（行政管理专业论文）政府与农民在新农村建设中的角色关系研究.pdf

中文摘要 党的十六届五中全会作出了加快社会主义新农村建设的重大决定，提出 实施以“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”为内容的 新农村建设战略。建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务， 是统筹城乡发展和以工促农、以城带乡的基本途径，是缩小城乡差距、扩大 农村市场需求的根本出路，是解决“三农 问题、全面建设小康社会的重大 战略举措。总之，新农村建设为农民走上更为富裕、更为文明、更为和谐的 生活铺平了道路。理论告诉我们，建设社会主义新农村，必须充分调动广大农 民积极性、主动性和创造性，使农民自觉、主动地参与新农村建设，广大农民 才是社会主义新农村建设的主要依靠力量，发挥农民主体作用是推进新农村 建设发展的内因。但三年多的新农村建设实践，我们看到，政府主导过渡， 越俎代庖的事情屡有发生，甚至一些地方政府为了所谓的政绩不惜牺牲广大 农民的利益政府的错位、越位、缺位导致农民缺乏对新农村建设的信心 和干劲，甚至表现出冷漠和对抗的情绪，另外，也由于农民本身因素的束缚 和外部因素的影响，使得政府与农民之间出现了许多不和谐的音符。因此， 本论文认为在实践中必须坚持各司其责、以民为本以及多元化的原则，促进 政府与农民的和谐角色关系的形成。 本文共分五部分： 第一部分，马克思主义关于国家与社会关系的基本原理。首先介绍了马 克思主义关于国家与社会的理论，指出国家本身有着不可避免的局限性，要 消除政府的缺陷，必须依靠社会的力量。为农民参与新农村建设奠定了理论 上的基础。 第二部分，关于新农村建设的几个基本概念。在这一部分分别介绍了新 农村建设内涵、政府角色内涵及角色变迁以及农民角色内涵及变迁，并介绍 了新农村的建设基础，包括现实基础、哲学基础和经济基础。 第三部分，新农村建设中政府与农民关系的现状。本部分分析了目前新 农村建设中政府主导过度及农民主体缺位的问题并详细分析了导致此种问题 的原因。 第四部分，国外新农村建设中政府与农民角色关系的考察。韩国的新村 运动和日本的新农村建设无疑取得了巨大的成功，这些成功的经验尤其 是他国在处理政府与农民角色关系问题上对于我国建设社会主义新农村无疑 具有重要的现实借鉴意义。 第五部分，改善新农村建设中政府与农民角色关系的政策建议。通过前 几部分的分析指出了我国正确处理政府与农民关系的建议以及定位原则。 关键词：政府；农民；新农村建设；角色关系 l l a b s t r a c t t h ef i t c hp l e n a r ys e s s i o n o ft h e p a r t y s 16 l l in a t i o n a l c o n g r e s sm a d eu pt h e s i g n i f i c a n td e c i s i o nt h a ti s t os p e e du pt h es o c i a l i s mn e wr u r a lr e c o n s t r u c t i o n ，a n d p r o p o s e dt h a tt h ei m p l e m e n t a t i o nb y “t h ep r o d u c t i o nd e v e l o p m e n t ，t h el i f ew i l lb e a m p l e ，t h el o c a lc u s t o mc i v i l i z a t i o n ，t h ev i l l a g ew i l la c c o m m o d a t e ，t h em a n a g e m e n t d e m o c r a c yn e a t l y f o rt h ec o n t e n tn e wr u r a lr e c o n s t r u c t i o ns t r a t e g y t ob u i l ds o c i a l i s m n e wc o u n t r y s i d ei sas i g n i f i c a n th i s t o r i ct a s ki no u rc o u n t r ym o d e r n i z a t i o np r o c e s s ，i st o p l a nt h ec i t ya n dc o u n t r y s i d ed e v e l o p m e n ta n dt op r e s so nt h ea g r i c u l t u r e ，b yc h e n g d a i t o w n se s s e n t i a lw a y , a n dt or e d u c et h ec i t ya n dc o u n t r y s i d ed i s p a r i t y , a n di st h eb a s i c o u t l e tt oe x p a n dt h er u r a lm a r k e td e m a n d ，a n di st h es o l u t i o nt ot h e t l l g e ea g r i c u l t u r e ， a n di st h ec o m p r e h e n s i v ec o n s t r u c t i o na m u e n ts o c i e t y ss i g n i f i c a n ts t r a t e g i ca c t i o n i n b r i e f , t h en e wr u r a lr e c o n s t r u c t i o nw i l lp a v et h ew a yf o rt h ef a r m e r st os t e po n t oa w e a l t h i e r , m o r ec i v i l i z e d ，m o r eh a r m o n i o u sl i f e t h et h e o r yt e l l su st h a tt h eb u i l d s o c i a l i s mn e wc o u n t r y s i d em u s ta r o u s et h eg e n e r a lf a r m e re n t h u s i a s m ，t h ei n i t i a t i v ea n d t h ec r e a t i v i t yf u l l y , a n dm u s tc a u s et h ef a r m e ra w a r et op a r t i c i p a t ei nt h en e wr u r a l r e c o n s t r u c t i o no no w ni n i t i a t i v e t h eg e n e r a lf a r m e r sa l et h em a i nd e p e n d e n c es t r e n g t h s o ft h es o c i a l i s mn e wr u r a lr e c o n s t r u c t i o n ，8 0t op l a yt h ef a r m e r s m a i nb o d yr o l ei st h e i n t e r n a lc a u s eo ft h en e wr u r a lr e c o n s t r u c t i o nd e v e l o p m e n t b u tm o r et h a nt h r e ey e a r s n e wr u r a lr e c o n s t r u c t i o np r a c t i c e ，w es a wt h a tt h eg o v e r n m e n tl e a d st h et r a n s i t i o n , o v e r s t e p sa u t h o r i t ya n dg e t si n v o l v e di na n o t h e r sa f f a i r s ，e v e l ls o m el o c a la u t h o r i t y , f o r t h es o c a l l e da c h i e v e m e n t st o s p a r en os a c r i f i c et h eg e n e r a lf a r m e r sb e n e f i t s g o v e m m e n t sd i s l o c a t i o n , t h eo f f s i d e ，t h ev a c a n c yc a u s et h ef a r m e r st ol a c kt ot h en e w r u r a lr e c o n s t r u c t i o nc o n f i d e n c ea n dt h ew o r k i n gz e a l ，e v e nd i s p l a y si n d i f f e r e n ta n dt h e r e s i s t a n c em o o d ，m o r e o v e r , a l s oa sar e s u l to ft h ef a r m e r s o w nq u a l i t y si n f l u e n c et o m a k et h e mn e wf e wa b o u tt h en e wr u r a lr e c o n s t r u c t i o nc o n t e n ta n dt h es i g n i f i c a n c e t h e s ew i l li n f l u e n c es e r i o u s l yn e wr u r a lr e c o n s t r u c t i o n ss p e e da n dq u a l i t y ，n l i sa r t i c l e i n m a k e sad i s c u s s i o no nt h eg o v e r n m e n ta n df a r m e r st h er e l a t i o n s ，w h i c hi sd i v i d e df i v e p a r t s ： p a r t i ，m a r x i s ma b o u tg o v e r n m e n ta n ds o c i a lr e l a t i o n s b a s i cp r i n c i p l e t h e p a r ti n t r o d u c e dt h em a r x i s ma b o u tn a t i o n a la n ds o c i e t y st h e o r y , p o i n t e do u tt h ec o u n t r y i t s e l fh a st h ei n e v i t a b l el i m i t a t i o n ，m u s te l i m i n a t eg o v e m m e n t sf l a w , m u s td e p e n du p o n s o c i a l ss t r e n g t h 。t h i sp a r tl a y si nt h et h e o r yf o u n d a t i o nf o rt h ef a r m e r st op a r t i c i p a t ei n t h en e wr u r a lr e c o n s t r u c t i o n p a r ti i ，s e v e r a lb a s i cc o n c e p t sa b o u tn e wr u r a lr e c o n s t r u c t i o n t h i sp a r ti n t r o d u c e d s e p a r a t e l yt h en e wr u r a lr e c o n s t r u c t i o nc o n n o t a t i o n ，t h eg o v e r n m e n tr o l ec o n n o t a t i o n a n dt h er o l ev i c i s s i t u d ea sw e l la st h ef a r m e rr o l ec o n n o t a t i o na n dt h ev i c i s s i t u d e ，a n d i n t r o d u c e dt h en e wc o u n t r y s i d ec o n s t r u c t i o nf o u n d a t i o n ，i n c l u d i n gr e a l i s t i cf o u n d a t i o n a n dp h i l o s o p h i c a lb a s i s p a r ti i i ，i n t r o d u c i n gi nt h en e wr u r a lr e c o n s t r u c t i o nt h eg o v e r n m e n t sa n dt h e f a r m e r s p r e s e n ts i t u a t i o na n dq u e s t i o n s t h i sp a r ta n a l y z e dt h e s eq u e s t i o n sa b o u tt h e g o v e r n m e n tt ol e a de x c e s s i v e l ya n dt h ef a r m e rm a i nb o d y sv a c a n c ya n dt h ea n a l y s i st o t h e s eq u e s t i o n s p a r ti v ，t h eg o v e r n m e n ta n dt h ef a r m e rr e l a t ei n s p e c t i o no ft h eo v e r s e a sn e w r u r a lr e c o n s t r u c t i o n s o u t hk o r e a sn e wv i l l a g em o v e m e n ta n dja p a n sn e wr u r a l r e c o n s t r u c t i o nh a so b t a i n e dt h eh u g es u c c e s sw i t h o u td o u b t ，a n dt h e s es u c c e s s s e x p e r i e n c e sp a r t i c u l a r l ym e 活w a yt op r o c e s sq u e s t i o ni nt h er e l a t et og o v e r n m e n ta n d t h ef a r m e rh a v et h ei m p o r t a n ts i g n i f i c a n c e p a r tv ，t h ep o l i c ys u g g e s t i o ni nt h en e wr u r a lr e c o n s t r u c t i o nt oi m p r o v et h e g o v e r n m e n ta n dt h ef a r m e rr e l a t e t h r o u g ht h ef i r s ts e v e r a lp a r t so fa n a l y s e s ，i tp o i n t e d o u tp r o c e s s i n go p i n i o n s 丛w e l la st h eo r i e n t a t i o np r i n c i p l et h eg o v e r n m e n ta n dt h e f a r m e rr e l a t e k e yw o r d s ：g o v e r n m e n t ；f a r m e r ；n e wr u r a lr e c o n s t r u c t i o n ；r o l er e l a t i o n i v 关于学位论文独立完成和内容创新的声明 本人向河南大学提出硕士学位中请。本人郑重声明：所呈交的学位论文是 本人在导师的指导下独立完成的，对所研究的课题有新的见解。据我所知，除 文中特别加以说明、标注和致谢的地方外，论文中不包括其他人已经发表或撰 写过酌研究成果，也不包括其他人为获得任何教育、科研机构的学位或证书而 使用过的材料。与栽一同工作的同事对本研究所做的任何贡献均已在论文中作 了明确的说明并表示了谢意。 学位申请人( 学住论文作者) 签名： 2 0 s 、牟铴妒 关于学位论文著作权使用授权书 本人经河南大学审核批准授予硕士学住。作为学位论文的作者，本人完全 了解并同意河南大学有关保留、使用学位论文的要求，即河南大学有权向国家 图书馆、科研信息机构、数据收集机构和本校图书馆等提供学住论文( 纸质文 本和电子文本) 以供公众检索、查阅。；本人授权河南大学出于宣扬、展览学校 学术发展和进行学术交流等目的可以采取影印：缩印、扫描和拷贝等复制手 段保存、；c - - 编学位论文( 纸质文本和电子文本) 。 ( 涉及保密内容的学位论文在解密后适用本授权书) 学位获得者( 学位论文作者) 签名：魈：鍪 学位论文指导教师签名：互连：透 2 0 ，罗年月矿日 2 酽严月纩目 引言 如何正确处理政府与农民的关系历来是有识之士所关注和思考的问题，但对 这个问题探讨的历史，就同这个问题存在的历史一样悠久。对于中国政府与农民 关系问题的研究学术界分为三股力量，即中国学者、海外中国学者以及西方主流 社会理论家。在这三股研究力量中，中国学者对政府与农民角色关系的研究历史 最久。党的十六届五中全会提出了推进社会主义新农村建设的历史任务，在新的 历史时期，面对这一重大战略决策，正确处理政府与农民的关系不仅是中国学者 需要解决的理论问题，更是摆在中国政府与每个国人面前的一个亟待解决的现实 问题。而这个问题的解决需要政府与农民对自身的角色进行重新审视和再造。 政府角色是将政府人格化来定位其功能作用的。自古以来，有关政府角色的 争论从未停止，也可以说它是一个亘古常新的话题，因为在不同的历史时期，面 对不同的历史任务，政府需要根据客观环境的变化适时调整自己的角色，以适应 和满足多方面的需求。从对政府角色争论的形象描述中我们可见一斑，如所谓的 “守夜人政府”、“划桨者 、“掌舵者”、“运动员”、“裁判员 等等称谓。而对于 政府在经济建设中到底应该扮演什么样的角色，至今尚无定论。但不可否认的是 一个人从摇篮到坟墓，都无时无刻不受到以政府为核心的公共部门的直接或间接 影响。没有法律的制约，社会就会处于矛盾和纠纷当中；没有政府提供的公共服 务，教育、娱乐、环境、交通、安全和社会福利等影响我们生活质量的重要指标 就会大打折扣。同时，政府的能力与效率也影响着国民经济的发展、政策调整的 方向、技术和组织的创新水平等。世界银行的发展报告所说：“一个有效的政府对 于提供物品和服务以及规则和机构是必不可少的，这些物品和服务可以 使市场繁荣，使人民过上更健康、更快乐的生活。没有一个有效的政府，不论是 经济的还是社会的可持续发展都是不可能实现的。 2 0 0 6 年，中共中央和中央政府正式把建设社会主义新农村作为当前和今后一 段时期农村工作的重大历史任务，并提出“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村 l 容整洁、管理民主刀的2 0 字方针。这一战略一经提出，立刻成为社会关注的焦点。 一时间，有关新农村建设的争论频频见诸于报端。在新的历史条件下，党审时度 势，提出建设社会主义新农村的战略目标，是全面建设小康社会、促进农村经济 全面发展的客观要求，是全面落实科学发展观，建设和谐社会的重大举措。归根 到底，新农村建设的目标就是要让农民过上高质量的生活。但新农村建设再也不 能让农民成为政策的守望者，行动的观望者，利益的付出者，再也不能把农民当 作“旁人，农民必须成为新农村的建设主体，建设成果的享有者。完成这一历史 任务，不仅仅是政府必须对自身在新农村建设中所扮演的具体角色进行定位，更 为重要的是，农民本身必须认识到自身在新农村建设中的重大历史使命。而这正 是正确处理政府与农民角色关系的前提。 不可否认，政府在新农村建设中的角色是不可或缺的，是新农村建设的主导， 承担着整体规划、协调关系、调控资源等基本的任务。许多学者都在不同场合提 到要把政府在社会主义新农村建设中的着力点定位在基础设_ 旖建设、义务教育和 社会保障体系的建设上，这样做有利于解决“三农”问题，化解有效需求不足的 矛盾和构建社会主义和谐社会。“乡村社会的发展离不开政府的作用，而新农村建 设的过程也正是一个政府学会怎样运用新的理念和方式治理农村的过程，政府应 本着。有所为有所不为的原则，力避过度的行政干预手段的介入，将其职能的 落脚点专注于公共服务”。林毅夫指出，农村地区和与生活有关的基础设施仍然 十分落后，大大限制了农民对现代消费品的需求。不是收入水平，而是基础设施 不足是限制广大农村地区的居民实现其消费意愿的主要原因。以积极的财政政策 来加快农村基础设施建设是启动国内需求、消除过剩生产能力最有效的措施，也 是当前实现农村劳动力就业和农村产业结构调整，增加农民收入，解决“三农 问题的首要政策。 但这一角色的重要性并不应该抹杀农民在新农村建设中的主体地位。新农村 。王文灿、陈建平：新农村建设中政府治理范式转型论析 ，载福建论坛) ( 人文社会科学版) ，2 0 0 8 年， 第0 4 期 。林毅夫：再论制度、技术与中国农业发展 ，北京大学出版社，2 0 0 0 年。 2 建设归根到底是为农民建设家园，农民最有话语权。于建嵘曾经提到：“他们提出 的解决方案将农民这个社会主体排除在外，没有看到农民自己的力量，没有将农 民放在农村社会发展的主体地位，事实上，讨论农村问题，如果离开农民这个视 野，是不可能得出真正意义的结论的。”杜润生也说过：“千投入，万投入，不如 调动一个农民积极性的投入。”但在现实情况中，却出现了很多越俎代庖的现象。 新农村建设中一些地方政府积极性很高，工作力度也很大，投入了大量人力、物力 和财力，但“新农村建设的现实却是上头热，下边冷；媒体吹风，实际不动； 标语热闹闹，村子静悄悄，基本上还只是一个口号 ，政府管了很多不该管，又 管不好的事情，造成了政府职能的缺位、越位、错位，在履行职能的方式上，重 管理轻服务，重人治轻法治，出现了有法不依，违法不究，执法不严或以权代法， 以言代法，以情代法等现象。另外，求政绩是政府的行为特征之一，各级政府都 希望在新农村建设中创造一定的业绩，这本无可厚非，但却产生了一些急功近利 的行为，如大搞形象工程，不顾农民的生存环境片面招商引资等等这一系列的行为 不仅使农民误解了新农村的真正涵义，更重要的是极大的挫伤了农民的参与性和 积极性，破坏了党和政府在人民心目中的形象，不利于政府和农民和谐角色关系 的建立。 1 9 4 9 年，新中国成立后，由于新政权的合法性，使得它能在花费较少的物质 资源的情况下渗透到乡村社会的底层，这种渗透集中体现为一次次规划的社会运 动，通过社会运动，国家完成了对乡村社会的资源控制、组织控制以及思想意识 控制，至此，我国进入了国家对农民进行全面控制的垄断性权威统治时期。在这 种权威型统治下，农民逐渐意识到与国家行为正面冲突将会面临不可预知的政治 惩罚和巨大风险，因此，他们对国家垄断性政府权威形式采取了“默认的态度。 在国家控制和农民服从的前提下，形成了农民与国家之间不对称的互动局面。这 种不对称的局面一方面使我国初步建立起工业化体系，但另一方面却导致我国乡 村资源大量的外流与农民的日益贫困。 在2 0 世纪8 0 年代，随着政社合一的人民公社制度的取消、土地承包责任制 度的落实，“政府对农民的完全支配已经一去不复返，新的互动格局正在生成”， 国家对政府在乡村社会的角色开始进行调适，政府与农民的关系出现了一段前所 未有的蜜月期，但这种蜜月期是土地经营方式的变更带来的，当这种变更所带来 的增长结束后，乡村社会又陷入了停滞不前的状态。1 9 8 8 年以后，农村地区开始 试行村民自治制度，这就让国家政权的底层限制在乡镇一级，对农民的控制只能 通过村级自治组织来实现。但由于地方政府的“经济人”行为，使得村民自治组 织很大程度上成了国家行政机构的延伸，而不是农民的利益表达机构，乡村政治 中的国家“指导一色彩又开始浓重起来，这直接导致了农民与村民委员会关系的 日益紧张。 进入2 1 世纪，在建设社会主义新农村这一基本政策的大背景下，国家加大了 对农村社会的政策倾斜，如加大了对农村的医疗和养老保障的投入，完全免除了 农业税，义务教育“三补贴 以及种粮“直补 等等，但这并没有从根本上改变 政府与农民的关系。正如乔榛在政府与农民关系：一个前提性分析一文中提 到的：“农民相对于改革之前取得了较大的从事经济活动的自主权，政府也认识到 给农民自主权具有较大的意义，但是，距离建立一种政府与农民的科学合理化的 关系还差的比较远。 这一和谐关系的建立，需要政府与农民的双重努力。 一、马克思主义关于国家与社会关系的基本原理 黑格尔的国家学说曾经给予马克思以极大的影响。黑格尔把国家归结为比理 性更加抽象的“客观精神 ，是超越一切社会存在的自由自在自为的“理性”，对 于国家以外的一切社会存在都具有本源的推动性质。黑格尔虽然也承认市民社会 的自治权利，国家必须尊重和保护这一特殊利益，但他认为市民社会是“跟国家 的最高观点和制度冲突的舞台 ，致使市民陷入“无聊的激情和幻想的角力场 之 中。马克思离开大学步入社会后，曾亲自参加了反对普鲁士专制制度的斗争，在 斗争过程中，马克思开始怀疑黑格尔所谓的“国家理性 学说。在普鲁士，专制 政府的高级官员们自以为执行了完美无缺的国家法律和管理原则，自信掌握了关 4 于社会的准确无误的详尽材料，但是在他们的治理下，社会的贫困现象却越来越 扩大，几乎成为不治之症。马克思开始认真研究费尔巴哈的唯物主义哲学思想和 古典政治经济学，经过一系列深刻的理论反思之后，发现了以往国家问题研究中 存在的严重弊病，即“忽视各种关系的客观本性，而用当时人们的意志来解释一 切”。行政官僚们只相信他们的上级而不相信客观实际，只相信“作为治人者的 积极的、觉悟的公民，而不相信“治于人者的消极的、不觉悟的公民”。马克思 批判了黑格尔关于国家、政府与社会的二元论观点。国家与政府没有根本不同的 本质，二者都是建立在共同的经济基础之上的上层建筑。政府的本质必然反映国 家的本质，所以，行政改革的关键不在于行政机构本身，而在于消除国家与社会 的对立。马克思和恩格斯生前一直都在努力探索消除国家与社会对立的条件和根 本途径，并把实现这一目标寄希望于未来的无产阶级国家。马克思认为，国家是 人类社会发展到一定历史阶段随着阶级的产生而产生的，必将由于人类社会进入 无产阶级社会而自行消亡。但是，这并不是意味着国家自发地走向消亡，国家自 行消亡必将经历一个由政治国家到非政治国家的漫长的过渡时期，这个过渡是国 家权力逐渐回归于社会，回归于人民的过程，同时也是消除国家与社会对立的过 程。苏东剧变的教训告诉我们，即使无产阶级建立了国家政权，国家也不会自发 的消亡，尤其是通过政府所表现出来的国家的弊病，如果不加以防范、限制和克 服，就会严重破坏社会生产关系进而影响生产力的发展。作为先进生产力代表的 工人阶级应当破除“对国家以及一切与国家有关的事物的盲目崇拜 ，破除“全社 会的公共事务和公共利益只能像迄今为止那样，必须由国家和国家的地位优势的 官吏来处理和维护 的习惯心理。用马克思的话说，在无产阶级社会，国家的根 本任务是“把那些旧政权的合理职能从僭越和凌驾于社会之上的当局那里夺取过 来，交给社会负责的勤务员，“把靠社会供养又阻碍社会自由发展的国家这个寄 生赘瘤迄今夺取的一切力量，归还给社会肌体 。要克服政府的消极因素，消除国 家的历史局限性，不可能依靠国家自身的力量，必须依靠社会的发展。无产阶级 国家的任务不是将政府权力无限地扩大，将社会的权利和个人的权利无限地缩小， 5 而是使前者逐步地缩小，后者逐步地扩大。社会历史进步的根本动力和源泉，始 终蕴藏在社会之中，蕴藏在劳动者之中。将国家从剥削阶级手中所夺取的各种权 利适时地交还给社会，交还给人民，创造使个人全面自由发展的环境与条件，这 是整个社会主义历史时期无产阶级国家的一项带根本性的政治任务。 二、关于新农村建设的几个基本概念 ( 一) 概念界定 1 新农村建设的内涵 ( 1 ) 一个比较 2 0 0 5 年1 0 月，党的第十六届五中全会提出了社会主义新农村建设的战略目标， 并指出我们新农村建设的总体要求和目标是“生产发展、生活宽裕、乡风文明、 村容整洁、管理民主 。这是党中央统揽全局、着眼长远、与时俱进做出的重大决 策，是一项不但惠及亿万农民、而且关系国家长治久安的战略举措。但社会主义 新农村建设并不是一个新的概念，五十年代中期，就曾经有社会主义新农村的提 法，并取得了一定的成绩，这次的新农村是相对于解放前的旧农村而言的。2 0 0 6 年，我们再次提出的社会主义新农村建设相对的是改革开放前的农村，这次的新 农村建设与五十年代中期相比，已经有了很大的不同。第一，从目标和结果上来 看，建国初期，面对复杂的国内外环境，为了维护国家的独立和安全，也由于国 家经济实力的限制，国家将城市的发展放在优先考虑的位置，所以，当时的社会 主义新农村建设只是作为一种动员手段，其目的是要求农业支持工业，农村支持 城市，在建设过程中也主要依靠的是农民自身的力量，国家对农村的投入相当有 限，结果使得农村愈来愈贫困，城乡差别愈来愈大：而如今的新农村建设，国家 的经济实力有了明显增强，各级政府也具备了更多支持农村发展的能力，更重要 的是我们提出新农村建设的最终目标就是要建立逐步改变城乡二元结构的经济和 社会管理体制，实现城乡统筹协调发展。第二，从内涵上来看，这次的新农村建 6 设内涵更加丰富，内容更加广泛，它紧扣科学发展观的时代命题，包含了物质文 明、精神文明、生态文明、政治文明等多方面的内容。五十年代中期的新农村建 设也取得了一定的成绩，农业和农村得到一定程度的发展，农民的生活条件有所 改善，但在建设过程中出现的些把大寨经验教条化经验化的做法，抹杀了区域 差别和自然条件的差别，造成了严重的后果，我们应引以为戒。 ( 2 ) 三个原因 有关新农村建设的原因吸引了各个学科的参与与研究，由此也出现了不同的 的流派和主张，比较有代表性的是以下三种。一是以经济学家林毅夫为代表的“拉 动内需”说。这种观点认为，从短期来看，通过国家投资农村基础设施建设，可 以拉动劳动密集型产业的发展，增加农民的就业和收入，同时又可以刺激内需， 消化国内制造业的过剩生产能力，防止经济紧缩。从长期来看，要从根本上解决 农民问题，必须鼓励农村劳动力转移进入城市，也就是“农民进城”务工。二是 以“三农”问题研究专家陆学艺为代表的“户籍制度改革”说。这种观点认为， 农村衰败的原因在于中国城乡分治的二元体制限制了城乡之间的合理流动，致使 中国农村人口过多，城市化进程太慢，因此要改变不合理的社会结构，首要的在 于改革户籍制度，取消城乡二元分立体制。三是以徐勇、贺雪峰和温铁军等人为 代表的“新乡村建设说。这一派的观点认为，中国人口基数太大且处于增长之 中，而人均占有的资源又太少，仅靠“农民进城”来解决“三农问题既不理智， 也不现实，必须寻找新的出路。这个出路就是新乡村建设。因而他们也区别于2 0 世纪2 0 3 0 年代梁漱溟、晏阳初等人推动的乡村建设运动，被称为新乡村建设派。 2 政府角色内涵 政府在国家和社会管理中的角色是随着实践的发展而不断变化的，从历史的 角度来看，典型国家的政府角色经历了以下演进的过程。 ( 1 ) 守夜人政府 1 7 、1 8 世纪资产阶级革命后建立起的资产阶级专政的国家中，大多数仍然未 7 彻底打碎封建的国家机器，新生产力的代表者资产阶级在行使国家权力中受到封 建力量的限制，当时的经济实业界为了摆脱封建制度及其盛行的重商主义对市场 经济发展的束缚，举起了自由放任主义的旗1 9 只，要求自主经营业务，限制政府的 作用；另外，当时西方市场经济还处于初期阶段，生产力不发达、市场容量小， 市场缺陷还未暴露出来。“守夜人政府 理论就是在这样的背景下提出来的。“守 夜人”的政府角色理论是西方国家处于自由竞争时代普遍崇尚的主张，其理论渊 源来自于洛克的自由主义政府观。3 0 0 年前，洛克在他的政府论中提出，政府 的主要任务是保护个人的自由和财产，“政府除了保护财产之外，没有其它目的 。 之后，亚当斯密于1 7 7 6 年在他发表的国富论中，第一个从经济的角度界定 了政府的职责。他在市场是完美的、没有缺陷，竞争是完全的，经济人是理性的 前提下，构筑了一幅经济人由价格机制引导，经济自发有序运行的完美图景。斯 密认为，在这样一种经济秩序中，政府没有必要操心和插手经济生活，政府这样 做不仅多余，而且十分危险。政府的职能只限于在市场不起作用的地方，以不损 害公民利益的方式行使极为有限的必要的管理权。斯密把政府的主要职能归为三 项：一是保护国家安全，使其不受外来侵犯；二是保护社会上的个人安全，使其 不受他人的侵害和压迫；三是建设和维护某些私人无力办或不愿办的公共事业和 公共设施。亚当斯密认为，除了这些最低限度的职能外，政府的适当角色就是 尽可能地远离经济生活之外。显然，在古典自由主义者那里，政府扮演着社会“守 夜人 的角色，即“更夫政府”或“守夜人政府 ，政府的职能是为经济发展提供 “保护 而非“干预 ，因为市场进程自身比政府干预能产生更好的整体效果。斯 密依靠着“自然 这个信条和“看不见的手 这个未经证实的假设引领了当时社 会的思想主流，并对英美等资本主义初期的政府发展产生了划时代的影响。美国 第三任总统杰斐逊的名言“管的最少的政府是最好的政府 就是这一思想的典型 写照。 ( 2 ) 干预型政府 政府的“不干涉，没有约束的自由竞争，并不能总是带来尽如人意的结果。 从1 9 世纪中叶起，市场自身的缺陷逐步暴露出来，频频出现的危机最终酿成2 0 世纪初爆发于西方世界的经济大危机。有学者这样评价自由放任理论：“它一旦被 实施，就难以被驱除，并不断加剧贫富分化和背离平等原则。 经济危机打破了 亚当斯密关于市场万能的神话，人们不得不承认市场调节的严重缺陷和政府干 预经济和社会事务的必要性。凯恩斯在他1 9 3 6 年出版的就业、利息和货币通论 一书中提出，政府不应该仅仅是社会秩序的消极保护者，而且还应该是社会秩序 和经济生活的积极干预者。凯思斯的干预主义理论所开出的医治当时经济危机的 “药方”，不仅成为政府大规模地介入经济生活的起点，也成为否定“守夜人”政 府的标志。政府角色从此从消极保护转向积极干预，美国罗斯福总统实施的“新 政”，欧洲世界2 0 世纪3 0 年代后普遍推行的福利计划都是凯恩斯干预主义理论在 实践中操作的结果。二次大战期间，几乎所有西方发达国家的政府都对经济实行 了不同程度的干预，尤其是2 0 世纪5 0 年代以后，许多国家推行国有化，经济计 划化以及政府管制等，政府干预经济和社会的措施此起彼伏。 ( 3 ) 全能型政府 “全能型 政府是指前苏联、东欧国家和改革开放前的中国政府在社会活动 中所扮演的角色。这些国家都曾经不同程度的出现过执政党和政府对强力资源、 对意识形态、对社会各领域的高度渗透和控制的现象，政府扮演了生产者、监督 者、控制者的角色。这种社会的体制特征便是计划经济和单位制度：前者意味着 经济自由的丧失，后者标志着个人自由的落空。二者双重夹击的最终结局便是经 济和社会活力的彻底丧失，由此也就窒息了一国迈向现代化的内在动力。 ( 4 ) 有限政府 不论什么类型的政府，他们在克服“市场失灵 的同时，逐渐发现政府也会 产生“失灵”问题，尤其是2 0 世纪6 0 年代末美国出现的严重的通货膨胀，以及 随后7 0 年代初的石油危机的冲击所导致的资本主义世界前所未有的经济停滞、失 业与通货膨胀的并发症打破了凯恩斯的“国家神话 ，于是韦斯布罗德在1 9 7 4 年 ( 美) 莱斯利里普森：政治学的重大问题，刘晓等译，华夏出版社，2 0 0 1 年，第1 6 2 页。 9 提出的“政府失灵论 喧嚣一时。为此，西方发达国家又探索了“有限政府 模 式。学者们在对有限政府概念的界定上都认同这一说法，即有限政府是指权力、 职能、规模和行为方式都受到宪法和法律的明文限制，并接受社会监督和制约的 政府。 ( 5 ) 服务型政府 张康之教授率先提出了“服务型政府”的概念，他在限制政府规模的理念 一文中明确提出“限制政府规模的问题必须在政府类型的根本变革中才能得到解 决，那就是用服务理念取代传统的统治理念和近代以来的管理理念，建立起服务 型的政府模式。”“服务型的政府也就是为人民服务的政府，用政治学的语言表述 是为社会服务，用专业的行政学语言表述就是为公众服务，服务是一种基本理念 和价值追求，政府定位于服务者的角色上，把为社会、为公众服务作为政府存在、 运行和发展的基本宗旨。刀当然，也有的学者还不太赞同服务型政府的提法，认为 这个提法本身是矛盾的。他们认为政府是公共权力的行政者，而公共权力是具有 强制性的，政府治理的手段应当是管理或管制，而不可能是服务。其实，服务型 政府也不是只讲服务，不要管理，而是把服务作为管理的出发点和归宿，管理是 为更好的服务，是为全社会和全体人民提供更高质量的服务，以服务为中心，将 现代政府为全社会和全体人民服务的核心理念贯穿渗透到政府管理的完整系统之 中，最终落实和体现在政府管理的各部门、各层次、各环节的具体实践与行动上。 服务型政府的主要内容是提供公共服务，具体来说，主要有以下几点：( a ) 制度供 给服务；( b ) 提供良好的公共政策服务；( c ) 提供公共产品；( d ) 提供公共服务； ( e ) 保护共有资源和自然资源；( f ) 维护宏观经济稳定；( g ) 保护并维护市场竞 争；( h ) 维护社会公平。 3 农民角色内涵 ( 1 ) 中国古代重农思想 。李文良：中国政府职能转变问题报告) ，中国发展出版社，2 0 0 3 年，第3 7 1 3 3 页 1 0 中国是一个典型的重农国家，历代政府都十分重视农业和农民在社会发展中 的重大作用。商君书农战篇曾论述，“明君食必政作壹，去无用，止浮学事 淫之民，壹之农，然后国家可富，而民力可搏也。”最早明确提出“农本”观念的 是法家李悝、商鞅等人，在商君书中已有“本”业与“末 业的明确划分。 儒家思想的集大成者荀子，提出“强本而节用，则天不能贫 的命题。史书中的 “食为政首”，“地者、政之本也，“王者以民为本，而民以食为天刀的记载，民 间广泛流传的“有粮则稳，无粮则乱：五谷丰登，国泰民安，“谷乃国之宝，民 以食为天”的俗语，体现的都是“重农 的思想。但我国古代的重农政策是以巩 固封建专制制度为出发点和主要目的的。所谓的“重农抑商是通过“重农来 “编户齐民”，将农民固着在土地上，所以，中国传统的“重农 理念，本质上是 困农、贫民，其思想的出发点和理论归宿都是以牺牲经济发展来换取政治统治的 独裁与稳定，由此巩固封建专制的君主政治。封建统治者虽然希望能让农民生产 出更多的粮食以增加国家赋税，充实国家府库，但其根本目的仍是为了专制政治 的垄断和集权，是为了治国平天下的政治需要。所以，他们将农民比作潜在敌人， 为了富君、强国而不惜损农、困农。而为了达到这一目的，他们不惜割裂农业与 工商业的关系，不惜割裂农民与国家的对立统一关系，以弱民为要务，片面认为 富国就必须弱民、困民，于是将“重农 定位于固农于土地、束农于户籍中的作 法，由此加强对人民的专制统治。尽管一些统治者也提出过“以民为本 思想， 实行过“均田制”等做法，但它们在政治实践中，仍将“不得迁徙 等作为实行 其土地制度的基本规定，“固农一的意义更大于“重农一。更重要的是，古代重农 思想将农民放在地主阶级的对立面上，倡导两者利益的不相容性。因此，在其政 策、措施的许多方面，都是以一种赤裸裸的压迫剥削的手段来剥夺农民阶级。商 君书说民第五曾提出个有悖于通常的政治国家进行政治治理与社会控制的 命题，这就是“以奸民治善民 。“合而复者善也，别而规者奸也。章善则过匿， 任奸则罪诛。过匿则民胜法，罪诛则法胜民。民胜法，国乱；法胜民，兵强。故 日：以良民治，必乱至削；以奸民治，必治至强。”总之，由于古代中国长期 实行的厉行抑制工商、盐铁专卖的所谓“重农政策 ，使得社会上商品经济凋零， 农民更加困苦，社会重要经济资源为国家官营机构垄断，民间工商业的发展始终 处于专制政权掌控下，进入恶性经济的循环中。尽管在一些地区，以及在一定特 殊的时期，商品经济有所发展，繁荣，但对中国大多数地区，尤其是广大内地以 及乡村，农民的贫困以及乡村经济的萧条，却是主要的。所以，中国传统的重农 思想是重农重税，重农抑商。主要是“重”农业生产，“重 国家对农民的索取， 他们“重的是农民的“力 ，忽视的是农民的“利 。因此，农业始终是弱势产 业，农民始终是弱势群体。 ( 2 ) 建国后的重农思想 马克思主义经典作家历来十分重视农业、农村和农民问题。马克思、恩格斯 以及列宁都曾从农业发展的一般规律出发，强调农业在国民经济发展中的基础地 位和作用，注意对资本主义时