（行政管理专业论文）乡村治理视角下的乡村关系研究.pdf

乡村治理视角下的乡村关系研究 内容提要 乡村关系一直是学界关注的问题。虽然制度文本对乡村关系作了原则 上的规定，但是在现实生活中，乡镇政府与村级组织( 主要是村委会) 之 间的关系远不像法律规定的那样简单划一。乡镇政府与村级组织之间关系 失调、冲突上升的现象较为普遍，这对基层民主和乡村治理带来的负面影 响是不容忽视的，乡村关系的严重失调也直接威胁着乡村社会的稳定。目 前，中央政府提出了建设社会主义新农村这个重大的历史任务，这为乡村 关系的建构注入了新的变量。新农村建设会对乡村关系产生什么样的影 响? 又会对乡村提出什么祥的要求? 乡村关系该如何重构才能确保新农村 建设的顺利进行? 本文就是在这背景下从乡村治理的视角尝试对乡村关系 进行研究的。 本文正文部分分为三章：第一章：从历史的角度对乡村关系进行了考 察，讨论了乡村关系的历史沿革以及中国实行村民自治制度以来乡村关系 的变化与特征。第二章：首先讨论了村民自治下我国乡村关系的现实类型 及其影响因素；其次把乡村关系的现状与法律制度设计作一对比，在此基 础上指出当前乡村关系存在缺陷的具体表现；最后剖析造成当前乡村关系 的成因。第三章：首先对社会主义新农村建设进行解读，然后针对乡村关 系的现状和不足，围绕着建设新农村这一历史任务进行政策探讨，提出对 策。 关键词：治理乡村治理乡村关系 r e s e a r c ho nt h et o w n s h i p v i l l a g er e l a t l 0 ni nv i l l a g e g o v e r n a n c ev i s l 0 n a b s t r a c t t h et o w n s h i p - v i i l a g er e l a t i o ni s a l w a y s c o n c e r n e db yt h ea c a d e m i a a l t h o u g ht h es y s t e mt e x th a sm a d ei np r i n c i p l es t i p u l a t i o nt ot h e t o w n s h i p - v i l l a g er e l a t i o n ，b u t i nr e a l i t y ，t h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h e t o w n s h i pg o v e r n m e n ta n dv i l l a g eo r g a n i z a t i o n s ( m a i n l yi sv i l l a g ec o m m i t t e e s ) d o e sn o ta sw e l ia sl e g a lp r o v i s i o n s t h ep h e n o m e n o no fr e l a t i o n sd i s o r d e ra n d c o n f l i c tr i s eb e t w e e nt h et o w n s h i pg o v e r n m e n ta n dv i l l a g eo r g a n i z a t i o n si sm o r e w i d e s p r e a d ，w h i c hb a d l yi n f l u e n c et h ed e m o c r a c ya tt h eg r a s s r o o t sl e v e la n d t h ev i l l a g eg o v e r n m e n t ，a n dt h et o w n s h i p v i l l a g er e l a t i o ns e r i o u sd i s o r d e ra l s o d i r e c t l yt h r e a t e n st h et o w n s h i p - v i l l a g es o c i a ls t a b i l i t y a tp r e s e n t ，c e n t r a l g o v e r n m e n tp u tu pa ni m p o r t a n th i s t o r i c a l t a s k o fb u i l d i n gan e ws o c i a l i s t c o u n t r y s i d e ，w h i c hh a sp o u r e di n t ot h en e wv a r i a b l ef o rt h et o w n s h i p - v i l l a g e r e l a t i o nd e v e l o p m e n t w h a tt y p ei n f l u e n c ed i d t h en e wc o u n t r y s i d eb u i l d i n go n t h et o w n s h i p - v i i l a g er e l a t i o n ? w h a tt y p er e q u i r e m e n t sw i l li tp r o p o s e st ot h e v i l l a g e ? h o wt h et o w n s h i p v i l l a g er e l a t i o nr e b u i l d 霄h i c hc a nm a k es u r et h en e w c o u n t r y s i d eb u i l d i n gg o o ns m o o t h l 弦t h i sp a p e rt r i e st or e s e a r c ht h e t o w n s h i p - v i l l a g er e l a t i o ni nt h ev i s i o n o fv i l l a g eg o v e r n a n c eu n d e rt h e b a c k g r o u n d t h i sp a p e ri sd i v i d e di n t ot h r e ec h a p t e r s i nc h a p t e r1 ，w ei n s p e c tt h e t o w n s h i p - v i l l a g er e l a t i o nf r o mt h eh i s t o r i c a lp e r s p e c t i v e ，d i s c u s st h eh i s t o r y r e f o r mo ft o w n s h i p - v i l l a g er e l a t i o na n d t h e c h a n g e s a n df e a t u r e so f t o w n s h i p - v i l l a g er e l a t i o na f t e ro u rs t a t ep r a c t i c e dt h ev i l l a g e ra u t o n o m y s y s t e m i nc h a p t e r2 ，f i r s t 。w ei n s p e c tt h er e a l i t yt y p ea n di m p a c tf a c t o r s o fo u rc o u n t r yt o w n s h i p - v i l l a g er e l a t i o nu n d e rt h ev i l l a g e ra u t o n o m ys y s t e m ； s e c o n d ，c o m p a r et h et o w n s h i p - v i l l a g er e l a t i o ns t a t u sw i t ht h el e g a ls y s t e m i i d e s i g n ，o nt h i sb a s i s ，p o i n to u tt h es p e c i f i cp e r f o r m a n c eo ft o w n s h i p v i l l a g e r e l a t i o nd e f e c t s ；f i n a l l y ，a n a l y z et h er e a s o n so ft o w n s h i p - v i l l a g er e l a t i o n d e f e c t s i nc h a p t e r3 ，- ef i r s te x p l a i nt h en e ，s o c i a l i s tc o u n t r y s i d eb u i l d i n g ， t h e n a g a i n s tt h es t a t u sa n dd e f e c t so ft o w n s h i p - v i l l a g er e l a t i o n ，d i s c u s sa n d p o i n to u tc o u n t e r m e a s u r e s a r o u n dt h eh i s t o r i cm i s s i o no fn e wc o u n t r y s i d e b u i l d i n g k e yw o r d s ：g o v e r n a n c e ；v i l l a g eg o v e r n a n c e ；t o w n s h i p - v i l l a g e r e l a t i o n s h i p i l l 广西大学学位论文原创性声明和使用授权说明 原刨性声明 本人声明：所呈交的学位论文是在导师指导下完成的，研究工作所取得的成果和相 关知识产权属广西大学所有，本人保证不以其它单位为第一署名单位发表或使用本论文 的研究内容。除已注明部分外，论文中不包含其他人已经发表过的研究成果，也不包含 本人为获得其它学位而使用过的内容。对本文的研究工作提供过重要帮助的个人和集 体，均已在论文中明确说明并致谢。 ：孑f 枷年 ， 学位论文使用授权说明 钿刁百 本人完全了解广西大学关于收集、保存、使用学位论文的规定，即： 按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版本： 学校有权保存学位论文的印刷本和电子版，并提供目录检索与阅览服务； 学校可以采用影印、缩印、数字化或其它复制手段保存论文； 在不以赢利为目的的前提下，学校可以公布论文的部分或全部内容。 请选择发布时间： 口即时发布口解密后发布 ( 保密论文需注明，并在解密后遵守此规定) ；哞噶 一名币罚呻矽 扣辑 乡村治葛l 视角下的乡村关系研究 导论 0 1 研究的缘起及意义 乡村关系研究是中国农村问题研究的一个基础性课题。无论是研究乡村政治、乡村 经济，还是研究乡村经济体制、乡村社会体制，总是与乡村关系密切相关。在目前体制 下，乡镇政府与村级组织的关系是相当复杂的：乡镇党委与村党组织的关系是上下级领 导与被领导的关系；村民自治组织与乡镇政府则是处于两个不同层面的权力组织，按村 组法规定，乡镇政府是行政权力的组织机构，村委会是村民自治权力的组织机构，组 织自j 不构成上下级领导关系，而是指导、协助与支持的关系。这种复杂性使组织问的 隶属关系弱化，而建立在平等原则基础上的权利与义务关系强化，但在实际运作中，乡 镇政府与村级组织问的权利与义务关系既缺乏明确的制度规定，也缺乏程序化、规范化 的运作机制的保障，使村级组织经常受到来自于上级政府各种意志的不正常干扰。因此， 如何解决乡镇政府与村级组织间权利与义务的关系，对乡村关系的协调发展具有重要意 义。正是因为这一点，乡村关系也一直是农村问题研究学者的研究重点之一。对乡村关 系的现状和发展趋势进行研究，不仅是深化农村问题研究的必然要求，而且也给人们一 个认识和解决乡村问题的新思路。 乡村关系主要是指乡镇政府与村级组织之间的关系，它本质上是国家与社会关系的 集中体现，建立何种乡村关系以及乡村关系的状况如何，不仅关系到我国农村现代化建 设的好坏，而且也体现出国家与社会的关系是否稳定和谐。村民委员会组织法第四 条对乡村关系作了原则规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会给予指导、支 持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围的事项。村民委员会协助乡、民族乡、 镇的人民政府开展工作。”“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层 群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”也就是说，乡镇 政府与村委会之间在法律上不再是行政上的上下级和直接的“领导关系”，而是“指导 协助”关系。但是在村民自治的实际运行中，乡镇政府与村委会之间的关系远不像 法律规定的那样简单划一，而是存在着各种不同的复杂情况。从现实来看，乡村关系的 调适在实践中存在着诸多困难。随着村民自治的不断推进以及农村基层社会经济和民主 的发展，人们对乡镇政府的组织与运行方式提出了新的要求，在村民自治进程中如何j 下 确处理乡村关系变得更加紧迫可以说，乡村关系引起了众多学者的关注，但对实行村 许宗衡：当代中国农村治理结构研究) ，人民出版社，2 0 0 i 年，第l l 页 l 乡村治理视角下的乡村关系研究 民自治以后的乡村关系缺乏系统论述，正如学者张厚安在为中国农村村级治理一书 作序时总结本领域的研究现状时所说的那样：“我们不能只局限于研究村民自治和农村 基层政权，还要拓展研究内容，把对村民自治的关注提升到研究乡村互动”。 上个世纪末，农民集体越级上访，干群激烈冲突等事件屡见报端。农民负担问题愈 演愈烈，成为中国农村最注目的焦点之一。这种严峻的现实驱使每一位有心的学者深入 农村，探究问题的症结，献计献策。正是在这样的背景下国家推行了税费改革的政策， 农村税费改革是新时期农村税费制度的一次强制性制度变迁，旨在规范农村税费制度， 减轻农民负担，理顺乡村关系。那么，随着税费改革的实施，是不是一切问题都得以解 决? 乡村关系是否踏上良性发展的轨道? 农民是否开始真正过上了幸福安康的生活? 2 0 0 6 年初，党的十六届五中全会提出了“建设社会主义新农村”，这是在全面免除 农业税后提出的一项伟大的惠民德政工程，它是中国农村振兴历史进程的新起点，是 “三农”事业发展的新希望。建设社会主义新农村，其实质就是全面推进农村社会的现 代化，关键是要加快构建新的农村生产、生活和社会管理方式。这必然要求对农村进行 改造创新，那就得要有新的措施、新的政策。作为建设新农村主导力量的政府尤其是与 农民息息相关的乡镇政府要改革农村，必须进行农村基层政府制度创新，加强农村基层 政权建设，进一步完善村民自治机制等。其实质就是要完善乡村治理机制，重构乡村关 系。我国农村虽然较早进行了体制改革并取得了一定的成就，但从当前的状况来看，我 国农村基层政权与民主建设还不尽人意，特别是在村民自治中还存在一些问题，例如村 民自治与政府基层组织的关系、村委会与乡镇党委和村党支部的关系都没有真正理顺。 这种种的不足与建设社会主义新农村的要求是相距甚远的。那么，当i j 的乡村关系该如 何进行重构才能适应新农村建设的需要? 这正是本文选题的意旨所在。 中国的核心问题是农民问题，在治理理念席卷全球的当代，中国治理问题的焦点就 相应地转移成乡村治理的问题。随着基层民主建设的推进，行政权逐步由村庄上收到乡 镇，村民委员会逐步代替了村公所等原有的行政组织，成为村庄治理的主体。建国以来 科层化了的乡村关系在村民自治的大背景下发生了根本性的变化。虽然1 9 8 7 年的村组 法( 草案) 和1 9 9 8 年的村组法都明确规定了乡镇政府与村民委员会之间的关系为“指 导”与“协助”的关系，但近2 0 年的农村基层民主建设与治理实践表明：“乡镇政府与 村民委员会的关系问题，始终是村民自治实践过程中所面临的一个难题。”乡镇政府与 张厚安、徐勇、项继权等： 中国农村村级治理 ，华中师范大学出版社，2 0 0 0 年，第8 页 2 广西大掌硕士掌位沦文乡相 茸理氯角下的乡末r 关系研宠 村民委员会之间关系失调、冲突上升的现象较为普遍，这对基层民主和乡村治理带来的 负面影响是不容忽视的，乡村关系的严重失调也直接威胁着乡村社会的稳定。由中央政 府自上而下发起的农村税费改革，不仅是一场旨在调整国家与农民经济关系的经济改 革，同时也具有重大的政治含义。从某种意义上讲，乡村关系既反映了国家行政与村民 群众之间的联系，又体现了国家与社会之问相对独立的边界。建立何种乡村关系或者说 乡村关系状况如何，是关系到我国乡村治理好坏的一项关键性因素。在当前“三农”问 题突出，农村社会矛盾和冲突增多，有的地方甚至出现大规模群体冲突事件的背景下， 全面取消农业税对农村社会稳定所产生的显性和隐性的影响十分引人关注。因此，随着 税费改革的进一步深入，在当前建设社会主义新农村背景下，对乡村关系进行多层面、 多角度的深入研究分析，从中找出制约乡村关系的深层次原因，不仅是推进农村基层民 主政治建设之所需，而且具有相当重要的学术意义和现实意义。 0 2 研究现状综述 随着全国人大在1 9 9 9 年1 1 月正式通过已试行十年的村民委员会组织法，越来越 多的学者开始关注乡村关系。吴理财认为，村民自治的发展将使乡村关系朝着良性互动 的方向自觉发展。o 贺雪峰则提出了乡村关系的区域差异，并提出了决定乡村关系区域 差异的三个主要因素：一是村庄自主生产价值的能力或村庄社会关联度的高低；二是村 干部可以调用资源的情况；三是乡镇财政收入状况及其在乡村之间的分配关系。随后根 据这三个因素建构了乡村关系的类型模式。o 程同顺根据村民委员会在村级事务中的自 主程度以及协助乡镇政府完成任务的情况，把乡镇政府与村委会关系的现状分为三种类 型：( 1 ) 村民委员会在村级事务中保持较高的自主性，同时能很好地协助乡镇政府完成国 家任务，乡镇政府能对村民委员会提供适当的支持、指导和帮助，即健康型的乡村关系； ( 2 ) 乡镇政府对村民委员会以“命令”代替“指导”，村民委员会在村级事务中缺乏应 有的自主性，主要完成乡镇布置的任务，即行政化的乡村关系；( 3 ) 村民委员会在村级 事务中保持着过高的自主性，或者乡镇政府的指导和帮助不到位，或者村民委员会拒绝 接受乡镇政府的指导，同时村民委员会也不能很好地协助乡镇政府完成国家任务，即放 任型的乡村关系。项继权分析了乡村关系行政化的深层根源，即乡镇对村的行政控制 与国家宏观战略和体制有关，乡村关系的矛盾在相当程度上也是国家干预与社会对立、 吴理财：乡、村关系与基层民主，村民自治进程中的乡村关系学术研讨会论文集，华中师范大学中国农 村问题研究中心 贺胄峰： 乡村关系研究的税角与迸路 ， 社会学研究 ，2 0 0 6 年第1 期 项继权：乡村关系行政化的根源与调节政策) ，北京行政学院学报) 2 0 0 2 年第4 期 3 广西大掣q 贞士掌位论文乡村治理覆下的乡村关秉研究， 政府管理与村民自治矛盾的反映。罗兴佐考察了乡村的选举情况和近十年的日常治理 活动，并分析了选举和日常治理中乡镇政权所扮演的重要角色，探讨了制度文本、村庄 性质、混合型治理与乡镇政权介入的关系，在此基础上根据乡镇政权对村庄的控制力和 村庄的自主能力二维因素提出了“强乡强村型”、“弱乡强村型”、“强乡弱村型”、 “弱乡弱村型”四种类型的乡村关系。o 郭正林认为，乡镇与村一级之间具有三重关系， 即乡镇党委与村党支部的领导关系、乡镇政府与村委会对社会事务的指导关系和乡镇政 府与村级组织在行政上的管理关系，它们分别体现了党领导原则、村民自治原则和依法 行政原则。缺少任何一条都会造成乡村关系的失调，加剧乡村关系的紧张。 而吴毅则 提出了不同语境下的乡村关系，他认为，乡村关系在某种意义上是“国家一社会”互动 话语和“民主一自治”话语制造出来的一种关系。回 围绕着乡村关系这个主题，众多学者纷纷发表学术论文，提出了自己的独到看法。 此外，还有大量关于乡村关系的著作，其中有三本比较重要。一本是由华中师范大学中 国农村问题研究中心徐勇和项继权主编的村民自治进程中的乡村关系。这本书是2 0 0 1 年1 2 d 华中师范大学中国农村问题研究中心主办的“村民自治进程中的乡村关系学术研 讨会”的论文集。在其收录的二十六篇论文中，既有微观实证研究，又有宏观理论分析。 它们从不同的角度考察了当下的乡村关系，分析了问题的症结所在，并提出了未来的发 展预设；另一本是金太军与施从美合著的乡村关系与村民自治，该书认为，规范化 的制度供给短缺、乡村既得利益集团的阻扰、国家的农村发展战略及其矛盾、乡镇政权 的特殊功能、村委会的双重角色的失衡、乡政村治拥有的资源不对称以及认知上的模糊 是导致乡村关系紧张的原因。理顺乡村关系应采取以下举措：健全村民自治制度体系、 实现乡政与村治的法制化、将乡镇政府与乡镇人大衔接起来、改革乡镇政府政绩考核制 度，规范乡镇政府行为、明确村委会与村党支部各自的职责权限、提高乡镇干部与农民 素质等方法，有条件的地方可以推行乡镇长直选； 还有一本是仝志辉著的乡村关系 视野中的村庄选举一一以内蒙古桥乡村委会换界选举为个案，该书从村庄选举中乡与 程同顺：村民自治中的乡村关系及其出路) 。 调研世界，2 0 0 1 年第7 期 曲罗兴佐：村庄选举与治理中的乡政权以扛西省h 下村为个案 村民自治进程中的乡村关系) ( 徐勇、 项继权主编) ，华中师范大学出版社，2 0 0 3 年，第1 2 5 页 郭正林：论乡村三重关系。村民自治进程中的乡村关系 ( 徐勇、项继权主编) ，华中师范大学出版社，2 0 0 3 年 凳毅：不同语境下的乡村关系 ，探索与争鸣 ，2 0 0 4 年第8 期 金太军，施从荚：乡村关系与村民自治 ，广东人民出版社，2 0 0 2 年，第2 5 4 页 4 广西大掣_ 曩士掌位论文 乡柠治理视下的乡格关蓑研究 村的一系列互动事件分析乡村关系，视角新颖。国 研究者所探讨的内容十分广泛，包括乡村关系的现状、存在的问题、原因、相关对 策等等。上述研究基本上都是基于村民自治的大背景下得出的结论，在时间上也基本上 都是分析税费改革f j 乡村关系的现状，对税费改革后的乡村关系关注并不是很多。然而， 近些年进行的农村税费改革和逐步取消农业税的政策已经为乡村关系的发展注入了新 的变量，税费改革对乡村关系产生了什么样的影响? 乡村关系是否因此而重构? 重构中 的乡村关系是否克服了税费改革前尤其是全面免除农业税之后带来的弊端，从而走上了 良性发展的轨道? 同时笔者发现专门从我国的宏观体制因素去解读当下乡村关系问题 的成果还是相对较少，即便是有所论及，也是流于表面，未作深入研究。尽管荣敬本等 人开启了从体制研究农村政治的新思路，但压力型体制的研究还有待于向下深化，注意 压力产生的阻力，关注农村社会的经济结构、利益关系以及现时代农民的行为。据此。 本文致力于从乡村治理的视角来探讨乡村关系，分析乡村关系的形成与发展，在此基础 上结合社会主义新农村建设探讨乡村关系的重构。 0 3 基本概念的界定 在不同的研究领域里，同一个概念可能有着不同的定义，概念的界定是学术研究的 第一步。因此，对本研究中的基本概念我们作如下说明： ( 一) 治理与乡村治理 英语中的治理( g o v e r n a n c e ) 源于拉丁文和古希腊语，原意是控制、引导和操纵。上 个世纪八十年代末世界银行报告中首次使用了“治理”这一概念，在此后十多年中逐渐 被发展为一个内涵丰富、适用广泛的理论，并在许多国家的政治、行政、社会管理改革 中得到广泛的运用，正在成为指导公共管理实践的一种新理论和新理念。“更少的统治， 更多的治理( l e s sg o v e r n m e n t ，m o r eg o v e r n a n c e ) ”成为了当前一些国家改革与发展的 口号。 上个世纪九十年以来，西方政治学和经济学家赋予它许多新的含义，但基本含义是 指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是在各种不同 的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利 益。治理理论的主要创始人之一罗森瑙( j n r s e n a u ) 在其代表作没有政府统治 的治理和2 1 世纪的治理等文章中将治理定义为一系列活动领域里的管理机制，它 仝志辉： 乡村关系视野中的村庄选举一以内蒙古桥乡村委会换届选举为个案，西北大学出版社，2 0 0 2 年2 第 6 3 页 5 广西大掌硕士掌位论文乡村治理视角下的乡村关采研究 们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用。与统治不同，治理指的是一种由共同目标支 持的活动。俞可平认为，“治理”的基本含义是指在一个既定范围内运用权威维持秩 序，满足公众的需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和 规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。o 长期以来，“治理”与“统治”一词交叉使用，并主要用于与国家的公共事务相关 的管理活动和政治活动中。但是，“治理”是有别于“统治”的，9 首先，治理虽然需 要权威，但这个权威并非一定是政府机关，而统治的权威必定是政府。统治的主体一定 是社会的公共机构，而治理的主体既可以是公共机构，也可以是私人机构，还可以是公 共机构和私人机构的合作。治理是政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、 公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作。所以，治理是一个比统治更宽泛的概 念。其次，管理过程中权力运行的向度不一样。政府统治的权力运行方向总是自上而下 的，它运用政府的政治权威，通过发号施令、制定政策和实施政策，对社会公共事务实 行单一向度的管理。与此不同，治理则是一个上下互动的管理过程，它主要通过合作、 协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理。治理的实质在 于建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作。它所拥有的管理机制主要不依靠政府 的权威，而是合作网络的权威；其权力向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而 下的。 有效的治理必须建立在国家和市场之上，它是对国家和市场手段的补充。然而，在 社会资源配置中不仅存在着国家的失灵和市场的失灵，也存在着治理失效的可能性。为 克服治理的失效，西方学者提出了“善治”。善治( 英文g o o dg o v e r n a n c e ) 就是使公共 利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作 管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态中。是国家权力向社 会的回归，善治的过程就是一个还政于民的过程。蛳 2 0 世纪9 0 年代中期以后，中国学者徐勇把“治理”一词引入本国乡村社会研究中， 提出“乡村治理”的概念。他认为，乡村治理主要指人们运用公共权力对乡村社会的治 理过程和绩效。 与西方“治理”概念提出的原因相类似，中国学者之所以提出和使用 罗森瑙：没有政府统治的治理，剑桥大学m 版社，1 9 9 5 年，第5 页 俞可平：治理和善治引论， 马克思主义与现实 1 9 9 9 年第5 期 俞町平：治理与善治) ，社会科学文献出版社，2 0 0 0 年t 第5 7 页 俞町平： 治理和善治引论，马克思主义与现实) 1 9 9 9 年第5 期 徐勇、徐增阳； 流动中的乡村治理 ，中国社会科学出版社，2 0 0 3 年，第6 页 6 广西大掌司| ：b 掌位论：乞乡村治理视角下的乡村关秉研究 “乡村治理”概念，乃是看到仅仅依靠政府的权威和市场的力量难以实现乡村的稳定和 发展，因此需要在理论上进行更广范围和更深层次的反思和思考。不过到目| j 为止，国 内学界对乡村治理的讨论还停留在具体问题上，如村民自治、县乡村的权力结构定位、 费税改革等等，尚未深入到理论层面，对“乡村治理”的内涵及其取向没有形成比较完 整的认识，并且主流研究充斥着西方话语。为此，徐勇等人提出脱离西方话语霸权，建 构有中国特色的村治概念体系的目标。 以徐勇等人为代表的华中师范大学农村研究中心把“乡村治理”界定为“村治”。 但必须注意，历史上的“村治”并不都是指乡村治理，它有不同的涵义，包涵不同的政 治理念；民国时期的村治主要指乡村自治，开始于翟城村，是清末以来以只本为楷模的 地方自治运动的产物，蕴涵着中央与地方分权的政治理念，其“村治”概念因1 9 2 8 年的 村治月刊而有影响；1 9 9 0 年前后的村治主要指村民自治，蕴涵着国家与社会分离、 培育自主性社会( 即公民杜会) 空间的政治理念，它是张厚安教授在用“乡政村治”称人 民公社之后农村基层管理体制时首先使用的。o 为切合中国的实际和本文研究主题，同时也为行文表述的方便，本文所使用的“治 理”是一种整合性概念，它并不准备取西方治理理论的“治理”内涵，而是倾向于比较 传统的用法并侧重于其目的性方面，即将“治理”看作是为实现政治统治、保障社会秩 序、履行社会公共服务等国家职能而进行的统治( 领导) 、管理和调控各类活动的过程； 尽管这种界定依然将国家当作最重要的治理主体，但也并不否认在社会秩序整合和公共 服务供给方面，国家之外的社会力量能够发挥一定的作用。因此，“乡村治理”即是指 以国家为主体同时包括乡村其他非体制性力量在内的各主体，对乡村社会进行统治( 领 导) 、管理、调控的行为、过程；其终极目的是为了实现国家对乡村的政治调控，保持 社会秩序并为促进乡村经济发展提供必要的社会公共服务( 产品) 。 ( - - ) 乡村关系 研究变革中的乡村关系，我们必须首先对乡村关系这一概念进行界定。一般认为， 乡村与农村、乡土一样是一个地域空间概念，它们所对应的是城市。在本文中，乡村关 系中的“乡”是指乡( 镇) 一级的国家行政建制，是国家设置在农村社会的基层政权组 织。根据我国宪法规定，“乡”一级基层政权包括乡、民族乡和镇人民政府。从广义上 讲它还包括县级政府设嚣在乡村社会的各种派出机构，即所谓的“七站八所”。“乡” 徐勇等：村治研究的共识i ；策略) ，浙江学刊) ，2 0 0 2 年r 第1 期 徐勇；中国农村村民自治 ，华中师范大学出版社1 9 9 7 年，第3 5 6 页 7 f - 西大掣嘎士掌位 l 譬乞 乡村治理视角下的乡村关系研究 作为国家行政体系中最低一级的地方行政建制，是介于县、村之间的中自j 层次，具体体 现着政府与农民之间的分权关系。法国政治学家托克维尔指出：“乡镇是自然界中只要 有人类集聚就能自行组织起来的惟一联合体。”回 “村”是农耕社会产生以来十分古老的概念。中国的“村”是一个因农耕生产由若 干农户长期居住并联系十分紧密的社区，也是一个具有公共功能的微型社会。在中国历 史上，“村”一直是以自然村的面目出现的。随着国家行政管理对农村的全面渗透，“村” 日益纳入了国家行政管理的体系中，从而出现了行政村的概念。自然村主要依据农村人 口的自然居住状况，是中国农村地区的自然聚落；行政村的依据是国家行政管理的需要， 是中国行政区划中最基层的一级，设有村民委员会或村公所等权力机构。因此，本论文 所论述的“村”是指行政村( 村级组织) ，即依据村组法建立村民委员会的村。村 级组织是指以公共权力作为构建基础，并依据公共权力进行政治、经济、社会治理的农 村组织实体。雪以此为标准，在我国农村可以称为村级组织的仅有村党组织、村民自治 组织以及村合作组织。 基于上述的认识，本文所要研究的“乡村关系”是指乡镇政府( 本文指广义政府， 包括乡镇党委、人大在内) 和村级组织在地方公共事务管理上相互作用，相互影响的关 系，包括乡镇政府与村党组织之间的关系、乡镇政府与村民自治组织之闻的关系、乡镇 政府与村合作经济组织之间的关系及村级组织之间的关系。在村民自治制度背景下，乡 镇政府与村级组织之问的关系是国家与社会关系的集中体现，其实质反映的是国家与农 民的关系。 对于乡镇政府与村级组织( 主要是指村民委员会) 是属于何种性质的关系， 1 9 9 8 年修订的村民委员会组织法则明确了二者之间是指导与被指导的关系，并强调乡镇 人民政府不得干预依法属于村民自治范围内的事项，从而形成了相应的乡政村治格局。 这种乡政村治的格局在法律上表述为村民委员会组织法第4 条：“乡、民族乡、镇 人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但不得干预依法属于村民自治范 围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇人民政府开展工作。” 乡村关系所包含的内容十分广泛，具有多样性、变动性和非均衡性的特点。通过调 查分析，笔者认为目前我国乡镇政府与村级组织的关系不是单纯的指导与被指导的关 系。自我国推行村民自治制度以来，乡村关系经历了二十多年的重新建构，从过去单一 法 托克维尔： 论美国的民主) 。商务印书馆，1 9 9 7 年，第6 6 页 许宗衡：当代中国农村治理结构探究 ，人民出版社2 0 0 1 年t 第1 0 5 页- 8 乡相饴理视角下的乡村关系研究 的政府行政管理与被管理的关系，向多重关系并存的结构转型。目前在我国乡村形成了 有机联系的三重关系：第一重是乡镇党委与农村党支部之间的领导和被领导关系，体现 的是党的领导原则；第二重是乡镇政府与村委会在村民自治事务范围内的指导与被指导 关系，体现的是村民自治原则；第三重是乡镇政权与村级组织之间在贯彻执行党和国家 的方针政策、政府公共政策等事务方面的行政管理与被管理的关系，体现的是依法行政 原则。 就当前乡村关系状况的一般性意见来看，国内学界的主要讨论集中在乡与村之间 到底是领导关系还是指导关系上。从树委会组织法的规定来看，乡与村之间的关系， 是两个平等主体之间的指导与被指导关系。但实际上，因为村一级不仅有村委会组织， 而且有村党支部。且村党支部与村委会的关系是领导与被领导关系，村支部又受乡镇党 委的领导，就使乡与村之间的关系变得不确定起来。在此，鉴于需要，笔者对乡村关 系的内涵作必要的延伸，将“两委”关系，即村党支部与村委会的关系列为第四重关系。 两者虽属村级组织，但由于村党支部是国家政权设在村的组织，并且两者关系( 即两委 关系) 在当前显得相当重要。 0 4 研究框架的选择 “国家社会”的二元相对模式是各种国家理论研究中的主流范式，这晕，社会 被看作是独立于国家之外的非政治领域，两者之间相互分离又相互作用。国家与社会关 系是2 0 世纪9 0 年代以来中国学术界也是国际社会科学领域研究的热点问题。它是政治 学和社会学等学科的一种重要分析框架。该学说认为：“社会决定国家，社会的发展使 国家形态不断发生变化；国家又作用于社会，社会必须接受国家的引导和治理。”圆这 种分析框架关注建立在国家与社会之间相对应的关系结构，探讨权力的界定、分化、平 衡和规范秩序的社会法则的变化。国家与社会关系的本质是国家权威性与社会自主性的 关系，任何一方的缺失，都会导致国家与社会关系发展偏离均衡的良性轨道。应该说， 从国家与社会的互动来看社会政治变迁是学术研究的方法论传统。所谓公民社会、官治 与民治、政府与社会等概念都可以从这一理论构架中延伸出来。 关于乡村关系，学者们众说纷纭，但基本上都是建立在这样的一个共识之上：乡村 关系是国家与社会关系的真实反映；既存的乡村关系落后于新形势的需要，传统的乡村 政治体制需要变革。在这理论构架下，学者们对中国农村政治进行了深入研究，取得了 郭i f 林： 第二条 2 0 广西大掌硪士掌位论文乡村 台理视角下t 雪村关系研究 另一方面村民自治比较成功地填补了国家权力退出后的治理真空，有助于政府转变职 能，有利于国家治理的法制化。它促使国家与乡村社会关系呈制度化、法规化的发展趋 势。 1 9 8 8 年村组法开始试行，在全国一些地区实行村委会由村民选举的制度。试行 的村组法为乡村关系重新确立了基调，因为乡与村的关系已经变成了两个平等主体 之间的关系，村委会是村民自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督， 以达成村民的自我管理、自我教育、自我服务的目的，村委会由村民选举，对村民负责， 这就从制度文本上根本改变了乡村关系的格局。但制度文本的应然规定并不等于社会现 实，就全国大多数地区的情况而言，村组法的试行并没有从根本上改变乡村之间的 行政上下级关系。 1 9 9 8 年，在制度文本方面发生了个十分重大的变化，即村组法正式颁布实施。 全国大多数农村均进行过真正意义上的村委会选举。所谓真正意义是指依照村组法 制定的各项原贝l j 。具有海选的、差额豹、合法的等特征的村干部的选举。正式颁布的村 组法尤其在两个方面作了重大变动，是村委会候选人必须由村民通过预选产生，二 是村委会必须由村民直接选举，村民可以罢免他们认为不合格的村委会干部。这就使乡 镇难以通过操纵选举来控制村委会。制度文本向有利于村民的方向发生变化，使那些尚 组织得不好的村庄也具备了与乡镇行政在选举村委会干部方面抗衡的能力，村委会干部 更多由村民选举产生，乡镇越来越难以操纵村委会选举了。制度文本上的这种改变，使 季导全国农村基层治理发生了非常激烈的变化。不过，值得提出的是，村组法的以上 变动仍未撼动高度组织起来的乡镇行政对高度分散的村民在争夺村委会方面的优势地 位，很多地方的农民发现，无论选举多么真实，选举上来的村干部却与以前的村干部没 有差别，他们依然唯乡镇命令是从。 随着农村税费改革的逐渐深入，2 0 0 6 年初国家己明确取消了农业税，随后又提出了 建设社会主义新农村这一项伟大的历史任务。这预示着乡( 政) 村( 治) 关系的构建正面临 着一场历史性的巨大变革。取消农业税后，农民与国家的分配关系将发生根本性的变化， 乡镇工作量大大减轻并且村干部的报酬必须由国家财政转移支付来发给。国在这大背景 下，国家在乡村的治理方式该如何转变关系到新型的乡村关系构建的实现程度。 李昌平：取消农业税将引发一系列深刻变革 ，h t t p ：m u $ c c t t h k e d u h k 一 2 l 广西大尊q 贫士掌位论文乡村治理视角下的乡村关系研究 第二章村民自治背景下的乡村关系分析 自上世纪八十年代以来，在改革开放的大背景下，伴随着家庭联产承包责任制的推 广和政社合一、高度集权的人民公社瓦解，在辽阔的中国农村，以“民主选举、民主决 策、民主管理、民主监督”为基本内容的村民自治悄然兴起。在国家宏观主导与广大农 民自发创造这一合力的共同努力推动下，村民自治这一最广泛的农村基层民主形念和社 区治理形式，渐成燎原之势，成就显赫，其对中国农村乃至整个国家的政治发展和经济 社会的全面进步所具有的深刻意义，并不逊于以家庭联产承包责任制为主要内容的农村 经济体制改革。如果说以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制是中国广大农 民在经济领域的伟大创造，那么，以村委会选举为核心的村民自治。则是中国农民在民 主政治领域的又一宏伟创造。随着村民自治的逐渐实施与推进，国家开始转变其对农 村强控制式的管理方式，即从全面管理转变为行政管理和服务，依法对农村的社会秩序、 社会关系进行仲裁与调节，从宏观上引导农村的全面发展。这样，建国以来“命令 服从”型的乡村关系就为新型的”乡政村治”格局所取代。国家对农村的治理结构表 现为“乡政村治”型，即国家的基层政权设立在乡镇一级，乡镇依法对乡村进行行政管 理：乡镇以下的村实行村民自治。这一模式反映的是国家与农村社会之间的良性互动关 系，它不仅是合理的，而且是必需的，因为它可以调动国家和农村社会两个方面的积极 性。村民自治的立足点在于解决社会内部的关系，尽管它也要求转换国家对社会的控制 与治理模式，客观上也确实给国家和社会关系带来了崭新的变化，但它并不能从根本上 改变国家与社会的关系，也就更谈不上改造国家内部关系了。 2 1 村民自治下我国乡村关系的现实类型及其影响因素 2 l l 我国乡村关系的现实类型 我国村民自治始于2 0 世纪8 0 年代初，但由于村民自治在全国范围内开展的时间不 尽相同，各地乡镇政权与村民对村民自治的认识不同，并且各地村民参加村民自治实践 的深度与广度也不同，从而导致村民自治的实际成效大不相同，乡与村也演绎出不同类 型的关系。 村民自治进程中的乡村关系无疑是复杂的。在影响乡村关系的诸多因素中，乡镇政 权对村庄的控制能力和村庄的自主能力两个因素最为重要。就乡镇政权对村庄的控制力 能而言，它指的是乡镇政权对村庄拥有多大范围和程度上的影响力和约束力，当村庄的 赵建梅：村民自治与乡镇政府权威重塑 山东行政学院学报 ，2 0 0 4 年，第1 期 2 2 乡村治理视角下的乡村关幕研究 生产与生活深受来自乡镇政权权力意志的影响与约束时，我们说乡镇政权对村庄拥有强 大的控制力，反之则弱。就村庄的自主能力而言，它指的是村庄能在多大范围和程度上 抗击乡镇政权的权力意志渗透以及村庄的自治能力如何。当村庄能够成功地抵制乡镇政 权的干预尤其是基于乡镇政权自身利益的非法干预时，我们说村庄是自主的，并且这种 自主能使村庄治理处于良好状态。因此，若以乡镇政权对村庄的控制能力和村庄的自 主能力二度因素为依据，我们可将中国现实的乡村关系划分为支配控制型、放任自流型、 合作双赢型这三种类型。这三种类型的乡村关系各有特点，具体为： ( 1 ) 支配控制型的乡村关系。这种乡村关系类型，也就是说乡与村之间在绝大多 数问题上的认识是达成一致的，而且村级组织( 主要是村委会) 是绝对服从于乡镇政府。 这种关系实质上是人民公社管理体制的一种延续，乡镇政府习惯于以行政命令的形式 “领导”村委会，将村委会视作自己的下属办事机构加以驱使。一般说来，在这种乡村 关系中，村委会选举大多流于形式，村委会主任及其成员大多直接或间接由乡镇政府指 定、委派或任命；即使实行村委会直接选举，乡镇政府仍然可以通过种种手段影响或限 制选村干部，使其知难而退，主动辞职不干。在支配控制型乡村关系下，村民自治是很 难取得实质性进展的，制度建设的初衷与实际成效之间必定存在很大有差距，所谓的村 民自治，亦不过是流于形式而已。只有当村民自治与更深层、更全面的国家体制的民主 化形成良性互动关系之后，村民自治才可能作为一种无可抗拒的力量、自下而上地