（行政管理专业论文）构建服务型政府进程中的行政效率提升研究.pdf

a b s t r a c t a d m i n i s t r a t i v ee f f i c i e n c yi st h em a i ns t a n d a r dt oj u d g et h ee f f e c to fa d m i n i s t r a t i o n m a n a g e m e n ta c t i v i t i e s i t st h et a r g e tf o ra d m i n i s t r a t o r st op u r s u e a d m i n i s t r a t i o nw i l l l o s ei t sv a l u eo fe x i s t e n c ea n db eam e a n i n g l e s st h i n gi fm a n a g e m e n th a v eal o w e f f 矗c i e n c y t o d a y , w h e ns c i e n t i f i co u t l o o ko nd e v e l o p m e n ta n db u i l d i n gah a r m o n i o u s s o c i e t ya r ef o r m u l a t e d ，t h ec o n s t r u c t i o no fs e r v i c eg o v e r n m e n th a sb e c o m eo u rc o u n t r y a d m i n i s t r a t i o nr e f o r mt h el e a d i n gt e n d e n c ya n dt h et a r g e ts e l e c t i o n f o rt h i sr e a s o n , i d i s c u s s e di nd e p t h ，h o wt o e n h a n c ea d m i n i s t r a t i v e e f f i c i e n c yf o c u s i n go nt h e c o n s t r u c t i o no fs e r v i c eg o v e m m e n t t h ef i r s t p a r te x p o u n d st h e f u n d a m e n t a l t h e o r yo fs e r v i c eg o v e r n m e n ta n d a d m i n i s t r a t i v ee f f i c i e n c y t h es e c o n dp a r te x p o u n d sa n a l y z e st h ec u r r e n ts i t u a t i o no fa d m i n i s t r a t i v ee f f i c i e n c y i tm a k e sp r o g r e s si nt h ee f f i c i e n c yo f a p p r o v a l ，e g o v e r n m e n ta f f a i r sa n dr e s t r u c t u r i n go f g o v e r n m e n ta d m i n i s t r a t i o n t h e r ea l ep r o b l e m s ，h o w e v e r t h ea d m i n i s t r a t i v es t a f fd o n t h a v et h ee f f i c i e n c yc o n c e p t i o n t h e r ei sl o wd e c i s i o ne f f i c i e n c yi nt h eg o v e r n m e n t t h e a d m i n i s t r a t i v ec o s ti st o oh i g l l t h et h i r dp a r te x p o u n d st h ee f f e c tf a c t o ro fa d m i n i s t r a t i v ee f f i c i e n c yi nt h eb u i l d i n g o fs e r v i c eg o v e r n m e n t i tm a i n l ya n a l y s e sw h yt h ef u n c t i o n so fg o v e r n m e n th a v en o t b e e nc o m p l e t e l yt r a n s f o r m e d ，t h er e a s o no fl o we f f i c i e n c yo fp u b l i cp o l i c ya n dt h e s u p p l yo f p u b l i cp r o d u c t s t h el a s tp a r tp r o p o s e dt h es u g g e s t i o n so fh o wt oi n c r e a s ea d m i n i s t r a t i v ee f f i c i e n c y f o re x a m p l e , r a i s i n ga d m i n i s t r a t i v es t a f f so w ns t a n d a r d si st h ep r e r e q u i s i t e i n c r e a s i n g e f f i c i e n c yo fs y s t e ms u p p l i e si st h ek e y t h ef o r m u l a t i o no fe f f e c t i v ep u b l i cp o l i c i e si s t h ee m p h a s i s t h ee f f e c t i v es u p p l yo fr u r a lc o m m u n a lp r o d u c ti si m p o r t a n tm e a s u r e t h e p r o v i d i n ge f f e c t i v ep u b l i cs e r v i c ei sa p p r o a c h t h ep e r f e c t i o no fr e l a t i v el a w si st h e g u a r a n t e e k e yw o r d s ：a d m i n i s t r a t i v ee f f i c i e n c y ；s e r v i c eg o v e r n m e n t ；p u b f i cp r o d u c t s ；p u b l i c s e r v i c e ；i n s t i t u t i o n ；f i l f l lffrlrrlli f 1 li l f lf r lilli i i f li 埘 y 17 3 3 5 2 6 目录 引言1 第l 章相关理论综述8 1 1 服务型政府的科学内涵8 1 1 1 服务型政府的基本内涵8 1 1 2 服务型政府的基本职能9 1 1 3 服务型政府的基本特征1 1 1 2 行政效率的涵义界定1 2 1 2 1 行政效率的内涵1 2 1 2 2 行政效率与企业效率的界分1 4 1 2 3 行政效率的特征1 5 1 2 4 决定行政效率的三个基本要素1 6 第2 章我国行政效率的现状分析1 9 2 1 目前我国在行政效率方面取得的进步1 9 2 1 1 大力精减行政审批事项，提高审批的效率1 9 2 1 2 发展政府信息化，开展电子政务：1 9 2 1 3 政府机构改革已取得一定的成效2 0 2 2 我国行政效率仍然存在的突出问题2 】 2 2 。1 政府职能“错位 、“越位 和“不到位 的现象混杂存在2 l 2 2 2 行政人员的效率和服务观念不强2 2 2 2 3 政府制定和执行决策效率较低2 3 2 2 4 政府的行政管理费支出费用较高2 4 第3 章构建服务型政府过程中影响行政效率的相关因素分析2 7 3 1 政府职能转变不到位影响行政效率的提升2 7 3 1 1 制度缺陷的影响2 7 3 1 2 传统行政文化的影响2 8 3 2 公共政策效率低下影响行政效率的提升2 9 3 2 1 利益博弈的影响2 9 3 2 2 政策反馈评价机制欠缺的影响3 1 3 3 公共产品供给效率低下影响行政效率的提升3 2 3 3 1 经济发展水平的影响3 2 3 3 2 政府高度垄断的影响3 3 3 3 3 信息不对称的影响3 3 第4 章基于服务型政府视角下提升行政效率的思路3 5 4 1 提升公务员自身素质是提升政效率的先决条件3 5 4 1 1 积极推进行政文化建设，改变行政人员传统的行政习惯3 5 4 1 2 通过道德调节来改变公务员的观念以提高行政人员的素质3 6 4 1 3 改进行政人员的工作作风，重新认识自己的岗位3 7 4 2 提供制度创新是提升政效率的关键3 8 4 2 1 提供有效的制度供给需要坚持的原则3 8 4 2 2 完善制度供给的全过程以提升行政效率3 9 4 3 完善公共政策是提升政效率的重点4 0 4 3 1 确立科学的公共政策价值取向4 0 4 3 2 完善公共政策过程管理制度4 1 4 3 3 完善政策评估体制，提高政策评估组织的专业性4 2 4 3 4 大力发展民间的政策评估组织4 3 4 4 提供有效的公共服务是提升政效率的手段4 3 4 4 1 引入公共服务竞争机制以提高行政效率4 3 4 4 2 继续进行行政审批改革，提高行政效率4 5 4 4 3 广泛开展电子政务4 6 4 4 4 继续深入地进行政府体制改革4 8 4 5 法律制度的健全是基于服务型政府视角下提升政效率的保障4 8 4 5 1 加快我国的法制化建设，加强执法工作4 9 4 5 2 完善监督机制，促进行政效率的提高5 0 结论5 l 参考文献5 2 攻读学位期间的研究成果5 4 致谢5 5 学位论文独创性声明5 6 青岛入学硕十学位论文 1 研究背景和目的意义 引言 在市场经济条件下，政府的首要职能就是要为市场经济提供制度保障。由 权力行政转变为服务行政，是当代行政改革的一个新趋势。政府的主要任务就 是为人民服务，这已成为一种新的行政模式和管理理念。这就要求政府改善同 服务对象公众之间的关系，实现便民、利民、亲民，从传统型政府向服务 型政府的转变来看，服务型政府的构建将要求政府的行政管理效率进一步提升。 随着我国加入了w t o ，人民对政府以及行政人员的能力提出了更高的要求。 行政效率作为行政管理过程的中心，更应该被放到一个重要的位置进行研究， 但是，人们在具体研究行政管理过程的各个对象时，往往忽略了如何提高行政 效率。 低下的行政效率会导致政府功能发生错位，各政府部门的资源以及精力都 用于相互的内耗，而在政府应该做好服务好的领域，却没有做好、服务好。低下 的行政效率，将影响到整个行政管理的各个程序以及各个环节，也将影响到政 府的良好形象和经济社会的发展。提升行政效率的问题，对于开展行政活动， 履行行政职责，实现政府的职能，为公众提供更多的服务，创造更多的福利来 说，显得非常重要。因此，提高行政效率是构建服务型政府的当务之急，从服 务型政府的角度来研究行政效率是有一定的意义的。 ( 一) 基于服务型政府视角下提高行政效率是行政管理活动的最终目标 行政效率的提高既是行政管理活动的出发点，也是最终目标。政府在管理 国家和社会各种事务的过程中，都必须讲究投入产出和成本效益，行政效率的 提高便意味着行政管理体制中的人、财、物等各种要素都得到了较为科学的组 合配置，也就使政府组织的机构设置、权责划分与运行实现科学化、完善化， 使决策、执行、信息处理、监督等环节健全并实现运转，从而保证地方政府在 一定的人力、物力、财力情况下，在规定的时限内，以最快的速度完成最大的 工作量，以更好的服务于人民。 ( 二) 基于服务型政府视角下提高行政效率是树立政府良好形象的迫切需 要 随着我国社会主义市场经济的不断发展，社会主义政治文明的逐步提高， 政府的职能也发生了一些变化，社会和公民对行政管理活动的要求已经由原来 的消极、被动转为积极、主动，对政府工作的权威性要求越来越高。政府权威 的建立，最主要的是树立政府在公民和社会中的良好形象，社会和公民对政府 的认同度越高，维护和支持政府工作的力度就会越大，政府的工作也就会更顺 引言 利的进行，对政府目标的实现也会起到事半功倍的效果。行政效率就是决定政 府形象的关键因素之一。行政效率低下，便会引起许多问题，给政府工作造成 了不良影响，损害了政府的形象和权威，这已经在社会的许多具体问题上有所 反应。 ( 三) 基于服务型政府视角下提高行政效率是迎接世界经济一体化和新技 术革命挑战的迫切需要 2 1 世纪是个国际竞争激烈的时代。世界新技术革命使当代的政治、经济、 社会形势的变化异常迅猛，并导致全球化的经济竞争，世界各国和地区之间的 经济技术及全社会交流、合作越来越多，越来越频繁。国际竞争是国家与国家 之间的竞争，是政府与政府的竞争，归根结底是政府与政府的效率之争。政府 管理的低效率就意味着自己在这种节奏快，周期短的竞争中会处于不利地位， 我们如果不抓住机遇，加快科技发展，提高管理水平，势必会在这种竞争中失 败。在这种局势下，需要国家对经济和社会事务的参与更加直接、更加广泛， 同时促使政府的行政管理水平和效能尽快提高，这就说明，国与国之间、地区 与地区之间、城市与城市之间的经济竞争归结到最后就是效率与管理的竞争。 本文从打造服务型政府的角度出发，深入探究行政效率，针对我国行政效 率的现状进行分析研究，并提出提高行政效率的建议。 2 国内外研究动态 2 1 国外研究动态 西方学者在有关行政效率的研究领域产生了许多丰富的理论成果，并在实 践中也有所突破。归纳起来主要有三种观点：内部效率观、整体效率观和外部 效率观。 1 内部效率观。内部效率观是在公共行政学的古典理论和行为主义理论中 提出的。其核心是将行政管理视为对行政组织的内部管理，而管理效率的高低， 取决于对行政组织内部各要素的高度利用。因而，行政组织要素管理的效率， 就成为行政效率的关键所在。 ， 以泰勒为代表的科学管理学派认为，行政管理就像企业管理，都需要运用 一定的方法，将有限的资源转化为特定产品。在这个转化的过程中，关键的要 素是方法和技术。方法技术对了，就能节省人力，减少浪费，增加和提高产品 的数量和质量。因此要从实践中不断改进管理的方法和技术，以不断地提高行 政效率。 官僚制理论学派认为，行政效率的关键在于行政组织内部从事行政工作的 各部门、各成员之问的协力与合作。而处理好组织内部的协力合作问题，其关 键又在于明确各机构和各成员之间的权责关系。要做到这一点，就必须从行政 2 青岛大学硕十学位论文 组织设计的科学合理性着眼。德国著名社会学家韦伯的官僚制理论就是基于此 而设计的。 功能学派的代表人物法约尔、古立克等认为行政管理是由一系列相互衔接 和联系的活动环节组成。每个环节都要承担相应的职责，实现相应地功能。对 不同的学者来说，这些功能可能有不同的归纳结果，如法约尔的五项功能，古 立克的七项职能等。但是，无论功能、职能是几项，行政效率的获得，必须以各 项功能的高效以及它们之间的合理搭配为前提和基础。这一点是不言而喻的。 行为主义理论对此进行了全力纠正。1 9 2 4 年- 1 9 3 2 年，由美国哈佛大学教 授梅约领导的研究小组，在对西方电气公司霍桑工厂进行的改进工作效率的断 续试验中，发现了工人的工作态度和人际关系对于工作效率的主要意义，由此 掀开了行为主义革命的新篇章。行政学中的行为主义理论将行政人员置于管理 活动的重心，强调通过试验和观察的方式，研究行政人员的行为规律，并施加 各种刺激手段，激发他们的积极性，以不断提高行政工作的效率。 2 整体效率观。内部效率将行政效率视为其内部因素的效率。之所以如此， 是因为它将整体视为部分简单之和，认为只要各个要素的管理效率提高了，整 体的行政效率也就会提高。虽然行政学界对这个问题有清楚的认识，但在问题 的解决方面却较少拿出切实有效的办法，而仅仅停留在观：念的层次。行政学又 一次从经济学和企业管理学里得到了启发，启发的源头来自两个方面：企业创 新理论和x 一效率理论。 其中，企业创新理论最早于1 9 1 2 年由美籍奥地利学者熊比特在其经济发展 理论一书中提出的，他指出，在生产过程中，如果生活要素和生产条件之间 的组合只维持固定的模式，生产效率就不能真正提高，经济也不能真正得到发 展。要想改变这种状况，就得实行管理上的创新，企业是创新主体，而创新者 就是企业家，因此熊彼特的创新概念接近于企业创新概念。 x 一效率理论最早由美国经济学家哈维莱宾斯坦于1 9 6 6 年提出。其主要观 点是决策的基本单位不是企业而是个人；个人不具有完全理性而具有选择性理 性；努力是一个不确定的量；个人在一定程度上存在着惰性等等。 近几十年来，西方各国为减少政府花费、提高政府效率而进行以“重组 为中心的行政改革，试图建立“企业家政府”，就是从这个角度来理解行政效率 并付诸实践的。 3 外部效率观。外部效率从行政系统与经济、社会的关系着手，关注的是 行政管理活动对谁有效率的问题。因为行政管理对于社会总资源的利用并不总 是最有效的，在社会治理的某些领域，市场或第三部门往往比政府的管理更加 有效。因而，要想提高行政效率，首先应看看在某一特定的领域究竟有谁来提 供最有效，是政府还是市场或第三部门。 引言 外部效率的确立，关键就是重新划清政府与市场各自的范围，只有在自己 力所能及的范围内，政府的行政活动才真正有效率。近年来，随着对第三部门 及相关理论的研究发现，在某些领域，第三部门比政府和市场拥有更高的效 率，这又进一步深化了行政外部效率的概念。 可以说，这三种效率的观点的提出，对行政效率理论的发展有着很大的推 动作用，他们或从内部，或从外部对行政效率进行了研究，尤其是外部行政效 率，将行政系统与经济、社会联系起来共同作为对象研究，使我们对于行政效 率的理解有了深一步的认识和理解，这对我们今后的研究提供了很大的帮助。 2 2 国内研究动态 概括起来，国内关于行政效率的研究主要在以下几种观点： 第一种是效率观。这种观点认为行政效率一词即可表明行政“质和“量 的统一。夏书章在行政效率研究中认为行政效率就是在一定时间、空间内 行政活动付出的代价与取得的成果之间的比率，而且，判断行政效率的高低是 很复杂的，一项工作不仅限于计量人、财、物等的投入和产出的比率，还包括 对杜会效益的评估，其公式为：行政效率= 行政产出行政投入。 第二种是效益观。效益观是从狭义上理解行政效率的，这种观点认为行政 效率是一个只有量而没有质的概念，并且只有在行政活动对社会产生了有益的 影响时，该活动本身才是有意义的，否则，效率越高，反而更是南辕北辙，偏 离了行政活动的基本价值取向，因此应该以行政效益替代行政效率。彭国甫在 什么是行政效率中认为行政效益就是行政括动在单位时间和空间内所造成 的各种有形或无形的有益社会效果与在括动过程中所消耗的入、财、物和时间 总量之比。通过提倡行政效益，就可以将行政活动的质和量统一起来。罗刚健 在行政管理学教程中也认为行政效益是高于行政效率和行政效能的概念， 是行政效率和行政效能的有机统一。其中行政效能是行政效益的质的规定性， 行政效率是行政效益的量的规定性，只有行政效益才能将两方面的诉求统一起 来。所以，效率公式应修j 下为：行政效益= 有益的社会效果耗费。 第三种是效能观。这种观点认为无论行政效益和行政效率都没有衡量行政 活动完成行政目标( 符合社会需要) 的程度。只有行政效能方能全面显示行政活 动的成效。常仲智等在公共行政管理学教程中认为行政效能是指国家行政 机关和行政人员从事行政管理活动发挥功能的程度及其产生效率、效果、效益 的综合体现。锄傅大友等在行政管理学导论则认为效能是高出效率和效益的 夏书章行政效率研究 m 广州：中山大学；l j 版社，1 9 9 6 彭固甫什幺是行政效率 j 中困行政管理，1 9 8 6 ( 7 ) 罗刚健行政管理学敦程f m 中南t 业人学 f ；版 ! l = ，1 9 8 9 常仲智等公共 ，政管理学教程：m 兰州：兰州人学j i ；版社，1 9 9 4 4 青岛人学硕士学位论文 概念。行政管理效能包括行政效率和行政效益两个方面，体现了行政管理目标 的正确性与行政管理高教率的统一。行政管理的效率或效益的任何一方都不能 代表行政效能，行政教能是效率和效益的乘积。公式为：行政管理效能= 效率 效益。 第四种是系统观。张郧的论行政管理动态系统中的效能、效率与效益 从行政系统论出发，认为无论是效率、效能还是效益，都只是部分的而不是全 面的表明行政活动的效率要求，。应该在行政管理动态系统中来认识效率问题。 因为行政管理过程是在一定社会、国家大系统环境条件中的行政管理主体( 包括 政府组成要素) 一经过行政管理运作过程( 包括行政信息一决策一执行一服务 一咨询一监督运作工程) 一作用行政管理客体( 包括政府内务、国家政务、社 会公共事务) 一实现行政管理目标( 社会效益) 一目标反馈行政管理主体和社 会 循环往复的动态系统。所以，三效应该结合到行政系统过程中来理解： 行政效能只能定位于行政管理主体子系统中：行政效率只能定位于行政管理运 行过程子系统中；行政效益定位于行政管理动态系统之外的输出社会之结果中。 另外，国务院办公厅调研室编写的行政管理学基础中从政治系统论角度出 发，认为行政效率就是行政工作的输入、输出之比，是效率、效益、效果的相 统一。 第五种是政府效率论。牛福增在要素市场发育与政府效率一书中认为 应该将政府作为一个整体的观察对象( 包括行政、司法、立法) ，政府效率就是 广义政府的活动效率。此观点认为，政府成本也即政府的行政支付，包括直接 的社会性支付和直接的政府自身耗费；行政收益是政府的产出，即政府提供的 “产品 。这是一个极其丰富复杂的产品体系，这一体系既包括经济方面的内容， 又包括社会、军事、政治、科技、文化方面的内容；既包括有形收益，又包括 无形收益。在特定的条件下，行政收益则包括制度收益、市场发育收益、人才 收益、环境收益。固 第六种是公共部门绩教论。这种观点代表了从经济学角度研究政府行为的 结果，在近些年来较为常见。所谓政府绩效是政府部门工作成就或管理活动所 产生的积极效果，它以单个政府或公共部门为关注对象，以经济、效率、效益、 服务质量的提高和公民满意为最终目标。行政就是政府更有效率提供公共产品 问题，效率则作宏观理解，在于克服x 一无效率。具体来说，公共部门的绩教主 要投入产出比率，效益则着眼于行政产出所带来的社会效果，包括质量、顾客 满意等。公共部门绩教的提高，意味着政府对市民的需求更负责任，为公民和 傅大友等行政管理学导论 m 昆明：云南教育f i 版社，1 9 8 7 张郧论行政管理动态系统中的效能、效率j 效益 j 特区理论j 实战1 9 9 6 国务院办公厅调 1 ) f 室行政管理学桀础( 下册) m 北京：高等教育版礼，1 9 8 8 ， ：福增要素市场发育与政府效率 m 北京：经济科学版 r ，1 9 9 8 5 引言 社会提供优质高效的服务。这种观点的文献较多，有吴俊培的公共部门效率 机制构建研究，胡宁生的中国政府形象战略( 下册) ，周志忍的公共性与 行政效率研究以及马克霍哲的公共部门业绩评估与改善等。 第七种是政府服务质量论。马敬仁等人在行政管理现代化评行与促进系 统初探中提出建设政府全面品质管理系统以全面控制政府活动质量。公共服 务质量核心是依据边际成本，增加边际利润。为了全面分析和评价政府管理质 量，需要搭建内部评质量、外部评形象的框架体系。这个框架贯穿行政管理过 程的始终，并体现在以下三个方面：行政职能目标的实现程度；行政人员岗位 职责的履行程度；行政法规的满足程度。 以上七种观点基本上概括了我国各学者专家对行政效率的观点，可以说， 不同角度的研究使得行政效率的内涵越来越丰富，我们对于行政效率的理解越 来越深入。然而，以上学者的研究并没有将构建服务型政府这个时代命题与行 政效率联系起来，笔者认为，在构建服务型政府的大背景下，行政的主要目的 就是为人民服务，提高行政效率就是低成本高效率地为人民提供优质服务。 3 研究方法 本论文首先在对目前服务型政府以及行政效率研究进行综述的基础上，充分 收集、整理和分析资料以及结合自身对相关问题的理解，以数据引证、实证与规 范相结合，历史分析与比较相结合，借鉴与创新相结合，归纳与演绎相结合的分 析方法，实现分析方法上的多样性、综合性和有效性。 规范分析：针对我国行政效率低下的现状提出相对合理的对策建议。 数据引证：通过引用具体真实数据，描述我国行政效率现状，反映出我国行 政效率的发展趋势与存在的问题。 实证与规范相结合的分析方法：本文对期刊、著作以及已有的数据资料和研 究成果进行描述，分析服务型政府建设中的行政效率问题，然后对涉及服务型政 府和行政效率的理论进行评述，并针对我国行政效率低下的现状提出相对合理的 对策建议。 借鉴与创新相结合的分析方法：本文在论述中，坚持以经典理论为指导，但 不受传统理论束缚，借鉴我国及西方有用的成果并结合我国现阶段实际情况，探 索我国廉价政府之下的行政效率理论的发展与完善。 归纳与演绎相结合的分析方法：对于服务型政府和行政效率的认识是源于对 已有问题和经验的归纳和总结，并根据自身对问题的认识和理解演绎出一些针对 性的结论，使得出的结论具有一般性的特征。 马敬仁等行政管理现代化评行j 促进系统初探 j 中国行政管理，2 0 0 0 ( 1 1 ) 6 青岛大学硕士学位论文 4 创新之处 1 将行政效率置于服务型政府的视角下进行研究，从打造服务型政府的角 度来研究我国的行政效率问题，主要从服务型政府的职能出发，围绕着职能转 变等问题，提出提高行政效率的对策。 2 将行政成本与行政效率紧密的结合起来。行政成本与行政效率之间具有 不可忽略的相关性，行政成本过高会导致行政效率的降低，行政效率的提升也 会促进行政成本的减少。透过行政成本来研究行政效率可以将我国行政效率低 下的深层次原因挖掘出来，找准原因，对症下药。 目前有关此方面的著述主要是各自触及服务型政府问题或行政成本问题以 及行政效率问题，本文将对两方面的研究成果进行系统的整合，形成新的理论。 7 第1 章相关理论综述 第1 章相关理论综述 1 1 服务型政府的科学内涵 1 1 1 服务型政府的基本内涵 众所周知，政府的主要任务之一就是对公共资源进行权威性的再分配。经 济建设型政府是把有限的公共资源优先分配到经济建设领域，并且在社会经济 发展过程中，政府充当投资主体和建设主体的角色，对经济发展起到主导性的 推动作用。而服务型政府则是以提供公共产品和公共服务为主要目标，充分发 挥市场机制配置资源的作用，将有限的公共资源优先用于公共服务支出。 关于什么是服务型政府，不同的学者从不同的角度对其进行了分析，主要有 以下几种： ( 1 ) 服务型政府主要是指政府服务的理念或者服务精神。施雪华教授认为服 务型政府的概念中应该包含政府服务的理念。“这一理念要求中国政府的所有法 律、规则和行为都必须贯彻服务精神和准则，而不是单纯的统治和管理。” ( 2 ) 服务型政府主要是指政府的角色。张康之教授说：“政府角色的自觉转变， 不仅从统治的角色改变为管理的角色，而且要从管理的角色改变到服务的角色上 来。 ( 3 ) 服务型政府主要指政府的职能和功能。李文良教授认为：“服务是政府的 首要职能。 固著名经济学家高尚全认为建设公共服务型的政府，因为政府的“公 共服务功能没有很好的发挥。固 ( 4 ) 服务型政府指的是政府的职能和角色。湖南行政学院唐绮玉认为：“公共 服务的职能和角色 在传统体制下被淡化，建设服务型政府就是要使政府的职能 和角色转移到公共服务上来。 由此可见，服务型政府的概念既涉及观念及理念层面，又牵涉到政府的职能 及功能层面；它可以是政府的角色定位，同时也包括了政府的行为方式。综合前 面的专家、学者们的看法，笔者认为所谓服务型政府就是指政府用公开透明的方 式，根据公民的意愿，给公民、社会组织和社会提供方便、周到和有效的服务， 谢庆奎入世与政府先行 m 中信出版社，2 0 0 3 张康之寻找公共行政的伦理视角 m 中国人民大学出版社，2 0 0 2 李文良中国政府职能转变问题报告 r 中国发展j l ；版社，2 0 0 3 建设公共服务型政府 n 深圳商报，2 0 0 3 - 0 8 0 5 见g o o g l e 内的h t t p ：w w w l f x i n f o l g o v l c n q y s h o w n e w s l a s p ? n e w s i d = 2 6 9 库负快照 青岛人学硕士学位论文 促进社会稳定发展。服务型政府的服务主体是各级政府及官员，服务对象是公民、 社会组织和社会，服务的宗旨是为民服务，促进社会的稳定发展，服务的内容是 由人民的意愿决定的，服务的方式是公开透明的方式。 1 1 2 服务型政府的基本职能 在确立实行社会主义市场经济体制的近二十年中，政府一直以转变政府职能 为目标，然而实际中我们的政府职能转变却一直滞后，其中的主要原因是存在着 某些思想理论认识上的误区，认为只有经济的发展才能促进社会的发展，从而忽 略了政治、社会、文化等职能的进步。其实要想社会更快更好的发展，政府的职 能应该是全方位的，其所承担的职责与义务及管理活动和体现出的功效应该是多 效的，但在实践中却呈现出政府职能在经济上强，在政治、社会、文化上弱的局 面，表面上创造出了经济奇迹，但同时也积累了不少社会问题和社会矛盾。 当然，经济职能是政府一项很重要、很关键的职能，但并不能把经济职能当 成政府职能的全部内容。党的十六届三中全会明确提出：“坚持以人为本，树立 全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展。”科学发展观的 核心是实现经济、社会和人的全面发展。发展是我们党执政兴国的第一要务，但 发展不仅仅是经济的增长，而是经济、政治、文化的协调发展和人的全面发展。 经济发展、社会发展和人的全面发展是相互联系的。坚持科学发展观，就要全面 推进社会主义物质文明、政治文明、精神文明建设，促进经济、社会和人的全面 发展。政府要从单纯追求g d p 增长转到在经济增长的基础上注重经济、社会和人 的全面发展，追求经济社会综合指标的科学发展观上来。因此，政府职能是要担 负起统筹协调管理整个国家、社会全面协调可持续发展的职责，而不是强调某一 方面发展，忽视另一方面发展，在建设服务型政府的进程中，应更加重视政府的 公共服务职能。 吴玉宗认为服务型政府的主要职责应该是以下几个方面：制度供给服务、提 供良好的公共政策服务、提供公共产品、提供公共服务。 第一，提供制度供给服务。政府是作为秩序化统治的机构而存在的。作为秩 序化的代表的政府，必须为人们和社会提供社会秩序的制度供给，也就是要为社 会制定一个权威的人人必须遵守的制度框架或者制度模式。人们需要政府首先就 是希望政府能够给人们一个有序的社会环境，这个环境的确立完全依赖于政府提 供良好的制度。因为只有在良好的制度条件下，人民才能按照规矩去创造财富和 谋取个人的幸福。政府必须根据人类最基本、最具有普适性的价值如自由、平等、 吴玉宗服务型政府：概念、内涵j 特点两南民族人学学报( 人文礼科版) j ，2 0 0 4 ( 2 ) 9 第1 章相关理论综述 公正、安全、公平、繁荣等来向社会提供制度、执行制度和纠正已经过时的制度。 政府还应该根据社会环境和自然环境的变化，不断地推进制度创新。政府必须为 市场经济的运作提供基本必需的制度、规则以及框架，包括：界定和产权保护、 契约的执行、公司法、金融制度、专利保护、著作版权、法律和秩序的维持。我 们有理由提出政府的主要功能就是制度供给、制度实施、制度裁定以及适时的制 度创新。一句话，政府功能必须以制度方式向社会提供，并且政府本身也必须按照 制度行事。 第二，提供良好的公共政策服务。公共政策是政府为了解决和处理公共问题， 达成公共目标，经过一定方式所作出的与公共利益有关的有选择性的原则、方针、 策略、措施和办法。它主要表现为法令、条例、规定、计划、措旖等政府行为。 服务型政府制定的公共政策是从公共性的角度出发，从公众的利益出发，为解决 社会稳定发展和经济可持续发展问题时制定的政策。如环境保护、社会保障、义 务教育政策、金融政策、财政政策等这些政策有的能够直接给人们带来利益，有 的通过维护社会和经济的稳定、持续的发展间接地为每一个公民带来利益。政府 在基本制度已经确立以后，其主要的服务就是提供良好的公共政策服务。公共政 策服务的水平直接体现着政府的执政能力和决策水平。 第三，提供公共产品的服务。众所周知，现代经济学普遍把产品分为公共产 品和私人产品。典型的公共产品包括国防、基础研究、道路和桥梁、导航设施、 灾害控制、交通管制系统以及其他基础设施。还有一种准公共产品，它是介于社 会公共需要和个人需要之间的产品。如教育、社会保险等。从理论上讲，公共物 品( 除政策、法规外) 往往是投资规模大、投资周期长，对于企业而言，投资于公 共物品无利可图；对个人而言，则往往无力承担。而公共物品所具有的非排他性 特征，又使得人们容易产生搭便车的心理，即某人参与了公共物品的消费，却不 愿意支付或充分支付生产成本而依赖他人支付。这种搭便车的心理( 以及避免被 搭便车的心理) 导致了集体的不理性。大家都不愿提供公共物品，这就决定了公 共物品不可能由市场来提供。因此，政府必须为此担当重任，要以一个社会管理 者的身份组织和实现公共产品的供给，并监管其使用过程中的公平性与合理性。 可是，政府提供公共产品并不意味着全部都要由政府直接提供，对一些公共产品 或准公共产品，可以根据实际需要，让社会组织来提供，但是政府要做好组织工 作。经济学上私人物品和公共物品的划分方法很好地界定了行政服务的范围：政 府只应该向公众提供公共物品，而不需要也不应该涉足私人物品的生产。私人物 品完全可以由市场机制实现有效率的供给，政府没有必要介入私人物品的生产。 第四，提供公共服务。公共服务可分为3 类。公共服务i 类，如国防服务、公 共安全。这类服务是纯公共物品。它有两个特性，即强非排他性和强非竞争性。 这类服务无法收费而完全由政府以财政方式提供。公共服务i i 类，如邮政、电信、 1 0 青岛大学硕士学位论文 民航、铁路服务、水电服务等。这类服务具有非竞争性强和非排他性弱的特性。 通常属于垄断性服务。公共服务i i i 类，包括公共环境、文体事业、公共医疗、公 共交通和社会保障。这类服务具有非竞争性弱和非排他性强的特性。一般认为， 公共服务是政府机关及其工作人员满足社会公共需要、提供公共产品时的劳务行 为的总称。实际上，它是解决政府如何提供制度供给，如何采取和制定公共政策 以及如何提供公共产品的问题。它主要涉及政府及其工作人员提供公共服务时的 程序、态度、方式和方法等问题。服务型政府要求政府机关及其工作人员在服务 行政理念的指导下，在服务程序、服务态度、服务效率等方面为当事人提供热情、 快捷、简便和周到的服务，而不是冷漠的官僚主义者。 1 1 3 服务型政府的基本特征 服务型政府，就是政府的一切工作是服务，政府一切工作的目标是做好服务。 因此，其特点总的来说就是以社会为中心，以公民为本位，做好政府的服务者角 色。服务型政府的主要特征有以下几点： ( 1 ) 服务型政府是一个有限政府。公共管理理论认为，政府职能的实现是以 政府能力为基础的，缺乏有效能力的政府即使在法律上具有广泛的职能，实际上 也不会真正有所作为。由于政府所赖以建立的权力资源、信息资源、人力资源等 的限制，政府的能力必定是有限的，它不能承担无限的政府职能。因此，服务型 政府的首要特征就是政府不能是一个全能政府，涉及到公众的方方面面，这样反 而将服务于公众的职能给弱化了。有限政府的公权力是有限的，市场能够调节的， 就交给市场去调节。市场先于政府，是有效和有限政府的基础，作为扩展秩序的 市场扩展到哪里，政府的规模与范围就应该收缩到哪里。 ( 2 ) 服务型政府是一个法治政府。法治政府是相对于人治政府而言的，入治 政府只是看重了法律的工具性价值，只是把法律当成了政府进行管理的一种工 具，而忽略了民意的体现和表达，法律起不到应有的作用，便出现了种种“权大 于法”的腐败现象。服务型政府重视保护公民权利，就应该将政府与公民之间的 关系通过法律来固定，为保障公民权利提供制度保障。因此，在服务型政府中， 政府的一切职权必须依法设定，并在法律规定的范围行使政府的一切行为，包括 管理和公共服务，都必须规范在法治的范围内。政府及其公务员应树立保障而非 侵害或剥夺公民合法权益的观念，合法行使各种行政权，依法提供高效的公共管 理和良好的公共服务，改变以前的越位、缺位、错位现象，克服多头执法，重复 执法，有法不依，执法不公等不规范行为，努力实现行政职权，行政程序，行政 行为，行政后果的合法化。 ( 3 ) 服务型政府是一个责任政府。我国传统的行政模式是免责任行政，政府 犯了错，不需要对公众负责。而现在，政府的责任观念需要从传统政治中的官民 第1 章相关理论综述 观念转变为现代政治中的平等交换和平等制约观念。服务型政府的特点就是政府 要对自身的行为负责，更要对公众负责，对破坏公众利益的行为要承担自己的责 任，并对公众受到的损失进行赔偿。 ( 4 ) 服务型政府是一个民主政府。服务型政府建设体现的是一种公民权利、 社会权利进一步落实的过程，那么，政府在行使行政权力时就应该充分体现权力 授予者的真实意志，使政府的目的真正落实在为人民、为社会服务上。因此，我 们在建设服务型政府时，首先必须重新确定政府与民众的关系，急群众之所急， 想群众之所想，这是我们一切改革的初始点。只有在这种“主一仆 关系下，我 们所追求的政府模式才会是真正意义上的服务型政府模式。 1 2 行政效率的涵义界定 1 2 1 行政效率的内涵 简单来说，行政效率是指完成某一行政管理过程，其最终结果与所消耗的人 力、物力、财力和时间的比率。 行政学诞生之r 起，行政效率就作为行政学的宗旨受到了广泛关注。而行政 之所以独立于政治其最初原因也是为了解决政府效率低下的问题。1 8 8 7 年，曾 被誉为行政学之父的伍德罗威尔逊在其开山之作行政学之研究一文中，视 行政效率为行政学的根本问题时指出：“行政研究的目标首先是揭示政府能够适 当地、成功地做什么，其次是政府怎样才能以最大可能的效率和最少可能的金钱、 精力成本做这些适当的事。 对行政效率的概念进行分析之前，首先要对“效率 的含义进行解释。效 率一般泛指日常工作中所获得的劳动效果与所消耗的劳动量的比率。最早是在电 学和机械学中使用这个概念的，表示产出的能量与投入的能量之间的比率，是个 数量概念。效率常用百分比表示：效率= 有效能量原有能量x1 0 0 = 输出能量输 入能量1 0 0 。有时也不以能量，而以其它指标的比值来表示效率。从1 9 世纪开 始，西方管理学家们对管理效率问题开始予以重视。管理学家邓肯曾经说过：“如 果说人们把一个词与管理联系得最为紧密的话，那么这个词就是效率。事实上， 科学管理运动可以称为效率管理。f 是人们对效率的渴望导致了近代管理思想的 诞生 。行政学的创始人威尔逊明确提出，“行政学研究的目标在于尽可能高 的效率 。 w o o d r o ww i l s o n t h es t u d yo fa d m i n i s t r a t i o n p o l i t i c a ls c i e r i c eq u a r t e r i y ，1 8 8 7 。转引自竺乾 威，马固泉公共行政学纤典文选( 英文版) i ：海：复口人学版i 1 ：，2 0 0 0 h a o r