（行政管理专业论文）新农村建设中乡镇政府职能研究——以沈阳市大黑乡为例.pdf

中文摘要 摘要 建设社会主义新农村是十六届五中全会上中央提出的重大历史任务，是改变 我国农村面貌落后的根本途径，是促进农村社会全面发展的重大战略部署，是实 现全面建设小康社会的必然要求，是贯彻落实科学发展观的重大举措，是构建和 谐社会的关键之处。当前随着新农村建设活动在我国的逐步开展，广大农村发生 了翻天覆地的变化，但与党中央在新农村建设发展中所提出的“生产发展、生活 宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的具体目标和要求相对照，目前的乡村 状况还存在着“质 的差距，需要进一步完善。新农村建设的关键是政府发挥好 职能作用，特别是乡( 镇) 政府更应该发挥好职能作用，因为乡( 镇) 政府作为 国家行政系统的末端，与农民接触最近，在促进和引导新农村建设中起着不可替 代的作用。因此新农村建设中的乡( 镇) 政府应该有效的发挥其职能作用，这样才 能够保证社会主义新农村的进程顺利进行。 笔者以沈阳市大黑乡为例，从行政管理学的学科视角出发，对新农村建设中 的大黑乡政府职能发挥进行了实证研究，共分为四个部分：第一部分是绪论，分 别介绍了选题背景、研究意义以及研究现状等；第二部分阐述了本篇论文的理论 依据，包括新农村建设的基本内涵、公共服务型政府的基本内涵以及乡( 镇) 政府 职能的相关理论；第三部分详细阐述了大黑乡政府职能在新农村建设中发挥的现 状以及发挥过程中存在的越位、错位和缺位问题，并分析了影响其职能有效发挥 的原因；第四部分是本文的重点部分，由理论联系实际，提出新农村建设中促进 大黑乡政府职能有效发挥的思路及对策。 本文的创新之处：一是从建设社会主义新农村的背景出发，时代特征比较鲜 明；二是以沈阳市大黑乡为例，对大黑乡政府在新农村建设中的职能发挥做了实 证分析，这与当前普遍从宏观层次上对新农村建设中乡( 镇) 政府职能的理论研 究相比，更具有实践指导意义。对于沈阳市的农村来说，大黑乡的综合发展程度 处于比较居中的状态，因此对于沈阳市农村发展一般的地区而言，大黑乡政府则 具有普遍的代表性，可以起到一定的借鉴作用，这也凸显了本文的实际应用价值。 关键词：新农村建设；大黑乡；乡( 镇) 政府职能 英文摘要 a b s t r a c t i ti st h em a j o rh i s t o r i ct a s ko fc o n s t r u c t i n gn e w c o u n t r y s i d ew h i c hi ss e ta tt h ef i f t h s e s s i o no ft h es i x t e e n t hc e n t r a lc o m m i t t e eo ft h ep a r t y , a n di ti st h ef u n d a m e n t a lw a y o fc h a n g i n gb a c k w a r d n e s si nr u r a la r e a s ，a n di ti st h ef u n d a m e n t a lw a yo fc h a n g i n g b a c k w a r d n e s si nr u r a la r e a s ，a n di ti st h em a j o rs t r a t e g i cp l a no fp r o m o t i n gt h e c o m p r e h e n s i v ed e v e l o p m e n to fr u r a ls o c i e t y , a n di ti st h en e c e s s a r yr e q u i r e m e n to f b u i l d i n gw e l l o f fs o c i e t y , a n di ti st h em a j o rm e a s u r eo fi m p l e m e n t i n gt h es c i e n t i f i c c o n c e p to fd e v e l o p m e n t ，a n di t i st h ec r u c i a lp o 血o fb u i l d i n gh a r m o n i o u ss o c i e t y n o w a d a y s ，w i t ht h ep r o g r e s so ft h en e wc o u n t r y s i d ec o n s t r u c t i o na l lo v e rt h ec o u n t r y , m a n yr u r a la r e a sh a v eh a de a r t h s h a k i n gc h a n g e s ，b u tc o m p a r i n gw i t ht h er e q u i r e m e n t s o ft h ec e n t r a lc o m m i t t e eo fc h i n e s ec o m m u n i s tp a r t y s ，t h ec u r r e n ts i t u a t i o no ft h e r u r a la r e a ss t i l ll a g sf a i r l yf a rb e h i n d ，a n di tn e e d si m p r o v i n g t h ek e yo fn e w c o u n t r y s i d ei st h a tt h eg o v e r n m e ms h o u l dp l a yb e t t e rf u n c t i o n , e s p e c i a l l yt h ev i l l a g e s ( t o w n s ) g o v e m m e m a n dt h ev i l l a g e s ( t o w n s ) g o v e r n m e n t , a st h ee n do ft h en a t i o n a l a d m i n i s t r a t i v es y s t e m p l a y sa ni r r e p l a c e a b l er o l ei np r o m o t i n ga n dl e a d i n gn e wr u r a l c o n s t r u c t i o n , b e c a u s eo fi tc o n t a c t s 、衍t 1 1f a r m e r sc l o s e l y o n l yt h ev i l l a g e s ( t o w n s 、 g o v e r n m e n tp l a yf u n c t i o ne f f e c t i v e l y , c a nt h ep r o c e s so fb u i l d i n gan e ws o c i a l i s t c o u n t r y s i d em a k es m o o t h l ya n ds u c c e s s f u l l y f r o mt h ep e r s p e c t i v eo ft h ea d m i n i s t r a t i o n , t h i sp a p e ri st o o kd a h e iv i l l a g eo f s h e n y a n gc i t yf o re x a m p l ea n dd i v i d e di n t of o u rp a r t s t h ef i r s tp a r ti sa ni n t r o d u c t i o n i n c l u d i n gt h eb a c k g r o u n do ft o p i c s 、t h es i g n i f i c a n c eo fr e s e a r c ha n dt h es t a t u so f r e s e a r c h t h es e c o n dp a r ti st h et h e o r e t i c a lo ft h i sp a p e ri n c l u d i n gt h eb a s i cc o m e n to f t h en e wr u r a lc o n s t r u c t i o n 、t h eb a s i cm e a n i n go ft h ep u b l i cs e r v i c eg o v e r n m e n ta n dt h e r e l a t e dt h e o r yo ft h ev i l l a g e s ( t o w n s ) g o v e r n m e n t t h et h i r dp a r ti st h ee m p i r i c a ls t u d yo f d a h e iv i l l a g eo fs h e n y a n gc i t y ，d e s c r i b e dt h es t a t u so ft h en e wr u r a lc o n s t r u c t i o ni n d a h e iv i l l a g ea n dt h ep r o b l e m so fo f f s i d e 、d i s l o c a t i o na n da b s e n c ei nt h ep r o c e s so f d a h e iv i l l a g eg o v e r n m e n tf u n c t i o n i n g ，a n da n a l y z e dt h er e a s o n so fi m p a c t i n gi t s f u n c t i o n se f f e c t i v e l y t h ef o u r t hp a r ti sa ni m p o r t a n tp a r to ft h i sp a p e r , f r o mt h e o r yt o r e a l i t y , p r o p o s e dt h ei d e a sa n dm e 娜e so fp r o m o t i n gt h ef u n c t i o no fd a h e iv i l l a g e g o v e r n m e n te f f e c t i v e l yi nt h ep r o c e s so fb u i l d i n gn e wc o u n t r y s i d e t h i sp a p e rh a st w oi n n o v a t i o n s f i r s t , t h ep a p e ri si nt h e l a r g eb a c k g r o u n do f 英文摘要 b u i l d i n gan e ws o c i a l i s tc o u n t r y s i d e ，s oi th a st h ec h a r a c t e r i s t i c so ft h et i m e s s e c o n d , t h ep a p e ri st o o kd a h e iv i l l a g eo fs h e n y a i l ge i t yf o re x a m p l e ，a n a l y s i sd a h e iv i l l a g e g o v e r n m e n tp l a y i n gf u n c t i o n si nt h en e wr u r a lc o n s t r u c t i o n c o m p a r e d 、析n 1g e n e r a l t h e o r ys t u d yo nf u n c t i o no fv i l l a g e ( t o w n s ) g o v e r n m e n ti nt h ef l e wr u r a lc o n s t r u c t i o n f r o mt h em a c r ol e v e lc u r r e n t l y , t h ep a p e rh a sp r a c t i c a la n dg u i d es i g n i f i c a n c e c o m p a r e dt or u r a la r e a si ns h e n y a n gc i t y , t h ec o m p r e h e n s i v ed e v e l o p m e n tl e v e lo f d a h e iv i l l a g ei si n t e r m e d i a t es t a t e s od a h e iv i l l a g e g o v e r n m e n th a su n i v e r s a l r e p r e s e n t a t i o na n di tm a k e sae g r t a i nr e f e r e n c ef o rr u r a lo fg e n e r a ld e v e l o p m e n ti n s h e n y a n gc i t y f r o mt h i sp o i n tt h ep a p e ri sh i g h l i g h t e dt h ep r a c t i c a lv a l u eo ft h i sa r t i c l e k e yw o r d s ： n e wc o u n t r y s i d ec o n s t r u c t i o n ；d a h e iv i l l a g e ；t h ef u n c t i o no f v i l l a g e s ( t o w n s ) g o v e r n m e n t 大连海事大学学位论文原创性声明和使用授权说明 原创性声明 本人郑重声明：本论文是在导师的指导下，独立进行研究工作所取得的成果， 撰写成博硕士学位论文= = 堑盔挝建遮虫鱼( 焦2 亟应驱能硒荭= = 必选田直太 墨皇左趔= = 。除论文中已经注明引用的内容外，对论文的研究做出重要贡献的个 人和集体，均已在文中以明确方式标明。本论文中不包含任何未加明确注明的其 他个人或集体己经公开发表或未公开发表的成果。本声明的法律责任由本人承担。 学位论文作者签名： 琵显 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者及指导教师完全了解大连海事大学有关保留、使用研究生学 位论文的规定，即：大连海事大学有权保留并向国家有关部门或机构送交学位论 文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本人授权大连海事大学可以将本 学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，也可采用影印、缩印或扫 描等复制手段保存和汇编学位论文。同意将本学位论文收录到中国优秀博硕士 学位论文全文数据库( 中国学术期刊( 光盘版) 电子杂志社) 、中国学位论文全 文数据库( 中国科学技术信息研究所) 等数据库中，并以电子出版物形式出版发 行和提供信息服务。保密的论文在解密后遵守此规定。 本学位论文属于：保密口在年解密后适用本授权书。 不保密口( 请在以上方框内打“ ) 论文作者签名：现田分导师签名： 日期：年 新农村建设中乡( 镇) 政府职能研究以沈阳市大黑乡为例 第1 章绪论 1 1 选题背景及研究意义 党的十六届五中全会提出了建设社会主义新农村的重大历史任务，这是中央 统揽全局、着眼长远、与时俱进做出的重大决策，是在科学把握新时期经济社会 发展规律、深刻理解农业农村经济形势基础上，对“三农工作指导思想的深化 和升华。近年来，随着改革开放的不断深入，我国开始关注农村的建设和发展， 提出了新农村建设的方针，同时也开始关注新农村建设中的乡( 镇) 政府职能。 可以说，在新农村建设中促进乡( 镇) 政府职能的有效发挥在当今的中国社会发 展中起着非常重要的作用。 当前，中国总体上已经进入了以工促农，以城带乡的发展阶段，初步具备了 加大力度扶持“三农 的条件。社会主义新农村建设是我国在长期不断摸索中形 成的一套解决“三农问题的完整思路，也是农村发展的一个新机遇。为了响应 中央提出的建设社会主义新农村的要求，很多省市的地方政府已经采取了一系列 建设新农村的举措，并且发挥了有效的管理职能。新农村建设的关键是政府发挥 好职能作用，尤其是乡( 镇) 政府更应该充分发挥好其职能作用，因为乡( 镇) 政府是最贴近农民的政府，在新农村建设中直接充当着领导者的角色。新农村建 设要求乡( 镇) 政府有所作为，特别是有效作为，亦即适当作为。就我国目前的 乡( 镇) 政府职能运行而言，还存在一些与社会主义新农村建设不相适应甚至是 不相协调的方面。以沈阳市大黑乡为例，就目前大黑乡政府在新农村建设中的职 能运行存在着三个方面的不当倾向：一是职能越位，例如强迫农民进行结构调整； 二是职能错位，例如供给的公共产品和农民的需求不相适应；三是职能缺位，造 成当地公共服务缺失，致使当地公共事业发展落后。其中很多是不当甚至是无效 的职能运行。这严重阻碍了大黑乡新农村建设实践的发展，因此，大黑乡政府如 何按照社会主义新农村建设的需要有效的发挥其职能作用成为本文研究和探讨的 主要问题。 笔者从行政管理学的学科视角出发，从新农村建设入手，力求从客观的立场 李云才新农村建设的关键是什么长沙：湖南人民出版社，2 0 0 6 第1 章绪论 分析新农村建设中大黑乡政府的职能作用，更多的是想促进大黑乡政府职能的有 效发挥，加快新农村建设的步伐。本篇论文是以大黑乡为实例所进行的研究，与 当前普遍从宏观层次上对新农村建设中乡( 镇) 政府职能的理论研究相比，更具 有实践指导意义；而且在大黑乡建设社会主义新农村对于促进大黑乡农业和经济 全面协调可持续发展意义重大，本文试图通过对新农村建设中大黑乡政府职能发 挥的实证研究，为大黑乡政府职能有效发挥提供一种理论支撑，从而推动大黑乡 政府行政管理实践的良性展开，最终促进大黑乡新农村建设事业的顺利发展，这 也正是本文研究的意义。 1 2 研究现状 目前国内的研究和讨论一般都是站在中央一级政府的立场上对新农村建设进 行探讨，却忽略了乡( 镇) 政府在新农村建设中“最基层、最直接 的重要性， 乡( 镇) 政府是新农村建设的直接领导者，它能够了解当地农民的喜爱和偏好， 能提高农民参与新农村建设的积极性，也能提供满足当地农民需求的公共资源配 置，与当地农民的需求可以得到更好的结合。从目前所掌握的材料来看，关于这 一课题的研究成果主要集中在两个方面，一方面是关于新农村建设的研究，一方 面是关于乡( 镇) 政府职能的研究；这两方面的研究处于一种相对分离的状态， 而且以往有关乡( 镇) 政府职能的研究并没有致力于新农村建设的背景之下，这 也正是本文所要着力探讨的问题。那么，乡( 镇) 政府在新农村建设中应该如何 发挥其职能作用，才能有效促进新农村建设的顺利开展，这种从新农村建设的视 角深入探讨乡( 镇) 政府职能的学术研究此前尚属稀少，结合具体实例更是空白。 为此，笔者以沈阳市大黑乡为例，对新农村建设中的大黑乡政府职能进行了实证 研究。 第一、关于新农村建设方面的研究现状。对农村的研究比较成熟的国家主要 是韩国和日本。在农村建设实践层面上有平松守彦的一村一品与农业产业化， 韩国朴振焕的韩国新村运动等论著，对农业发展和农村建设从政策、制度和 具体运作方面进行了研究。我国在2 0 世纪初开始就已经有了关于新农村建设方面 的研究，到2 0 世纪8 0 年代之后，有关于新农村建设方面的研究更是引起了更多 人的广泛关注。2 0 0 5 年1 0 月在中央正式提出建设社会主义新农村之前，学者通过 新农村建设中乡( 镇) 政府职能研究以沈阳市大黑乡为例 理论分析结合实践探索，在新农村建设研究方面已经取得了一些初步的理论成果 并获得了宝贵的实践经验，其中中国改革发展研究院课题组研究的中国新农村 建设：乡村治理与乡镇政府改革以及社会科学出版社出版的由白南生主编的农 民的需求与新农村建设就是近年来比较有代表性的研究成果。十六届五中全会 闭幕之后，我国社会各界包括各个部门、各种媒体、各行各业等都开始关注新农 村建设，学术界对新农村建设的研究和探讨可谓是百家争鸣、各抒己见，达到了 一个高峰的状态。大多数学者认为新农村建设的内涵相比以前而言更具体更丰富， 可以概况为：既包括农村的经济基础，也包括农村的上层建筑；既包括农村生产 力的发展，也包括农村生产关系的调整；既包括农村的物质文明，也包括农村的 精神文明；既包括农村的路、电、水、气等生活设施的建设，也包括科技、教育、 卫生、文化等社会事业的发展。而在中央文件中，新农村建设的目标仅用了2 0 个 字进行了概括，它包括五个方面，即“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整 洁、管理民主。 第二关于乡( 镇) 政府职能的研究现状。新农村建设的关键在于政府发挥 好职能作用，尤其是乡( 镇) 政府更应该充分发挥好职能作用。因为乡( 镇) 政 府是最基层的政府，其职责主要是从事直接管理和服务，充分吸收当地居民广泛 参与地方事务的管理，其对象主要是本地居民和本地公共事务。目前国内外学者 关于乡( 镇) 政府职能发挥方面也做了大量的研究，西方学者的主要观点为：一 是确保乡( 镇) 政府的财权和事权相统一的原则，通过立法的形式明确乡( 镇) 政府的财政来源，在保证财政来源的情况下，对乡镇政府的事权给予明确规定； 二是确保乡( 镇) 政府的相对自主性，保障其享有充分的自主权、表达建议权， 使乡( 镇) 政府能在其职权范围内充分行驶其权力；三是对各级政府的事权给予 明确划分、明确分工，使乡( 镇) 政府权力和责任相对等。而国内学者当前关于 乡( 镇) 政府讨论最为热门的话题是在我国“三农 问题中关于乡镇政权的存与 废之争，围绕这一问题，学者们提出了各种思路，综合这些思路，不外乎以下三 种情况：一是主张加强乡( 镇) 政府，将它建设成完备一级的基层政府组织；二 是主张虚化乡( 镇) 政府，将它变为县级政府的派出机构，实行“县政乡派 ；三 。黄建伟建设社会主义新农村的研究现述评和研究意义分析江西农业大学学报，2 0 0 6 ，5 ( 1 ) ：3 2 3 4 第1 章绪论 是主张撤销乡( 镇) 政府，实行类似于村民自治的“乡( 镇) 自治 。 笔者认为， 乡( 镇) 政府当前是不能够轻易撤销的，首先是因为乡( 镇) 政府它处于国家与 乡村社会之间的一个特殊的位置，这种特殊的位置以及其在这种特殊位置中所发 挥的作用是其他任何组织都无法替代的，在国家与乡村社会中，乡( 镇) 政府是 调整二者博弈的一个重要场所，是调整二者力量的一个非常重要的平衡器，甚至 可以说是二者冲突的一个不可置换的缓冲区间，而且对于新农村建设、构建和谐 社会具有非常重要的作用；其次是因为我国目前乡村自治的社会政治条件还未成 熟，这就为乡( 镇) 政府在一定时期内的存在提供了一定的依据；最后是因为县 级政府无法替代乡( 镇) 政府发挥某些职能作用，因为县级政府在新农村建设中 不但缺乏一些有效的机制，而且能力也是有限的。 对于当前新农村建设中的乡 ( 镇) 政府而言，笔者认为讨论乡( 镇) 政府的去留问题尚且过早，也没有抓住 当前乡( 镇) 政府问题的症结。现阶段乡( 镇) 政府的核心问题是乡( 镇) 政府如何 发挥有效的职能作用，只有解决其职能越位、缺位和错位的问题，才能更好地推 进社会主义新农村建设。 1 3 研究思路与研究方法 乡( 镇) 政府如何有效发挥职能作用应该成为当下促进新农村建设的关键点。 一项好的实证研究必须面向现实、正视实践中的问题，决不是绕开它、漠视它。 本文之所以选择沈阳市大黑乡作为研究对象，是因为相对于沈阳市的农村来说， 大黑乡的综合发展程度处于比较居中的状态，对于沈阳市农村经济发展一般的地 区而言，大黑乡政府则具有普遍的代表性，可以起到一定的借鉴作用。笔者按照 新农村建设的2 0 字方针，分别从“生产发展 “生活宽裕 “乡风文明 “村容整 洁 “管理民主 五个层面对大黑乡政府在新农村建设中发挥职能作用的现状进行 了调查研究，并对其在发挥职能作用过程中存在的问题进行了探讨，并分析了问 题产生的原因，最后针对这些问题提出了一些能够促进大黑乡政府职能有效发挥 的可行性建议。 本文主要采用了以下几种研究方法： 。吴理财中国乡镇政府往何处去二十一世纪双月刊，2 0 0 3 ，i i ( 6 ) ：1 2 1 4 圆侯保疆中国乡镇管理研究北京：中国社会科学出版社，2 0 0 6 一4 一 新农村建设中乡( 镇) 政府职能研究以沈阳市大黑乡为例 首先是文献研究法。文献法，又称文献调查法，是通过搜集各种文献资料， 摘取与研究有关的信息。本文写作中查找的文献资料主要是有关新农村建设和乡 ( 镇) 政府职能方面的书籍、期刊等，在理论层面上把握研究的方向和重点。 其次是实证分析与规范分析相结合的方法。实证分析大都是与事实相关的分 析，试图解决“是什么 的问题，是对一个事情如何运行的描述。规范分析与价 值判断有关，需要回答“应该怎么样 的问题。在本文中，对新农村建设中大黑 乡政府职能发挥的现状分析正是建立在大量实证的基础上，然后通过分析、判断， 提出促进新农村建设中大黑乡政府职能有效发挥的思路及对策。 最后是理论与实际相结合的研究方法。本文在研究过程中，紧密结合新农村 建设、公共服务型政府以及乡( 镇) 政府职能相关理论，推动大黑乡政府行政管 理实践的良性展开，最终促进大黑乡新农村建设事业的顺利发展。 1 4 研究特色与创新 本文的创新之处：一是从建设社会主义新农村的大背景出发，时代特征比较 鲜明；二是以沈阳市大黑乡为例，对大黑乡政府在新农村建设中的职能发挥做了 实证分析，这与当前普遍从宏观层次上对新农村建设中乡( 镇) 政府职能的理论 研究相比，更具有实践指导意义。本文之所以选择大黑乡为个案是因为相对于沈 阳市的农村来说，大黑乡的综合发展程度处于比较居中的状态，对于农村经济发 展一般的地区而言，大黑乡政府则具有普遍的代表性，可以起到一定的借鉴作用， 从这一点来说正凸显了本文的实际应用价值。 第2 章相关理论依据 第2 章相关理论依据 2 1 新农村建设的基本内涵 2 0 0 6 年2 月，中共中央国务院关于推荐社会主义新农村建设的若干意见， 即2 0 0 6 年的1 号文件正式发布，其内容非常全面、丰富，被归纳为8 个部分、3 2 条，概括为2 0 字方针，即“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民 主。虽然是短短2 0 个字，但其涵盖的内容非常广泛。 第一，生产发展。推进新农村建设，必须坚持以发展农村经济为中心，将发 展生产摆在首位，着力形成生产发展新格局，努力使农村生产力水平有一个较大 的提高。在中央发表的2 0 0 4 年、2 0 0 5 年和2 0 0 6 年的三份“一号文件”中，都明确 提到，解决“三农 问题是新农村建设的开局。要解决“三农问题无疑就是让 农民变得富裕，因此要加快建设现代化农业，坚持用现代物质条件装备农业，用 现代科学技术改造农业，用现代经营形式发展农业，用现代发展理念指导农业； 要积极繁荣农村经济，培育特色产业，推进乡镇企业结构调整，发展壮大乡镇经 济，协调农村二、三产业，不断增强农村经济综合实力。生产发展是社会进步的 动力源泉，是建设新农村的物质基础。 第二，生活宽裕。生活宽裕是党在十六届五中全会上提出的，是新农村建设 的目标之一，也是国家在提出“温饱和“小康 之后对农民生活质量的更进一 步的要求。生活宽裕不仅包括农村居民物质条件上的提高和改善，还包括农村教 育、文化、医疗、社会保障等社会事业的发展。生活宽裕体现了社会主义生产目 的，是建设新农村的根本目标。 第三，乡风文明。乡风文明是新农村建设二十字方针中重要的一项。 它是新 农村建设的思想基础，本质上是农村精神文明建设问题，内容包括文化、风俗、 法制、社会治安等诸多方面。新农村建设中的乡风文明是指农村文化的一种状态， 它是一种新型的乡村文化，首先要提高农民群众的思想、文化、道德水平，实现 农民的全面发展，培养较高素质的新型农民；其次要在农村形成文明健康的精神 风貌、创造安定有序的发展环境、不断丰富农村的文化生活，形成崇高文明、崇 农业部课题组新农村建设战略研究北京：中国农业出版社，2 0 0 6 一6 一 新农村建设中乡( 镇) 政府职能研究以沈阳市大黑乡为例 尚科学和健康向上的社会风气。乡风文明体现了农村人文社会的进步，是新农村 建设的重要内容。 第四，村容整洁。中央把村容整洁作为新农村建设的重要方面。要求农村在 追求经济效益的同时，必须重视农村的环境容貌问题，保证农民有良好的生活环 境；要加强生态文明的建设，改善农村人居环境，让村人村舍与自然风貌和谐统 一，使农村发展得到最佳合理的规划；要做到“布局优化、村庄绿化、河道净化、 道路硬化、卫生洁化 ，让农民在良好的生产、生活环境里，过上安居乐业的生活。 村容整洁是缩短城乡差别的直观表现，是新农村建设的关键环节。 第五，管理民主。管理民主是新农村建设中最后一个方面，也是新农村建设 的重要保障。管理民主主要指在农村党组织领导下，健全和完善民主选举、民主 决策、民主管理、民主监督等村民自治机制，真正让农民当家作主。实现农村的 管理民主，依法保障广大农民享有我国公民应该享有的民主权利，是尊重农民基 本权利、维护农民合法利益的必然要求，是社会主义民主政治在农村的重要体现。 管理民主保证了广大农民在乡村治理中的主人翁地位，让广大农民以主人翁地位 参与农村经济、政治、文化、社会建设，享受更多的民主权利。管理民主是社会 科学管理体系的重要组成部分，是新农村建设的有力保障。 2 2 公共服务型政府的基本内涵 中共十六大明确规定了我国政府行政管理职能的重点是“经济调控 、“市场 监管 、“社会管理 和“公共服务 四个方面。中共十六届三中全会明确指出： 要完善政府社会管理和公共服务职能，为全面建设小康社会提供强有力的体制保 障。 所谓公共服务型政府就是指政府应当以向人民提供公共服务为一项重要职 能。从经济层面上说，政府存在是为了纠正“市场失灵 ，为社会提供市场不能够 有效提供的公共物品和公共服务，制定公平的规则，加强监管，确保市场竞争的 有效性，确保市场在资源配置中的基础性作用，而不直接作为微观经济主体参与 市场竞争或者依靠垄断特权与民争利；从政治层面上说，政府的权力是人民赋予 的，政府要确保为社会各阶层，包括弱势群体提供一个安全、平等和民主的制度 。樊勇明，杜莉公共经济学上海：复旦大学出版社，2 0 0 7 第2 章相关理论依据 环境，全心全意为人民服务，实现有效的治理而不是统治；从社会层面上说，政 府要从社会长远发展出发，提供稳定的就业、义务教育和社会保障，调节贫富差 距，打击违法犯罪等，确保社会健康发展。 公共服务型政府是和社会主义市场经济相适应、与执政党宗旨相一致的政府 治理模式。其之所以能够实现良治和善治，是因为这种政府治理模式有如下鲜明 的特征：第一，政府必须依法行政，一切公共权力都必须符合宪法和法律，并在 宪法和法律的监督之下行使；第二，政府是有限权力政府，政府公共权力有人民 授予，必须严格限定在为人民服务的范围内；第三，政府是透明政府，严格实行 政务公开，避免暗箱操作，自觉接受人民群众的监督；第四，政府应当是精干的 政府，必须严格注重降低治理成本并提高服务质量，避免机构人员膨胀。 从总体上来说，一段时期以来，我国的各级政府带有比较明显的经济建设型 政府的特征。改革开放以来，我国以经济建设为中心，政府长期主导资源配置， 实现了g d p 的快速增长。与此同时，由于政府将掌握的资源主要运用在经济领域， 政府长期充当了经济建设主体和投资主体的角色。这使得一些矛盾日益突出：第 一，在我过初步建立社会主义市场经济体制框架的前提下，政府的主要职责是为 市场主体服务和创造良好的发展环境。政府继续充当经济建设的主体和投资的主 体，越来越不适应市场经济发展的要求，甚至在某些方面己开始成为市场经济发 展的桎梏。第二，经济与社会发展失衡、区域经济发展失衡、经济发展和生态环 境的失衡等，都与政府的转型有直接、内在的联系。 我国市场化改革进程对政府转型提出了客观要求。我国市场化改革走到今天， 政府转型奠定了重要的基础，而且对政府转型提出了客观的要求。随着以公有制 为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度的形成，政府不应当也不可能 在充当市场经济的主体力量。在深化国企改革的大背景下，彻底的政企分开是国 企改革的迫切要求。在市场经济的条件下，政府的主要职责是为经济发展创造良 好的市场环境和实施有效的宏观调控。按照市场经济的要求，政府应当把自己在 经济领域的主要资源转移到为全社会提供基本的公共物品和公共服务方面来，更 好地为市场主体服务和实行有效的公共服务。 吴玉宗服务型政府建设研究北京：经济日报出版社，2 0 0 7 一8 一 新农村建设中乡( 镇) 政府职能研究以沈阳市大黑乡为例 政府转型的目标是建设公共服务型政府。党的十六届三中全会确立了以人为 本的科学发展观。g d p 的增长不是最终目的，它要以社会各方面的协调发展为重 要前提。建设公共服务型政府不仅更有利于市场经济条件下经济的持续快速发展， 更是解决发展失衡的关键。党的十六届三中全会提出的“五个统筹 ，它是一种新 的科学发展观，也是一种新的科学改革观。我国在经济高速增长的同时，经济社 会发展严重失衡，并已成为影响社会稳定的重要因素。从现实的情况看，解决各 种失衡问题，需要从多方面治理，但关键在于实现政府转型。这是因为，诸多失 衡问题的产生、发展，说到底与政府制定的经济社会发展战略、不同时期的方阵 政策，与政府的管理方式、管理手段密不可分。相对于其它改革，政府职能转换 严重滞后，同建立与社会主义市场经济相适应的政府管理体制目标还有较大差距。 因此，要解决发展失衡问题，关键是明确政府的职能定位，合理界定政府管理经 济的范围，切实把政府工作重点转变到提供公共物品和有效的公共服务上来。 2 3 乡( 镇) 政府职能的相关理论 2 3 1 地方政府职能 所谓政府职能，是指国家行政机关组织管理国家事务和社会事务，进行政府 治理的法定职责以及履行政府职责、运用政府权力、发挥政府功能的能力和效用。 而地方政府职能是政府职能在当地的体现和落实。简而言之，所谓地方政府职能 是指在管理本区域中的基本职责和功能作用，主要涉及政府管什么、怎么管、发 挥什么作用的问题。具体来说，市场经济下地方政府职能包括经济调节职能、市 场监管职能、社会管理职能与公共服务职能。 第一，经济建设职能。是指地方政府保证当地经济稳定增长的职责和功能， 把握当地经济发展的动向，及时发现经济运行中存在的问题，并通过经济调控手 段以及采用适当的财政政策对当地的经济发展进行纵观调节。 第二，市场监管职能。是指地方政府按照市场经济发展的要求和运行的规则 监督和管理当地的市场经济秩序，其作为制度的供给者，制定和执行相关的法律 法规以维护当地的市场经济秩序。 第三，社会管理职能。是指地方政府通过制定相应的、规范的、系统的政策 。沈荣华地方政府学北京：社会科学文献出版社，2 0 0 6 一9 一 第2 章相关理论依据 制度和法律法规，调整当地社会利益关系，化解当地社会矛盾，维护社会秩序和 社会公正，并管理和规范当地的社会组织，培育合理的现代地方社会结构，维护 地方社会未定，建设自然、社会和经济协调发展的环境，孕育和谐文明的社会氛 围。 第四，公共服务职能。是指地方政府为地方提供有保障的公共服务和供给公 共产品的职责和功能以满足地方的公共需求。具体包括为当地社会提供公共安全 服务、社会性公共服务、经济性公共服务和基础性公共服务。 2 3 2 乡( 镇) 政府职能 目前，在中国的地方政府体系中以四级制为主，即省级政府、地级市政府、 县( 区) 政府、乡( 镇) 政府。乡( 镇) 政府是最基层的政府，其职能主要是从 事直接管理和服务，其对象主要是本地居民和本地公共事务，乡( 镇) 政府发挥 职能作用的有效性直接关系着新农村建设的进程。 乡( 镇) 政府主要具有三大职能：一是经济建设职能。科学制定乡( 镇) 产业 发展规划，继续推进农业结构调整，培育和壮大龙头企业，加快发展农业产业化 经营；建立健全统筹城乡经济发展的相关政策体系，推进乡( 镇) 企业改革，大 力发展农村个体私营等非公有制经济，加快推进城镇化；加强市场监管，充分发 挥市场机制作用，培育农产品营销主体，扩大优势农产品出口，搞活农产品流通 等等。二是社会管理职能。保障公民享有宪法规定的经济、政治和文化权利。依 法指导和帮助非政府组织的健康发展，推进社区和乡村基层组织自治；为落实公 民在选举、决策、管理和监督等方面的民主权利创造条件。维护社会安全秩序。 依法惩处各种犯罪活动；妥善处理突发性、群体性事件；解决好各种利益矛盾和 纠纷；在安全生产方面实行严格的监督管理；做好防灾减灾工作等等。三是公共 服务职能。把扩大农村富余劳动力就业放在更加突出的位置，加强对农村劳动力 的职业技能培训，切实维护务工农民的合法权益；扩大社会保障的覆盖面，加快 建设和完善与经济发展水平相适应的社会保障体系：加大对教育的投入，提高政 府公共教育服务水平，尤其是要提高义务教育的质量和普及程度；加大农业技术 迂夏书章，王乐夫行政管理学广州：中山大学出版社，北京：高等教育出版社，2 0 0 3 圆许才明乡镇政府在新农村建设中的主导作用行政论坛，2 0 0 7 ，6 ( 2 ) ：1 2 1 3 新农村建设中乡( 镇) 政府职能研究以沈阳市大黑乡为例 推广力度，加快农村信息化建设，推进农业标准化；逐步将农村合作医疗服务对 象扩大到所有的农户，使人人享有基本医疗保健；加强对文化建设的财政支持； 通过政府投资和组织民间资本参与建设的方式，加大基础设施的建设和供给，加 强新农村建设宣传工作，加大新农村建设工作，努力改变农村面貌等等。 根据本文所选案例的特殊性，本文所研究的乡( 镇) 政府主要是以乡为主， 因为乡( 镇) 政府是属于当今政府体系权力划分的最低一级，所以本文选用的是 乡( 镇) 政府职能的理论依据。 2 3 3 新农村建设中的乡( 镇) 政府职能 在社会主义新农村建设进程中，政府在新农村建设中充当着组织者和推动者 的角色，在新农村建设中起着引导、推动、组织与协调的作用，而乡( 镇) 政府 作为最基层的政府，是新农村建设的直接组织领导者，更是承担着极为重要的职 能作用。其作为最贴近农民的基层政府，其主导作用实质上就是指在新农村建设 中，乡( 镇) 政府如何发挥职能作用，应该做什么，能够做什么，不该做什么， 即在新农村建设中的政治、经济、文化建设等方面都应该发挥有效的职能作用。 在各级政府中，乡( 镇) 政府是与农民最贴近的最基层的政府，其可以把握 并获得当地农民的需求信息特别是公共产品和公共服务方面，这样就能够减少信 息在各级政府传递过程中发生的不对称现象甚至失真现象。除此之外，乡( 镇) 政府与中央和省级政府相比较，其在提供农村公共服务以及供给农村公共产品方 面具有与农民互动以及减少搜寻信息费用等优势。因此乡( 镇) 政府在新农村建 设中起着非常重要的作用，其职能是否有效发挥直接关系到新农村建设的进程。 从宏观上面来讲，新农村建设中乡( 镇) 政府的主导作用和农民群众的主体地位 相辅相成、相互促进，其宏观职能作用表现在两个层面：首先，乡( 镇) 政府应 该明确新农村建设是农民需求导向型的战略举措，其职能发挥的最终结果必须满 足当地农民的最迫切和最真实的需求，给农民带来实实在在的好处，实现农民的 真正利益。其次，乡( 镇) 政府在新农村建设的过程中要充分调动和发挥农民自身 的积极性和创造性，使农民群众真正认识到建设新农村是建设自己的家园，做到 不是“要我建”，而是“我要建 。 邓晶。新农村建设过程中地方政府的公共管理职能集团经济研究学报，2 0 0 6 ，9 ( 6 ) ：2 21 2 2 5 第2 章相关理论依据 从公共服务型政府的要求来看，乡( 镇) 政府在新农村建设中的职能主要包 括三个层面。首先是乡( 镇) 政府最基本的职能，也是建设社会主义新农村的必 要条件。也就是为农村提供最基本的公共服务职能，确保乡村社会经济运行的协 调。其次是促进当地乡村的公共事业发展，以中央提出的扩大公共财政覆盖农村 范围为目标，主要包括：完善农村社会保障体系，创建有序和谐的氛围；为农村 提供环保、教育、卫生等公共产品和公共服务。最后是宏观把握当地乡村的经济 走向，通过提供相关政策指导以及制定与新农村建设相关的规划，为当地农村的 经济发展起到有效的引导和促进作用。 柯炳生关于新农村建设中政府职能的思考农村金融研究学报，2 0 0 6 ，5 ( 6 ) 新农村建设中乡( 镇) 政府职能研究以沈阳市大黑乡为例 第3 章新农村建设中大黑乡政府职能发挥的现状、问题及原因 大黑乡的基本情况：大黑乡，全名为大黑岗子乡，位于沈阳市辽中县西北边 陲的柳绕地区西邻黑山，背靠新民，距县城3 5 公里。该乡地域辽阔，版图面积共 1 2 8 万亩，其中耕地6 万亩，所辖9 个行政村3 6 个自然屯，3 7 0 0 户，1 5 万口人。 当前，大黑乡政府坚持以党的十七大精神为统领，以“冲击百强县，建设新辽中 为目标，全面贯彻落实了县委十五届七次全会精神。按照县委、县政府描绘的全 县四大经济板块的宏伟蓝图，凝聚了乡政府官员的智慧和力量，在保证了全乡干 群思想统一，工作步调一致的基础上，保持了社会秩序的稳定；以科学发展观为 指导，促进了大黑乡经济的持续增长；团结和带领广大群众，增加了农民收入； 改善村屯环境、构建和谐农村；加强自身建设、发挥示范作用，逐步建设“生产 发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农