障的前提下，应积极强调养老保障的经济目标。 具体到对养老保障市场化改革的争论，基于评价和研究结果的不同，经 济学家们分成了不同的派别。以著名经济学家安龙( a a r o n ，h ) 为代表的一 些学者坚决反对激进的市场化改革；另方则是以克里可夫( k o t l i k o f f , l ) 和萨 克斯( s a c h s ，j ) 为代表的激进派，他们坚决支持市场化改革：处于两个极端 之间的是阿特金森( a t k i n s o n ，久b ) 、巴尔( b a r r , n ) 等人，他们总体上赞同 公共养老金计划。巴尔认为，市场化不是针对财政问题的解决方案，如果问 题在于公共计划无法持续下去，解决的唯一办法就是通过扩大缴费额和削减 给付额或将这两种方案进行混合以使公共计划能够持续下去。1 2 、国内 在国内，对社会保障中政府作用的研究刚刚起步，主要集中在对中国改 革前政府集权型管理模式的评价，以及对当前和宋来中国社会保障模式中政 府责任的界定和预测。 对于政府与市场的关系，毛寿龙认为：“有效政府”应当在既定能力和条 件约束下，实现与市场或社会力量的职能均衡：实行分权政府和数励自主治 理，不仅是可欲的，而且是有效的。 5 郑功成认为：中国当前的养老保障制度仍然是官设、官办、官督的政府 集权型管理模式，该模式排斥了养老保障制度中其他重要的责任主体，不利 于制度自身的平衡与发展；中国养老保障的目标模式应当是多元合作的自治 管理模式。2 何金颖则认为，在企业、个人、社会多方参与的基础上，中国 政府必须在社会保障体系中起主导作用，同时解决中央政府和地方政府的责 任分担、城镇与农村的二元体制等问题。3 周宗顺从社会经济发展阶段，社 会保障产品构成项目和社会保障具体项目不同运行环节三个角度探讨了社会 保障中的政府责任界定。 社会保障基金管理是政府在养老保障中发挥作用的一个重要领域。邓大 松和刘昌平提出了建立社会保障基金分权制衡式监管体系的主张。李珍在 1 9 9 9 年对社会保障基金管理法制进行了前瞻性的国际比较研究，综合多国经 验，提出了社会保障基金投资的信托法制原则，认为基金的委托投资是一种 信托行为，应当遵循信托法理。 四、论文的逻辑思路 论文分为以下几部分： 引论：社会保障的重心是养老保障。引论部分首先通过对养老保障制度 的起源、危机和改革的介绍，引出政府作用问题，明确了选题原因；然后对 基本概念和研究范围进行了界定，概述了国内外研究现状、论文研究思路和 创新点。 第一章：本章是理论综述，首先回顾了2 0 世纪西方社会保障思想的演进 过程，介绍了市场失灵和政府失灵理论，然后分析了社会保障产品属性( 属 准公共产品) ，并对社会保障中的政府机制和市场机制进行了界定，提出了 二者的适度选择问题。 第二章：本章对西方养老保障市场化改革的理论和实践进行了分析，并 且得出结论：“现收现付”型的养老保障模式有被基金制取代( 或部分取代) 的趋势，政府作用在逐渐弱化。 第三章：本章是论文的主体，以中国社会保障基金管理为例，运用大量 资料和数据，从制度、组织、资金、服务四方面具体分析了中国政府在社会 保障体系构建中的作用，并得出结论：中国的养老保障改革虽然在制度模式 上与西方趋同，但政府始终处于主导地位。 第四章：本章首先明确了养老保障制度与公共政策的关系，然后从文化 因素入手，比较和分析了东西方养老保障制度改革的原因和趋势。 结语：对社会保障中的政府与市场、市场化改革、文化影响等问题进行 了总结。 6 图i 论文逻辑思路图示 五、研究方法与创新点 论文采用规范和实证相结合的研究方法。国内外学者对政府在社会保障 中的作用研究，主要是制度架构层面的宏观探讨和定性研究。本文在对前人 理论进行梳理和总结的基础上，以中国养老保障基金管理为例，收集大量相 关资料和数据，具体分析了中国政府在社会保障中的投入及当前存在的问题。 论文还用横向比较的方法，从文化角度考察了东西方养老保障改革的原因和 趋势。 在研究中国政府在社保基金管理中的作用时，本文从“委托代理”和 “搭便车”理论出发，创造性的从制度、组织、资金、服务四个方面展开探 讨：在制度方面，提出中国社会保障立法应从“行政立法”走向“人大立法”； 在组织方面，提出应建立独赢的全国社会保障基金监督委员会：在服务方面， 对正在兴起的“社区服务”的现状和目标模式进行了探讨。 论文还从政府作用角度对欧洲和美国的养老保障模式进行了区分；并把 “道德风险”归为养老保障市场化改革的一个原因。 在一些方面，论文还有待改进和提高。文中关于中国社会保障基金管理 的数据和统计资料以二手为主；另外限于时间和材料，论文对社会保障服务 “社会化”趋势的探讨主要集中在养老金的社会化发放。 8 第一章理论分析：社会保障中的政府与市场 第一节2 0 世纪西方社会保障思想的演进 2 0 世纪以来，西方的社会保障理论家一方面更充分的论证了建立社会保 障制度的必要性，另一方面开始广泛研究社会保障模式、社会保障水平、社 会保障与经济的关系等一系列现实性问题。按照时间顺序，这一时期具有代 表性的社会保障理论分别是：福利经济学、凯恩斯主义、瑞典学派、社会市 场经济理论、公共经济学。 福利经济学。1 8 世纪的詹姆士斯图亚特被称为福利经济学理论的引路 人，但正式创立福利经济学的是庇古。庇古认为，影响经济福利的主要是国 民收入大小及其在社会成员中的分配。国民收入增加可以提高一国的总福利， 降低国民收入分配不均程度也可以达到同样的效果，因为实际收入的边际效 用是递减的。4 国民收入是不会自动从富人手里转到穷人手中的，因此国家 就需要用税收、转移支付等手段来实现这种转移。 凯恩斯主义。凯恩斯认为资本主义制度下的失业是由有效需求不足造成 的，要解决失业问题就必须先解决有效需求不足的问题。他主张增加政府支 出，进行赤字预算，并举债消费( 大量增发公债) 。凯恩斯本人在就业利 息和货币通论中并没有提出关于建立社会保障制度的明确主张，但后来他 的追随者将福利经济理论添加进去，主张政府应该在收入再分配和资源配置 方面发挥重要作用。国家以财政政策干预经济的主张为建立社会保障制度提 供了一般性的理论基础。 英国的威廉姆亨利贝弗里奇( w i l l i a mh e n r yb c v e r i d g e ) 是一位著名的 凯恩斯主义者。他提出了关于建立社会保障制度的具体政策建议。他的著作 社会保险及有关服务，即贝弗里奇报告，建议政府社会保障计划应包 括三项政策：社会保险、社会救济和自愿保险。社会保险旨在满足居民的基 本生活需要；自愿保险用以满足收入较高居民的需要；救济则主要针对穷人。 瑞典学派。瑞典学派著名的代表人物是林德贝克。按瑞典学派的看法， 一个理想的社会应当把社会福利普遍给予社会成员，使人人得到幸福，这要 求国家在环境保护、公共物品供应、收入分配和经济稳定方面担负主要的责 任。瑞典学派中的一些成员本身就是国会议员或行政官员，他们的很多主张 变成了现实的政府政策。在瑞典和北欧其他国家建立起来的包括医疗社会保 险、工伤社会保险、社会救济在内的全面的灾害社会保障制度深受瑞典学派 影响。 9 “社会市场经济”理论。又称弗莱堡学派。所谓社会市场经济就是社会 政策与市场经济相结合，具体讲，就是社会保障同市场经济相结合。该学派 的代表人物艾哈德反复强调，社会保障只是满足人们的基本生活需要，是一 个基础，获得更好的生活要依靠个人奋斗。政府在有所保障的基础上，要想 尽办法保持经济的自由性和竞争性。5 公共经济学。公共经济学是一门新兴的经济学科。公共经济学家认为， 建立社会( 政府) 保障制度是因为市场机制存在缺陷，必须通过政府机制来弥 补。政府通过举办各类公共社会保险和社会救济来构建一个灾害保险系统， 保障每一个公民的基本生活。公共经济学进一步研究了社会保险的模式选择、 社会保障水平确定、社会保障管理机制、社会救助方式等多诸多问题，把社 会保障研究推进到了一个更高的水平。 西方社会保障理论的发展总体上反映了自由放任主义与国家干预主义两 大思潮的交替兴衰。这些理论的影响并不局限在学术领域，它们切实的影响 了各国政府社会保障政策的制订与实施。 第二节市场失灵与政府失灵 公共产品，特别是纯粹的公共产品和准公共产品中的公共部分，一般只 能由政府来提供。市场在提供这类产品时会形成低效率( 或零效率) ，即所 谓“市场失灵”。政府机制应当在这一领域发挥主导作用，这是因为市场竞 争机制和利益机制可能导致因公共产品提供方( 非公共部门) 收费过高而形 成“供给闲置”或因收益偏低而形成“供给不足”。 另一方面，根据公共选择理论，在官僚机构中，官僚与其他任何人一样， 企图通过利用现存制度实现自身利益最大化。他们的具体行为目标可能并不 是社会福利最大化，至少不是单纯的社会福利最大化，雨很可能是“最大化 预算收入”6 ；民众基本上不了解实际情况，而这种不知情也是合乎情理的。 因此，除非能制定出足以阻止狭隘集团掠夺政治体制的程序性规则对施政过 程加以约束，政府的缺陷效率低下、费用昂贵、计划执行不当是不 可避免的。相对而言，市场机制对提供私人产品或准公共产品中具有私人性 质的部分具有天然的高效性，可以克服政府机制在提供这类产品时所产生的 低效率。 第三节社会保障中的政府与市场 一、两种作用机制的界定 对于政府作用机制，引论中已有界定。市场在实现社会成员收入分配相 1 0 对公平、化解社会风险方面的先天性不足决定了政府必须承担起保障国民基 本生活的职责，参与社会保障制度构建、管理、实施和监督。 社会保障中的市场作用机制，主要是指除政府之外的其他责任或行为主 体( 包括企业、非赢利性组织、个人等) ，通过竞争机制和利益机制向受益 主体提供生活保障7 ，主要包括：( 1 ) 相关责任或行为主体为获得社会保障 而承担的各项资金投入，比如私营社会保障基金的筹集；( 2 ) 通过竞争机 制选择社会保障基金的管理运营机构；( 3 ) 发展各种补充保险和商业保险等。 政府机制虽然是解决社会保障问题的主要途径，但其自身的局限性常常导致 制度运行中的低效率和巨大资源浪费，这时候就需要市场的适度回归，对政 府进行补充和修正。 在社会保障产品体系中，社会救助和军人社会保障项目属于单向性收入 再分配，受益主体无需承担任何费用便可获得一定的保障待遇，而且对他人 获得同种待遇影响很小，这符合纯粹公共产品的两个基本特征。社会保险项 目是按照权利与义务对等的原则实施，公民只有在缴纳了一定的社会保险金 后才能享受社会保险待遇，而且缴费期限长短和缴费数量直接决定了可以享 受的待遇水平。社会保险具有相当的竞争性和排它性，是一种需要由政府参 与的私人产品性质十分明显的准公共产品。社会保险是社会保障的主体，因 此社会保障总体上属于准公共产品渗透着强烈的公共性，同时又具有部 分竞争性和部分排他性。社会保障产品的这种属性决定了作为公众代言人的 政府必须在社会保障制度中发挥重要作用，同时又不能将社会保障视为纯公 共产品，完全由自身提供。 二、经济学上的分析 从纯经济学的角度，也可以找到政府与市场共同介入社会保障的依据。 以养老保障为例：在经济学家的假设中，人是理性和厌恶风险的，只要缴费 的净成本不超过他确定的未来收益，人们就愿意为养老保障缴费，即愿意购 买保险。养老金领取者的寿命概率是独立和已知的，一般情况下，死亡率的 平均数据在大部分国家从统计学上讲是可靠的，因此没有任何逆向选择，基 本上不存在道德风险( 假设自杀的成本很高，概率很小，可以忽略不计) 。基 于这些特点，私人市场上养老保险的提供不存在技术问题。但是，通货膨胀 会成为一个主要问题，未来的通货膨胀水平是不固定的，作为一种共同性的 危机，其概率不是相互独立和均匀分布的( 不论年龄、涉及人数，以及不管 是否愿意) 。通货膨胀是一种不可保护的风险，当经济活动中出现通货膨胀趋 势时，市场的性质导致任何一个私人机构都不能单独提供可以完全抵御通货 膨胀的有效措施8 。私人养老保险只能满足有限的指数化目标，而超出部分 只能由政府出面解决。只有国家才能够以“现收现付”的形式提供适当的抵 御通货膨胀的担保，因此有坚定的效率理由认为政府至少要对养老保障做出 部分的干预，这种干预或是体现在向私人计划提供通货膨胀补偿金或体现在 国家在“现收现付”或混合体制基础上的亲自介入。 第四节小结：两种作用机制的适度选择 在社会保障中，政府投入与社会公平之间的联系并不是直接的。政府投 入多，公平程度不一定高，但政府投入少，公平程度几乎肯定偏低。以英 国为例，由于在改革后的社会保障制度中引进了太多的市场机制，反而出现 了事与愿违的情况：政府本希望降低劳动成本，结果却在一定程度上增加了 劳动成本，因为雇主需要支付额外的养老金和医疗保险。大量的雇主因承担 不起这些福利负担而破产， 一些没有职业保障的人生活水平开始下降，出 现了令人担忧的两极分化状况，这是与社会保障最初的目标( 维护公平和减 少风险) 相背离的。 政府失灵与市场失灵有着同样的机率。社会保障中双重失灵的存在，决 定了政府机制与市场机制之闾不是一种非此即彼的单向选择关系，而是要建 立一种扬长避短的适度选择机制。所谓适度选择，就是使政府机制与市场机 制有机结合，通过不同组合方式，实现社会保障制度运行中资源配置效益最 大化和交易成本最小化。按照周宗顺的观点，两种机制的适度选择可分为三 个层面9 ： ( 1 ) 一个国家社会经济不同发展阶段层面上的适度选择。 在社会保障制度设计与创新方面，政府机制必须发挥主导作用。无论是 发达国家已实施或正在实施的社会保障制度改革，还是发展中国家谋求建立 和完善社会保障制度，都需要政府通过制定有关法律、法规或政策来引导完 成。 在制度维持方面，相对于发达国家，在许多发展中国家，由于现代市场 体系发育尚不充分( 尤其是资本市场、保险市场和社会保障服务市场) ，单 纯的市场化改革往往会导致社会混乱，欲速则不达。在这类国家，政府机制 必须在维持社会保障制度有效运营方面应发挥更多作用。但随着一国经济不 断发展，市场机制会日益规范和完善，社会保障管理、监督机制以及社会保 障基金的运营机制将逐渐趋于平稳，此时政府机制就应逐步收缩作用范围或 改变作用方式，尽可能多的引进市场机制参与制度运营。 ( 2 ) 社会保障产品体系不同构成项目层面上的适度选择。 社会保障产品是由众多项目组成的一个体系，包括社会保险、社会救助、 社会福利、社会优抚和军人社会保障等产品。在这一层面，必须区分社会保 障的具体构成项目，根据公共产品、准公共产品或私人产品的不同属性来选 择政府机制和市场机制的介入程度。 ( 3 ) 社会保障具体保障项目不同运营环节层面上的适度选择。 社会保障具体保障项目的不同运营环节适用不同的指导原则，一个具体 保障项目可能涉及社会保障受益对象确定、社会保障基金征缴、运营、发放 等不同环节。政府机制应在一些旨在实现社会相对公平的环节发挥主导作用， 而在以效率为首要原则的环节，市场机制应取而代之。具体来讲，社会保障 受益对象的确定、纯粹公共产品及准公共产品中公共部分的资金负担应首先 体现公平原则；社会保障中非公共部分的资金负担、所有社会保障基金的有 效运营和社会保障基金发放应更多体现效率原则。 第二章西方的养老保障市场化改革 第一节欧美原有( 改革前) 制度模式中的政府作用比较 一、欧美制度模式简介 德国实行的是财政性养老保障制度，养老保障政策由政府协同企业和雇 员代表通过谈判制订。这种制度一方面体现了欧洲人“社会团结”的精神， 另一方面各种利益的相互牵制也使其具有很大的刚性。在德国，人们缴纳的 养老保障税金和退休后领取的养老金均高于国际平均水平，养老保障的享受 者无需额外的储蓄也可以安度晚年。他们的终身幸福与整个养老保障制度密 切相关。 德国的养老保障制度并不具备广泛的代表性。法国的养老保障制度虽然 仿效德国，但法国养老保障是将二战前的行业保险聚拢组合而成的。各行业 保险可以根据各自的原则和实际情况决定养老保障的保费和给付水平，彼此 之间容易产生攀比现象，入不敷出时则由政府通过统一税收加以补贴，政府 实际上扮演了一个被动的付帐者角色。 英国养老保障制度的前身是补救式社会服务。除了被撤切尔夫人取消的 附加公共养老计划以外，英国社会保障的两个最大项目，基本养老与疾病保 障，都是覆盖全体居民的。养老保障的资金主要来源于税收。和德法两国相 比，英国政府在决定给付增减方面有较大的权力，在决定税收的数额和保障 的水平方面有较大的活动余地。英国比较早的建设了福利国家，后来也比较 早的实行了养老保障市场化改革。 美国的社会保障制度将补救模式和机制模式区分管理。补救性的社会援 助计划专用于救助贫困人口，并支付退休人员的基本医疗保障。机制性的社 会保障主要用于解决基本养老问题，通过统一税收来实行“现收现付”的代 际再分配。与欧洲福利国家不同，在美国，无论是社会援助计划，还是养 老保障给付都被控制在低水平上。在附加养老和医疗保险等领域，美国政府 制定了财政免税政策，鼓励企业和个人通过市场为老年生活积累更多资金。 目前美国私人性质的附加养老保险和医疗保险己成为养老保障的主体。 二、 两类典型制度模式中的政府作用比较 在工业化国家中，美国是真正实行“最低生活保障”的国家。美国政府 ( 通过社会保障署) 管理的社会援助和养老保障计划界限清晰，有选择的集 中解决老年入和贫困人口的基本生活需求。如果人们对养老生活有更高的期 1 4 望值，就要到市场上寻求保障。美国有发达的房地产市场、股票市场以及成 熟的基金管理和监控体系，这些都是通过市场为养老进行积蓄和投资的必要 条件。二战以后，当欧洲各国政府开始大规模利用国家机器完善以公共养老 金为基础的养老保障制度时，在美国，以各公司为单位的养老金计划非但没 有被取代， 反而得到了快速的发展。1 9 7 4 年美国雇员退休收入保障法 开始允许各公司自行制订养老金计划。这样一来，各个公司为了在市场上争 夺人才，不仅不能放弃人力资源政策中的养老金计划，还需要不断强化和完 善，使其具有吸引力。这类养老金开始时是由公司直接委派专人进行投资管 理，后来出现了养老基金管理公司和监督银行。养老金的盈亏完全是公司的 事务，政府只通过政策和法律进行规范，不承担任何义务。 二战之后，由于经济的快速增长和各政党为谋求执政而不断升格的社会 保障许诺，许多欧洲国家，如英国、瑞典等，在基本的公共养老金之外又设 立了与个人收入挂钩的公共附加养老金。这种养老金是非市场性的，主要由 政府承担，与美国的私营职业养老金性质完全不同。如果退休者同时享受公 共基本养老金和公共附加养老金， 其养老金的工资替代率可高达8 0 ，个 人根本无须再寻找其他市场性保护渠道。1 0 这种状况使个人与政府的关系变 得十分紧密，政府在很大的程度上替代了个人、家庭和雇主的许多职能。西 欧一些国家在第二次世界大战前曾采用过基金积累制，但积累的基金多数因 战争而丧失了，所以这些国家的许多人至今对基金积累制持尖锐批评态度。 公共附加养老金的设立，也是欧洲传统的职业私营养老金一度衰落的重要原 因。 表i 美国私营养老计划的资产。，1 9 5 0 - - 1 9 8 9 单位：1 0 亿美元 注：只包括联邦储备局统计的资产：该数字为预测数字。 资料来源：经合组织胃家中的私营养老金：美国。巴黎：经合组织。1 9 9 3 ：5 4 据不完全统计，2 0 世纪7 0 年代末到8 0 年代初，在5 5 岁以上老年人 的收入来源中， 来自公共养老金的收入百分比，荷兰是4 1 8 4 ( 1 9 8 3 ) ，瑞士 是3 4 7 1 ( 1 9 8 2 ) ， 英国是4 1 6 9 ( 1 9 7 9 ) ，德国则高达5 4 1 4 ( 1 9 8 1 1 ，美国只有 2 9 7 8 ( 1 9 7 9 ) 。1 1 美国的基本养老保障在公民收入中的比例较小，但社会保障 基金运行情况良好；同时私营养老金发展迅速，据美国劳工局统计，美国私 营养老金的种类在1 9 4 6 年以前只有7 3 1 1 种， 1 9 7 5 年已增加到3 4 万种， 1 9 8 5 年进一步发展到8 0 万种。1 2 私营养老金的金额储备亦发展迅速，从 1 9 5 0 年的1 3 0 亿美元发展到1 9 8 9 年的1 1 8 3 6 兆美元( 见表1 ) 。 养老保障制度的差异在很大程度上是由政府在社会保障中的不同作用机 制造成的。不同的社会状况造就了欧洲和美国政府在养老保障制度中不同的 参与方式。从上面的分析可以看出，美国政府在养老保障中的作用集中于立 法和规范市场，改革前的欧洲福利国家则是政府在社会保障多方面的大包大 揽。 第二节西方的养老保障市场化改革 一、市场化改革的理论依据 欧洲福利国家改革前的养老保障模式总体上被称为“现收现付”制 ( p a y - a s y o u g o ) ；美国的养老保障模式则称为“基金制”( f u l l f u n d ) 。美国模 式可以视为当前养老保障市场化改革目标模式的早期雏形。 2 0 世纪7 0 年代，经济危机和老龄化直接导致了欧洲“现收现付”制养 老保障模式的危机，最主要的表现就是政府财政因养老金支付而赤字猛增。 1 9 8 1 年智利开始实行新的个人账户存储式养老保障，并取得了成功，这是世 界性的养老保障市场化改革的开端。继智利之后，拉美先后有7 个国家开始 尝试以自由市场政策为基础的激进式改革，英国等发达国家的私人养老金计 划也迅速铺开。据统计，上世纪9 0 年代末，英国7 5 的劳动力在国家的收入 关联养老金计划之外与私人养老金计划签约；美国的4 0 1 ( k ) 计划已为1 9 1 0 万投保者积累了4 4 0 0 亿美元的资产，年缴费流量达1 0 0 0 亿美元”。 所谓“现收现付”制养老金，是指先确定养老金享受者的领取额，然后 根据支出测算应交纳的数额。由于养老保障中纳税( 缴费) 人和领取者之间 没有直接联系，加上存在着人口结构变化，这种保障模式很容易导致入不敷 出的状况。所谓“基金制”养老金，是指根据投保人的财力确定缴费额，领 取时这些投入会发展到多大数额是由市场因素决定的。在基金制计划中，投 入的数额因企业或公民个人的状况而不同，最后的收益也会因市场和个人选 择而不同。 基金制养老金有两大优势，一是它的储蓄性，二是它的可移动性。目前 这种养老基金已成为金融投资市场上的一支重要力量；而基金制养老金的可 移动性， 即交纳者可以从不同地点、在不同工作岗位上交纳保费，使人们可 以按自己的需要和兴趣去寻找工作，同时确切的知道自己享有养老保障。基 1 6 金制养老金的快速增长加大了市场在抵御社会风险方面的作用。 对于基金制养老金模式的风险问题，学者们基本形成了这样一个共识 ”：从逻辑上讲，一种混合型制度( 或称非基金制的公_ 共养老保障和依赖于 股票市场操作的分散化的基金制的组合) ，与完全基金制相比，能够减少风险 的出现。对于经济风险和人口风险( 前者主要指通货膨胀，后者指老龄化) ， 无论基金制还是“现收现付”制，它们都具有共同的危害性，不过比较而言， 私人的基金制比公共的“现收现付”制更容易受纯粹货币现象的影响，而“现 收现付”制更易受人口风险的影响。基金制的缺点也可以体现在其他方面， 如经营投资的风险。 对于基金制的效率问题，它与“现收现付”制之间在行政管理费用方面 的差异始终是经济学家们研究的一个热点。通常认为，个人基金帐户的行政 管理费用比“现收现付”制的更高一些。至于两类养老金各自的规模，从国 家财政负担角度讲，不能简单的用“大”或“小”进行判断，它涉及具体的 国情和价值偏好等很多因素。 二、制度设计与具体播施 世界银行和国际货币基金组织极力主张对“现收现付”模式进行根本性 变革。1 9 9 4 年的世界银行发展报告，推出了一静多支柱墅养老保障截度 强制性、公共筹集与管理、非基金制的第一支柱；强制性、个人( 或与雇主 一起) 筹资、私营管理的第二支柱；补充性、自愿和市场化的第三支柱。”从 本质上讲，实施这个多支柱方案是在基金制和“现收现付”制之间、公共养 老金与私人养老金之间进行利弊权衡的选择与搭配，不过在三个支柱中，世 界银行更强调第二支柱，体现了很强的市场化倾向。 养老保障市场化改革的一些具体措施： ( 1 】限制强制性公共基金，发展自愿性个人帐户基金，以减轻政府的财 政负担。除了老龄化带来的“现收现付”制度危机，民间公司、企业或商业 保险公司举办的自愿性保险基金较高的投资回报率也是采取这一改革措施的 重要原因。美国商业保险公司承办的企业年金和个人储蓄基金近2 0 年来的投 资回报率平均高于联邦政府养老基金一倍。日本厚生年金已经有一部分委托 保险公司承办，美国社会保障咨询委员会1 9 9 6 年报告中有