（行政管理专业论文）县域政府公共服务能力研究——以浙江省为例.pdf

摘要 长期以来，我国在经济优先发展战略指导下，各级政府把工作重点放在追 求g d p 增长上，忽视和牺牲社会发展及公众利益，造成经济社会发展的失衡， 社会问题突出。党的十七大明确提出要健全政府职责体系，完善公共服务体 系，推行电子政务，提升政府的公共服务能力，全面建设服务型政府。同时 县域政府作为我国的基层政府，理所当然地成为了政府公共服务职能的最终 落实者，县域政府公共服务能力的强弱直接影响到我国政府的公共服务的落 实效果，然而当前县域政府却普遍存在公共服务能力不足的问题。因此，政 府公共服务能力不足与社会对公共服务需求日益增长之间的矛盾成为了本论 文研究的出发点。 本论文在对政府公共服务能力等相关文献进行梳理的基础上，对浙江省县 域政府公共服务能力进行了考察，依据科学的概念框架和评价体系，定性与 定量相结合地分析了各地政府公共服务能力差异的原因以及政府能力的影响 因素，并从提高县域政府公共服务能力的三个角度探讨提高我国县域政府公 共服务能力的具体途径。首先是提高政府公共服务能力的基本思路，包括转 变政府职能、强化服务意识，力求公共服务均等化；其次是从提高县级政府 的财政能力，提高公务人员的素质能力，完善政府绩效考核体系，构建多元 化的公共服务模式等方面探讨了加强县域政府公共服务能力的一般措施；最 后从浙江省县域政府在基础教育、公共卫生、社会保障及基础设施等四个方 面如何改善公共服务能力提出了具体建议。 本论文创新之处在于，立足县域政府，侧重政府公共服务能力的影响因素 和运行机制的实证研究，深化了我国政府公共服务能力和地方政府的研究。 关键词：县域政府公共服务政府能力 a b s t r a c t i nt h ep a s td e c a d e s ，f o l l o w i n gt h e “e c o n o m y - o r i e n t e d ”s t r a t e g i cc r i t e r i a ， g o v e r n m e n t sa l w a y sf o c u s e dt h e i rw o r ko nt h ep u r s u i tt og d pi n c r e a s e sw h i l e i g n o r i n gt h eb a l a n c ei ns o c i a ld e v e l o p m e n ta n dt h ei n t e r e s to ft h eg e n e r a lp u b l i c ， w h i c hr e s u l t e di nt h ei m b a l a n c eb e t w e e ns o c i a la n de c o n o m i cd e v e l o p m e n t sa n d m a n yo t h e rs o c i a lp r o b l e m s c o r r e s p o n d i n gt ot h ep r o b l e m sa b o v e ，t h e17 “p a r t y c o n g r e s so fc p cv o w st h eh e a l t h ya n dc o m p r e h e n s i v es y s t e m so fg o v e r n m e n t a l r e s p o n s i b i l i t ya n dp u b l i cs e r v i c ea n dt h es e r v i c e o r i e n t e dg o v e m m e n tf e a t u r e db y i m p r o v e dp u b l i cs e r v i c ec a p a c i t ya n de l e c t r o n i ca d m i n i s t r a t i o n a n d ，a st h e g r a s s 。r o o tu n i t si nt h eg o v e r n m e n t a ls y s t e m ，c o u n t yg o v e r n m e n t sa r e1 0 9 i c a l l yt h e f i n a le n f o r c e r so ft h ep u b l i cs e r v i c ef u n c t i o no fg o v e m m e n t h o w e v e r , c u r r e n t l y m o s tc o u n t yg o v e m m e n t si no u rc o u n t r ya r ei n c o m p e t e n ti n t h i sf i e l d a n dt h e p a r a d o xb e t w e e nt h el a go fg o v e r n m e n t a lp u b l i cs e r v i c ea n dt h ei n c r e a s i n gn e e d s f r o mt h ep u b l i co nt h es e r v i c ei st h ep o i n to fd e p a r t u r eo ft h ee s s a y b a s e do ne x i s t i n gr e f e r e n c et h e o r i e s ，t h ee s s a ya n a l y z e st h ep u b l i cs e r v i c e c a p a c i t yo ft h ec o u n t yg o v e r n m e n t si nz h e j i a n gp r o v i n c ea n df u r t h e rq u a l i t a t i v e l y a n dq u a n t i t a t i v e l yd i s c u s s e st h er e a s o n sw h yd i f f e r e n c e si np u b l i cs e r v i c ec a p a c i t y e x i s t a m o n gd i f f e r e n t l o c a lg o v e m m e n t so nt h eb a s i so fs c i e n t i f i c c o n c e p t f r a m e w o r ka n da s s e s s m e n ts t a n d a r d s a n dt h ea r t i c l ea l s oo f f e r st h ec o n c r e t e m e a s u r e st oi m p r o v et h ep u b l i cs e r v i c ec a p a c i t yo ft h ec o u n t yg o v e r n m e n t so fo u r c o u n t r yf r o mt h r e ea n g l e s ： i t h em e a s u r e sf r o mt h ei d e o l o g i c a la n g l e ，i n c l u d i n gt r a n s f o r m i n gg o v e r n m e n t a l f u n c t i o n s ，s t r e n g t h e n i n gs e n s eo fs e r v i c ea n de n s u r i n gt h ej u s t i c ei np u b l i cs e r v i c e f i e l d i i t h em e a s u r e s f r o mt h ea n g l eo fg o v e r n m e n t a ls e l f - i m p r o v e m e n t ，i n c l u d i n g i m p r o v i n gg o v e r n m e n t a lf i n a n c i a lc a p a c i t y , r a i s i n gc i v i ls e r v a n t s q u a l i t ya n d c a p a b i l i t y , p e r f e c t i n gg o v e r n m e n t a lp e r f o r m a n c ea p p r a i s a ls y s t e ma n dp r o m o t i n g t h ed i v e r s i f i c a t i o no fg o v e r n m e n t a lp u b l i cs e r v i c em o d e l s i i i t h es y n t h e t i cm e a s u r e so ni m p r o v i n gp r i m a r ye d u c a t i o n , p u b l i ch e a l t h s o c i a l s e c u r i t ya n di n f r a s t r u c t u r e i n n o v a t i v e l y , t h ee s s a y , b yt a k i n gc o u n t yg o v e r n m e n t sa st h er e s e a r c ho b j e c t ， f o c u s e so nt h ee m p i r i c a ls t u d yo nt h eo p e r a t i n gm e c h a n i s ma n dt h ei n f l u e n t i a l e l e m e n t so fg o v e r n m e n t a lp u b l i cs e r v i c ec a p a c i t y ，d e e p e n i n gt h e s t u d yo n g o v e r n m e n t a lp u b l i cs e r v i c ec a p a c i t ya n d l o c a lg o v e m m e n t s k e y w o r d s ：c o u n t yg o v e r n m e n t p u b l i cs e r v i c eg o v e r n m e n t a lc a p a c i t y 1 1 1 浙江大学研究生学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发 表或撰写过的研究成果，也不包含为获得逝婆盘鲎或其他教育机构的学位或 证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文 中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：丁书鞋 签字日期：砌莎年毛月c , l t 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解逝姿态堂有权保留并向国家有关部门或机 构送交本论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权逝姿盘堂 可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索和传播，可以采用影 印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名：丁璐 导师签 签字日期：7 啪8 年名月加e t签字日期：撕g 年6 月7 1 0e 1 致谢 伴随着本篇毕业论文的完稿，我两年的研究生生活也即将画上句号。在感 叹时间转瞬即逝之余，回首这两年在浙江大学的学习、生活，尤其是论文写作 的这一年时光，我是在许多人的帮助下学 - - j 着、成长着，论文才得以最终完成， 对给予我帮助和关怀的人，我心中存有无限的感激! 借此，想在论文最后的方 寸之地，向他们表达我的谢意! 感谢我的导师王诗宗老师! 在两年的研究生学习阶段中，深受王老师的悉 心指导和真切关怀，给我的学习和生活带来很大的帮助! 特别是在毕业论文的 写作过程中，从论文选题、搜集资料、开题、到论文的构思设计，直至几番修 改和最终定稿，无不渗透着导师的耐心辅导和极大的关注。王老师严谨求是的 治学态度、渊博的学术造诣、谦和的学者风范都使我受益匪浅。也正因为这样， 我的论文才得以顺利完成! 感谢郁建兴教授! 感谢郁老师对论文提出的宝贵意见及为我论文的写作提 供大量的参考资料。也谢谢郁老师在研究生期间对我无私的关怀、鼓励和帮助， 我将铭记于心。同时也要感谢师兄黄红华及师弟瞿志远在论文的写作过程中给 予的帮助。 感谢浙江省发改委，各地市发改委及浙江省公共管理学院县以下政府社会 管理与公共服务能力研究的课题组，在他们的帮助下，我才得以收集到论文所 需的数据资料，顺利完成本论文的实证研究部分。 最后还要感谢我的父母，是他们的支持和鼓励，才能让我在这美好宁静的 校园里继续我的求学路。同时，也要感谢陪伴我这一路，并给予我诸多帮助的 同学们! 丁璐 2 0 0 8 年3 月于浙大求是园 浙江大学硕七学位论文县域政府公共服务能力研究 1 绪论 1 1 研究的背景及意义 1 1 1 我国政府公共服务的现状及问题 我国长期以来形成的是政府与社会高度合一的管理模式，这一模式下社会 的自我管理和自我发展能力都较弱，形成了社会建设和社会发展滞后于经济增 长的局面。由国务院发展研究中心宏观部、中国社会科学院数量与技术经济研 究所等单位于2 0 0 7 年4 月共同完成的中国公共服务发展报告2 0 0 6 ) ) ，对全 国3 1 个省市区政府公共服务水平进行了综合评估。结果显示，我国当前政府公 共服务整体呈现出“总体水平偏低、发展不平衡、效率低水平趋同”的基本特 征。总体水平偏低，主要表现为对公共服务投入的增长速度落后于总体财政支 出增长速度，公共服务发展速度落后于整体经济增长速度，公共服务供给数量 和质量落后于公众现实需求。发展不平衡，主要表现为公共服务地区间发展不 平衡，东部整体优于中西部；城乡间发展不平衡，农村公共服务严重短缺；各 类基本服务间发展不平衡，相对于备受关注的教育、卫生问题，社会保障、公 共安全、环境保护等基本公共服务供给不足问题更为严峻。效率低水平趋同， 主要表现为各地基本公共服务投入产出相对效率没有明显差异，政府基本公共 服务整体属于“投入型”而非“效率型”，地区公共服务差距主要表现为投入 差距。同时，经济发达地区公共服务与经济发展的不对称现象也较为普遍，浙 江省便是其中一例 在我国经济良好发展的态势下，近年来，浙江省的经济社会发展也取得了 令人注目成果。不但经济发展水平和人民平均富裕程度在全国位居前列，而且 社会管理和公共服务水平也得到了很大提高。全省生产总值从2 0 0 1 年的6 7 0 0 亿元增加到2 0 0 6 年的15 6 4 9 亿元，人均生产总值从2 0 0 1 年的1 4 5 5 0 元增加到 2 0 0 6 年的3 1 6 8 4 元( 图1 1 ) ；地方财政收入由2 0 0 1 年的5 0 0 6 9 亿元增加到 2 0 0 6 年的1 2 9 8 亿元，人均地方财政收入也由2 0 0 1 年的1 0 8 7 3 2 亿元增加到2 0 0 6 年的2 6 2 8 0 2 亿元( 图1 2 ) 地区生产总值与人均地区生产总值，均名列全 国第四；地区财政收入与人均地区财政收入分别名列第五与第四( 表1 1 ) 。 并且，浙江省于2 0 0 5 年成为我国首个人均生产总值超过3 0 0 0 美元的省份，达 浙江大学硕士学位论文 县域政府公共服务能力研究 到3 4 0 0 美元。同时，浙江省的各项社会事业也取得了很大成就。2 0 0 6 年，浙 江省新农村建设取得积极成效，产业升级步伐加快，发展条件不断改善，欠发 达地区发展势头良好，资源节约型和环境友好型社会建设扎实推进，社会发展 水平进一步提高，发展活力继续增强，同时政府自身建设也得到加强。 3 5 0 0 0 3 0 0 0 0 2 5 0 0 0 惹2 0 0 0 0 a l l l 1 5 0 0 0 司i i 0 0 0 0 5 0 0 0 o 3 0 0 0 2 5 0 0 一 2 0 0 0 蓄1 5 0 0 窿1 0 0 0 5 0 0 0 2 0 0 1 2 0 0 6 年浙江省全省( 人均) 生产总值 2 0 0 1 年2 0 0 2 年2 0 0 3 年2 0 0 4 年2 0 0 5 年2 0 0 6 年 年份 图1 12 0 0 1 2 0 0 6 年浙江省全省( 人均) 生产总值1 2 0 0 1 - 2 0 0 6 年地方( 人均) 财政收入 2 0 0 1 年2 0 0 2 年2 0 0 3 年2 0 0 4 年2 0 0 5 年2 0 0 6 年 年份 图i 2 浙江省2 0 0 1 2 0 0 6 年地方( 人均) 财政收入2 数据来源：2 0 0 2 - 2 0 0 7 年浙江统计年鉴与2 0 0 7 年浙江省政府t 作报告。 2 数据来源：2 0 0 2 - 2 0 0 7 年浙江统计年鉴与( 2 0 0 7 年浙江省政府t 作报告。 2 浙江人学硕+ 学位论文县域政府公共服务能力研究 表1 1 浙江省( 人均) 地区生产总值与( 人均) 地区财政收入1 地区生产人均地区地区财政人均地区 排 捎捎排 地区总值( 亿生产总值收入( 亿财政收入 名 名名名 元)( 元)元)( 元) 上海1 0 2 9 6 9 7 5 5 7 3 1 011 5 7 6 138 7 7 2 1 2 31 北京 7 7 2 0 3 364 9 5 0 521 1 1 7 2 67 1 6 3 8 1 12 天津 4 3 3 7 7 374 0 9 6 134 1 793 9 3 7 7 l33 浙江 1 5 6 4 8 9 4 3 1 6 8 441 2 9 8 252 6 2 8 。4 3 34 江苏2 1 5 4 8 3 6 3 2 8 6 8 551 6 5 6 722 2 0 5 3 8 56 广东 2 5 9 6 8 5 512 8 0 7 762 1 7 9 512 3 5 6 4 5 95 山东 2 1 8 4 6 7 122 3 5 4 671 3 5 6 341 4 6 1 7 9 67 该报告显示，浙江省公共服务总体水平在北京、上海、天津3 个直辖市之 后，居全国第4 位，处于一般等级( c 等) ，( 表1 2 ) 。 表1 22 0 0 0 - 2 0 0 4 年基本公共服务绩效排名前1 0 位省市基准评分及等级 省市绩效得分绩效等级排名 北京 o 6 3 1 8b1 上海 0 6 3 13b2 天津 o 5 1 1 2c 3 浙江 o 4 8 0 2c4 广东 0 4 7 0 5c5 江苏 0 4 6 3 2 c6 辽宁 0 4 4 4 7 d7 福建 0 4 3 3 8d8 山东 0 4 2 2 4d9 吉林 0 4 2 0 1d10 数据来源：两藏统计年签2 0 0 7 ) ) 与中国统计摘要2 0 0 7 ) ) 。 3 浙江大学顾上学位论文县域政府公共服务能力研究 浙江省的公共服务水平，尽管从排名看位于我国前列，但也存在一定的问 题与矛盾。比如说，经济结构不合理，经济增长方式仍然以牺牲资源与环境的 粗放型为主，自主创新能力有待加强；城乡二元体制仍然存在，城乡差距不断 扩大，农民特别是欠发达地区农民持续增收的基础不稳固；在事关群众切身利 益的教育、医疗卫生、社会保险等领域还存在不少问题。同时，一些地方和部 门还存在行政行为不规范，服务意识不强、办事效率不高等问题，形式主义、 官僚主义、奢侈浪费现象仍然不少，贪污腐败问题时有发生。政府缺位、越位、 错位现象严重。这就要求我们对政府的工作重点和职能进行重新定位，努力提 高政府公共服务能力，全面推进公共服务型政府的建立。 并且，从相对排名来说，浙江省的公共服务总体水平与其经济发展水平和 财政收入水平是相称的，但从绝对绩效来看，浙江省与其他省市一样，公共服 务水平整体偏低( 表1 3 ) 。 表1 32 0 0 0 - - 2 0 0 4 年浙江省基本公共服务绩效评估情况 绩效绩效排名次变投入产蝴寸排绩效改善累 懒率排 项目 得分等级名化幅度效率得分名( ，2 0 0 0 年为基年)名 基础教奄 o 6 0 5 0b400 9 6 0l o1 1 1 46 公共卫生0 5 4 8 5c 3 00 8 2 084 3 5 1 2 社黼 o 3 7 3 3d950 6 0 92 69 2 12 3 基蚴 0 3 9 2 4e4+ 10 9 5 112 6 7 36 科燃 o 2 9 3 7 e94 - 4 0 6 4 72 3 7 9 8 65 公燃 o 3 9 0 8d44 - 54 6 8 01 52 7 0 47 环榭 0 4 2 5 4 d 84 - 57 9 5 02 93 0 0 12 5 叫删艮 o 6 7 3 1b32 0 9 3 3 20 0 22 8 务 基本公蝴艮 0 4 8 0 2c40 0 8 4 7 5 1 4 3 29 务缭舒乎佶 浙江人学硕士学位论文县域政府公共服务能力研究 总体上来看，浙江省基本公共服务综合绩效优于其他省市。与其他省市相 比，浙江省基础教育、公共卫生、基础设施的绩效情况处于明显优势地位。但 社会保障方面的绩效得分排名及其稳定性不高。此外，公共卫生的投入产出相 对效率名次较低，基础教育、社会保障的相对效率的名次则更低。公共卫生、 社会保障的绩效改善累计增长率也偏低。这与浙江省的经济与财政实力及其增 长速度是不相称的。 1 1 2 提高县域政府公共服务能力的意义 以科学发展观与构建和谐社会目标和任务的提出为标志，我国的经济社会 发展进入了一个新时期。推动科学发展，促进社会和谐，日益成为我国经济社 会发展的主题，也前所未有地突出了政府的责任。在社会主义市场经济条件下， 我国各级政府要全面履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能， 但尤需强化公共服务，建设服务型政府。所谓服务型政府，是以提供私人或者 社会不愿意提供、或者没有能力提供的公共产品为主要职责的政府；公共服务 无疑是服务型政府的核心职能。因此，建设服务型政府，就必须明确并强化公 共服务职能，向公众提供优质的公共产品和服务。而政府公共服务职能的最终 落实主要依靠层级较低的县级政府，它在建构服务型政府中扮演着重要的角色； 现有行政与财政体制下县级政府加强公共服务的最佳途径是提高自身能力。 一方面，加强政府公共服务能力是经济发展的必然要求。市场经济发达国 家政府转变的历程表明，现代政府职能及其角色的改变，主要体现在政府的公 共服务及社会公共事务管理职能的成长之中。现代市场经济要求政府在性质上 从政治权力的统治者转变为社会公共事务的管理者；而在政府职能的结构上， 则要求它从维护政治统治转向全面履行社会公共服务的职能。我国改革开放三 十年来，经济社会发展取得了巨大成就，人们的公共服务需求结构发生重大变 化。在这一背景下，劳动就业，社会保障、收入分配、教育卫生、居民住房、 安全生产、环境卫生、司法和社会治安等社会问题日益凸显。建设服务型政府， 大力增强政府公共服务能力，成为政府改革的当务之急。 另一方面，县级政府是政府公共服务职能的最终落实者。政府履行公共服 务职能，一方面需要构建一个公共服务均等化的政策体系，另一方面需要加强 对这些政策的实际落实；前者对高层级政府提出了要求，后者则更需要低层级 浙江大学硕+ 学位论文 县域政府公共服务能力研究 政府提高政策的执行能力。中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各 级人民政府组织法对县以上各级政府职能的界定大体相同，而乡镇政府不包 括环境和资源保护、城乡建设事业、民族事务以及监察等职能，现实中的大多 数乡镇政府也没有完整的财政来履行这些职能，所以县级政府是我国具备完全 地方政府职能且有完整财政作为后盾的最低层级政府同时，我国各级政府的 “职责同构”与“压力型政府”体制使得县级政府成为公共服务各项职能的最 终落实者。在目前热烈讨论的“强县扩权”和“省管县”研究及其实践中，县 级政府更多地被赋予了最终落实公共服务职能的重任。同时，在统筹城乡发展、 建设新农村上升为国家战略的背景下，开展县级政府公共服务能力研究有助于 更多关注农村公共服务，为统筹城乡的公共服务提出理论支撑和政策建议。 1 2 本论文研究的创新点 本论文旨在依据科学的概念框架和评价体系，基于对浙江省县域政府公共 服务能力进行考察，分析各地公共服务能力差异的原因以及政府能力的影响因 素，并提出相应的政策建议，探讨提高我国县域政府公共服务能力的具体途径。 本论文的创新点有以下几点： 首先是研究视角的创新，从政府绩效研究取向转变为关于政府能力的实证 研究。国内已有的政府研究多集中于政府绩效，本论文则以提升政府能力为导 向来研究政府的公共服务能力。 其次是研究内容的创新。已有研究多关注政府能力的分析框架讨论与实证 评价，较为忽视政府能力的影响因素和运行机制的实证研究，从而影响其政策 建议的可靠性、系统性本论文将分析框架与能力测度仅仅作为分析影响因素 和运行机制的出发点，研究的重心在于影响因素与运行机制分析，这就深化了 政府能力研究，从中提出了加强县域政府公共服务能力的可行性路径。 最后是研究对象的不同，国内已有政府能力的系统研究多针对省市级政府， 而忽视县域政府公共服务能力不足的问题，而本论文以县域政府公共服务能力 为研究的出发点，以浙江省县域政府为实证对象来探讨提升县域政府公共服务 能力的对策和建议。 6 浙江大学硕士学位论文县域政府公共服务能力研究 1 3 本论文的研究框架 本论文拟按以下章节展开： 第一部分为绪论。首先描述了我国政府公共服务的现状及问题，并以浙江 省为着手点，引出本论文拟解决的问题。接着，阐述了提高县域政府公共服务 能力的意义，提出了加强我国县域政府公共服务能力的紧迫性。最后，提出了 本论文的创新点，构建了本论文的研究框架及说明了论文的研究方法。 第二部分为相关理论研究文献综述。本章主要是对国内外相关的概念理论 进行回顾和总结，指出相关领域已取得的进展，为本文研究的构思和展开奠定 理论基础。大致分为四块内容，第一块为服务型政府的内涵论述；第二块为政 府能力方面的理论综述，包括政府能力的界定、评价以及提升政府能力的途径 和方法；第三块为相关问题研究综述，“省管县”问题及分权理论；第四块为 现有研究简评及概念，指出了以往研究已取得的进展及存在的不足，同时阐述 了公共服务的内涵及说明了公共服务能力的影响因素。 第三部分为统计分析，依据政府公共服务的内涵，结合浙江省当前社会管 理、公共服务以及民生问题的主要议题，从基础教育、公共卫生、社会保障、 基础设施等方面考察浙江省县域政府公共服务能力，力求从“投入”、“产出” 与“效果”三方面设计指标进行评价，对浙江省县域政府公共服务能力进行了定 量分析。同时说明了本论文的数据来源。 第四部分为县级领导调查问卷分析，分析的内容包括了2 8 位县级领导对公 共服务内涵的认识，对政府公共服务能力自评，对公共服务的影响因素及对公 共服务的改善途径与现有条件问卷分析。 第五部分为本论文的研究结论，以浙江省县域政府提供公共服务的经验及 不足为出发点，从提高我国政府公共服务能力的基本思路、一般措施及具体建 议等，多个角度提出了改善和提高我国县域政府公共服务能力的对策。 第六部分为小结，总结了本论文的主要结论，说明了本研究取得的进展和 存在的一些不足之处，同时对未来的研究做出展望。 浙江大学硕 二学位论文县域政府公共服务能力研究 1 4 本论文的研究方法 本人作为浙江大学公共管理学院“县以下政府社会管理和公共服务能力研 究”课题组的主要成员，本文的写作主要参考了该课题组的研究成果县以下 政府社会管理和公共服务能力研究报告 为取得更为科学、更有意义的研究结果，本文在整个研究过程中将采取理 论与实证、定性与定量相结合的研究方法。具体而言体现在以下三个方面： ( 1 ) 文献研究法：通过文献阅读，在对以往研究进行回顾和总结的基础上， 提出本论文研究拟解决的问题和研究的初步理论构思。 ( 2 ) 问卷调查和统计分析：在文献研究的基础上设计问卷、收集数据，并 进行统计分析，得出2 8 位县级领导对县域政府公共服务各个方面的主观情况概 要。 ( 3 ) 数据分析法：依托浙江省发展改革委员会、各地市发展改革委员会及 浙江大学公共管理学院“县以下政府社会管理和公共服务能力研究”课题研究 组，获得了论文的研究数据，并对数据进行分析，得出了浙江省县域政府公共 服务能力的客观情况概要。 浙江大学硕上学位论文 县域政府公共服务能力研究 2 相关理论研究文献综述 2 1 政府公共服务能力与服务型政府 政府的公共服务能力是指以政府为主的社会公共组织为社会提供公共产品 和服务，不断满足人民群众日益增长的社会公共需求的本领和力量。政府的服 务能力突出地体现在“服务型政府”的建设上。服务型政府是指一种在公民本 位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序、按 照公民意志组建起来，以为公民服务为宗旨，实现着服务职能并承担着服务责 任的政府。 首先，从理论层面上看， “服务型政府”这一提法的理论源泉非常广泛。 其中最直接的理论基础是新公共服务理论，该理论是在分析新公共管理理论缺 陷的基础上应运而生的。新公共管理理论主张：政府的服务对象是“顾客”， 而政府部门则相 - 3 于“企业”，其公共管理者必须具备企业家精神，将“顾客 主权”理念引入公共部门。虽然“顾客”理念的引入有助于约束政府的服务行 为，但市场机制、竞争机制的引入和管理主义的盛行终将抵制公共精神和公共 服务理念。比如，“顾客”的范围和标准的难以界定性极易造成“经济上的贫 穷者和政治上的贫弱者只能得到低劣的服务甚至是得不到服务”，过分强调用 企业家精神来提高政府绩效容易使管理人员偏离其回应公民、教育公民、拓宽 沟通渠道以容纳被排除在外的弱势群体的责任。由此可见，新公共管理学在一 定程度上模糊了政府与公民、政府与社会之间的本初关系，严重损害了现代民 主制度所倡导的宪政主义与公共精神。对此，新公共服务理论在提倡公共行政 人员为公民服务并切实全心全意为他们服务的基础之上提出了公共利益、公民 权利、民主程序、公平和公正、回应性等理念，强调了“公民优先”，并在此 基础上明确区分了“顾客满意”原则与“公民满意”原则，从而为服务型政府 的内涵提供了最直接的理论基础。 其次，从政府管理模式的发展历程上看，服务型政府的管理理念和体制不 同于传统的管制型政府。我国在计划经济体制时期的政府就是一个典型的以强 制为主的管制型政府。它强调官本位、政府本位和权力本位理念。其初衷可能 也来源于为民服务的制度设计，但由于政治、经济和社会等诸多因素的影响， 使得国家行政权力实际上逐渐演变为一种居于社会之上、控制社会的权力，造 浙江大学硕卜学位论文县域政府公共服务能力研究 成了政府与公民关系的不对等。政府过多强调对社会的指挥、计划和控制功能， 扮演着所有者和经营者的双重角色，管了许多“不该管、管不了、管不好”的 事情。这导致了政府为社会和公众提供公共产品与服务的职能和角色被弱化， 导致了公民权力相对萎缩和政府部门严重的官僚主义作风，降低了公众对政府 的信任度和支持度。而服务型政府则对传统的管制型政府进行了全方位变革： 第一，在管理理念上，服务型政府强调公民本位、社会本位和权力本位。 政府在行使行政权力时应充分体现权力授予者的真实意志，站在公众立场考虑， 做到一切从公众需要出发、一切以公众需求为转移，把公众满意作为政府服务 质量的核心。 第二，在公民权力上，服务型政府强调以人为本，切实保护和实现公民的 合法权力。政府应根据实际创造各种促进公民参加国家管理的条件和对部分社 会事务实行自治的机会，完善公众对政府活动的监督机制和反馈机制，以保证 政府活动能真正反映公民的合法合理诉求。 第三，在政府职能上，服务型政府强调建立以为公民服务作为根本出发点 和归宿点的有限政府。作为对市场和社会功能缺陷的弥补，政府职能都是助动 式或补位式的，属于“服务”的范围。对于那些政府“不该管、管不了、管不 好”的事情，政府应坚决退位，根据实际情况交由公民、社会中介组织和市场 主体进行管理。但这并不意味着政府必须放弃管制的职能，这是因为一个人的 利益需求并非都是合理的。政府应通过管制抑制个人不合理的利益需求，从而 保证其他人正常的合理需求得以实现。只是，这种管制应该是有限度的，受法 律严格约束，有固定的范围、程序和明确责任机制的，是为服务而管制，不是 为管制而管制。 最后，从目前各学派所倡导的各种新型政府理念和模式的相互关系上看， 服务型政府与其他的政府理念和模式并非都是平行关系。曾有学者指出，像“责 任政府”、“法治政府”等这样一些政府理念不能与“服务型政府”在同一层 次上相提并论。与“服务型政府”相比，它们只是次一级的目标范式，因为它 们只是实现“服务型政府”这一主导价值的操作性工具。这是因为“服务型政 府”和“责任政府”一样要求政府部门必须对公众负责，建立起严格的问责制 度，以保证公民正当权利的有效实现；与“法治政府”一样要求在保护公民权 浙江大学硕i ：学位论文 县域政府公共服务能力研究 利和规范政府行为上政府应以法治作为基础，将政府和公民之间的关系通过法 律来固定，为保障公民权利提供制度保证。由此可见， “服务型政府”应该成 为公共行政主导的与核心的价值取向，在我国，它体现的是“全心全意为人民 服务”的主导行政价值观。提高以政府为主体的公共服务能力，发挥政府的主 导作用，进行公共服务体制改革，对于满足人民群众日益增长的社会公共需求， 协调利益关系，缓解社会矛盾，维护社会稳定，促进社会和谐具有十分重要的 意义。 2 2 政府能力理论研究综述 2 2 1 政府能力界定 西方学者从不同角度对政府能力的涵义行了界定： 对“能力”最早的讨论来自于企业管理中的战略能力，政府作为一种公共 组织，其能力与一般组织能力具有某些共同特征，因此，理解政府能力的内涵 可以从分析一般组织能力开始。r t l e n z 将它定义为“一个商业组织能够取 得长期增长和发展的能力”( r t l e n z ，1 9 8 0 ) 。但由于政府组织与企业组 织存在着一定的差异性，这一定义对公共组织的限度在于它没有强调公共部门 应 - 3 承担的职能( h o n a l d ，1 9 8 1 ) 。因此，在将一般组织能力的分析运用于政 府能力研究时，必须充分考虑政府能力形成和运用过程及其模式的某些特殊属 性。政府赖以存在的合法性基础在于它的公共性，政府能力形成的运用过程也 就更多地体现为公共责任和职能的履行，比如维护社会治安、提供社会保障等 政府研究中首先进行的能力研究来自比较政治学及比较行政学( h e a d y ， 1 9 8 4 ) ，政治系统的能力被定义为对新需求进行有效回应的程度( j a g u a r i b e l ， 1 9 7 3 ；a m o n d ，1 9 6 5 ；e i s e n t a d t ，1 9 6 3 ) 。 p o li d a n o ( 2 0 0 0 ) 从三个方面定义了政府能力，即：政策能力、实施权威和 动作效率，并通过对这些概念的操作化分析建立起可获取数据的指标体系和评 估方法，从而完成了对政府能力的量化比较研究。 n e lis s e n ( 2 0 0 2 ) 区分潜在能力和有效能力的概念，并引入j e p 三角作为分 析框架对各种新型治理模式中的政府能力评估问题进行了讨论。 b e r m a n 和w a n g ( 2 0 0 0 ) 运用问卷调查方法研究了美国城市地方政府实施绩 效评估与政府能力之间的关系，他们从技术支持和利益相关者支持两个角度测 浙江人学硕士学位论文县域政府公共服务能力研究 量了政府能力，结果发现政府实施绩效评估的成功与否很大程度上取决于政府 能力。 c o g g b u r n 和s c h n e i d e r ( 2 0 0 3 ) 把政府的管理能力定义为政府配置、开发、 使用和控制其人力、物力和信息资本以支持其政策职能的内在能力，他们研究 了政府的管理能力和政府绩效特别是政策绩效的关系，发现管理能力对于政府 的政策绩效具有直接影响，政府的行政安排和管理行为对计划、行动和结果有 着深远影响。 阿尔蒙德和鲍威尔运用结构功能主义的方法论，从功能三分的角度，即系 统功能( 包括政治社会化、政治录用、政治沟通) 、过程功能( 包括利益表达 和综合、政策制定、政策实施) 、政策功能( 包括提取、限制、分配与输出) ， 他们认为，一个结构上分化、文化上世俗化的政治体系，将日益增强其影响国 内外环境的能力。 世界银行报告把政府能力定义为政府有效地采取并促进集体行动的能力。 这种定义基于这样一种逻辑：社会是由许多个人组成的。完全私人的事情由私 人完全解决，两个或多个人之间的事务由他们通过集体行动共同解决，也就是 说多大范围的事务在多大范围内解决，谁得利，谁付费，从而实现人类社会的 公平与发展。但这只是一个理想。奥尔森在集体行动的逻辑一书中就已经 论证规模越大的组织越难以产生集体行动，因此越需要选择性激励以及强制力。 所以，政府这种能够合法使用暴力的机构有义务采取社会组织能够达成一致而 又需要的集体行动，或者通过提供制度和财政等途径来促使这种集体行动的发 生。 同时，国外学者在对政府能力研究的过程中也集中体现了服务能力的重要 性如j - r 柯尔曼指出，政府能力主要是指政府获取应有的资源，用以满足 其公民基本需求的生存能力；j 劳勃则认为，政府能力是指政府为满足人民需 求，找寻解决问题的方案，处理各种资讯，确定目标的优先顺序、政策的内容 和程序的规则，提供回应，根据评估的基础，改进原来的行为的能力，另有学 者，如r 霍金斯认为，政府“能力建设”这一概念，蕴涵广泛的活动，其目 的在致力于增进政府的能力，以产生更有效率的、更能回应民意的公共财富与 服务。g f 凯特林基金会也认为，政府能力是一种理性能力，这种理性能力 浙江大学硕士学位论文县域政府公共服务能力研究 乃是组织的成员，在学习使用某些技术及模型后，更理性地做出决策- 9 分配资 源的能力，以提供良好的服务。从j r 柯尔曼等人的上述政府能力概念中， 可以看出他们具有下列共同特性：即服务性，也即政府的服务行为及能力应该 是为了满足社会和公民的需求。 从二十世纪末开始，国内学者开始关注政府能力研究，首先是王绍光和胡 鞍钢在中国国家能力报告中提出了国家能力是指国家将自己意志、目标转 化为现实的能力。国家是广义上的政府，在他们的著作中，国家是指公共权力 机构的通称，国家能力等同于中央政府能力，并侧重于论述中央政府的对内管 理能力。所以中央政府和地方政府在能力上在内容上大致相似，只是在范围上 不同。政府能力具体包括以下几个方面内容：一是汲取能力，即政府为实现中 央决策者所谓“国家利益”从社会经济中动员财力的能力。二是调控能力，即 国家指导社会经济发展的能力。三是合法化能力，即国家运用政治符号在属民 中制造共识，进而巩固其统治地位的能力。地方政府和中央政府在这一点上存 在着区别。四是强制能力，即国家运用暴力手段、机构、威胁等方式维持其统 治地位的能力。但在这四种能力中，王绍光、胡鞍钢重点论述了财政汲取能力， 汲取能力最根本。国家只有掌握了必要的财力才能实现它的其他功能。调控能 力表现为国家能否按照中央决策者的意愿进行资源配置和资源分配。一个具备 很强财政能力的政府，才能具有强调控能力，进而生产并为其属民提供它所许 诺的产品和服务，使得整个社会处于一种稳定和谐的状态从而加强合法化能 力，国家就能有效地规范个人和社会集团的行为。归根到底，财政汲取能力是 其他能力的出发点。 施雪华( 1 9 9 6 ) 认为，政府能力是为完成政府职能规范的目标和任务，拥有 一定的公共权力的政府组织所具有的维持本组织的稳定存在和发展，有效地治 理社会的能量和力量的总和 汪永成( 2 0 0 2 ) 认为，政府能力的大小强弱取决于政府内部的人力资源、财 力资源、权力资源、权威资源、文化资源，信息资源、管理水平( 结构资源) 等七种要素，也就是说，权力、财力、人力、文化、权威、信息与制度等七项 资源决定了政府能力 王骚( 2 0 0 6 ) 等人则是从公共政策的研究视角来探讨政府能力，认为政府能 浙江大学硕i ：学位论文县域政府公共服务能力研究 力- 9 公共政策有着密不可分的关系，从公共政策角度看，政府能力主要包括政 策问题认定能力、政策方案规划和选择能力、政策执行能力、政策评估能力以 及适时的政策调整能力( 图2 1 ) 。政府能力主要来源于公共政策动态运行过 程的各环节之中。 总之，对政府能力的界定方式与维度非常多样，有学者曾经这样概括：政 府是否善于进行自我治理以增强自身素质和活力，是政府能力的内容之一；政 府是否善于提升和运用自身的权威性影响力达成管理目的，是政府能力的内容 之二；政府是否善于制定和执行公共政策，是政府能力的内容之- - ；政府是否 善于合法高效地提取资源和合理有效地使用资源，是政府能力的内容之四；政 府是否善于调整社会利益关系从而保证社会的公正和秩序，是政府能力的内容 之五；政府是否善于依法而高效履行职能是政府能力的内容之六。( 2 0 0 4 ) 同时，也有学者认为，上述内容中有些是政府能力的要素，有些则是其要 素的外化。这种观点认为，第一，有什么样的政府职能分类，就相应地有什么 样的政府外显能力类型。例如，如果说政府职能包括经济职能、政治职能、文 化职能和社会职能四种，那么，政府能力相应地就有经济调控能力、政治管制 能力、文化引导能力和社会服务能力四个方面。每个方面包括更多的外显能力， 以社会服务能力为例，它包括社会保障能力、维持社会秩序能力、提供公共物 品能力等等，而公共物品的提供能力包括生产能力、分配能力。第二，有什么 样的政府职能实现过程的环节划分，就