（行政管理专业论文）公务员退出机制障碍问题研究.pdf

公务员退出机制障碍问题研究中文摘要 中文摘要 公务员退出机制是公务员“进、管、出 三个环节中极为重要的一个环节。 目前对“进、管 两个环节的研究和实践已逐步走向规范化、制度化，而对出口 的研究无论是理论上还是实践上都明显滞后。由于绩效考核机制的不健全和对公 务员退出行为进行观念上的抵制等原因致使公务员退出机制实施起来困难重重。 而当前服务型政府的推进、政府改革的深入、公务员管理制度的创新迫切需要一 个高绩效的政府，一支高绩效的公务员队伍。公务员素质的提升、潜力的发挥与 公务员退出机制的完善和健全有着莫大的关系。党中央也深刻意识到公务员退出 机制在当前形势下的重要性和紧迫性，在最近出台的建立健全惩治和预防腐败 体系2 0 0 8 - - 2 0 1 2 年工作规划明确提出，今后要建立公务员正常退出机制。 公务员退出机制的完善是必要的、可行的，但在现实中却运行不畅、执行不 力。关键问题是观念和体制的落后。因此本文采用归因方法对公务员退出机制障 碍问题进行了分析，指出障碍的根源，在吸收国外公务员退出制度经验的基础上， 结合新公共管理理论、公共部门人力资源管理理论、公共选择理论，提出了对策： 消除官本位意识、更新观念，健全和完善公务员退出的法律、法规，严把入口关、 推进公务员管理制度的创新，公务员退出机制各项配套措施的创新。通过该论文 的撰写，力图让相关部门意识到当前公务员退出机制中存在的障碍问题，意识到 要从完善公务员退出机制的制度环境、强化公务员退出理念等方面入手。 关键词：公务员退出机制障碍对策 作者：冯程 指导老师：袁勇志教授 t h e s t u d yo f b a r r i e r si nc i v i ls e r v a n t s w i t h d r a w a l m e c h a n i s m a b s t r a c t c i v i ls e r v a n t s w i t h d r a w a lm e c h a n i s mi sa ni m p o r t a n tl i n k i nc i v i ls e r v i c e s y s t e m 一 r e c r u i t m e n t 、 m a n a g e m e n t 、 w i t h d r a w a l ”a tp r e s e n t ，w h e t h e rt h er e s e a r c h o rt h ep r a c t i c eo nr e c r u i t m e n ta n dm a n a g e m e n tl i n kh a sb e e ni n s t i t u t i o n a l i z e da n d n o r m a l i z e d ，h o w e v e r , t h es t u d yo fc i v i ls e r v a n t s w i t h d r a w a lm e c h a n i s mh a sb e e n o b v i o u s l yl a g g e db e h i n d i np r a c t i c e ，d i s m i s s a le n c o u n t e r e dm a n yd i f f i c u l t i e sb e c a u s e o ft h ed e f i c i e n c yo fp e r f o r m a n c ea p p r a i s a ls y s t e ma n dt h ec o n c e p to fr e s i s t a n c ei nt h e b e h a v i o ro fe i v i ls e r v a n t s w i t h d r a w a l n e v e r t h e l e s s ，t h ea d v a n c e m e n to fp r e s e n t s e r v i c e - o r i e n t e dg o v e r n m e n t ，t h ed e p t ho fg o v e r n m e n tr e v o l u t i o n ，t h ei n n o v a t i o no f c i v i ls e r v i c es y s t e mu r g e n t l yr e q u i r e sah i g hp e r f o r m a n c eg o v e r n m e n ta n dc i v i ls e r v i c e t e a m t h ei m p r o v et h eq u a l i t yo fc i v i ls e r v i c ea n dt h e i rp o t e n t i a l sh a v eg r e a t r e l a t i o n s h i pw i mt h es o u n d n e s so f c i v i ls e r v a n t s w i t h d r a w a lm e c h a n i s m a n d0 1 1 1 p a r t y c e n t r a lc o m m i t t e eh a sr e a l i z e di t si m p o r t a n c ea n du r g e n c y , t h e r e f o r ei tc l e a r l yp u t s f o r w a r dt h ep l a no fb u i l d i n gc i v i ls e r v a n t s w i t h d r a w a lm e c h a n i s mi ni t s2 0 0 8 - - - 2 012 w o r kp l a no ft h ee s t a b l i s h m e n ta n di m p r o v e m e n to fp u n i s h i n ga n dp r e v e n t i n g c o r r u p t i o n i ti sn e c e s s a r ya n df e a s i b l et om e l i o r a t ec i v i ls e r v a n tw i t h d r a w a lm e c h a n i s m h o w e v e rt h er e a l i t yi sn o ts os a t i s f a c t o r ya n di t se x e c u t i o ni sh i n d e r e d t h em a i n p r o b l e m sl i e i nt h eb a c k w a r dc o n c e p ta n dt h em e c h a n i s m i nt h et h e s i s ，t h ea u t h o r a n a l y z e st h eb a r r i e r so fc i v i ls e r v a n tw i t h d r a w a lm e c h a n i s m ，a n dt r i e st of i n do u tt h e c a u s eo ft h e s eb a r r i e r s u s i n gt h ee x p e r i e n c eo ff o r e i g nc o u n t r i e s ，t h ea u t h o rp r o m o t e s n e wt h e o r i e so nt h eb a s eo ft h ep u b l i ca d m i n i s t r a t i o n ，t h e o r ya n dt h eh u m a n r e s o u r c e sm a n a g e m e n tt h e o r y f i n a l l yt h ea u t h o rp u tf o r w a r ds e v e r a ls u g g e s t i o n s ：f i r s t ， w es h o u l dr e n e wo u rc o n c e p ta n dr e m o v et h e0 衢c i a lp o s i t i o na w a r e n e s s ；s e c o n d ， p e r f e c tt h el a wo ft h ec i v i l s e r v a n tw i t h d r a w i n gm e c h a n i s m ；t h i r d ，p r o m o t et h e i n s t i t u t i o n a li n n o v a t i o nb o t hf o rm a n a g e m e n ta n df o rw i t h d r a w i n g i ti sh o p e dt h a t ，b y i i t h es t u d yo fb a r r i e r si nc i v i ls e r v a n t s w i t h d r a w a lm e c h a n i s m a b s t r a c t t h i st h e s i s ，t h ec o n c e r n e dd e p a r t m e n tw i l la w a r et h ep r o b l e m se x i s t i n gi nt h ec i v i l s e r v a n tm e c h a n i s ma n ds o l v et h e p r o b l e m sb yc h a n g i n gt h e m e c h a n i s ma n d s t r e n g t h e n i n gt h ec o n c e p t k e y w o r d s ：c i v i ls e r v a n t ；w i t h d r a w a lm e c h a n i s m ；b a r r i e r i i i w r i t t e n b y ：f e n gc h e n g s u p e r v i s e db y ：p r o f y u a ny o n g z h i 苏州大学学位论文独创性声明及使用授权声明 学位论文独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师的指导下，独立 进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文 不含其他个人或集体已经发表或撰写过的研究成果，也不含为获得苏 州大学或其它教育机构的学位证书而使用过的材料。对本文的研究作 出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人承担本 声明的法律责任。 研究生签名：堆日期： 学位论文使用授权声明 苏州大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、清华大学论 文合作部、中国社科院文献信息情报中心有权保留本人所送交学位论 文的复印件和电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论 文本人电子文档的内容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的 保密论文外；允许论文被查阅和借阅，可以公布( 包括刊登) 论文的 全部或部分内容。论文的公布( 包括刊登) 授权苏州大学学位办办理。 研究生签名：! ! 墨翌日期：2 牲 导师签名j 牺期：受2 ；丕兰弓夕 公务员退出机制障碍问题研究 序言 序言 一、研究背景与研究意义 ( 一) 研究背景 最近党中央在建立健全惩治和预防腐败体系2 0 0 8 - - 2 0 1 2 年工作规划中提 出，今后要建立公务员正常退出机制。虽然该“机制”现在还只是一个提法，更 全面的实施细则还未出台，但它带来的公务员“能进能出的改革信号已很清晰。 在公务员招考渐成“中国第一考”，招考比例连年创出新高，甚至今年最热门 职位高达3 5 9 2 ：1 的语境下，今后无能或问题公务员也要“正常退出”的提法带 来另一番深意。据人事部统计，公务员辞职辞退制度自1 9 9 6 年实施至2 0 0 3 年的8 年间，共有1 9 3 7 4 名不合格公务员被辞退，年均不到2 5 0 0 人。按照全国近5 0 0 万 公务员计算，公务员年辞退率仅约0 0 5 。而辞退的人中大多是因为触犯相关法律 被迫退出公务员系统，而不是基于绩效考核结果。长期以来，公务员退出机制之 所以举步维艰，名存实亡，关键和症结并不是没有相关规定和制度，而是当前的 规定和制度的得不到具体落实，是目前的绩效考核往往流于形式、绩效考核结果 不能得以正确运用；而是目前人们对公务员退出这一行为在观念上还是采取抵制 的态度；而是与公务员退出相关的公共部门人力资源管理制度还不健全。 而公务员作为政府的主要组成部分，是建设高效公务员队伍和服务型政府的 主导力量，其素质水平直接决定着政府管理的效率，即作为我国公务员素质重要 影响变量的公务员退出机制必将影响着政府行政的效率。 当前我国政府管理工作效率不高与公务员退出运行不畅、执行不力息息相关。 造成这一局面的主要原因是对公务员出口问题的关注的甚少，对退出机制问题的 研究停留在表面上，没有将国外新公共管理的理念和成功的经验结合中国的实际 加以融合，没有关注与退出机制相关的管理制度与机制，还只是就机制谈机制。 河有入口，水才得入；河有出口，水才得流；有出有入，才能力保河水的新鲜， 而不至于淤积成一潭死水。公务员这个机体组织也是如此。 建设服务型政府的迫切需要使得我们不得不加大对公务员退出机制问题的研 究。中共中央也高度重视该问题，在近日印发的建立健全惩治和预防腐败体系 公务员退出机制障碍问题研究 序言 2 0 0 8 2 0 1 2 年工作规划中明确提出，要建立公务员正常退出机制，形成干部选拔 任用科学机制。因此，基于理论研究和现实操作的迫切需要，笔者将基于新公共 管理理论，从公务员退出机制存在的障碍问题出发，采用归因分析方法，从退出 机制的内生环境观念、制度及外部运行环境展开分析，并结合国内外公务员退出 机制方面的经验提出对策，试图为我国更好地实施公务员退出机制提出有价值的 参考与建议。 ( 二) 研究意义 理论上：公务员退出机制是公务员管理制度的重要组成部分，本文研究的理 论意义首先体现在丰富公务员制度建设理论，其次为我国制定明确的公务员正确 退出机制提供理论指导与支持。 实践上：建立健全公务员退出机制的目的在于促使整个公务员系统的正常高 效运转，建立一支优化、精干的公务员队伍，以提高行政效能。建立健全公务员退出 机制对于激活对公务员的管理，保持公务员队伍的生机、活力和效率，保障行政目标 的实现，推动行政管理体制和人事制度改革向纵深方向发展，完善公务员立法，创新 公务员制度，加强法治政府、责任政府和服务型政府的建设等都具有必要性和重要 意义。与此同时，对公务员个体来说，公务员退出机制作为公务员队伍建设的最 为关键的机制之一，一方面可以为促进公务员的合理流动提供一个规范性和操作 性都很强的平台，营造一种公开、平等、竞争、择优的良好用人环境，拓宽选人 用人渠道，使优秀人才脱颖而出；另一方面，又可以通过公务员的优胜劣汰和新 陈代谢促使公务员增强竞争意识，弱化论资排辈、平衡照顾的传统理念，树立绩 效导向、服务型政府等符合新公共管理思想的理念。具体说来，本文的研究意义 体现在以下几个方面： ( 1 ) 建立健全公务员退出机制，是建设服务型政府的必然要求 积极响应构建社会主义和谐社会的时代要求，建设公共服务型政府、增进社 会福利、促进社会正义和社会公平已经成为政府模式转变的必然选择。公务员作 为政治行政系统的中坚力量，必然成为服务型政府的建设者和维护者，加强公务 员的队伍建设关乎到公共服务型政府建设的成败。 公共服务型政府的主体是国家公务员，而目前公务员的思想行为与服务型政 府的建设却存在一定程度的不适，导致了服务型政府建设的效果不佳。究其原因， 从表面看来是公务员退出机制相关的配套措施不完善，无法有效推行；但从深层 2 公务员退出机制障碍问题研究 序言 次分析，可以归因于当前公务员管理机制，是公务员绩效管理与评估机制存在缺 陷，导致了公务员自身的绩效并没有达到最优。公务员进、管、出三个环节中， 对前两个环节已经逐步走向科学化、制度化管理，但最后一个环节远远未引起重 视。正是由于退出机制中存在的一些障碍，无法有效的激励与约束公务员的行为， 使得有能力的不能上，没有能力的不能下，使得人才资源无法得到最优配置，最 终影响了服务型政府建设的效果。 ( 2 ) 建立健全公务员退出机制，是加强公务员队伍建设的迫切需要，是创新公 务员制度的一个突破口 我国建立公务员制度，确立了经过竞争性考试择优录用公务员的基本原则， 从而为优秀人才能够脱颖而出创造了制度条件，但公务员的退出机制建设还很滞 后。退出渠道不畅，进入渠道就不顺。在政府职位稀缺，特别是领导职位有限的情 况下，公务员的退出机制不完善，于内造成了能上不能下，任职容易免职难，客 观上形成了论资排辈、坐等年功的不正常用人现象，使公务员队伍缺乏应有的活 力；于外造成了公务员队伍能进不能出，进入容易退出难，客观上形成了公务员 队伍的自我封闭性，不能与社会其他群体进行良性的互动式交流，使公务员队伍 内外循环的链条因此而出现断裂。这影响了公务员队伍结构的调整和政府人力资 源的合理配置。建立健全公务员的退出机制，有助于打破公务员队伍的自我封闭 性，建立一个开放式的平台，打造“透明化”政府，推动公务员制度不断创新。 ( 3 ) 建立健全公务员退出机制，有助于激活对公务员的管理，保持公务员队 伍的生机和活力，提高行政效率 公务员队伍作为一个开放的系统，必须不断地吸收新鲜血液、吐故纳新、优胜 劣汰，建立一个能进能出、灵活有序、充满活力的用人机制。公务员退出机制建立 健全以后，公务员可以根据个人兴趣爱好和意愿依法自主地提出辞职、辞聘或退 休，行政机关可以依法对不符合条件的公务员予以辞退、解聘，批准或强制符合 法定条件的公务员退休，对犯有重大错误的公务员施加压力使其引咎辞职或直接 责令其辞职，以及对违法违纪的公务员予以开除，从而形成一支优化、精干、廉 洁、稳定、高效的公务员队伍。通过规范公务员的“出口”环节，使不想、不愿、 不适合以及不能够继续呆在公务员队伍的人可以及时地脱离出来，空出相应的职 位，将那些符合条件、有志于成为国家公务员的优秀人才囊括到公务员队伍中来。 从而激活对公务员的管理，保持公务员队伍的生机和活力，提升行政管理和行政 公务员退出机制障碍问题研究 序言 服务的效率。 ( 4 ) 建立健全公务员退出机制，有助于公务员实现自身价值，促使人力资源 得到最优化配置 人力资本与物质资本一样，自身具有产权。经济学家认为：“人力资本产权是 市场交易过程中人力资本所有权及其派生的使用权、支配权和收益权等一系列权 利的总称，是制约人们行使这些权利的规则。 人力资本的收益权是指人力资本产 权主体享有由人力资本使用而产生的经济利益的分配权。人力资本产权的特征之 一是：人力资本总是千方百计地寻找机会实现自身的价值，自发地寻求实现自我 的市场。即使是权利完全不被承认的时候，也要顽强地表现自己，去“发现市场 ， 一切以实现自己的价值为中心。由市场配置人力资本，建立供需双方自愿选择的 公务员人才市场，为公务员实现自身价值提供了机会，对公务员来说，是一次全 方位的解放。公务员有为谋求更好的发展平台，以提高自身价值，而选择辞去公 务员职业的权利，这种经济和社会的巨大而深远的意义是不可低估的。它不仅是 提高资源配置效益的必需，而且是充分调动公务员积极性、发挥公务员的聪明才 智，符合包括部分失业公务员在内的全体公务员的根本利益和长远利益的历史选择。 二、国内外研究现状述评 ( 一) 国内研究述评 从总体上看，目前关于公务员退出机制比较系统的专门研究不是很多。当前 对于公务员退出机制的研究尚处于起步阶段，已有研究着重于探讨宏观层面，而 且散见于各类文献。针对公务员退出机制的专门研究非常缺乏，过于粗泛，主要 的着力点在辞职辞退的研究上，忽视了公务员出口管理的整体性，缺乏对于公务 员退出机制整体规律的探索。现有的研究成果主要有以下几个方面： ( 1 ) 关于公务员退出制度。在国内，较早提出公务员退出制度问题的学者是张 成福教授，他在1 9 9 3 年的著作大变革一中国行政改革的目标与行为选择中提 出建立以辞职、辞退和退休为主体的公务人员的资格消失制度。作者认为，公务 人员资格的丧失，有三种主要的形式：辞职、辞退和退休。 ( 2 ) 关于建立健全公务员退出机制的意义。已有的研究主要从保护公民择业权、 保持国家机关新陈代谢、保证公务员生活等几个角度来分析的。一般认为建立健 全公务员退出机制，是加强公务员队伍建设的迫切需要，是创新公务员制度的一 个突破口；有助于激活对公务员的管理，保持公务员队伍的生机和活力，提高行 4 公务员退出机制障碍问题研究 序言 政效率；有助于公务员队伍的新陈代谢，提升公务员制度建设的整体效益；有利 于巩固人事制度改革的成果，加快建设服务型政府，推进人事行政法治的进程。 还有学者从限制已退出公务员的行为的角度，研究了公务员退出机制对于防治腐 败行为的意义。 ( 3 ) 关于完善公务员退出机制的措施。学者们提出了完善公务员退出机制的政 策性建议，主要内容是：丰富公务员退出类型，拓宽公务员退出渠道；完善公务 员退出的激励机制与淘汰机制，保证公务员退出机制切实地发挥效用；加强配套 制度建设，为公务员退出机制营造良好的环境，包括完善辞职保障制度、完善公 务员的考核制度以及加快公务员保障体制的改革，建立科学、合理的社会保障制 度等。 近年来，随着党政领导干部引咎辞职和辞职“下海等现象的大量出现，对 公务员辞职特别是引咎辞职的研究多了起来，取得了很多成果，一方面研究我国 面临的现实问题，另一方面研究借鉴发达国家的相关经验。金太军教授在引咎 辞职的双重效应分析中指出，引咎辞职制度体现了政治民主、依法治国和以德 治国的统一，既能起到制约行政首长的行政权力、塑造政府良好的形象、增强领 导者的责任感与自律精神等积极作用；又可能造成对权力的放纵、为政府文过饰 非、降低行政权力的使用效率等负面效应，因此，应审慎实行这一制度。1 戴雅哲、 王育杰的从公务员带薪经商看国家公务员体系建设( 哈尔滨学院学报2 0 0 5 年第3 期) ；黄登攀、汪洁的从官员“下海看公务员退出机制的完善( 山西 高等学校社会科学学报2 0 0 4 年7 期) ；史春林、于霞的各国对离职公务员某些 行为的限制( 秘书2 0 0 4 年6 期) ；孔靓的官员“下海 与我国公务员退出机制 的完善( 党政干部论坛2 0 0 4 年1 2 期) ；李和中、东晓的日本公务员“再就职 制度的改革与启示兼论拓宽公务员退出渠道的新视野( 中国行政管理2 0 0 6 年第2 期) 。这些文章从公务员退出机制的角度对公务员制度存在的一些问题进行 了分析，但是仍然没有将它们组合在一起，没有形成一个系统，总体上讲比较笼 统，失于简单。 ( 4 ) 相关法律文献。相关法律法规主要有中华人民共和国公务员法( 2 0 0 5 年 4 月2 7e 1 ) ，中华人民共和国行政监察法( 1 9 9 7 年5 月9e 1 ) ，党政领导干部选 拔任用工作条例( 2 0 0 2 年7 月9 日) ，国家公务员辞职辞退暂行规定( 1 9 9 5 年7 1 金太军，引咎辞职的双或效应分析【j 】，学术研究，2 0 0 3 年第l 期，第6 7 7 0 页 5 公务员退出机制障碍问题研究 序言 月1 8 日) ，国家公务员被辞退后有关问题的暂行办法( 1 9 9 6 年7 月1 9 日) ，国 家环保总局公务员辞职辞退暂行办法( 1 9 9 8 年1 1 月2 3 日) ，国务院关于安置老 弱病残干部的暂行办法( 1 9 7 8 年6 月3 日) ，人事部关于公务员受到行政处分能 否办理退休手续问题的函( 1 9 9 7 年7 月9 日) ，等等。一些地方政府还相继推出了 自己的举措，如浙江苍南的离岗退养，辽宁、山西的带薪下海，湖北武汉的辞职 补偿等等。一些还有很多地方性的法规，这里不一一列出。此外，黄卫平，谭功 荣主编的公务员制度比较一书中对分别制定辞职法和辞退法作了理 论上的探讨。 目前国内对于公务员退出机制的研究尚处于起步阶段，已有研究着重于探讨 宏观层面，主要从与退出制度相关的制度方面进行探讨。对公务员退出机制的专 门研究非常缺乏，过于粗泛，对公务员退出机制的研究一般是附带在公务员整体 制度或机制过程中，缺乏专门的研究。退出机制中主要研究的是辞职辞退制度， 对退休制度研究的比较少，忽视了公务员出口管理的整体性，缺乏对于公务员退 出机制整体规律的探索。 此外，一些学者对退出机制的研究只是基于对不同国家进行罗列性的比较， 这是典型的旧制度主义研究思路，既不关注制度是如何形成和变化的，也没有关 注制度对人的行为、进而对宏观社会结果造成的影响。 ( 二) 国外研究述评 在公务员退出机制的研究方面，国外研究相对较少。由于国外职业选择比较 自由，加上具有比较健全的社会职业分流渠道、完备的社会保障体系、发达的法 制建设，因而辞职、辞退现象比较频繁。但出于对人身权利的普遍关注，国外对 于公务员辞退往往都非常慎重。 西方国家除退休、辞职、辞退以外，公务员退出机制的其它形式比较少，在 美国“要通过正常的新陈代谢来保持健康的公务员制度也不容易1 。即使是一个平 平庸庸的政府雇员也很难有好的办法给予清退。 国外在公务员退出机制实践方面做出了大胆的改革，一些学者和媒体相继进 行了介绍。如李和中、东晓在日本公务员“再就职”制度的改革与启示一兼论 拓宽公务员退出渠道的新视野一文中对日本公务员“再就职”制度改革进行了 介绍，概括了七改革的特点及经验，并提出对我国公务员退出环节进行改革的三 1 马国泉，美国公务员制度和道德规范【m 】，清华大学出版社，1 9 9 9 年版，第2 9 页 6 公务员退出机制障碍问题研究 序言 项设想。又如韩国的一些地方政府相继出台了“无能渎职公务员退出制”。行政自治 部在中央部门中首次对职员进行了工作评定和多方面评价，并将最差的2 公务员 归类为“退出审议对象”。行政自治部对其本部的8 0 0 多名公务员进行考核，结果有 6 4 人和1 9 人分别被列为“人事调整对象”和“退出候补”，并将对这些人采取再教育 等措施。此项措施将对其他部门产生一定的影响。1 这种退出机制的推行拓宽了公 务员退出的渠道，在一定程度上改善了出口困难的问题。其施行的效果还有待时 间的检验。 由于国外法制体系和制度体系比较健全，加上社会公共管理服务的成熟化， 因此国外在公务员退出机制实践方面取得了成效。但国外研究同样也存在着对行 政生态环境忽视的问题，没有对退出机制施行的生态环境加以研究。而一个良好 机制的运行离不开其生长、运作的环境，一个机制的运行总是处于一个系统之中， 与其他机制相互作用，最终形成合力发挥作用。 因此，我们有必要将退出机制研究的视野放到行政生态环境中加以全面的研 究，结合中国具体的行政生态环境，找出退出机制障碍的症结所在。 三、研究方法与研究思路 ( 一) 研究方法 本文主要使用以下研究方法： 文献分析法。文献分析法主要指搜集、鉴别、整理文献，并通过对文献的研 究形成对事实的科学认识的方法。文献分析法贯穿于整个论文研究过程，从选题、 论文架构、调查、撰写等环节都使用了文献分析法。 归因方法。公务员退出机制障碍的影响因素是多方面的，既有内在的，也有 外在的；既有主要的，也有次要的；既有直接的也有间接的；既有历史的，也有 现实的。我们没有可能也没有必要对所有影响公务员退出机制的因素进行同一层 次的研究。因为这些因素之间也存在着某些因果关系，因此我们可以运用归因方 法找出影响公务员退出机制的根本因素和主要因素。 1 h t t p ：n e w s 1 6 3 c o m 0 7 0 6 1 2 1 9 3 g q f i d 5 v 0 0 0 1 2 0 g u h t m l 7 公务员退出机制障碍问题研究 序言 ( 二) 研究思路 广一一一一一一一 8 一一 公务员退出机制障碍问题研究第一章概念界定与理论基础 第一章概念界定与理论基础 一、概念界定 ( 一) 公务员与公务员退出 本文所称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担 工资福利的工作人员。公务员退出是指公务员退出公务员系统，不再保留公务员 身份，也不再履行相应职责、享有相应权力的过程。要注意的一点是公务员辞去 领导职务并不等同于退出，必须是辞去公务员职务，离开公务员系统，失去公务 员身份。 ( 二) 公务员退出机制 公务员退出机制是公务员制度链条中的重要环节，“出口”的畅通与否直接关 系到公务员体系的效率、活力和优化。公务员退出机制是指对公务员通过辞职、 辞退、退休等方式退出公务员队伍的行为做出规定和限制的一系列制度和规则， 包括退出时的机制和退出后的限制。 目前，我国的国家公务员退出机制有：辞职、辞退、退休、开除等几种形式， 新颁布的国家公务员法还增加了引咎辞职和责令辞职的条款。 二、理论基础 本文对公务员退出机制障碍问题的研究主要是基于新公共管理理论和公共部 门人力资源管理理论。 ( 一) 新公共管理理论 1 、新公共管理理论的核心主张 新公共管理是一种管理理论，又是一种新的公共行政模式，还指在当代西方 公共行政领域持续进行的改革运动，它思考如何从传统的官僚体制中解脱出来， 考虑怎样改变运作方式，要求政府更具代表性、回应性和责任感。 近年来，随着西方公共管理改革的深入，新公共管理的研究正从单视角走向 多视角，从单一模式发展为多模式，“从关心人力资源、自然资源和技术，走向更 1 中华人民共和国公务员法 第二条。 9 公务员退出机制障碍问题研究第一章概念界定与理论基础 加关心制度资源观念的转变，从更加关心权力的运用走向更加注意发挥个人和地 方的积极性，从单纯技术上的政策分析走向为采取和执行良好的政策提供适当的 制度基础 ，1 但是新公共管理理论的主旨并没有变，即是，为建立一个“治理并 善于“治理 的有效政府，需在公共管理中引入竞争机制，广泛采用私营部门成 功的管理方法，用市场的力量来改造政府、重塑政府。这一主张具体体现在以下 几方面： ( 1 ) 在政府职能分工上，新公共管理理论主张政府的职责是掌舵而不是划桨。 “政府开始转向一种政策制定( 掌舵) 同服务提供( 划桨) 分开的体制。 e s 萨瓦 斯则形象地指出：“政府这个词的词根来自希腊文，意思是操舵。政府的职 责是掌舵而不是划桨，直接提供服务就是划桨，可政府并不擅长于划桨。”2 官僚制 政府之所以运行效率低下，就在于它过多地承担了本应由市场承担的职能，这使 得它与私营企业相比在资源配置、服务提供、产品生产上效率低下。所以，在政 府与市场的关系上，新公共管理放弃了凯恩斯主义的国家干预政策，转而以新自 由主义为指导确立起了“小政府一大市场的政府一市场关系。认为单一的以政 府为中心的国家统治结构应向多中心的、自主的治理结构转变，政府一市场一公 民社会之间形成一种各有分工、相互补充和彼此合作的新型伙伴关系，私人部门 和以民间组织为主体的第三部门或公民社会在新的治理结构中发挥着日益重要的 作用。这样不仅自身可以告别官僚主义，而且可以对政府以外社会公共组织的任 何官僚主义倾向进行监督和纠正，政府自然而然地可以达到消肿减肥的目标。 ( 2 ) 在政府的组织设计上，新公共管理理论主张向扁平型组织结构转变。官僚 制政府采用集权的、等级制的科层制组织结构，相比于组织结构灵活、多样的企 业，日益显得臃肿、低效、迟钝、僵化，难以对外界做出及时的反应。新公共管 理试图打破传统官僚制政府的高度集中化、等级制的组织结构，代之以规模较小、 层级扁平的组织模式。主张将政策制定和政策执行的组织分离开来，建立执行机 构或半自治性机构，让它们负责公共项目的执行和公共服务的提供，缩小官僚机 构的规模和集中化程度，进而减少组织高层领导和低层职员。新公共管理理论认 为，与集权机构相比，授权或分权机构有多得多的灵活性；对于新情况和顾客需 求的变化能迅速做出反映；比集权机构更有效率；比集权机构更具创造性；能够比 1 毛寿龙，多中心体制与地方公共经济中文版序言，多中心体制与地方公共经济【m 】，上海三联书店，2 0 0 0 ， 第2 页。 2 戴维奥斯本、特勒盖布勒，改革政府：企业精神如何改革着公营部i - j m ，上海译文出版社，1 9 9 6 ，第 l l 1 2 页、第l 页。 1 0 公务员退出机制障碍问题研究第一章概念界定与理论基础 集权机构产生更高的士气、更强的责任感、更高的生产率。总之，“分权的政府通 过组织或体制将权力下放，鼓励那些直接面对顾客者更好地利用自己的决策，进 行组织重构，将控制权从职能仓( 如采购办公室和维护部门) 转移至一线雇员。 通过组织等级扁平化、使用团队以及建立劳资伙伴关系等方式来授权雇员。”1 ( 3 ) 在行政文化的塑造上，新公共管理理论重视“顾客导向”。新公共管理理论 认为，官僚制政府由于强调严格按照规章制度运作，因而极其容易产生目标置换， 即对规则的遵守超过了对公众需求的满足。而顾客导向的政府活动与管理，就是 一种倒金字塔式的( 倒流程的) 政府管理模式：处于塔尖的是顾客，政府管理处于塔 面，政府关注的焦点对准顾客的需要，政府职能、政府行为、政府改革等都必须 紧密围绕顾客展开，一切以顾客为导向、为中心，并以满足顾客的最大需要和最 大满意为政府运行的最大任务和目标。同时，顾客也是政府的最大资源，政府必 须像管理其他资源那样管理顾客，了解顾客、顾客至上，以顾客的价值作为行政 决策的重要基础，直接与顾客互动，及时汇集顾客信息，根据信息改进公共产品 与服务。以“顾客 为中心，就可以克服公共服务供给方面存在的诸多问题，改 善公共服务品质，提升行政效率，提高回应市民诉求的能力。 ( 4 ) 在政府管理机制上，新公共管理理论主张引入市场机制。尽管西方各国政 府改革的起因、议程、战略、策略以及改革的范围、规模、力度有所不同，但都 具有一个相同或相似的基本取向，这就是以采用商业管理的理论、方法及技术， 引入市场竞争机制，并把管理的主体也扩大到非政府公共机构领域，提高公共管 理水平及公共服务质量。新公共管理理论认为，政府应从大量社会事务中解脱出 来，将这些职能交给或归还给社会，由社会经济组织或中介组织去承担。 ( 5 ) 在政府管理方法上，新公共管理理论主张引进现代化管理技术。新公共管 理理论认为应引进现代化管理技术尤其是私营部门的管理技术来“重塑政府，因 此，新公共管理直接利用了当代工商管理学的新成就，将战略管理、全面质量管 理、顾客管理、成本管理、标杆管理、绩效管理、组织发展、人力资源开发、合 同雇佣制等管理的理论和方法应用于公共部门的管理理论和实践之中，把投入产 出、成本、效益等重要概念引入公共部门的管理之中。例如，全面质量管理在行 政审批部门和行政执法部门得到了广泛的应用。全面质量管理最早是美国通用电 气公司总裁费根堡姆于1 9 6 1 年在他的著作全面质量管理一书中提出的，而美 1 戴维奥斯本、特德盖布勒，改革政府：企业精神如何改革着公营部门【m 】，上海译文出版社，1 9 9 6 。 l l 公务员退出机制障碍问题研究 第一章概念界定与理论基础 国公共管理学者史蒂文科恩与罗纳德布兰德把全面质量管理引入到政府管理 中来。他们认为，全面指把追求质量应用于工作的方方面面，其范围包括从界定 顾客需求到积极主动的评估顾客满意与否；质量则意味着满足、超过顾客的期望 值；管理指发展及保持组织力量以便不断提高质量。 2 、服务型和公众导向型的新公共管理 政府服务应以顾客或市场为导向。新公共管理从公共选择理论中获得依据， 认为政府应以顾客或市场为导向，从而改变了传统公共行政模式下的政府与社会 之间的关系，对政府职能及其与社会的关系重新进行了定位。新公共管理理论认 为，政府的社会职责是根据顾客的需求向顾客提供服务。在新公共管理中，政府 不再是凌驾于社会之上的、封闭的官僚机构，而是负有责任的“企业家”，公民则 是其“顾客”或“客户 。“企业家”在新公共管理思想中有其特殊的含义，他们 把经济资源从生产率和产出较低的地方转移到较高的地方，他们运用新的形式创 造最大限度的生产率和效率。因此，企业家式的政府应该是能够提供较高服务效 率的政府。为了实现这一目标，政府服务应该以顾客需求或市场为导向。只有顾 客驱动的政府，才能提供多样化的社会需求并促进政府的服务质量的提高。政府 是为公民服务的，但在大多数公共组织中甚至弄不清谁是它们的顾客或服务对象， 而且服务水平低劣。所以，给公民以更多的选择权，让公民有机会来评价政府工 作效果的“顾客驱动机制将是一个推动政府改善工作的良好机制。 ( 二) 公共部门人力资源管理理论 随着现代管理理论和实践的发展，人在管理中的地位越来越重要，在公共部 门中尤其如此，因此公共部门人力资源管理理论除了吸收新公共管理的主要思想 外，还基于人本主义思想和人力资本理论。 人本管理思想是以人为中心的各种管理理论和管理实践的总称。它是管理思 想发展的最新阶段、是现代管理发展的新趋势。现代人力资源管理之所以区别于 传统人事管理，根本的原因在于它把“以人为本 作为指导思想，把“人本管理” 作为最重要的原理贯穿于各项人力资源管理活动中。人本管理思想在现代人力资 源管理中的广泛运用，使其成为现代人力资源管理的理论核心。 同样，随着现代管理理论和实践逐步向人本管埋的方向发展，人在管理中的 地位越来越重要，人成为管理的核心，成为最宝贵的资源，于是，如何有效地开 发和利用人这种宝贵的资源成为管理的首要任务。而对人的开发和利用，使人们 1 2 公务员退出机制障碍问题研究 第一章概念界定与理论基础 在管理中更多地关注人力资本的投资、形成和积累，因此人力资本理论也成为现 代人力资源管理的理论核心。 1 、人本主义思想 现代人力资源管理在以人为本的指导思想下进行以人为中心的管理，它不再 把人当成一种成本看待，而是把人视为组织中最宝贵的、可以增值的资源并进 行有效地开发、利用这种资源。并将人本管理理念视之为公共部门成员所共同的 信仰和价值观、认可并遵守的行为规范。 人本管理是伴随着管理界对人性认识的不断深入而逐步发展的。人性假设理 论先后经历了“经济人”、“社会人”、“复杂人 、“自我实现人”等阶段，在人性 假设基础之上发展和完善起来的人本管理可以分为两个不同的层次1 ： 第一层次的人本管理，内容主要包括对人的本质和心理活动以及人在组织中 的地位相作用的认识，采取各种手段或措施调动员工的主动性、积极性和创造性 等，可以用“识人 、“用人”来简单概括，其本质是一种“手段人 的功利主义 思想。 第二层次的人本管理除了涵盖第一层次的内容外，还包括对人的培训与开发、 人力资本投资、组织文化建设、团队建设、民主管理等内容，这时的人本管理思 想已从单纯的“识人、“用人上升到“服务人”、“育人”，已经从“手段人”的 功利主义思想进化到“目的人 的层次，这是一个巨大的进步。现代人力资源管 理正是建立在这样的人本管理思想基础上，它追求作为“目的人 和“手段人” 的统一，关注员工和组织的共同发展。 人本管理是在深刻认识人在社会活动中的价值、作用的基础上，突出人在管 理活动中的根本地位，坚持以人为本的管理。在此种理念的约束下，员工普遍感 受到了尊重并在潜移默化中规范自己的行为，互相以此约束，从而最终实现公共 部门效率的最大化。与西方相比，我国以制度为本，以“事”为中心，在传统人 事制度管理的影响下，政府部门的工作人员是为了实现组织目标的存在的，组织 忽视了他们自身的个人目标，他们本身应该享有的培训、开发和发展权利往往流于 表面从而影响他们自身的提高；组织本身也没有充分调动员工的积极性和创造力， 员工对自己的工作因循守旧，缺乏创新理念和竞争意识。 2 、人力资本理论 1 刘沂、赵同文，公共部门人力资源管理概论【m 】，华东理工大学出版社，p 7 1 1 3 公务员退出机制障碍问题研究 第一章概念界定与理论基础 “人力资本 的概念是从资本所有者角度出发，立足于“投资”一“回报”的 思路而产生的。它通常是指劳动者赖以获得劳动报酬的专业知识与技能。该理论 主要以美国经济学家舒尔茨为代表。其主要内容包括： ( 1 ) “以人为本 的核心在提高人的素质：人力资本理论基本出发点是提高人 口素质。增强人口素质是现代社会涉及政府、组织和家庭的重要议题。 ( 2 ) 科技进步使人力资本价值骤升：人力资本投资与物力资本投资都是经济发 展不可缺少的生产性投资，但在现代化经济条件下，人力资本投资对于投资者和 社会的作用远远大于物力资本投资的作用。 ( 3 ) 人力资本投资从人的体力劳动转向智力：教育和培训的投资是人力资本开 发的核心。由于科技进步、企业经营和社会活动的成败越来越取决于人的智慧而 不在乎物质条件。教育投资是使隐藏在人体内的能力得以增长，并能直接贡献于 生产率的提高。 3 、政府人力资源管理内容 政府部门人力资源管理有着不同于其他组织人力资源管理的任务。美国学者 罗纳德克林格勒和约翰纳尔班迪将公共人力资源管理( 包括政府人力资源管理 和第三部门人力资源管理) 的功能和内容概括为四个方面：人力资源规划，主要指人 力资源管理的计划，包括工作分析、职位分类、工资薪酬的准备等；人力资源获取， 是指招募、录用雇员等；人力资源开发，主要指为提高知识、技能与能力，对雇 员进行培训、评估等；纪律与惩戒，主要指确立雇员与雇主之间的权利、义务关 系，以及各种惩罚规定与雇员申诉的途径等。当然，这是概括美国公共部门人力 资源管理的内容。结合我国的实际情况，我国的政府人力资源管理的内容可以概 括为：人力资源规划，包括工作分析、职位分类等；人力资源的获取，主要指对 公务员进行录用和配置；人力资源的维持与开发，维持包括对公务员的工资、薪 酬等各方面的保证，开发主要指通过绩效管理，对公务员进行培训或进修，提高公 务员的素质，进一步发挥自身的潜能。 ( 三) 公共选择理论 公共选择的基本行为假定是：人是关心个人