（行政管理专业论文）农民工子女义务教育的缺位及保障对策研究.pdf

摘要 随着越来越多的农民工子女流入城市，他们的义务教育的缺位引发了一系列 的社会问题，对社会和个人带来了不同程度的影响。在阐述了国内外学者在农民 工子女教育问题方面的研究成果，并对近年来国家在农民工子女义务教育方面的 政策、法律法规进行了总结后，论文以南京市沈阳村的实地调查为例，分析了农 民工子女义务教育的缺位现状和原因。在实证调研的基础上，笔者认为，农民工 子女义务教育的缺位是我国不规范的教育投资、不健全的政策法规、以及农民工 自身行为综合反应的结果，就此提出了相关的解决问题的对策。 本文提出在2 0 1 5 年以前实现为所有的农民工子女实行免费义务教育的目 标，指出政府要承担起农民工子女义务教育的责任，维护教育的公平。文章从改 革城乡户籍制度，建立公共教育财政体制，强化法律制度建设，推行有效的激励 机制建设等角度提出保障农民工子女义务教育的缺位的对策，即提高中央财政在 义务教育中的投资比重，建立财政补偿制度；灵活采用多种供给和运行机制，寻 求多元化教育投资方式；试行“教育券”；在公立学校中引进新的教学方式，对 民工子弟学校采取“支持办学、加强管理、逐步规范”的方针；促成农民工父母 对其子女在生活方面的关心和经济上的支持等。文章最后提出了实行义务教育财 务公开制度，实行效能监察，建立农民工子女义务教育评估机制的绩效管理方法。 关键词：农民工子女义务教育的缺位保障对策绩效管理 a b s t r a c t w i t ht h ei n c r e a s i n 9 1 yc h i i d r e no ft h em i g r a t e dw o r k e r se n t e r i n gi n t ot h ec i t y ， t h ev a c a n c yo ft h e i rc o m p u l s o r ye d u c a t i o nh a v ed e v o t e das e r i e so fs o c i a lp r o b l e m s t h e s eh a v eb r o u g h tav a r yo fd e g r e ei n f l u e n c et os o c i a la n dt h em i g r a t e dw o r k e r s c h i1 d r e n a f t e re x p o u n d e dt h ef r n ito ft h er e s e a r c ho ft h ei n t e r n a la n doverseas s c h o l a r sa n ds u m m a r i z e dt h en a t i o n a la n dr e g i o n a lg o v e r n m e n t s p o l i c i e sa n dl a w s o nt h ec o m p u l s o r ye d u c a t i o no ft h em i g r a t e dw o r k e r s c h i i d r e n ，t h et h e s i sa n a l y z e d t h ea c t u a lv a c a n c yo ft h ec o m p u l s o r ye d u c a t i o no ft h em i g r a t e dw o r k e r s c h il d r e n t h r o u g hi n v e s t i g a t i n gi ns h e n gy a n gv i l l a g eo fn a n j i n g b a s e do nt h ei n v e s t i g a t i o n ， t h ea u t h o rb e l i e v e dt h a tt h ev a c a n c yo fc o m p u l s o r ye d u c a t i o no fm i g r a t e dw o r k e r s c h i l d r e ni st h e n t e r g r a t e dr e s u l t so ft h ef a u l t i n e s so fc h i n a 7 se d u c a t i o ns y s t e m ， t h eu n p e r f e c to fp o l i c i e sa n dl a w sa n dt h ep e a s a n tw o r k e r 7 sb e h a v i o ro fs e l e c t i n g s c h o o ls ，t h e nt h ea u t h o rh a sp r o p o s e dt h eg u a r a n t e em e a s u r e s o nt h eb a s eo ft h ef o r e n a m e da n a l y s i s ，t h et h e s i sh a sp r o p o s e dt h ef u t u r e t a r g e tt oa c h i e v et h ef r e ec o m p u ls o r ye d u c a ti o no ft h em i g x a t e dw o r k e r s c h il d r e n b e f o r e2 0 1 5 t h eg o v e r n m e n ts h o u l dt a k eo nt h el i a b i l i t yo ft h ec o m p u l s o r ye d u c a t i o n o ft h em i g r a t e dw o r k e r s c h 1d r e nt om a i n t e n a n c et h ee d u c a t i o n a le q u i t y t h e a r ti c l ep r o p o s e dt h eg u a r a n t e emeasuresa b o u tt h ev a c a n c yo fc o m p u l s o x ye d u c a t i o n o ft h em i g r a t e dw o r k e r s c h i l d r e n ，w h i c hi st ob r e a kt h eo b s t a c l eo ft h eh o u s e h o l d r e g i s t e r ，t os e tu pt h ep u b l ce d n c a t i o n a lf i n a n c i a ls y s t e m ，t oi n t e n s i f yt h el e g a l s y s t e ma n dt oc a r r yo u tt h ee f f e c t i v em e c h a n i s mc o n s t r u c t i o n t h ei d i o g a p h i cs t e p i st oe n h a n c ec o m p u l s o r ye d u c a t i o n si n v e s t m e n tp r o p o r t i o nf r o mt h ec e n t r a l g o v e r n m e n t ，e s t a b l i s ht h ef i n a n c a 1c o m p e n s a t i o ns y s t e m ，u s ek i n d so fs u p p l i e sa n d t h eo p e r a t i o n a lm e c h a n i s mt os e e kt h em u l t i p l e xe d u c a t i o n i n v e s t m e n tw a y ，l ot r y o u t “e d u c a t i o nt i c k e t ”t oi n t r o d u c et h en e wt e a c h i n gw a yi nt h ep u b l i cs c h o o l ， t oa d o p tt h ep o l i c yo fs u p p o r tt o o r g a n i z i n gt h es c h o o l ，e n h a n c i n gm a n a g e m e n ta n d g r a d u a l l ys t a n d a r dt om i g r a t e dc h i l d r e n s c h o o la n dt of a c i l i t a t et h em i g r a t e d p a x e n t st oc a r ef o rt h e i rc h i l d r e ni nt h el i f ea s p e c ta n ds oo n t h ea r t i c l ef i n a l l y p r o p o s e dt op r a c t i c et h ec o m p u ls o r ye d u c a t i o n a l f i n a n c ep u b li cs y s t e m ，i m p l e m e n t t h ep o t e n c ys u p e r v i s i o na n de s t a b l i s ha p p r a i s a lm e c h a n i s mo fm i g r a t e dc h i l d r e n c o m p uis o r ye d u c a tio n k e y w o r d s ：t h ec h il d r e no ft h em i g r a t e dw o r k e r s t h ev a c a n c yo fc o m p u ls o r ye d u c a ti o n g u a r a n t e em e a s u r e sp e r f o r m a n c em a n a g e m e n t 学位论文独创性声明： 本人所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作 及取得的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方 外，论文中不包括其他人已经发表或撰写的研究成果。与我一同工作 的同事对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确地说明并表 示了谢意。如不实，本人负全部责任。 论文作者( 签名) ： 沙7 年幻垆 学位论文使用授权说明： 河海大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、中国学术 期刊( 光盘版) 电子杂志社有权保留本人所送交学位论文的复印件或 电子文档，可以采用复印、缩印或其他复制手段保存论文。本人电子 文档的内容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的保密论文外， 允许论文被查阅和借阅。论文全部或部分内容的公布( 包括刊登) 授 权河海大学研究生院办理。 论文作者( 签名) ： 7 年6 月细 河海大学硕士学位论文 农民1 = 7 女义务教育的缺位及保障对策研究 第一章绪论 1 1 研究背景及意义 1 1 1 研究背景 2 0 世纪8 0 年代末以来，随着我国由传统社会向现代社会的迅速转型和工业 化、城市化进程的加快，为适应市场对劳动力资源合理配置的需求，大量的农村 剩余劳动力开始由农村涌向城市，并由此产生了规模巨大的“民工潮”。至9 0 年 代后期以来，农民工的家庭迁移比重越来越大，大批的适龄儿童随其父母进入城 市，数量急剧增加。随着农民工子女在城市的长时问滞留，他们的逐渐长大，接 受教育的问题开始浮出水面。 我国农民工子女教育问题较其他发展中国家特殊，主要在于我国义务教育体 制是以户籍为前提，以不流动为特征的教育体制。因此，尽管我国早就确立了全 民九年制义务教育制度，但对于这一流动的特殊群体来说，异地高昂的“择校费” 构成了他们求学入学的门槛，使他们被无情地挡在国家义务教育体系的大门外。 同时，由于我国有重教育的传统，许多农民工家庭更是对其子女的教育抱有较高 的期望。这种高期望使农民工子女的教育需求被放大，教育的问题也更为严峻和 突出。而且，由于农民工子女教育问题具有某种延时性和隐蔽性的特点，使得这 一问题往往一开始在社会上得不到应有的重视。 越来越来越多的农民工子女流入城市，产生了一系列社会经济、文化等方面 的问题，到9 0 年代中期国家才开始对农民工子女的教育问题给予重视。从原国 家教委和公安部1 9 9 6 年制定了城镇流动人口中适龄儿童少年就学办法( 试 行) ，在部分省市进行试点；到2 0 0 6 年3 月温家宝总理在政府工作报告提出2 0 0 6 年的主要任务是要解决城市低收入家庭和农民工子女义务教育阶段上学困难的 问题，让每个孩子都有平等接受义务教育的机会，以及2 0 0 6 年9 月开始正式实 施的新义务教育法规定适龄儿童、少年免试入学。地方各级人民政府应当保 障适龄儿童、少年在户籍所在地学校就近入学以来，国务院及其他国家政府部门 颁布和下发了一系列的关于加强和完善农民工子女教育的通知和决定，地方政府 也根据各地的实情进行了相应的改革和探索，取得了一些成绩。但是农民工子女 的教育问题依然没有从根本上得到解决，农民工适龄子女入学依旧困难，失学率 河海人学硕l ：学位论文 农民t 了女义务教育的缺位发保障对策研究 仍然高，体制的障碍和缺陷依然存在，学习环境仍缺乏稳定性等。基于本人在研 究生学习阶段的主要方向是社会保障，对关于农民工子女的教育问题有些认识和 感受，平时也阅读了大量的相关的著作和文献，加上导师的帮助和指导，这些构 成了本论文的研究背景和选题依据。 1 1 2 研究意义 我国是一个发展中大国，要加快实现现代化，发展教育的意义更加重大。邓 小平同志提出“教育搞上去了，人才资源的巨大优势是任何国家都比不了的。“h 随着农村人口大量涌入城市，各种矛盾和冲突被压缩在很短时间内，就教育领域 而言，工业化、城市化的社会转型与公立学校运动和义务教育体制的形成和确立 是同步发生的。因此，研究农民工子女的教育问题就变得更有现实意义。 首先，农民工子女教育问题的解决有利于促进社会流动，提升教育的公平与 公正。在阶层化社会里，有适当的社会分层才能促进社会效率的提高，但差距过 大会造成两极分化，影响社会稳定。因此强调社会流动可促进社会公平。社会流 动体现了“机会均等的思想，数量巨大的向上流动是机会存在的证明。通常人们 认为教育可以促进社会流动，而且教育是人们向上流动的基本途径和手段之一。 教育有助于人们在社会阶梯上获得升迁，一个人接受的教育越多，就越有可能实 现向上流动或维持原来较高的地位陋1 。就教育公平而言，实现教育公平是一个渐 进的过程。为农民工子女提供就学的机会，使他们享受有质量的教育，是迈向教 育公平的现实体现。 其次，有利于经济的发展和社会的稳定。教育作为一种人力资本，在提高劳 动者自身素质的同时，也增加了劳动者的资本和技术的积累。农民工子女如果接 受不到基本的和有质量的教育，便无法获得进一步专业或技能教育的机会，使他 们以后只能局限于从事低技术，低收入的简单劳动，从而造成他们自身经济上的 不利，进而会削减适应城市的竞争力，对城市经济的发展起制约作用，在经济状 况不利和本身素质低下的情况下，造成许多危害社会现象如盗窃、抢劫等犯罪行 为的发生，不利于社会的稳定。 再者，具有提高国民素质与国家综合实力等方面的深远的历史意义。农民工 子女的教育欠缺直接关系到他们自身和后代思想道德素质和科学文化水平，关系 “1 邓小平把教育工作认真抓起来，邓小平文献第三卷 町北京：人民教育出版社，1 9 9 3 ：1 3 0 脚王小怀浅析社会流动与教育选择 j 】集美大学学报，2 0 0 3 ，( 2 ) ：2 3 2 河海大学硕士学位论文农民t 子女义务教育的缺位及保障对策研究 到城市未来建设者的整体素质和文明程度。因此，这一问题的解决对于提高国民 素质和国家综合国力具有同样深远的意义。 随着以人为本，全面发展观的提出，我们对农民工子女教育问题必须要有一 个更加全面而深刻的认识。保障农民工子女接受教育的权利，促进农民工子女的 健康成长，对于推动物质文明和精神文明建设，促进社会的公平与公正，促进经 济的发展，维护社会的稳定，提高国民素质，都将具有重要的意义。 l1 3 相关概念的界定 ( 1 ) 农民工 “农民工”是我国经济社会转型时期的特殊概念，狭义的农民工，一般指跨 地区外出进城务工人员。广义的农民工，既包括跨地区外出进城务工人员，也包 括在县域内二、三产业就业的农村劳动力n 3 。本文所要探讨的主要是选择第二种 途径的农民，他们中的大部分是进城的流动儿童的家长。他们在城市中的收入、 生活水平，自身的素质和家庭教育方式，与学校、教师沟通的方式对其子女有着 重要影响。 ( 2 ) 农民工子女( 第二代移民) 在1 9 9 8 年3 月国家教育委员会、公安部颁布的流动儿童少年就学暂行办 法中，将农民工子女定义为流动儿童少年，即指6 1 4 周岁( 或7 至1 5 周岁) ， 随父母或其他监护人在流入地暂时居住半年以上有学习能力的儿童少年。本文将 2 0 世纪8 0 年代中期以后从农村进城务工的劳动者称为“第一代移民”，他们带 在身边，进入城市生活的子女是这次研究所关注的对象，称为“第二代移民”。 ( 3 ) 义务教育 义务教育是一种依照法律规定，由国家、社会、学校和家庭必须给以保障的 国民教育，是国家根据法律规定，对一定年龄范围的儿童，实行一定年限和一定 程度的教育。义务教育有两重含义，一重是国家有义务免费接收学生入学，另一 重是家长有义务送孩子入学。中共中央关于教育体制改革的决定中指出：义务 教育，即依法律规定适龄儿童和青少年都必须接受国家、社会、家庭必须予以保 证的国民教育瞳1 。 义务教育具备以下几个特点： ”国务院研究室课题组中国农民工调研报告m 】中国言实出版社2 0 0 6 ：1 蝴中共中央关于教育体制改革的决定 ，1 9 8 5 年5 月 3 河海人学硕i ：学位论文 农民t 了女义务教育的缺位及保障对策研究 义务教育是适龄儿童、少年必须接受的教育； 义务教育是国家、社会，家庭必须予以保证的教育； 义务教育是国民教育； 义务教育是受法律约束的教育。 ( 4 ) 义务教育的缺位 缺位从字面意思上讲为缺少位置，即本来该有的因某些原因失去。义务教育 的缺位本文定义为由于一些原因和阻碍而不能如愿享受义务教育，从而失去这种 权利。农民工子女作为特殊的群体，其受教育的权利在现实条件下不能享受，造 成许多孩子失学。本人理解的义务教育的缺位主要表现为政府的责任缺位、义务 教育投资缺位、农民工子女义务教育的入学机会缺位和学习环境缺位等。 1 2 国内外研究综述 1 2 1 政策法规 ( i ) 义务教育的法律法规 中华人民共和国宪法规定“国家举办各种学校，普及初等义务教育”； “中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。” 1 9 8 6 年颁布的中华人民共和国义务教育法，其中第八条规定“义务教育 事业，在国务院领导下，实行地方负责，分级管理。” 1 9 9 5 年通过的中华人民共和国教育法第二条：“国家实行九年制义务教 育。”；第九条规定：“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。”第十条：“国 家对接受义务教育的学生免除学费。”；第十八条规定：“各级人民政府采取各种 措施保障适龄儿童、少年就学。适龄儿章少年的父母或者其他监护人以及有关社 会组织和个人有义务使适龄儿童、少年接受并完成规定年限的义务教育。”。1 中华人民共和国未成年人保护法第五条规定：“国家、社会、学校和家 庭应当教育和帮助未成年人运用法律手段，维护自己的合法权益。”“1 中华人民共和国民办教育促进法第三条“各级人民政府应当将民办教育 事业纳入国民经济和社会发展规划”。第五条“民办学校与公办学校具有同等的 第五届全国人民代表大会第五次会议通过，中华人民共和国宪法 ，1 9 8 2 年1 2 月4 日 “1 第六届全国人民代表大会第四次会议通过，中华人民共和国义务教育法，1 9 8 6 年4 月1 2 m 第八届全国人民代表大会第三次会议通过，中华人民共和国教育法 ，1 9 9 5 年3 月1 8 日 州第七届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过，中华人民共和国未成年人保护法 ，1 9 9 1 年9 月4 日 4 河海犬学硕上学位论文 农民_ t 子女义务教育的缺位及保障对策研究 法律地位”。第八条“县级以上地方各级人民政府教育行政部门主管本行政区域 内的民办教育工作”。第十条“民办学校的设置标准参照同级同类公办学校的设 置标准执行”。 中华人民共和国义务教育法( 修订) 第二条“实施义务教育，不收学费、 杂费。国家建立义务教育经费保障机制，保证义务教育制度实施。”第五条“各 级人民政府及其有关部门应当履行本法规定的各项职责，保障适龄儿童、少年接 受义务教育的权利。适龄儿童、少年的父母或者其他法定监护人应当依法保证其 按时入学接受并完成义务教育。依法实施义务教育的学校应当按照规定标准完成 教育教学任务，保证教育教学质量。”第九条“发生违反本法的重大事件，妨碍 义务教育实施，造成重大社会影响的，负有领导责任的人民政府或者人民政府教 育行政部门负责人应当引咎辞职。” 2 3 ( 2 ) 流动儿童就学的政策法规 流动儿童少年就学暂行办法第二条：“流动儿童少年是指6 至1 4 周岁( 或 7 至1 5 周岁) ，随同父母或其他监护人在流入地暂时居住半年以上有学习能力的 几童少年。”第三条“流动儿童少年常住户籍所在地人民政府应严格控制义务教 育阶段适龄儿童少年外流。凡常住地户籍所在地有监护条件的，应在常住户籍所 在地接受义务教育；常住户籍所在地没有监护条件的，可在流入地接受义务教 育。”第四条“流入地人民政府应为流动儿童少年创造条件，提供按受义务教育 的机会。”第七条“流动儿童少年就学，以在流入地全日制公办中小学借读为主， 也可入民办学校、全日制公办中小学附属教学班( 组) 以及专门招收流动儿童的 简易学校接受义务教育。” 3 1 中国儿童发展纲要( 2 0 0 1 2 0 1 0 年) 提出总体目标：全面普及九年义务 教育，保障所有儿童受教育的权利。流动人口中的儿童基本能接受九年义务教 育。为所有儿童提供平等的受教育机会和条件，确保教育特别是义务教育的 公平、公正。完善并落实教育法律法规和政策。切实保障残疾儿童、孤儿和 流动人口中儿童受教育的权利；完善流动人口中儿童就学制度n 3 m 中华人民共和国民办教育促进法 ，2 0 0 3 年9 月1 日 ”第十届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议通过，中华人民共和国义务教育法( 修订) 2 0 0 6 年9 月1 日 “1 国家教育委员会、公安部颁布流动儿童就学暂行办法 ，1 9 9 8 年3 月2 日 ”国务院发布，中国儿童发艘纲要( 2 0 0 1 - 2 0 1 0 年) ，2 0 0 1 年5 月2 2 日 5 河海人学硕i ：学位论文农民t 了女义务教育的缺位发保障对策研究 国务院关于基础教育改革与发展的决定指出：要重视解决流动人口子女 接受义务教育问题，以流入地区政府管理为主，以全同制公办中小学为主，采取 多种形式，依法保障流动人口子女接受义务教育的权利。 全国教育事业第十个五年计划提出：以流入地区政府管理为主，依法保 障流动人口子女接受义务教育。2 0 0 2 年教育部副部长王湛提出“义务教育办学 和管理的责任主要在政府。解决进城务工就业农民子女就学问题，牵涉面广，工 作难度大，必须强化政府行为。”髓1 因此要“继续孥持以流入地区政府管理为主： 注意发挥社区综合管理作用，动员全社会关心和支持进城务工农民子女接受义务 教育工作；加强督导检查，建立监督保障机制；进一步加强对进城务工就业农民 子女就学问题的研究”口3 。 2 0 0 3 年9 月，温家宝总理在全国农村教育工作会议上的讲话中指出，“普及 农村义务教育，有利于缩小社会差距和实现社会公平。没有教育机会的均等，就 谈不上社会公平。”要强调城市教育资源为农村服务的问题一定要让进城农 民工的子女有书读，有学上，和城里孩子同在蓝天下共同成长进步。发达地区城 市应进一步做好对贫困地区教育的对口支援工作。”1 在关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见中提出了 以下意见：进城务工就业农民流入地政府负担进城务工就业农民子女接受义务教 育工作，以全同制公办中小学为主；流入地政府要制定有关行政规章，协调有关 方面，切实做好进城务工农民子女接受义务教育工作；充分发挥全同制公办中小 学的接收主渠道作用；建立进城务工就业农民子女接受义务教育的经费筹措保障 机制；采取措施，切实减轻进城务工就业农民子女教育费用负担；加强对以接收 进城务工就业农民子女为主的社会力量所办学校的扶持和管理；加强宣传引导， 营造全社会关心和支持迸城务工就业农民子女义务教育工作的良好氛围。聆1 1 2 2 国内研究文献综述 根据搜集到的资料，第一次提出农民工子女教育问题的是在1 9 9 5 年1 月2 1 日中国教育报上记者李建平发表的文章流动的孩子哪上学流动人口子 国务院发布，国务院关于基础教育改革与发展的决定 ，2 0 0 1 年5 月2 9 日 0 1 全国教育事业第十个五年计划 2 0 0 1 年7 月2 6 日 王湛以。三个代表”重要思想为指导，坚持“两个为主4 做好进城务工就业农民子女接受义务教育 工作 ，2 0 0 2 年8 月1 6 日 温家宝全国农村教育工作会议的讲话。2 0 0 3 年9 月 “1 国务院转发教育部，关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见 ，2 0 0 3 年l o 月 河海大学顾上学位论文农民t 了：女义务教育的缺位及保障对策研究 女教育探讨。 在农民工子女义务教育问题的全局性方面，张铁道、赵学勤从全局上探讨了 流动人口子女教育问题，对全国流动儿童少年就学形式进行了综合归纳，指出流 动人口子女就学问题产生的根本原因来自于我国社会主义市场经济进程中人口 的社会流动性日益增强与教育接纳性不足之间的矛盾，因此教育体制必须作出调 整，建立适应社会人口流动的教育体制“。学者谢维和提出解决农民工子女教育 问题的关键是两种体制的协调。他指出，造成目前这种现象的原因在于市场因子 与政府因子的相互矛盾。他认为解决农民工子女教育问题的关键是如何使两者以 最和谐的方式共存，但是，他并没有提出和谐共存的原则或方法。 在农民工子女教育状况的调查方面有影响的研究有韩嘉玲等学者的调查报 告。韩嘉玲在北京市流动人口子女义务教育问题的调查报告中分析了流动儿 童学校的基本状况，指出流动儿童学校的特点表现为流动性、边缘性和不规范性， 并提出打破户籍制度，实行适龄儿童无条件接受义务教育制度等相应的对策和建 议乜1 。王涤通过问卷和专题座谈，对流动学生的教育情况、学校教育情况以及不 同被调查者对此问题的认识几方面进行了分析，提出坚持以当地公立学校为主， 充分发挥义务教育的主渠道作用和重视社会力量办学，以民工予弟学校作为解决 农民工子女教育问题的辅助渠道两种解决途径，并对其作出相应的评价n 】。赵娟 指出流动人口家庭教育的基本特征是教育投入注重功利性、教育培养方式缺乏民 主以及对孩子期望值较高等h 1 。 史柏年从政策层面对流动儿童的就学问题进行了理论分析。作者首先回顾了 城市流动儿童少年的就学问题进入政府决策视野的过程，由于地方政府的责权利 不够明确、城市公办中小学的积极性不高、专门招收流动儿童少年的简易学校地 位不稳等原因，致使流动儿童少年就学问题的解决关没有达到预期的目标。同时 指出了造成此种局面的原因是中央政府部f - j $ ! j 定的有关法规缺乏强制性的束力， 有些地方政府集政策主体和利益于一身，流动儿童少年就学政策的理念是社会控 制” “1 张铁道，赵学勤建立适应社会人口流动的接纳性教育城市化进程中的流动人n 子女教育问题研究【玎 山东教育科研, 2 0 0 z ，( 8 ) 嘲韩嘉玲北京市流动儿童义务教育状况调查报告川青年研究。2 0 0 1 ，( 8 ) ：l 7 嗍王涤关于流动人t a t 女教育问题的调查报告【j 1 中国人口科学, 2 0 0 4 ，( 6 ) ：5 8 “ “赵娟城市流动人口子女的教育的现状明社会，2 0 0 3 ，( 9 ) 咐史柏年城市边缘a - - - 进城农民工家庭及其子女问题研究【m i 北京：社会科学文献出版社，2 0 0 5 3 7 河海人学硕i ：学位论文 农民t 了立义务教育的缺位及保障对策研究 在教育公平方面，孙红玲认为流动人口子女受教育机会不均等，原因在于社 会转型时期教育结构对于二元经济结构变化的滞后、城乡之间义务教育资源配置 的差异及流动人口家庭背景的不同，并提出改革户籍制度，打破教育二元结构和 发展贫困地区教育，缩小地区差别的长远对策。郭彩琴提出我国城乡二元结构、 教育财政管理制度的制约、学校入学条件的限制以及学校教师和家长等方面的原 因，造成了城市中农民工子女入学难的问题，因而带来教育不公平现象。作为政 府必须进行制度创新，保障公民受教育的权利，促进教育公平发展乜1 。 李强区分了对于弱势群体的绝对剥夺和相对剥夺，清醒地指出：“所有降低 绝对剥夺程度的措施并不必然带来社会的稳定，反而有可能引发社会的不稳定。 嘲”杜越主编的城市流动人口子女的基础教育中指出随着以青壮年劳动力为 主体的、由农村向城市的移民性迁移，第二代移民的出现必然会产生教育问题。 对“外生后发”型发展中国家而言，由于现代社会已是一个全民教育的社会，教 育的重要性r 益彰显，农民工子女对教育的期望和需求远远超出一百年前，因而 问题往往表现得更为尖锐且影响深远h 1 。作者同时指出，我国农民工子女教育问 题的特殊性在于我国的义务教育体制是以户籍制度为前提，以不流动为特征的教 育体制。 1 2 3 国外研究文献综述 国际上，因人口迁移带来的子女义务教育问题也是十分普遍的事实。国外对 于义务教育的研究主要集中对流动人口子女的现状以及由此带来的影响进行分 析，在解决流动人口子女义务教育问题上也作了许多新的尝试。 萨拉海斯科维茨( s a r ah e s h c o v i t z ) 的研究发现，迁移可导致人口净迁 出地学校的关闭和人口净迁入地开办新的学校，并由此对社区、对人们的心理以 及对儿童本身产生一系列的影响n 1 。 美国学者桑德拉派克( s a n d r ap a i k ) 对流动儿童学习问题给予了特别关 注，他认为，频繁流动对儿童的学习不利：流动儿童往往辍学率高，成绩差的比 例更高，留级的比例也更大。流动人口因为居住地的不确定给地方的教育规划带 0 1 孙红玲论转型时期流动人口子女的教育公平问题 j 教育科学，2 0 0 1 ，( 1 ) ：4 6 啪郭彩琴城市中。农民工”子女受教育不公平现状透视 j ，学海，2 0 0 1 ，( 5 ) ：1 8 1 李强农民工与社会分层 蝴北京：社会科学文献出版社，2 0 0 4 “1 杜越等城市流动人口子女的基础教育政策与革新 町浙江：浙江大学出版社。2 0 0 4 ”s a r ab e s h c o v i t z s o c i o s p a t i a la s p e c t so fc h a n g e si ne d u c a t i a ls e r v i c e s ：t e la v i va n d j e r u s a l e m , 1 9 7 0 - 1 9 8 8 j t h es e r v i c ei n d u s t r i e sj o u r n a l ，1 9 9 1 ，( 1 1 ) ：2 t 河海人学硕上二学位论文农民t 子女义务教育的缺位及保障对策研究 来困难，频繁的流动对学生的学习，甚至对学校的教学都会带来不利的影响。尤 其当贫困与流动结合时会对儿童学习带来更为严重的后果“3 。他还对如何降低和 消除流动对儿童学习的不利影响进行了对策探讨。 柯尔曼( c o l e m a n ) 的研究得出结论是高流动率与学生的辍学率呈正相关关 系。他认为流动儿童到新的环境，他们失去了以前的朋友，父母为找工作等原因 和儿童相处的时间减少；儿童要面对新的不熟悉的邻居，他们往往害怕与新的同 龄人交往；流动会打破己建立的家庭和社区关系网，而这种关系网对儿童学习是 一种支持和奖励的资源等等口】。 辛普森( s i m p s o n ) 和富勒( f o w l e r ) 在研究儿童流动与其情绪、行为的关系 时，把在校儿童按流动次数分为没有流动、流动卜2 次、流动3 次以上三类。他 们考察了儿童中的2 8 个行为和情绪问题，包括“抑郁”、“反社会”、“冲突”、“任 性”等，发现流动三次以上的儿童出现情绪的行为问题的可能性大是不流动儿童 的2 倍】。 1 3 研究目标与内容 本文主要研究关系到我国将来人口质量的农民工子女的义务教育。通过这一 研究，旨在引起政府对这一特殊群体义务教育的重视，采取积极的应对措施，达 到实现农民工子女享受免费义务教育，提高农民工子女综合素质，实现人力资源 大国的目标。 本文试图以问卷调查的形式，期望在实地调查的基础上，挖掘出农民工子女 义务教育的缺位的现状。文章尝试运用人力资本理论来揭示农民工子女义务教育 对社会和个人素质和价值提升的重要性，以教育公平理论来分析农民工子女应享 有义务教育机会均等的权利，通过分析农民工子女义务教育的缺位的原因和对社 会，个人造成的影响，在借鉴美国、日本、英国等国家义务教育的经验的基础上， 寻求解决农民工子女义务教育的缺位的对策。文章期望设定实现农民工子女义务 教育的目标，围绕这一日标制定相关的对策并进行具体的实施，再对对策实施后 6 l i n n a rf o u g s t e d t t h ee f f e c to f1 ) e m o g r a p h i cv a r i 曲l e so l lt h ed e m a n df o re d u c a t i o ni nv i e wo f n p o w e rr e q u i r e m e n t s 1 i b e l g i u m ：i n t e r n a t i o n a lu n i o nf o rs c i e n t i f i cs t u d yo fp o p u l a t i o n 1 蛐7 ：4 3 5 7 ”c o l e m a n ，s o c i a lc a p i t a li nt h ec r e a t i o no fh t m a nc a p i t a l j a m e r i c a nj o u r n a lo fs o c i o l o g y 9 4 1 9 8 8 。( 1 1 ) ：9 4 - 1 2 0 s i m p s o n , g l o r i a l u a r yg l e n n f l o w e r g e o g r a p h i cn o b i l i t y a n d c h i l d r e n se m o t i o n a la d j u s t m e n t e n ds c h o o lf u n c t i o n i n g j 】p e d i a t r i c s ，1 9 9 4 ，( 9 3 ) ：3 0 3 - 3 0 9 9 i l l 海人学硕i ：学位论文 农民t 了女义务教育的缺位发仪障对策研究 的效果进行绩效评估，以使农民工子女义务教育能够真正落到实处而不流于形 式。 1 4 研究方法和研究路线 1 4 1 研究方法 ( 1 ) 问卷调查法。笔者设计调查问卷，选取南京市“沈阳村”作为调查对 象。在问卷的修改过程中，得到了导师和同门师兄的帮助修改，使问卷设计更具 有客观性、条理性和科学性。 ( 2 ) 文献阅读法。笔者充分利用互联网和图书馆的资源，检索相关论著， 仔细阅读了大量的资料，捕捉有用的信息，并对其进行进一步的整理、分析。同 时对相关的政策法规，教育理论进行了研读。 ( 3 ) 理论分析法。运用人力资本理论、教育公平理论、全纳教育理论、全 民教育理论等相关理论进行研究分析。 ( 4 ) 对比分析法。 1 4 2 研究路线 综上所述，本论文拟采用以下的技术路线： 河海大学硕j ：学位论文 农民下了女义务教育的缺位及保障对策研究 河海人学硕l ：学位论文 农民t 了女义务敦育的缺位发保障对策研究 第二章相关理论综述和国外经验借鉴 2 1 义务教育的公共产品性质分析 义务教育的公共产品性质分析，对于义务教育相关政策的制定，尤其是对农 民工子女义务教育的对策设计和评价研究具有十分重要的意义。 按照公共经济学理论，公共产品区别于其他产品的性质主要是源于其非排他 性和非竞争性，公共产品一旦提供，某些人享受了该产品，不排除其他人也可享 受该产品，即所有人都可以成为“免费搭车者”；既不会影响他人的利益，也不 会影响整个社会的利益。由于这种非排他性和非竞争性，如果公共产品由私人提 供，则免费搭车者众多，在市场经济条件下，提供者不可能付出投资而无收益， 所以私人不可能提供。因此，公共产品是人们生活所不能缺少的，只能由国家和 政府向国民征税，再来提供公共产品。 在公共财政的支持下，国家提供的免费义务教育，不会因某人不愿付费而捧 除在义务教育f l # l - ，这体现了义务教育的非排他性；某人得到义务教育的机会， 不会妨碍、影响他人接受义务教育，这体现了义务教育的非竞争性。在我国，由 于户籍制度的限定，为匮乏的义务教育资源提供了一种排他性和弱化义务教育收 益、具有非竞争性的技术，因此，我国的义务教育在定程度上可以说是一种公 共产品。 义务教育是国家以法律保障对适龄儿童实施的一种具有普及、平等、强迫、 免费关怀的教育制度。在这制度的安排下，教育成为具有强烈性质的公共产品。 但是义务教育作为公共产品，与其他公共产品不同。其他的公共产品是社会需求 导致产品出现，又有“搭便车者”，私人不愿提供，最终由政府提供；而义务教 育是先有国家理性的制度安排，再有义务教育的公共产品性质，再确定政府提供 的路径。因此，确切地说，义务教育是因为制度安排才成为公共产品的。总之， 义务教育具有很强的公共产品性质，其责任应该由中央和地方政府共同承担。 2 2 义务教育的基础理论综述 2 2 1 人力资本理论 人力资本理论的起源最早可以追溯到西奥多舒尔茨，1 9 6 0 西奥多舒尔 河海大学硕士学位论文 农民t 了女义务教育的缺位及保障对第研究 茨在政治经济学杂志1 9 6 2 年1 0 月号的增刊上发表了“对人的投资”的论文。 其主要内容“1 是： 1 、人力资本是对人的投资而形成的并体现在人身上的知识、技能、经验和 熟练程度，在货币形态上表现为提高人口质量、提高劳动者时间价值的各项开支。 2 、在经济增长中，人力资本的作用大于物质资本的作用，人力资本是经济 增长的主要源泉。 3 、人力资本的核心是提高人口质量，教育投资是人力投资的主要部分。 所谓人力资本是对劳动者自身素质的投资总量，体现在劳动者身上、以劳动 者的数量和质量表示的资本，包括为进入劳动大军作准备的公共和私人教育投 资、在工作过程中的岗位培训、在职培训、个人自学等再教育的过程乜1 。 2 0 世纪8 0 年代以来的内生经济增长理论系统地分析了人力资本对经济增 长的作用，认为由生产中的专业化知识积累而形成的人力资本对经济增长会产生 “溢出效应”，研究发展部门的人力资本开发对经济增长将产生促进作用；正规 教育开发积累的人力资本对经济增长将产生“内生效应”。二战后的日本、美国 和部分发展中国家的实践证明了这一点。美国能成为世界经济强国和科技国，与 其成功的人力投资不无关系，可见人力资本对经济增长的作用是非常巨大的。 一方面人力资本是经济增长的重要引擎，另一方面人力资本是经济增长的 根本动力和关键因素。人力资本的发展有助于重塑人的精神素质和道德品质，促 进人的全面发展，为经济发展提供动力；同时，在人力资本投资过程中形成的知 识积累和经济增长之间存在着互为因果、互相促进的关系，知识积累促进了经济 的增长，在经济增长中人们又获得了更多的知识，增加的知识又推动经济的增长。 人力资本的提升与义务教育有着直接的关系。人力资本的提升主要靠教育， 人力资本投资的目的就是要提高人的素质，提高人的体力、智力和能力水平。在 教育领域里，人力资本理论认为：人力资本的形成对个人和社会具有巨大的作用， 尤其是教育的作用。教育能改善生产和消费两方面的资源配置效率，加速技术的 进步，提高储蓄率，降低出生率，并影响犯罪的水平和性质、改善社会的组织结 构和社会行为等。例如美国1 9 0 0 1 9 5 7 年的5 7 年间，教育投资增长速度远远超 过物力资本增长速度，其收获利润结果比物力资本投资所赚回的利润增长了3 5 美 西奥多- 舒尔茨论人力资本投资 m 北京：北京经济学院出版社，1 9 9 0 脚彭朝晖等人力资本与中国区域经济差异 i i 北京：新华出版社。2 0 0 5 1 3 海人学顾 学位论文农民t 了女义务教育的缺位发保障对策研究 倍，同期教育投资增加的利润己达1 7 5 倍。联合囤教科文组织研究表明，与 没有受过教育的劳动力相比，小学文化劳动力的劳动生产率提高4 3 ，中学提高 1 0 8 ，大学提高3 0 0 ”1 。因此，通过教育提高人力资本，对国家经济增长有巨大 的贡献，对个人的经济收入也有很大的提高作用。 舒尔茨认为：教育和培训等