（行政管理专业论文）基于服务型政府理念的乡镇政府绩效评估体系研究.pdf

上海大学硕士学位论文 摘要 政府绩效评估，既是一个重要的理论问题，又是一个很重要的现实问题，它 在评价政府能力、监督政府行为、提高政府部门绩效等方面具有不可替代的作用。 随着我国行政体制改革的不断深入和政府管理水平的不断提高，一些地方政府和 部门开始尝试进行政府绩效评估的实践活动，取得了一定的成效，起到了一些积 极作用，但仍存在很大误区。尤其是乡镇一级的绩效评估仍未引起足够的重视， 在实践中也缺乏必要的探索，无论是内容还是形式，远没有规范化和制度化。仍 然遵循计划经济背景下的一套管理实施模式，已不符合实践的发展要求，影响到 了农村社会的协调发展。建设服务型乡镇政府是新时期发展的必然要求，服务型 政府理念赋予了政府绩效评估新的价值和实践前提，也是克服乡镇政府绩效评估 的内生性障碍的最好办法，因此也是改善当前乡镇政府绩效评估的最好最可行的 办法。 本文将乡镇政府绩效评估体系与当前构建服务型乡镇政府的趋势结合起来， 将“以民为本 的服务型政府理念有机融入到乡镇政府绩效评估体系的研究之中。 针对目前我国乡镇政府绩效评估的现状，通过实例分析，提出了“基于服务型政 府理念的乡镇政府绩效评估体系”的构想。文章首先介绍了乡镇政府绩效评估的 基本涵义和功能及发展历程，并分析了乡镇绩效评估的制度背景；其次论述了浙 江省诸暨市乡镇绩效评估的运作，即目标责任制的签订、督导和落实、考核，选 取了个案从评估主体、内容、原则、指标等方面对评估体系作了分析，指出了一 系列的弊病；然后提出了以服务型政府理念来改善传统乡镇政府绩效评估的必要 性，最后在理论和案例研究的基础上，结合实际进一步展开对“基于服务型政府 理念的乡镇政府绩效评估体系 的理论分析和体系构建；结论部分总结了本文研 究结论和不足，并对当前乡镇政府绩效评估作了展望。 关键词：服务型政府：乡镇政府：绩效评估 v 上海大学硕士学位论文 a b s t r a c t g o v e r n m e n to r g a n i z a t i o np e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ni sn o to n l ya l li m p o r t a n t t h e o r e t i c a lp r o b l e m ，b u ta l s oav e r yi m p o r t a n tp r a c t i c a li s s u e i t p l a y sa n i r r e p l a c e a b l er o l ei ne v a l u a t i n gg o v e r n m e n t sa b i l i t y , s u p e r v i s i n gg o v e r n m e n ta c t i o n a n de n h a n c i n gp e r f o r m a n c e a sc h i n e s ea d m i n i s t r a t i v es y s t e mr e f o r mc o n t i n u e s ， s o m el o c a lg o v e r n m e n t sa n dd e p a r t m e n t sh a sb e g u nt oa t t e m p tt oa s s e s st h e p e r f o r m a n c ea n dh a sa c h i e v e dc e r t a i nr e s u l t s ，b u tt h e r ei ss t i l lm u c hm i s u n d e r s t a n d i n g e s p e c i a l l yt h et o w n s h i pp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n h a sn o ty e tb e e np a i ds u f f i c i e n t a t t e n t i o n ，d u et ot h el a c ko ft h en e c e s s a r yr e s e a r c h ，i t sc o n t e n ta n df o r mi sf a rf r o m s t a n d a r d i z a t i o na n di n s t i t u t i o n i ts t i l lf o l l o w st h ei m p l e m e n t a t i o no fam a n a g e m e n t m o d e lu n d e rt h eb a c k g r o u n do ft h ep l a n n e de c o n o m yw h i c hd o e sn o tc o n f o r mt o r e q u i r e m e n t so ft h ed e v e l o p m e n to f t h ep r a c t i c ea n dh i n d e r st h ec o o r d i n a t e d d e v e l o p m e n t o ft h er u r a l c o m m u n i t y b u i l d i n g as e r v i c e - o r i e n t e d t o w n s h i p g o v e r n m e n ti st h ei n e v i t a b l ed e m a n do ft h en e we r a , t h ec o n c e p to fs e r v i c e o r i e n t e d g o v e r n m e n tp r o v i d e st h eg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o nt h en e wv a l u ea n d p r a c t i c a lp r e m i s e i t c a no v e r c o m et h e t o w n s h i pg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c e e v a l u a t i o n se n d o g e n o u so b s t a c l e s ，a n di ti sa l s ot h eb e s tw a yt oi m p r o v et h ec u r r e n t t o w n s h i pg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c e e v a l u a t i o n t h i s p a p e rs t u d i e st h et o w n s h i pg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ns y s t e m u n d e rt h et r e n do ft h ec o n s t r u c t i o no fs e r v i c e o r i e n t e dt o w n s h i pg o v e r n m e n tw i t ht h e ”p e o p l e - o r i e n t e d ”c o n c e p t b a s e do nt h ea n a l y s i so fc h i n e s et o w n s h i pg o v e r n m e n t p e r f o r m a n c e e v a l u a t i o n ，t h i sp a p e rg i v e ss u g g e s t i o n a b o u th o wt ob u i l d s e r v i c e o r i e n t e d t o w n s h i pg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c e e v a l u a t i o n s y s t e mt h r o u g h e x a m p l e s t h i sa r t i c l ef i r s ti n t r o d u c e st o w n s h i pg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n s b a s i cm e a n i n ga n df u n c t i o na n dt h ed e v e l o p m e n tp r o c e s s ，g i v e sa n a l y s i so ft h es y s t e m b a c k g r o u n d t h e nt h ea r t i c l et a l k sa b o u tt h eo p e r a t i o no ft o w n s h i pg o v e r n m e n t p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n i nz h u j ii nz h e j i a n gp r o v i n c e ，w h i c hi n c l u d e ss i g n i n g , s u p e r v i s i o n ，i m p l e m e n t a t i o na n de v a l u a t i o n b a s e do nt h i s ，t h ea r t i c l ea n a l y z e st h e v i 上海大学硕士学位论文 s y s t e mf r o mt h ea s p e c t so fm a i n ，c o n t e n t ，p r i n c i p l ea n di n d i c a t o r s ，p o i n t i n go u ta s e r i e so fi l l s a f t e rt h a ti ta n a l y z e st h en e c e s s i t yt oi m p r o v et h et r a d i t i o n a lt o w n s h i p g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o nu n d e r t h e c o n c e p t o fs e r v i c e o r i e n t e d g o v e r n m e n t a tl a s tt h ea r t i c l ef u r t h e r st h et h e o r yd i s c u s s i o na n dp r o p o s e sa s e r v i c e o r i e n t e dt o w n s h i pg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ns y s t e mo nt h eb a s i so f c a s es t u d i e s t h e na sac o n c l u s i o n ，t h er e s e a r c hs u m m a r i z e st h er e s e a r c hf i n d i n g s a n ds h o r t c o m i n g s ，p r o p o s e ss e v e r a lr e s e a r c hs u g g e s t i o n sa n dm a k e sp r o s p e c t s k e y w o r d s ：s e r v i c e o r i e n t e dg o v e r n m e n t ；t o w n s h i pg o v e r n m e n t ；p e r f o r m a n c e e v a l u a t i o n v 上海大学硕上学位论文 原创性声明 本人声明：所呈交的论文是本人在导师指导下进行的研究工作。 除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已发表 或撰写过的研究成果。参与同一工作的其他同志对本研究所做的任何 贡献均已在论文中作了明确的说明并表示了谢意。 本论文使用授权说明 本人完全了解上海大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学 校有权保留论文及送交论文复印件，允许论文被查阅和借阅；学校可 以公布论文的全部或部分内容。 ( 保密的论文在解密后应遵守此规定) 第一章绪论 1 1 选题的背景和意义 近年来，随着我国行政体制改革的不断深入和政府管理水平的不断提高，一 些地方政府和部门在绩效评估方面进行了有益尝试，理论界也围绕各级政府绩效 评估展开了深入的探讨。实践证明，绩效管理和绩效评估在我国政府及其他公共 部门领域有着广泛的需求。我国从1 9 8 3 年开始，逐步恢复了乡镇政府建制。在 乡镇政府十多年的运行中，人们对如何评估乡镇政府绩效进行了有益的探讨，在 考核的方法、程序和内容等方面获得了长足发展。但随着实践的发展，它仍然延 续着行政指令目标的特征，具强政治意味而较缺乏管理色彩，因此本身的缺陷和 问题愈发尖锐和突出。因此，如何建立适应当前我国乡镇地方实际的绩效评估体 系并发挥出它应有的价值和作用，就成为一个重要的时代课题。 2 0 世纪八十年代以来，随着全球化、知识经济以及信息社会的到来，针对传 统管制型政府失效的症状，西方各国公共部门中兴起了一股引用“企业化”运作 模式，运用市场力量来改造政府绩效，并提出了创建“服务型政府 的目标。服 务型政府的根本理念在于认为：管理就是服务，政府的存在是为了满足社会的需 求，政府应该尽可能地为社会提供满意的公共物品。计划经济时期的政府是管理 型，市场经济条件下的政府必须是服务型。因此，建设服务型政府是市场经济对 政府的必然选择，服务型政府是建设社会主义新农村和构建社会主义和谐社会的 内在要求和具体体现，乡镇政府作为政府链条的末端直接面对百姓群众，转变政 府职能，在管理中服务、在服务中管理是时代的需要，人民的期盼。 全面建设小康社会、基本实现现代化，难点和关键都在农村。在推进新农村 的建设中，必须充分认识绩效评估的重要性和必要性。从总体上看当前对乡镇政 府绩效评估的研究还很薄弱，相对于乡镇政府绩效评估实践的发展要求，评估的 知识体系准备显现出严重的不足，理论研究严重滞后，它使乡镇政府绩效评估缺 乏科学的规范和标准，随意性极大，阻碍了农村社会的和谐发展。本文将乡镇政 府绩效评估体系与当前构建服务型乡镇政府的趋势结合起来，针对目前我国乡镇 政府绩效评估的弊端，通过实例分析，从评估主体、内容、指标、方法等方面着 上海大学硕士学位论文 手，构建了个符合服务型政府理念内在要求而又具一定操作性的乡镇政府绩效 评估体系，对全面推进小康社会，推进“新农村建设”，确保农村经济社会持续、 稳定、协调发展，也具有一定的现实意义。希望本文的研究能起到抛砖引玉的作 用，有更多的学者作这方面的研究。 1 2 国内外研究概况 在运用服务型政府的理论来完善乡镇政府绩效评估体系建设方面国内外尚 未有学者对此作过系统的研究，因此本文只罗列了对一般政府绩效评估的研究概 况。 1 2 1 国外研究概况 西方学者对政府绩效评估的研究主要集中在绩效评估的基本性质、地方政府 绩效测量、政府绩效评估的应用及其治理等方面： 1 ) 关于绩效评估的基本性质。理查德海克斯认为，组织绩效既是一个多 维概念，也是一个动态概念，它随着时间和主体的变化而变化。他指出：组织需 要对3 个层级的绩效予以关注：即e f f e c t i v e n e s s “是否做了应该做的事 ， e f f i c a c y “采取的行动和方式是否有效 ，e f f i c i e n c y “资源的使用是否达到最 小化。这三者的重要性依次递减。夏夫里兹和拉塞尔则认为，绩效评估是组织 中领导者的首要职责，它是对组织为达成目标所做努力的系统性整合。他们认为 绩效评估可以应用于整个国家、地区、地方政府或特定公共企业或政府机构。 2 ) 关于地方政府绩效测量。早在1 9 4 3 年，学者里德雷和西蒙已开始公共事 业管理绩效测量研究。在2 0 世纪5 0 年代至7 0 年代间，公共部门绩效测量与计 划绩效预算制度进行结合。在州政府层级，不少州政府则进行全州性的策略规划、 绩效预算编制及绩效测量。哈佛大学肯尼迪政府学院实施“美国政府创新项目 以推动识别和培育创新性和绩效政府的工作。锡拉丘兹大学麦斯威尔学院、乔治 梅森大学m e r c a t u s 中心等对特定政府作了系统研究，同时进行了评估，公布了 结果，引起了相当影响，并提出了绩效管理的g p p 模型。 3 ) 关于地方政府公共事业管理业绩与质量测评。布拉姆索比尔从中央政 府的角度描述了对引入业绩测评系统所做的努力。尼科莫尔探索了国防系统中 2 上海大学硕士学位论文 通过业绩预算系统而卷入的业绩测评的执行问题。阿里哈拉契米通过比较两种 视角的差异找到了美国的一些差异对应，即管理与预算厅的视角与途径与其他多 个机构采纳的、相关于1 9 9 3 年政府业绩与结果法案的比较。卡拉汉与霍哲检验 公民参与评估地方服务业绩的途径，并探索这种参与的可能益处。比尔沃探索 了测评妥当的紧急响应的困难问题，并研究确定多大的能力才算充分。在测评需 要响应紧急事件的机构业绩中所涉及的问题复杂性是几个因素的函数。哈拉契米 和格里试图探索测量公共服务质量的一些重要问题。阿斯顿工商学院公共服务研 究中心关注在测评地方政府业绩时，使用“最优价值 作为一种评估框架，使用 “平衡计分卡 在不同利益分享者之间进行对话和合作而得出的结论。 4 ) 关于地方政府绩效评估的应用。维奥斯本和彼得普拉斯特里克对通 过确定方向、明确目标，即实施核心战略以提高绩效的途径做了详细的论述。他 们认为，凡是取得了高绩效的组织都是那些高度重视使命、组织目标及绩效等问 题的组织。只有明确了组织使命、目标等问题，组织的其他努力才有正确的方向， 提高效率的行动才有意义。迈克尔麦金尼斯就提倡一种混合的制度安排，对不 同的公共服务领域或者同一服务的不同阶段和部分采取不同的制度设计，以达到 公共服务的高效率。史蒂文科恩和罗纳德，布兰德主张运用全面质量管理来提 高公共部门绩效。一些学者主张通过实施合同承包来提高公共部门绩效，夸姆鲁， 阿兰和约翰派秋则以实证研究的方法研究了维多利亚州地方政府采取强制性竞 争投标制度对地方政府结构和绩效的影响，认为目前全球都在将私营部门管理实 践引人公共部门，采取招投标制度能够提高效率，减少运作成本，明确运作目标， 更好地回应“顾客 需求以及提高公共产品和服务的质量。夏尔德马什从申诉 机制的途径对提高公共部门绩效进行了独特的研究。他把这种申诉机制称作“混 合监督 ，即设立具有一定独立性的机构，受理公众对于行政机构的申诉，对行 政机构进行调查、干预，以达到改善行政绩效和保护公民权益的目的。 5 ) 国外研究的主要特点。把地方政府绩效评估看作是一个完整、系统管理 过程的一部分来研究，认为地方政府绩效评估是绩效管理过程的核心环节，把地 方政府绩效评估与公共部门绩效管理过程的研究结合起来，而不是就地方政府绩 效评估的研究来研究地方政府绩效评估。主要基于具体问题和现实案例的研究， 主要运用实证的研究方法，通过设计定量指标，来测量公共部门绩效高低和公共 3 上海大学硕士学位论文 服务质量的好坏。在研究具体对策建议上，积极主张将私人部门的各种先进管理 方法和技术应用到其研究之中，从而形成其鲜明的研究特色。 1 2 2 国内研究概况 我国对政府绩效的研究还处于起步阶段，在理论上还未形成体系，仍然停留 在对概念、现状、价值取向、实施绩效评估的意义及国外经验的介绍上，主要观 点有如下几类： 1 ) 对国外绩效评估实践和理论成果的介绍。来自各领域的学者从各自的角 度出发，观察和思考当代西方蓬勃发展的公共部门绩效评估与管理运动，研究特 定国家的公共部门绩效管理改革实践。如周志忍、王庆兵和卓越对英国公共部门 绩效评估实践的研究；吴志华、刘靖华和宋世明对美国公共部门绩效评估实践的 研究：薛凯对新西兰公共部门绩效管理实践的研究等。即使同样是对单个国家公 共部门绩效管理实践的介绍和分析，学者们也采取了不同的角度和方法，如王庆 兵侧重对英国公共服务领域政府提高绩效的最新发展趋势进行介绍：刘靖华着重 介绍了美国政府通过信息化技术提高公共部门绩效：周志忍以英国政府的绩效评 估的发展为对象进行研究：毕争、邢传对西方公共部门绩效评估的发展趋势进行 研究：蔡立辉对西方国家政府绩效评估理论进行研究等等。 2 ) 对地方政府绩效评估性质的研究。武玉英从语义探索法、逻辑推理、历 史与逻辑相结合的方法三个角度，将行政效率概念的研究分为内部效率、整合效 率和外部效率三个阶段。彭国甫对行政效率、行政效能和行政效益的内涵及其相 互关系作了系统分析，并对行政效益与经济效益、社会效益、行政速度的关系进 行了比较深入的分析。刘旭涛认为，可以通过一些研究方法，如技术效率研究方 法、行为研究方法、配置效率研究方法、制度效率研究方法和综合研究方法等来 提高组织效率。马春庆认为：“效率 制度理论混淆了不同社会政治制度条件下 管理活动的本质区别：不包含价值判断，忽视了政府活动应体现的正义和善治： 单纯强调效率容易导致组织内部关系冷漠化，使机构僵化。他通过介绍效能概念 和目前效能建设情况，说明行政效能建设优于行政效率建设。 3 ) 对地方政府绩效评估价值取向的研究。马玉成从政治哲学角度综合分 析了有关学者在这方面的研究成果，并概括出人们共存的几个基本价值取向一增 4 上海大学硕士学位论文 长、公平、民主、秩序。国家行政院校联合会2 0 0 0 年年会在公共事业管理效率 研究方面取得了许多成果，与会专家认识到必须重视对承担公共服务提供的各类 组织的协调和管理，要加强对政府的绩效评估，加强财政预算管理。同时还在公 共行政的教育培训及行政绩效的价值选择、政府绩效评估机制等方面作了实质性 的讨论。 4 ) 对地方政府绩效评估指标的研究。北京师范大学的唐任伍教授借鉴了 i m d 从国家竞争力角度对政府效率评估的理论，设计了一套对省级政府效率的评 估指标体系，该体系由政府公共服务、公共物品、政府规模、居民经济福利四个 因素及其子因素组成，共计4 7 个指标，具有重要的参考价值；李军鹏在政府 公共供给指标体系研究中对公共产品的供给提出了独到的衡量指标体系，对建 立政府绩效评估指标具有重要的参考价值；颜如春在关于建立我国政府绩效评 估体系的思考中，从整体角度提出了我国构建政府绩效评估理论框架及体系； 张定安通过对平衡计分卡的特点以及国外公共部门使用平衡计分卡的案例分析， 探讨将其引入公共部门绩效管理的可行性，并对平衡计分卡理论体系对我国公共 部门治理和变革可能产生的影响进行了预测性分析。 5 ) 对地方政府绩效评估流程的研究胡宁生、周志忍等对公共组织绩效 评估作了研究，他们对绩效评估的历史发展、涵义、程序作了详细阐述，对于绩 效指标设计的基本程序、绩效评估的内容及方法和绩效评估要注意的问题等进行 了深入细致的研究，为我国绩效评估的发展作了理论铺垫。卓越则通过对地方政 府的具体分析，对公共部门绩效评估的过程控制作了深入研究。他把绩效评估的 过程划分为6 个阶段。第一阶段：建构绩效评估指标体系：第二阶段：设计绩效评 估指标的权重系数和等级标准：第三阶段：建立绩效评估和管理机构：第四阶段： 选择和确立绩效评估的主体：第五阶段：安捧绩效评估的实施程序：第六阶段：绩 效评估结果的运用。 6 ) 对地方政府绩效评估方法的研究。目前国内有关这方面较系统的研究成 果尚不多见。彭学明、周仁标从经济学的视角，运用投入一产出方法对评估方法 进行了研究。彭国甫对行政效益测量的基本内容、客观标准、基本方法作了分析。 彭国甫和李树丞、吴建南、盛明科从管理科学与系统工程的角度对地方政府绩效 信息处理、指标权重确定、评估信度与效度检测的方法作了比较初步的探讨和分 5 上海人学硕上学位论文 析。福建省厦门市思明区政府与厦门大学公共事务管理学院卓越教授率领的课题 组合作，组成项目开发小组开展了公共部门绩效评估的探索。课题组汇集了管理 学、经济学、数学、统计学、计算机等多个学科的研究人员，构建了公共部门绩 效评估模式，设计出评估的完整程序和步骤，并成功开发出一套公共部门绩效评 估软件。目前，经中国行政管理学会、国家人事部行政管理研究所、省效能办、 市效能办等有关专家、领导评审、鉴定通过，项目顺利结题。评审专家、领导对 该项目成果给予高度评估，认为该项目研究在国内具有创新意义，为解决公共部 门管理的瓶颈问题探索了新的路径：其研究成果对推进政府职能转变，促进管理 机制更新，提升政府服务质量有实质性的应用价值。 7 ) 对地方政府绩效治理的研究。治理理论是目前学术界研究较热的一个领 域，最初源于企业治理、公司治理，在公共事业管理的研究中还不多见。席恒首 先提出了“公共事业治理”的完整概念，进一步指出了公共事业治理与公共事业 管理之间的差异。周志忍以实证研究的方法介绍并分析了以英国、美国、日本为 代表的西方国家在2 0 世纪8 0 年代以来的行政改革浪潮。他虽然未以“治理冠 名，但其研究内容的实质是政府公共事业治理，如公有企业和公共事业的非国有 化、自由化以及压缩式管理。公共服务社会化所采取的形式有政府业务合同出租， 以私补公，打破政府垄断，建立政府部门与私营企业的伙伴关系，公共服务社区 化。孙柏瑛从治理理论起源的角度探讨了治理思想的发展及其在地方政府管理中 的发展，将当代地方政府治理的绩效评估体系分为政府绩效目标、经济绩效目标 和社会发展绩效目标。 我国学术界对政府绩效评估的研究日益重视，并取得了一系列可喜成果，但 政府绩效评估在我国无论是理论还是实践都还不成熟。尤其是对于地方政府绩效 的评估与治理对策研究成果如风毛麟角，主要散见于公共部门绩效评估的一些研 究成果之中。现在的理论研究还是零散的，评估体系、标准也不健全。评估指标 作为开展绩效评估的基础，对其研究尚待深化。在评估内容上，对于地方政府而 言，应该更加注重其社会管理和公共服务职能的衡量，这与我国提出的构建服务 型政府的理念非常契合，在深化行政体制改革的今天，我们需要这样的评估上具 来引导政府的行为，推动我国政府职能的转变。 6 上海大学硕士学位论文 1 3 研究方法 1 ) 理论分析法 以公共管理学中的绩效管理理论为分析基础和分析工具，结合具体情况展开 分析。运用归纳法总结乡镇政府绩效评估的实践现状与问题，并借鉴先进经验， 针对现实不足，结合服务型政府对绩效评估的内在要求深入分析，提出对服务型 乡镇政府绩效评估体系的构想。 2 ) 案例研究法 本研究回顾了国外强调服务的政府绩效评估先进实践典型，分析与总结了服 务导向的政府机关在绩效管理方面的成功经验，以此作为理论构想的经验基础。 3 ) 实证分析法 本文选取了浙江省诸暨市的典型乡镇政府作为调查对象，通过实地调研获得 了相关资料，在此基础上运用文献研究与实地材料相结合、理论分析与实证分析 相结合的研究方法展开研究。 1 4 个案选择原因介绍 研究乡镇政府绩效评估体系，选择典型案例是十分必要的。中国各乡镇客观 上存在地理、环境、资源和发展基础以及功能定位的差异性，因此不可能存在一 套普适性的乡镇绩效评估体系。最好的办法就是选择典型案例有针对性的进行研 究，从中提供对其他乡镇的借鉴意义。本着典型性与方便性的原则，本文选取了 浙江省诸暨市某乡镇做为研究对象，该乡镇代表了诸暨市大部分乡镇的发展状 况，在浙江省属典型的经济较发达乡镇，具一定的研究意义和研究价值。同时案 例中的乡镇是本文作者的家乡，本着方便性原则选择了这一案例做深入的研究。 1 5 研究思路 本论文的中心是解决如何在服务型政府理念下构建乡镇政府绩效评估体系。 通过结合个案，指出目前乡镇绩效评估的弊端，接着说明深层次原因，并由其探 7 上海人学硕士学位论文 索解决的方法，最后通过借鉴国外相关经验方法来重构体系。本文采取文献综述、 经验借鉴、理论推演及提出对策的技术路径，从现状分析经验借鉴评估 体系等3 个层面逐层展开研究，初步构建了一个比较完整的乡镇政府绩效评估理 论体系。 1 6 研究框架 第1 章：绪论，介绍了选题背景和意义、本文的研究方法、国内外研究概况 及论文的主要内容。 第2 章：我国乡镇政府绩效评估概况和背景，介绍了乡镇政府绩效评估的基 本涵义和功能、发展历程，并分析了乡镇绩效评估的制度背景。 第3 章：浙江省诸暨市各乡镇绩效评估个案分析，先论述了浙江省诸暨市各 乡镇绩效评估的运作，即目标责任制的签订、督导和落实、考核，在此基础上选 取了个案从评估主体、内容、原则、指标等方面对评估作了分析，指出了一系列 的弊病。 第4 章：以服务型政府理念构建乡镇政府绩效评估体系的必要性，论述了建 立服务型政府是克服政府绩效评估内生性障碍的必然要求，同时，建设服务型乡 镇政府也是新时期发展的必然要求。 第5 章：在服务型政府理念下重塑乡镇绩效评估体系，在理论和案例研究的 基础上，结合实际进一步展开对“基于服务型政府理念的乡镇政府绩效评估体系 的理论分析和体系构建。 第6 章：结论与展望，对本研究主要结论略作总结，分析了一些难点并对当 前乡镇政府绩效评估作了展望。 1 7 研究创新 本论文在以下两方面尝试了创新： 8 上海人学硕士学位论文 1 ) 选取了一个较新的理论视角，将乡镇政府绩效评估和“服务型政府 理 念相联系，在分析我国乡镇政府绩效评估现状的基础上，通过实证研究探寻现存 问题和不足，通过服务型政府理念来构建乡镇政府绩效评估体系从而来克服其缺 陷。 2 ) 兼顾理想模式与可操作模式的平衡，在构建理想的服务型乡镇政府绩效 评估体系之前，在理论回顾和案例研究的基础上，提出切实推进乡镇政府绩效评 估体系的一般实施步骤以及所需的相应配套措施，尝试探讨服务型政府理念政府 绩效评估机制的现实条件和可行做法，希望兼顾理想目标与现实举措的平衡，使 论文的研究具有一定现实价值。 9 上海大学硕士学位论文 第二章我国乡镇政府绩效评估概况与背景 2 1 乡镇政府绩效评估的发展历程及涵义和功能 政府绩效，在西方也被称为“国家生产力、“政府业绩”、“政府作为 等，其字面意义是指政府所做的成绩和所获得的效益的意思，但其内涵非常丰富， 既包括政府“产出的绩效，即政府提供公共服务和进行社会管理的绩效表现， 又包括政府“过程的绩效，即政府在行使职能过程中的绩效表现。1 政府绩效 还可分为组织绩效和个人绩效，组织绩效包括一级政府的整体绩效、政府职能部 门绩效和单位团队绩效。 建国之初，我国就开始了对各级政府部门绩效的考核，但这些考核是以组织 和人事的考核为主，手段和方法相对单一，并且往往由于缺乏客观的评估标准， 导致考核的主观成份较多，随意性较大。改革开放以来，我国进行了行政管理体 制的持续改革，根据地方的具体情况，进行了一系列的管理优化与创新。在地方 政府创新所形成的新的管理机制中，以政府为对象的绩效评估成为一个不可分割 的组成部分。由此，绩效管理也成为我国政府改革中一个关键变量。从总体上说， 由于起步较晚，我国政府绩效评估研究尚处于前期探索阶段。具体的实践中，我 国政府绩效管理可以简单的分为三种类型：第一种是一般的、通用的政府机关绩 效评估。绩效评估作为特定管理机制中的一个环节，随着这种管理机制普及而普 遍应用于多种公共组织。实践中的例证包括目标责任制、社会服务承诺制、效能 监察、效能建设、行风评议等等。第二种类型是某一项目的绩效评估。组织绩效 评估针对某一专项活动或政府工作的某一方面。如教育部门的普通中小学全面实 施素质教育评价，珠海市的“万人评政府 ，深圳市的“企业评政府，山西省运 城市的“办公室机关工作效率标准 等等。第三种某个行业的绩效评估。这种评 估一般具有自上而下的单向度特点，即由政府主管部门设立评价指标体系，组织 对所属企事业单位进行组织绩效的定期评估。实践中的例证包括卫生部为医院设 立的绩效评估体系，财政部、国家经贸委、劳动和社会保障部、国家计委联合推 出的企业绩效评价系统等。2 1 周志刚对中国政府绩效评估若干问题的分析 j 发展论坛2 0 0 5 ( 8 ) ：1 9 2 彭国甫中国政府绩效评估研究的现状与展望 j 中国行政管理，2 0 0 6 ( 1 1 ) ：1 8 1 0 上海大学硕。i ：学位论文 考察地方政府绩效，乡镇是一个最基本考察的起点。乡镇政府绩效就是指在 乡镇环境因素影响下，乡镇政府组织、行政人员在从事乡镇行政管理中所取得的 活动成果与所消耗的人力、物力、财力和时问的比率关系。3 乡镇政府的绩效评 估，是按一定的标准，采用科学的方法，检查和评定乡镇政府履行政治、经济、 社会职能的状况，以确定其工作绩效的一种行政管理活动。 我国从1 9 8 3 年开始，逐步恢复了乡镇政府建制。在乡镇政府十多年的运行 中，人们对如何评估乡镇政府绩效进行了有益的探讨，在考核的方法、程序和内 容等方面获得了长足发展。乡镇政府的绩效评估一般采取的是目标责任制形式。 目标责任制在中国始于上世纪8 0 年代，最初的表现形式是目标管理，目标管理 的特点是组织目标的分解并落实到各个工作岗位。早期目标责任制的内容主要是 层层经济目标责任制，面对的是地方各级政府的行政首长，主要关注经济总产值 增长率和其他相关的经济指标。后来在组织绩效评估的实践中，目标责任制的内 容也从单纯的经济目标扩展到社会稳定、党风廉政建设、精神文明建设、公务员 队伍管理和建设以及各职能部门在履行职能过程中的政务公开、工作效率、服务 质量等方面的要求。目标完成的情况监测和考核是目标责任制的一个关键环节， 从全国情况来看，一般都采用监控督察和年终考核。监控督察又分为r 常监控、 季度调度和半年督察，考核结果分为优秀、良好、合格、基本合格、不合格这五 个档次。完成年度工作目标的优秀单位将受到精神和物质奖励，对当年未完成工 作目标的单位的主要领导实行诫免，连续两年未完成工作目标的单位，其主要领 导将被降职、免职或责令辞职，考核实行一票否决制。乡镇政府在引入了目标责 任制后，就从原来的无绩效管理前进了一步。 乡镇政府是我国农村基层的政权，是党和政府农村工作的基础，作为党的路 线、方针、政策的执行者，乡镇政府是带领农民脱贫奔小康的前沿指挥所，更是 面向“三农 最直接的政策实施者和引路人。乡镇工作纷繁复杂，千头万绪，既 要面对千家万户的老百姓，更要面临千变万化的大市场，任务重责任大。在我国 现在的行政体制下，乡镇政府作为与公众联系最为密切的基层政府，发挥了重要 作用，因此做好新时期的乡镇政府的绩效评估工作，就有着重大的意义。在新的 历史时期，对乡镇政府绩效进行评估是整个政府管理创新的一部分，关系到乡镇 3 李秀义绩效型乡村治理模式初探度 d 山东大学硕士学位论文，2 0 0 4 1 1 上海大学硕上学位论文 政府职能和运行机制转变，有利于规范政府行为，改进政府官员行事准则和工作 方式，提升政府管理能力，提升管理水平，提高政府效能，从而推进政府管理改 革和创新，推动农村经济和社会协调发展。这对把“三个代表”重要思想落实到 基层，全面推进小康社会，推进“新农村建设”，确保农村经济社会持续、稳定、 协调发展具有非常重要的意义。正是从这个意义上，乡镇政府绩效评估体系可以 被认为是“新一轮基层政府创新的驱动器”。 2 2 乡镇绩效评估的制度背景 当前，中国农村主要实行的是压力型行政体制，压力型行政体制具体指的是 一级政治组织( 县、乡) 为了实现经济超赶，完成上级下达的各项指标而采取的数 量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系。1 与各级政府一样，乡镇基层组 织的价值取向定位成。经济建设型而非“公共服务型。各级政府和党委为了 实现经济超赶，完成上级下达的各项指标和任务，就把这些指标和任务层层量化 分解，分派给下级组织和个人，责令其在规定的时间内完成，并根据其完成情况 给予相应的政治和经济方面的奖惩。为了保证这些任务和指标中那些事关全局的 关键任务的完成，上级政府采取了目标责任制考核，尤其是“一票否决”制的评 价方式，给下级施加了巨大压力，下级政治组织实际是在这些压力评级体系的高 压下开展工作的这样从中央到地方就形成了一种“压力型 的目标任务体制。 乡镇政权是我国农村的基层政权，处于这种压力型体制的行政权力末梢地位。国 家在农村的各项方针、政策和计划、任务，都要靠乡镇政府来贯彻、执行。为了 保证这些任务的实现和政策的落实，县级政府以及有关部门对乡镇政府施加压 力，给他们制定各项指标，有的甚至是“一票否决”指标，用来衡量乡镇领导的 “政绩 ，并以此作为决定其升降去留的重要依据。徐勇调查的一个乡，仅仅是 签订目标责任书的上级任务就多达2 0 0 多项，5 在如此的压力下，乡镇领导唯一能 做的就是想方设法完成上级分解下来的各项指标任务。因此，如何完成上级下派 的指标任务，自然而然地成了乡镇治理中需要优先考虑和高度重视的问题。乡镇 政府的治理活动必然以此为中心工作而展开。在“压力型”的目标任务体制下， 4 荣敬本等从压力型体制向民主合作体制的转变一县乡两级政治体制改革 m 中央编译 版社，1 9 9 8 ：2 8 5 徐勇，黄辉祥目标责任制：行政主控型的乡村治理及绩效一以河南l 乡为个案 j 学海，2 0 0 2 ( 1 ) ：1 0 1 2 上海人学硕士学位论文 乡镇基层政权承担着沉重的经济建设压力，基本无心也无力关注公共服务，难以 准确地表达农民的意愿。由于乡镇和村民利益目标的不同，大量宝贵而又有限的 资金被浪费在能够使基层官员升官发财的形象工程和各种达标建设中去，而不是 首先满足社区需要。 从管理学的角度看，越是处于高层，决策角色越是明显，越是处于基层则执 行角色越是明显。我国目前的行政体制依然是自上而下的中央集权体制，政策环 环相套，逐级下达，因此，越是基层，被动性就越强。乡镇政府处于决策神经的 末梢，对乡镇政府而言，最重要的职能是政策的执行落实。现有制度体系下，中 国乡村基层组织的职责几乎无所不包，责任全面而又沉重，但在现实生活中它实 际上有两种职能，一是为本社区居民提供公共产品。乡镇和村有适合其规模生产 的公共品和服务，诸如治安、农村教育、小型水利设施、乡村道路建设、社会救 济、防洪救灾、社区环境、卫生防疫等。二是执行从中央到省、地、县布置下来 的各项任务。如完成征粮、收税、计划生育、劝阻上访，以及上级政府推动的小 城镇建设和“普九等各类达标活动，还有“办理上级人民政府交办的其他事项 。 6 实际上，目前中国乡镇基层组织执行得最多的，应该是上面提到的后一种职能。 乡镇政府是直接面对各种问题的第一线执行者，在执行“上级国家行政机关的决 定和命令”和“办理上级人民政府交办的其它事项 的过程中，要应付的上级政 府部门错综复杂，正所谓“上面千条线，下面一根针 。正是因为这么多乡镇职 能被泛化，政府管的事情越来越多，政治、经济、文化、社会领域无所不及，收 税收费、招商引资、计划生育、社会治安无所不干，是一个典型的“全能 政府， 乡镇政府权力有限、责任无限，许多管不了的事也得“管 。 当前在这些制度背景上形成的乡镇政府的绩效评估，就体现出了强烈的计划 经济时期的特色，带有强烈的政府主导的色彩，已越来越不符合市场经济发展的 需求，不符合建设新农村的需要，以服务型理念取代传统的管制型理念已迫在眉 睫。 6 张晓山简析中国乡村治理结构的改革 j 】管理世界，2 0 0 5 ( 5 ) ：5 6 1 3 上海人学硕士学位论文 第三章浙江省诸暨市乡镇政府绩效评估个案分析 当前浙江省诸暨市各乡镇政府的工作考核，虽然未采用绩效评估的提法，但 这些考核实现了绩效评估的目的，可将之视作广义上的政府绩效评估。目前，根 据诸暨市各乡镇情况，乡镇政府绩效评估可以分为两类：第一种是对乡镇政府各 方面工作的宏观考核，实践中采用的是乡镇岗位目标责任制考核，是一种普适性 的考核体系。其中还包括专项绩效评估，即以政府某方面职能和某一专项工作为 特定考核对象，如政风民主评议、耕地保护责任目标考核等。第二种是对乡镇机 关干部的个人考核，实践中采用的是乡镇机关干部目标责任制考核，在本文里分 析的主要是第一种。各年度的乡镇政府的绩效考核由诸暨市政府制定的“目标管 理考核细则 等规范性文件规定，上级责任单位将工作目标层层分解至下级责任 单位或通过与下级责任单位的沟通共同商定其工作目标。 3 1 浙江省诸暨市各乡镇绩效评估的运作 3 1 1 浙江省诸暨市各乡镇治理的社会构成及权力体制 诸暨市自1 9 9 2 年开始乡镇合并后，现有1 个行政乡，2 3 个镇，各乡镇治理结 构相似。以y 镇为例，共有2 7 个行政村，各行政村组织结构基本相同，包括村民会 议、村民代表会议、村民委员会和村党支部。村民会议和村民代表会议平时不开 展活动，对行政村事务进行管理的组织实际上是村党支部和村民委员会。各村党 支部一般设委员3 至5 人，设村委会成员3 至5 人，党支部委员和村委会成员可以交 叉任职，村支部委员和村委会成员都被称为村干部，村支部书记则居于权力核心。 此外，各村都有乡下派的驻村干部，每村一般派一名驻村干部，其职责主要是指 导、协调、督促村干部完成乡里分配的各项任务，并负责在乡和村之间传达、传 递有关信息。 3 1 2 目标责任制：绩效评估的主要方式 当前，各乡镇主要通过目标责任制来实行绩效评估。所谓“目标责任制， 就是在“压力型体制 下，乡镇政府为了完成其发展目标，而将其当年的发展目标 1 4 上海大学硕士学位论文 进行细化分解，并与下级政府签订目标责任书，要求下级政府如期完成各项指标， 并严格进行考核，奖优罚劣的管理制度。这种“目标责任制管理模式在当前的 中国乡镇具有一定的代表性。下面，以y 镇为例来具体考察和分析“目标责任制 的运作。 1 )“目标责任书 的签订 从调查来看，y 镇政府每年年初与下属村签订“目标责任书 。“目标责任书 由市人民政府统一印制，