（行政管理专业论文）农村非政府组织公共性释放路径研究.pdf

ii 农村非政府组织公共性释放路径研究 农村非政府组织公共性释放路径研究 摘 要 摘 要 党的十七大报告指出，解决好农业、农村、农民问题，事关全面建设小 康社会大局，必须始终作为全党工作的重中之重。无论是认识农村基层治理 的结果,还是治理过程的规律,我们都要把目光转向农村的文本背景,分析农 村政治发展的具体障碍.在农村,动员与参与,接纳与成就感,反抗与依赖等不 同的现象表明,我们要思考的是,怎样使农村基层成为实现农村发展的平台? 农村的发展既有赖于政府的强力推动和市场的巨手拉动，同时也离不开非政 府组织，尤其是农村非政府组织的重要力量。非政府组织的独特作用是政府 和市场不能替代的。农村非政府组织是农村公共服务的重要修复机制和支持 系统，是政府提供农村公共服务可以借助的另一只手。在我国统筹城乡经济 社会发展、工业反哺农业的新农村建设中，由于基层政府在机构改革中规模 精简、财力受限，直接参与农村经济社会发展显得力不从心，国家支农建设 的大量资金、项目缺乏能够相应承接的自治组织。本文主要是从公共管理的 角度来研究农村非政府组织(rngo)公共性问题， 按照 “rngo 的基本理论rngo 的兴起与发展rngo公共性基础rngo公共性释放障碍rngo参与基层管理 路径”这个总体研究思路来进行的，把非政府组织与“三农”问题结合起来 进行研究,提出了农村非政府组织公共性释放的途径,开拓了研究“三农”问 题的新视角。 关键词关键词 农村社会 非政府组织 公共性 释放 iii countryside non-governmental organizations public release way research abstract chinas 17th communist party congress reports pointed out that solves the agriculture, the countryside, the farmer question, the critical time comprehensive construction well-off society general situation, must take the entire the ccp work throughout the most important. both recognize the results of the rural grassroots governance or management of the law, we have to turn its attention to the text of rural background, the political development of the rural areas of specific obstacles. in the rural areas, mobilization and participation, acceptance and achievement, such as resistance and dependence different phenomena that, we have to consider is how to make rural grassroots achieving rural development platform? rural development not only depends on the governments strong promotion and the giant hand of the market pull, but also inseparable from the non-governmental organizations, in particular rural non-governmental organizations, an important force. non-governmental organizations is the unique role of the government and the market irreplaceable. rural non-governmental organizations are an important public services in rural areas repair mechanism and support system is provided by the government of rural public services can make use of the other hand. chinas urban and rural economic and social development, the new industry-financed agricultural development in rural areas, because the grass-roots government in the institutional reform of the lean and limited financial resources directly involved in rural economic and social development is insufficient, the state building a large amount of funds to support agriculture projects undertake corresponding to the lack of self-government organizations.the present paper mainly is the angle which carries out official duties altogether manages studies the countryside non-government organization (rngo) public question, therefore defers to “rngo iv elementary theory - rngo starting - rngo public foundation - rngo the public release barrier rngo the public release way”, the question unifies the non-government organization with “three agriculture” carries on the research, proposed the countryside non-government organization public release way，“three agriculture” the question new angle of view. keywords: countryside; non-government organization; public; release 论文独创性声明论文独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立撰写 完成的。除文中已经注明引用的内容外，本论文不含其他个人或其他机构已 经发表或撰写过的研究成果，也没有剽窃、抄袭等违反学术道德规范的侵权 行为。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标 明。本人愿意承担由本声明而引起的法律责任。 研究生签名： 日期： 年 日 月 论文使用授权声明论文使用授权声明 本人完全了解广西民族大学有关保留、使用学位论文的规定。学校有权 保留并向国家有关部门或机构送交学位论文的复印件和电子文档，可以采用 影印、缩印或其他复制手段保存、汇编学位论文。除在保密期内的保密论文 外，允许学位论文被查阅和借阅，可以公布（包括刊登）论文的全部或部分 内容。 研究生签名： 日期： 年 日 月 导 师 签 名： 日期： 年 日 月 1 1 导 论 1 导 论 1.1 研究背景、目的与意义 1.1 研究背景、目的与意义 1.1.1 研究背景 1.1.1 研究背景 纵观中国漫长的历史发展过程，几乎从未出现一个真正的有限政府，几千年来政府 的管理方式一直采用中央高度集权的统治模式，人们自由活动的空间狭小。中央集权制导 致了人们意识中的国家和政府崇拜，政府控制了经济生活中的所有生产资料及其经营管 理，同时也包揽了所有社会事务，它试图通过大规模行政干预创造出巨大的社会生产力， 而人反而成了无足轻重的“符号” 。同时为了维护高度中央集权的完整性，它才不会允许 民间非政府组织的存在，尤其是具有政治意义的非政府组织，如各种帮会、假借宗教名义 的组织等，尤为历代政府所不容。中国历史上朝代之变换更迭，大多为此类民间组织所推 动，而它们一旦从民间的非政府组织发展为掌握政权的组织，也就变成了政府组织。一俟 政权稳固， 他们又都会极力压制民间非政府组织的发展， 以防其成为颠覆政府的燎原星火， 这就是中国历史上非政府组织欠发达的重要政治原因。长期自给自足的小农经济又使得人 们的商品意识非常淡薄，相互之间缺乏沟通，农民不能自发地产生各种经济联合组织，因 而他们缺乏组织习惯，无从了解组织的方法、基本原则，也就不会创建自治组织，去解决 公共事务。分散居住的乡村围墙院落和小块土地阻挡了人们的视野，使他们看不见对外交 流与协同合作的好处。只有在他们失去家园和土地而被迫加入无业流民队伍时，农民才会 要求秘密结社的联合互助。因而,长期以来中国民间非政府组织的发展就缺乏经济社会基 础、政策支持和法律保障，一直处于欠发达状态，没能也根本不可能走上健康的发展轨道。 1949 年中华人民共和国成立后， 由于特殊历史时期所选择的计划经济体制和高度集中 的行政管理体制，使得政府成为无所不包的“全能政府” ，不论在政治、经济、文化上还 是科技、教育和卫生方面，一律统统由政府经营，政府成为名副其实的管理所有社会事务 的大管家。主要特征是国家掌握了绝大部分社会资源的控制权和配置权，个人要想获得最 基本的生存条件，就必须，也只能通过国家的制度性安排，即单位制度、户籍制度和身份 制度来获取。这种高度集中的与计划体制相应的社会结构和社会组织制度使得改革开放前 的中国具有明显的“强政府、弱社会”特征，而非政府组织，尤其是所谓的纯民间组织几 乎没有任何自我生存与发展的空间与环境，即使有，它们所能活动的空间也被挤压得十分 狭小。事实上，在很长的一段历史时期内，中国根本就没有真正的非政府组织的存在。 自从上世纪八十年代开始掀起的改革开放，使得整个中国农村发生了巨大变化。家庭 联产承包责任制的实行，使“三级所有，队为基础” 、 “一大二公”的人民公社体制迅速瓦 2 解，农民掌握了生产经营的自主权，成为独立的生产经营者，从而重构了农村经济组织的 微观主体。购销体制的改革和市场机制的引入，使农户逐步脱离按计划生产、销售的轨道， 开始面向市场，从而改变了原先的农村经济运行方式。这种新的经济体制使农民拥有了自 主支配自己的土地、劳动力和经营的自由，从而极大地释放了农民的生产积极性，提高了 农民的生活水平。多种经济成分并存的必要性受到肯定，打破了原先农村高度同一的社会 格局， 引起了农民经济和社会生活的分化， 为各种农民组织的形成和发展提供了社会条件， 农村的民间组织开始慢慢复苏和成长起来。 就整个中国而言，经济体制改革迅速改变了国家的经济面貌，人民的生活水平有了极 大的改善，中国的国际地位得到了大幅度提高。在政治领域，转变政府职能，提高政府行 政效率成为了改革的主要目标。尤其是中国加入 wto 后，政府的行政改革变得尤为迫切， 必须将行政部门控制社会经济发展的运行机制转变为政府提供管理和服务、全社会良性互 动的运行机制。政府要改变既做裁判员，又当运动员的双重角色，向社会宏观政策的制定 者和社会重大事务的指导者角色转变， 而不再直接介入所有具体社会事务。 随着政府向 “小 政府大社会” 、 “有限政府” 、 “责任政府”和“法治政府”转变改革目标的确立，政府开始 逐渐从许多社会领域“卸载” 、 “退却” ，公共服务的市场化和社会化改革不断深入。社会 性、公益性和服务性的微观职能应该也可能从政府职能中分离出来，由民间组织来承担。 中国正在进行的改革，就是将原本应由社会承担的职责归还给社会，培育和发展社会中介 服务组织。中国推行的社区建设、村民自治等社会改革,为非政府组织的介入提供了更为 宽松的环境和更为广泛的基础。 随着社会的发展,今天的中国已经进入了一个快速发展和社会矛盾加剧的转型时期。 在这个时期,社会贫富分化明显扩大，东中西部区域发展不平衡，城乡差距仍然在不断拉 大，底层民众的相对被剥夺感在逐渐增大，深层次的社会矛盾和问题不断显现出来。这些 矛盾和问题的解决单靠以利益交换为特点的行政手段，是很难得以及时有效的解决；只有 通过社会管理体制的创新，建立现代公益制度，才能从宏观入手，根本解决这些矛盾与问 题。中国的非政府组织近二十年来如雨后春笋般地迅速发展、壮大起来，在整个社会发展 过程中起到了不可替代的重要作用。非政府组织在社会服务中的作用日益重要，扶持非政 府组织的发展成为政府的重大战略决策，这为非政府组织的发展提供了良好契机，带来了 广阔的生存空间。具体到农村而言，农村非政府组织主要是指各种专业生产协会、行业组 织、合作社和中介机构等经济组织，宗教、宗派团体、各类民办学校、医院等社会组织。 我国农村的非政府组织数量已达 300 万多个，占全国总数的 2/3 以上 1。但是这些非政府 组织在农村社会发展中到底有何作为，具体起到什么作用，如何处理它们与政府和市场的 关系，怎样加强其自身建设，公共性的一面如何体现出来，它们有什么局限性和负面影响， 等等，这些问题既是摆在农村非政府组织面前的一大挑战，也是学术界面临的重大研究课 题。 国外对非政府组织的研究起步较早，可谓成果丰硕，汗牛充栋，然而国内学术界对这 3 一领域的研究却是从上世纪九十年代才开始的，起步较晚，至今也不过十余年的历史。研 究虽然取得了一些重大成果，但对农村非政府组织的功能系统研究目前还十分薄弱，存在 着明显的城乡差距，对于城市的非政府组织研究得较多，对农村非政府组织的研究则相对 较少，而且研究领域还很狭窄，主要集中在农村专业经济协会和行业协会上，分析力度不 够，研究成果也不多见，因此很有进一步加强认真研究的必要和空间。 1.1.2 研究目的 1.1.2 研究目的 党的十七大报告指出，解决好农业、农村、农民问题，事关全面建设小康社会大局， 必须始终作为全党工作的重中之重。现实的看，中国“三农”问题的核心是农民问题。实 质上这也是一个政治问题，亨廷顿的比较研究发现： “农村在现代化的政治生活中起着左 右大局的关键作用,农村兴起的性质,亦即吸收农民参加政治体制的方式,能够决定今后的 政治发展方向,如果农民支持该政治体系和政府,那么这个政治体系就有了可靠的保 障” 在学界研究中,一般认为,农村基层治理的困境集中在体制上,如乡镇政府机构的庞大 臃肿是制约农民收入增长,阻碍农村发展的重要因素之一,这种观点显然过于笼统,无论是 认识农村基层治理的结果,还是治理过程的规律,我们都要把目光转向农村的文本背景,分 析农村政治发展的具体障碍.在农村,动员与参与,接纳与成就感,反抗与依赖等不同的现 象表明,我们要思考的是,怎样使农村基层成为实现农村发展的平台? 农村的发展既有赖 于政府的强力推动和市场的巨手拉动，同时也离不开非政府组织，尤其是农村非政府组织 的重要力量。非政府组织的独特作用是政府和市场不能替代的。在政府无力解决和市场无 法解决的地方，非政府组织往往能发挥独特的弥补作用。 我生在农村，长在农村，并且在农村基层政府工作过，对农村和农民始终怀有一种特 殊的深厚情愫。一方面,由于长期压力型体制的延续和城乡二元结构的存在, 虽然农民人 数最多，但由于他们的组织化程度较低，至今仍是处于中国社会最低层次的弱势群体。另 一方面,随着农村政治民主化进程加快,农村公共事务管理将被提上日程,农村治理体制改 革能否适应民主政治的发展,进而推动新型农村建设,尽快使农民享受高质量的现代生活, 这是我研究的初衷和动力所在,也是研究的最终归宿。 1本研究的目的之一就在于考察国内外农村非政府组织研究与实践的动态，通过对 农村非政府组织的概念、性质和管理模式的研究，总结农村非政府组织发展进程中的一般 规律。 2通过对农村非政府组织在社会发展中的职能研究，探讨农村非政府组织在中国农 村发展中究竟扮演什么角色、其发展前景如何等问题，力图给予其恰当的理论定位；同时， 也力图从理论上勾画出中国农村非政府公共性基础，探索农村非政府组织在农村公共管理 中的作用。 4 3更重要的是，寻求在新农村建设的进程中，如何使农村非政府组织的公共能量释 放，协调它们与政府和市场的关系，充分发挥其作用，希望能为其健康发展提供一些理论 支持和帮助，从而为中国农村的发展和繁荣，建设和谐农村，实现基层善治尽一分自己力 所能及的力量。 1.1.3 选题及研究意义 1.1.3 选题及研究意义 大体上看，学术界对中国农村基层的研究有两个倾向： 第一，对农村基层治理的历史经验研究。主要是对历史的描述和反思，有代表性的是 林毅夫和张乐天等人的研究。如张乐天代表作告别理想人民公社制度研究 ，王沪宁 的当代中国村落文化 、何梦笔等人的合著中国村落制度变迁与权力分配网络 、王铭 铭的村落视野中的文化与权力等。还有对农村变革进行的全景化大叙事，如曹锦清等 人的当代浙北乡村的社会文化变迁 、陆学艺的当代中国农村与当代中国农民及其 主编的改革中的农村和农民 。 第二，对当前农村治理的实证研究。研究的重点随着时间的变迁集中在三个方面，一 是 20 世纪 80 年代主要围绕家庭联产承包责任制进行的农村经济研究，论证政策合理性的 比较多；二是 80 年代后期围绕家庭联产责任制、乡镇企业和人口流动及其引起的社会变 革而进行农村社会研究；三是 90 年代开始围绕村民自治兴起的农村政治体制研究。 如林 毅夫的制度、技术和中国农业发展 、张厚安和徐勇的中国农村政治稳定与发展 、徐 勇的中国农村村民自治都具有代表性。尤其是以村民自治为核心的研究现在还在继续， 学者们的兴趣也有合法性、政策取向转向农村体制的构建方面，比较突出的有徐勇的村 民自治进程中的乡村关系与流动中的乡村治理 、于建嵘的岳村政治 、贺雪峰的乡 村治理的社会基础 、毛丹的一个村落共同体的变迁 、金太军与施从美的乡村关系与 村民自治潘维的农村与市场中国社会科学院农村发展研究所编的大变革中的乡土 中国农村组织与制度变迁问题研究等，都从不同角度分析了当代中国农村公共管理 的实践问题。 外国力量介入中国农村研究，尤其是介入中国农村基层的研究颇有建树，很多成果都 有很强的针对性，大多是对国内学者研究项目的支持和资助，如美国福特基金会、卢斯基 金会、卡特中心，和平研究所等，澳大利亚国立大学亚太问题研究所，德国诺曼基金会及 联合国儿童基金会等民间组织、基金会给以很大帮助，出版了大量学术著作。如西北大学 出版社 2002 年出版的“当代中国乡村治理与选举观察研究丛书” 、中央编译局出版的著名 的“压力型体制”系列丛书就是福特基金会的贡献。 纵观以上研究，我认为本选题有以下意义： 纵观以上研究，我认为本选题有以下意义： 1 “三农”问题是中国小康建设中的重中之重的问题，这已经为社会各界所认同。本 文从非政府组织的角度来研究“三农”问题，拓展了对这一研究的视角，对于深化“三农” 5 问题的研究也必将起到一定的作用；本文从宏观角度，结合实证分析，对农村非政府组织 在社会发展中的职能进行研究，既可以为农村非政府组织的自身建设提供理论指导，又可 为政府制定社会发展纲要提供参考，为农村建设提供智力支持，促进新农村的长足发展。 2非政府组织研究在中国的兴起不过十几年的光景，专门针对农村非政府组织的理 论研究成果还不多，而且学术界对农村非政府组织的研究多集中在如何使非农村组织培育 和发展上，却很少涉及农村非政府组织在农村公共管理中的能量释放，如何整合非政府组 织资源。因而本论文在选题上具有前沿性。从非政府组织公共性的角度来研究“三农”问 题，对农村非政府组织的职能进行系统研究，澄清对于农村非政府组织的一些模糊甚至错 误的认识，试图弥补这一研究的欠缺和不足，以丰富和发展“三农”问题和非政府组织的 研究。 3农村非政府组织可以扩大社会公平，保护农村弱势群体。非政府组织由于其民间 性、志愿性和公益性，可以更直接地保护弱势群体的利益，从而缓解社会不公保持社会稳 定，提高社会的整合能力。在这方面，不仅能够有效弥补市场机制的缺陷，弥补政府的缺 位，而且对于促进农村社会的健康发展意义重大。 4.充分发挥农村非政府组织的作用，使其成为农民的真正代言人，表达农民心声，反 映农民要求，保护农民利益。另外还可以作为政府的得力助手，落实有关农村政策。农村 非政府组织的迅速发展是中国农村社会不断走向民主化和市场化的重要标志之一。和谐社 会的一个重要方面就是要化解各种社会矛盾，协调各方利益关系，维护社会稳定。这种机 制的建立，在很大程度上就要靠非政府组织的发展。政府、市场和农村非政府组织三方良 性互动，才能促进和谐农村的建设；农村非政府组织在农村政治、经济和社会发展等各方 面承担着重要的功能，认真系统的农村非政府组织研究就显得颇有意义。 1.2 研究方法、思路与内容框架 1.2 研究方法、思路与内容框架 1.2.1 研究方法 1.2.1 研究方法 1.2.1 1 实证分析和规范分析相结合：1.2.1 1 实证分析和规范分析相结合： 从一般方法论的角度， 本论文以规范分析为主， 并且力图把实证研究与规范研究有机地结合起来。通过对我国农村非政府组织发展状况的 研究，努力为我国农村非政府组织公共性释放提供一个完整的路径；通过对农村非政府组 织在社会发展中职能的研究，进行具体分析，旨在为其健康发展以及与政府、市场的合作 提供一个合适的切入点。 1.2.12 历史分析和比较分析法：1.2.12 历史分析和比较分析法：通过对改革开放前后农村非政府组织发展状况的 典型考察，揭示中国农村非政府组织发展在农村公共管理中的作用；从理论上认清世界上 农村非政府组织发展的大势，找出中国农村非政府组织发展的差距之所在，以便于能够让 6 它们更好地认识自我，扬长避短，拓展其今后的发展空间。 1.2.1.3 多学科综合法：1.2.1.3 多学科综合法：跨学科研究是组织分析的传统方法，正如巴利所说的： “组 织理论的研究有着从其他学科借用理论的历史，早期是从心理学和社会心理学中借用理 论，建立了人际关系学派；后来，从社会学和政治科学中借用概念建立了权变理论和资源 依赖理论；最近从生物学中借用概念，产生了群体生态理论；而而人类学则成为研究组织 文化的概念和思考方式的源泉。 ”本论文也借鉴这一传统研究方法，主要运用经济学、管 理学、政治学、社会学、公共管理学、行政学等多种学科的研究方法，从不同角度、不同 层面对农村非政府组织公共性释放进行综合研究。 1.2.2 研究思路与内容框架 1.2.2 研究思路与内容框架 本论文主要是从公共管理的角度来研究农村非政府组织(rngo)公共性问题，因此按照 “rngo的基本理论rngo的兴起与发展rngo公共性基础rngo与政府的博弈rngo参 与基层管理路径”这个总体研究思路来进行的。研究思路的总体框架如下图所示。 1.2.3 论文的创新之处 1.2.3 论文的创新之处 1提出了研究“三农”问题的新视角，把非政府组织与“三农”问题结合起来进行 研究的方法，目前还不多见；先前的研究大都把农民组织称为农村经济类组织、维权类组 织和社会类组织等，没有直接与非政府组织联系起来，本论文在此方面做出了尝试，促进 农民现代化和农村经济与社会的和谐发展； 2从博弈论的角度来研究农村非政府组织与政府、市场的博弈，指出农村非政府组 织和政府之间既存在合作的空间和基础，也有着发生冲突的可能，在二者的博弈中彼此之 导论 理论基础支撑 rngo 的兴起与发展 rngo 公共性基础 提供公共产品 表达公共利益 拓展公共空间 rngo 参与农村公共事务管理的障碍 rngo 公共性释放路径 总 结 重塑公共领域 7 间一定要努力寻求双赢，共同为农村社会的发展做出贡献。 3从农村非政府组织的公共性角度，系统研究了它们在农村政治、经济和社会领域 中的作用，提出了农村非政府组织能够维护农民及在城市的农民工的利益，促进农村的民 主化；能够在农业技术创新和推广、农村市场的建设以及改善农村弱势群体的地位中扮演 重要角色。 4提出了农村非政府组织公共性释放的途径：指出它们必须树立强烈的社会责任意 识，认真搞好自律与他律的结合，提高组织的社会公信力，以加强诚信建设；农村非政府 组织需要重点建设的能力主要有领导能力、执行任务能力、人力资源管理能力和社会交际 的能力；完善农村市场经济建设，为其提供发展空间；改革政府治理理念，为其健全政治 环境。 1.3 研究的理论基础 1.3 研究的理论基础 1.3.1 非政府组织的理论 1.3.1 非政府组织的理论 1.3.1.1 非政府组织的概念 1.3.1.1 非政府组织的概念 研究农村非政府组织的职能，首先要对非政府组织的概念做出界定。非政府组织，英 文为 non-governmental organizations，缩写为 ngo。目前非政府组织还是一个非常模糊 的概念，这不仅反映在国家的法律文件中，还是在学者的论述中，对于非政府组织尚未形 成一致的认识。正是由于概念的模糊性，在实践中人们往往将非政府组织、非营利组织、 市民社会组织和私有组织等一些术语混用。非政府组织并非某一个特定组织，而是一个介 于政府体系和市场体系之外的庞大的社会组织体系， 又称为第三体系或第三部门。 按照 联 合国宪章的规定所推定的含义，非政府组织是指在国际范围内从事非营利性活动的政府 以外的所有组织，包括慈善组织、援助组织、宗教组织、合作协会、经营者协会、青年团 体、工会等 4。这一含义仅是联合国对在国际范围内活动的非政府组织所使用的，不能适 用于普遍意义上的第三体系或第三部门。实际上，非政府组织这一社会体系，在不同的国 家和地区，甚至在同一国家内，有着不同的称谓，如非营利组织，非政府公共组织，非政 府公共部门、非营利部门、第三部门、独立部门、民间组织、非国家部门等；有的学者甚 至将这一社会体系称为“公民社会” 。因此，对非政府组织没有一个统一的、被普遍认可 的定义。敖思认为，非营利组织是社会生活中除了政党和宗教组织外的无需向国家纳税的 所有社会组织。根据其服务对象可分为两类，一是为其成员谋利益的组织，即利益集团； 二是为社会提供公益服务的组织，即通常所说的公益性质的利益集团 5。刘军宁认为，市 民社会是现代自由社会的基础结构，它是由邻里、家庭、社区、教会以及诸如公司、行会、 8 学社、协会、民间大学和其它教育机构、俱乐部等自愿性结社组成的，它们充当了个人与 国家间的中介机构 6。梁西教授强调“非政府组织是非营利组织” ，它应该具有一定的社会 宗旨，这就将民众自助组织和企业排除在外 7。王彦志认为，非政府组织主要由个人、民 间团体依法建立和参加并有自己独立的章程、宗旨、组织机构和活动资金的参与国际经济 及相关活动领域的非营利组织 8。韩国学者柳炳华认为， “非政府组织是指没有政府间条约 的情况下，由各国的个人组成的从事国际活动的组织” 9。上述关于非政府组织的不同定 义是学者们基于不同的研究角度而界定的， 有的侧重社会学角度， 有的侧重经济学的角度， 还有的是从国际法的角度着眼进行界定的。现在大多数学者认为，非政府组织是指那些非 政府性、非营利性、非政党性、具有合法性和公益性以及一定程度自愿性的实现自主管理 的社会中介组织。综上，非政府组织就是以公共利益为目的、具有民间性质、并且独立运 作的正式组织结构。它们享有税法上的某些优惠，在政府法律所规范的权利下运作，运用 大众和企业捐款，自我生产所得以及政府部门的补助款，以实施组织宗旨规定的服务，使 社会上大多数人得到帮助。在中国，官方一般将非政府组织称为民间组织或社会团体。非 政府组织与政府相比较主要有三个方面的区别：第一，从组成形式和编制上分，政府是国 家机关，其工作人员是公务员序列，而非政府组织则不是；而且也与企业相区别，企业的 最终目的是实现利润最大化，而非政府组织是不以营利为目的的；第二，从职能上看，政 府必须要向全社会提供公共产品，而非政府组织则既可向全社会提供公共产品，也可只向 组织内部提供服务；而且从某种程度上为了维护其组织成员的利益，非政府组织应该主动 参与政府的决策，并在参与中代表和维护组织及其成员的利益；第三，从其行使的权力上 看，政府行使的是国家公权力，是由法律规定的，并由国家强制力保障实施的；而非政府 组织行使的是社会公权力，这种权力的来源是组织内部被大家共同认可的章程，不能由国 家强制力来保证实施。 1.3.1.2.非政府组织的功能 1.3.1.2.非政府组织的功能 每一个组织都有其特定的存在理由，因而也就有其自身的使命，而不论其战略决者是 否清楚地意识到，或者是否能用文字准确地表达出来。对于一个组织来说，通过澄清自身 的使命假设，可以起到如下作用： 就组织的整体定位表明方向，从而吸引组织上下充满激情地参与、投入； 明确组织的长期发展方向，以便突出业务主题，加强核心能力开发与创新；在愿景 10共识基础上协调分歧，以使命认同来减少内外部矛盾冲突； 确立组织的社会责任，阐明组织所应遵循的伦理和经济责任。 非政府组织可以发展民间交流和自主管理的方法和技能，培养社会成员之间的平等互 惠精神，促进相互信任与理解，反映与表达公民意愿。它们能致力于加强社会成员的个人 自我管理能力，促进公民社会的发展，使社会资本增殖。具体而言，在开展人道服务、推 动思想创新、丰富文化娱乐、促进基层社会经济发展、防止环境退化、保障公民权利以及 帮助政府解决一些边缘问题等方面非政府组织日益扮演着不可替代的角色，发挥着自己独 9 特的社会功能和作用,因而成为政府联系群众的桥梁和纽带，是政府的帮手；同时也是国 家经济运行体制的重要组成部分和扩大国际交往的重要渠道。 1.3.2 农村非政府组织（rngo）的基本理论 1.3.2.1 农村非政府组织的内涵 1.3.2 农村非政府组织（rngo）的基本理论 1.3.2.1 农村非政府组织的内涵 结合非政府组织的概念以及对其不同的解释，本文认为，农村非政府组织(rural non-governmental organizations，简称 rngo)主要是指由农民自发组织的，或者是在政 府推动和支持下组织的， 但参与主体主要是由农民构成， 其目标在于更好实现农民的政治、 经济、生活利益或完成某种社会保障功能而组建的一切社会组织。本论文的研究对象将主 要针对农民自发成立的非政府组织，即使它们有许多尚没有得到政府的认可。 1.3.2.2.农村非政府组织的独特性质 1.3.2.2.农村非政府组织的独特性质 一般来说，农村非政府组织，不论是经济性的还是社会性的，与城市社团组织一样， 都具有以下基本特征： （1）非政府性。社团组织是民间力量的自组织形态，不是政府的一 部分，也不受政府官员的直接领导； （2）自愿性。组织的创建和运行是依契约并在自治的 基础上进行的，社员的入社和退社完全遵循自愿原则，不受外来强制与干涉； （3）自治性。 组织是一种稳定的和常设性机构，有其领导班子和组织机构，也可以有自己的章程，实行 自我管理自我约束； （4）不以营利为主要目的。组织可以从事一定范围的盈利活动，以维 持正常运行，但不以营利为主要目的，基本不实行股金分红，这一点使之区别于一般的企 业公司； （5）具有独立的人格。与组织的活动相适应，它在法律上具有适当的法律人格。 独立的人格，意味着非政府组织可以进行民事活动，参与司法诉讼，享有权利，承担义务。 农村非政府组织既有上述一般非政府组织的共同特征，但又同时具备自身的独有特 征。 （1）农有-农民自有组织的特征农村非政府组织应该是农民自己的组织，而不是自 上而下被强加给自己的组织。成员平等参与组织的管理决策，组织成员与领导层中农民应 该占大多数，并由选举产生。 （2）农享-农村非政府组织就是为了维护农民利益而自发组织的民间团体，其一切 工作都要以农民的需要、利益为依托和最终归宿，它们应该向农民提供生产、生活以及休 闲娱乐上的帮助，如在生产方面，应该在供给、销售、信用、信息和生产指导与保险等方 面为农民提供积极的服务，使得农民能够真正从参加非政府组织中受益。 （3）农治-农村非政府组织应该具有独立性，即以独立的主体资格参与社会生活， 自主处理与农民自身相关的事务，而不能处处受到基层政府有关部门以及村委会的牵制。 11当然，农村非政府组织也绝不可能凌驾于村委会之上，它们应该成为平等的合作关系， 而不应是领导与被领导、支配与被支配的关系。 10 （4）农村非政府组织的社会功能 当前在建设新农村过程中，农村非政府组织主要承担着下列几个方面的重要功能： -促进分工就业，加快农村经济专业化、商品化和产业化步伐，以逐渐形成农村不同 地区的产业优势； -普及科学技术知识，加快农业科技成果的转化； -为发展农村商品生产提供技术、信息、流通、资本等系列化服务； -表达农民心声，维护农民权益，代表农民与政府谈判； -组织农民共同搏击市场，一起应对市场挑战，化解市场风险； -促进农村基层政府各职能部门和农村乡镇企业的改革。 -充当政府和农民的中介，在关键时刻可以起到社会减压阀的作用。 1.3.2.3 农村非政府组织类型 1.3.2.3 农村非政府组织类型 目前，有关改革开放以后农村非政府组织的分类，学术界还没有确定的标准。俞可平 先生在中国公民社会的兴起与治理的变迁一书中认为我国农村的非政府组织既包括现 存的非政府组织，也包括需要发展的非政府组织;不仅指公开合法的非政府组织，也包括 一部分实际存在而缺乏法律支持的非政府组织。从主要职能看，可以将农村非政府组织划 分为三大类:(l)权力组织，如村民委员会和村计生协会等。(2)服务组织，如村经济合作 社和专业经济协会等。(3)附属性组织，如共青团支部、民兵营、治保会等。学者李熠煌 在当代农村民间组织生长成因研究一文中将农村的民间组织分为五大类型:(1)和官方 有密切关系的并具有合法身份的组织，如共青团组织、妇联等；(2)原有的乡社团体，如 花会、香会、庙会和宗教团体等；(3)新兴的农村非政府组织，农民自发形成的公益性组 织，如教育基金会、行会等；(4)各种宗教组织；(5)带有帮会性质的类似于黑社会的组织。 各学者对我国农村中的非政府组织的分类，各有所长，且通常是便于自己的研究。 在此，笔者考虑到本文研究的是具有公共性的农村非政府组织，将当前我国的农村非 政府组织主要划分为五类。 （1）政治性团体组织：目前，此类农村非政府组织主要为共青团与妇联等群团组织。 这些组织的共同特征是具有明确的政治性。它们在农村基层的政治、经济、社会生活中发 挥重要的作用，在农村基层的公共管理中扮演着参与主体的作用，成为在公共管理中的重 要补充。 （2）准政府组织：在农村，典型的非政府组织指以村委会为核心的组织，他们在法 律上具有群众自治的属性，虽然在实际运作中与基层政权存在一定约束与被约束的关系， 但是从其组织设置、运行机制和组织功能上看均可视为准政府组织，还包括一些专门性的 组织如人民调解委员会、治安保卫委员会、公共卫生委员会、计划生育委员会、村精神文 明建设委员会等，在一些经济发达的地方还有些颇具市场特征的专门委员会如村规划委员 会、经济管理委员会、公共事业委员会等。 （3）村级的经济合作组织：指管理村集体经济和集体公共财产的组织，且不直接参与 11 市场经济行为分为两类：一是具有独立核算，自负盈亏体制的经济组织，通过有尝服务而 获得收益；二是农村集体经济组织，如合作社，基金会，农工商公司。 （4）社会公共事业单位组织：在基层，根据经费来源的不同，可以把社会公共事业单 位组织分为两类：一是由基层财政支持的事业单位，如老年人福利院、儿童福利院等提供 公共服务性质；二是民间筹资经费间的组织，集中在文化、卫生、教育、体育、福利等领 域。 （5）具有传统习俗及宗教特征的组织。 1.3.3 新农村建设理论 1.3.3 新农村建设理论 2005 年,在全面构建和谐社会之时,十六届五中全会明确指出,建设 “社会主义新农村” 是我国现代化进程中的重大历史任务。十七大再次指出:建设新农村首先要振兴农村经济, 增加农民收入;让农民有富余的财富,过上相对宽裕的生活;同样,精神文明也要有新进步, 形成良好的社会风气;另外,农村的环境要有大改观,让农民有新鲜的空气、洁净的水、整 洁的街道;最后,农村的民主管理也应有发展,落实和完善村民自治、民主选举、民主监督 机制。概括起来,“新农村”就是生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主。 中国人民大学温铁军认为,新农村的新,新在农村的发展能够体现科学发展观的要求,体现 和谐社会的要求,通过城市对农村的反哺,工业对农业的反哺,使农业得到可持续发展的基 础,使农村社会能够实现和谐。 新农村建设的主体力量是农民。农民是主体力量是指农民把新农村建设看作自己的事 情,积极主动地投入建设,并在建设中发挥主力军的作用。这是新农村建设持久的力量之源, 是保持农村生机的永续动力。主体的力量激发不出来,新农村建设是不可能有希望的。中 国历史上各个朝代几乎都搞过农村建设和农田整治活动,但农民对活动的目的心知肚明。 统治者把农民看作劳役,农民也不会把建设活动当作自己的事情对待,因此,因劳役过重揭 竿而起的农民起义屡见不鲜。建国后我们也搞过轰轰烈烈的农村建设,搞过农村社会主义 教育运动,但效果并不持久,也不十分明显,有的农村面貌几十年没有改观。前些年我们也 一再强调重视解决“三农”问题,“农村文件一大筐,基层干部喊破嗓”,但是“农民兄弟 懒洋洋”的状况并没有多大改善。之所以会出现这种尴尬局面,其深层原因在于只是把农 民当作被动的受体,被拯救的对象,农民的主体力量没有启动。社会主义新农村建设必须走 出这种尴尬困局,使农民的主体力量得到充分发挥。 一切相信群众、一切依靠群众是我们党的群众路线。但是现在一些领导习惯了作“先 生”,习惯于发号施令和主观决断,总是认为农民素质低,不会自主生产、自主经营,不会挣 钱、甚至不会花钱。对村民自治不放心,害怕选不出好干部;对农民的自治组织不放心,害 怕惹出乱子;对农民的自主经营不放心,害怕扰乱社会秩序。所以,总要处处为农民当家作 主,出台种种政令、措施或指示,规定农民应该怎么样、不应该怎么样,用许多许可制度、 12 准入制度设置障碍,限制农民的合法权力,打击农民的自信心,或者用一些所谓的“统一规 划” 、 “产业调整”,来限制农民的创造性发挥。在国外,1970 年代韩国的新村运动在国际上 树立了农村建设成功的典范,其成功的经验可以总结许多条,但精髓只有一条:“启发、唤 醒和发挥农民自身的智慧、合作精神、自主性、创造性和主观能动性”,韩国人自我总结 说,“新农村建设的主体始终是农民，新村运动的实质是农民自发的致富运动” 。韩国的新 村运动不仅改变了农村的落后状况,而且“转变了韩国全体国民的精神面貌和生活态度”, 是“一次泛国民精神运动” 12。这对我们应该是有启示的。 我认为,社会主义新农村的建设将进一步统筹城乡经济社会发展,推进现代农业建设, 全面深化农村改革,提高农民生活质量和农村管理水平,是我国解决“三农”问题的重大战 略举措。当前农村治理的主要原则大体上应包括三个方面：一是农村建设如何为经济意义 上的“三农”服务，即提高农村的经济发展水平，满足农民经济生活的需要。二是农村治 理体制改革要有利于推动农村民主政治的发展，能够促进村民自治的进一步实施。三是新 型农村建设的实现路径在于全面提高农村治理的制度绩效，要尽快使农民享受高质量的现 代生活。从民主、公正、法制的角度来看，提高农民自治力，使农村内聚的潜力爆发出来 更能推动新型农村更好、更快建设。 1.3.4 政府职能转变与创新理论 1.3.4 政府职能转变与创新理论 1.3.4.1 政府职能转变的根本是再生性政府职能向社会回归 1.3.4.1 政府职能转变的根本是再生性政府职能向社会回归 政府职能是政府机构在公共管理活动中的基本职责与功能,包括政府应该管什么、怎 样管的问题,通常包括政治统治职能、社会服务职能、社会管理职能和社会平衡职能这四 种基本职能。按照系统论和行政生态论,政府职能可分为原生性政府职能和再生性政府职 能两个层面 13。政府系统和行政环境之间始终处于动态的平衡状态,这种平衡是由环境对 政府系统的要求和政府系统对环境要求的满足而达到的。当环境的变化引起对政府的要求, 而政府无法回避必须满足这种要求的时候,也就意味着某种(些)政府职能在此过程中获得 再生;同样,环境的变化也可能使政府以前拥有的某种(些)职能因丧失其存在依据而失去。 原生性政府职能,是指政府为维护其本身的存在而必备的基本职能,这是政府职能的 第一层面,这些职能比其它职能具有更为明显的相对恒久性。换言之,只要政府存在,这些 职能便不会丧失,因而称其为原生性职能。例如政府的政治统治职能,包括对内制定法律、 规章、制度,树立政府权威,建立和维护军队、警察、监狱等暴力机器,向社会和公民征收 税赋、劳役,制定国家的经济、社会发展规划,提供教育、文化、医疗保健、交通、通信、 市政设施等,参与国际事务等等这些都是政府的原生性职能。原生性政府职能这里主要是 指政治统治职能。 再生性政府职能在根本上是来源于社会、从社会中获得的,是政府和社会之间联系的 经常方式。再生性政府职能具有可失去性、暂