（行政管理专业论文）济南市燃气行业政府监管改革研究.pdf

山东大学硕士学位论文 中文摘要 经过近三十的改革开放，市场经济体制在我国已经初步建立，并逐步走上 良性、有序发展的轨道。市场经济体制为我国政治社会带来的变化是多样的， 它已成为了政府改革的重要推动力。作为研究对象，济南市燃气行业正是在这 样的国内国际背景下进行了一场深刻的观念与制度的变革。本文正是对济南市 燃气行业政府监管的相关问题进行了探讨，旨在对未来行业监管的改革和发展 提出思路。 本论文的研究建立在实证调研的基础上。采取随机抽样的方法，在济南市 各区随机发放调查问卷，调查了解燃气行业的总体情况。与此同时还运用了比 较分析和归纳分析的方法，确保了研究结论的客观性和可靠性。 对本论题的探讨是理论与实践相结合的，同时是更侧重于实践领域的。济 南市燃气行业是全市较早进行市场化改革的领域。然而，市场化后燃气行业监 管面临的诸多问题都需要在一套全新的监管制度与政策中加以整合与消解。基 于此，本文首先介绍了公用事业和政府监管内涵，阐述了公用事业需要监管的 原因假说，厘清了从重商主义的监管思想雏形，到亚当斯密的自由市场理论， 进而转变到凯恩斯的国家干预理论，直到目前西方成熟的监管经济学理论的公 用事业监管研究发展脉络，同时也介绍了我国关于公用事业监管研究的最新成 果。这些探索为城市公用事业的监管提供了重要的理论支撑。其次，阐述了城 市燃气的行业特征和监管的重点政策内容，介绍了济南市燃气行业市场化改革 的基本情况，详细分析了当前行业监管的立法、执法、政策体系以及当前燃气 市场监管中面临的突出问题。再者，比较分析了国外燃气行业政府监管的模式 和相关经验，包括美国“最小干预一的监管模式、英国“最大激励一监管模式、 日韩搿市场亲善一监管模式。最后，从立法层面、制度机制层面、政策层面对 优化济南市燃气行业政府监管提出了系统建议。 济南市燃气行业的改革与发展刚刚开始破冰。未来的思路要突出监管体制 对于行业发展的引领和规范作用，构建起多元共治的行业监管格局，广泛借鉴 发达国家成功的管理经验，不遗余力的引入有效竞争，为行业的发展注入活力。 关键词：公用事业燃气改革监管 山东大学硕士学位论文 a b s t r a c t a f t e rr e f o r ma n do p e n i n gu pf o rt h i r t yy e a r s ，m a r k e t - e c o n o m ys y s t e mh a sb e e n e s t a b l i s h e dg r a d u a l l y m a r k e t - e c o n o m ys y s t e mb r i n g sv a r i o u sc h a n g ef o ro u rp o l i t i c s a n ds o c i e t yw i t hd e e pe f f e c t a st h eo b j e c to ft h i sp a p e r , j i n a ng a si n d u s t r yh a sb e e n t r a n s f o r m i n gu n d e rt h i sb a c k g r o u n d t h i sp a p e rd i s c u s s e ss o m er e l a t i v ep r o b l e m s a b o u tj i n a ng a sr e g u l a t i o ns y s t e mi no r d e rt of i n dt h ew a yf o ri m p r o v i n g t h i st i t l ed i s c u s s e di sa s s o c i a t e dt h e o r yw i t hp r a c t i c e ，o fc o u s e ，t h ep r a c t i c ei s m o r ei m p o r t a n t a f t e rt h er e f o r mo fj i n a ng a si n d u s t r y , m a n yp r o b l e m sn e e dt ob e r e s o l v e di nan e wr e g u l a t i o ns y s t e m b a s eo nt h i s ，t h i sp a p e rf i r s ti n t r o d u c e st h e c o n n o t a t i o no ft h ep u b l i cu t i l i t ya n dr e g u l a t i o n ，e x p a t i a t e st h er e a s o nt or e g u l a t et h e p u b l i cu t i l i t y , e x p l a i n st h ed e v e l o p m e n th i s t o r yo fr e g u l a t i o n r e s e a r c hf r o m m e r c a n t i l er e g u l a t i o nr u d i m e n t a li d e a , t ok e y n e sg o v e r n m e n t a li n t e r v e n t i o nt h e o r y , t ot h er e g u l a t ee c o n o m i c st h e o r yn o w , a l s oi n t r o d u c e su pt ot h em i n u t er e s e a r c hf r u i t i no u rc o u n t r y s e c o n d l y , i te x p a t i a t e st h em a i np o l i c yi ng a si n d u s t r y , e x p l a i n st h e b a s i cs i t u a t i o no ft h em a r k e t r e f o r mi nj i n a ng a si n d u s t r y , l a b o r st h el e g i s l a t i v e e x e c u t i v es y s t e mo fr e g u l a t i o na n dt h em a i np r o b l e m s t h i r d l yi tc o m p a r a t i v e l y a n a l y s et h er e g u l a t i o nm o d eo ff o r e i g nc o u n t r i e s ，i n c l u d i n gt h e ”l e a s ti n t e r v e n t i o n m o d eo fa m e r i c a , t h e m o s ts t i m u l a t i o n m o d eo fb r i t a i na n dt h e m a r k e t a m i c a b i l i t y ”m o d eo fj a p a na n ds o u t hk o r e a l a s t l y , t h es y s t e m a t i cs u g g e s t i o ni sp u t o u tw i t hl e g i s l a t i v ea r e as y s t e m a t i ca r e aa n dp o l i c ya r e a t h er e f o r ma n dd e v e l o p m e n to fj i n a ng a si n d u s t r yi sj u s tb e g i n n i n g i nt h e f u t u r e ，i tn e e d st os t r e n g t ht h ef u n c t i o no fr e g u l a t i o ns y s t e mt ol e a da n dr e s t r i c tt h e g a si n d u s t r y , n e e d s t os e tt h ep a t t e no fp l u r a lg o v e r n a n c e ，n e e d st ou s et h e e x p e r i e n c e o fd e v e l o p e dc o u n t r i e sf o rr e f e r e n c e ，n e e d st ob r i n gi ne f f e c t i v e c o m p e t i o nt oi n j e c te n e r g y k e yw o r d s ：p u b l i cu t i l i t yg a s r e f o r m r e g u l a t e 2 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进 行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何 其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究作出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本声明的法律责任由本人 承担。 论文作者签名：! 童鍪塞i 圣日期：塑! ! ：三：! ! 关于学位论文使用授权的声明 本人同意学校保留或向国家有关部门或机构送交论文的印刷件和电子 版，允许论文被查阅和借阅；本人授权山东大学可以将本学位论文的全部 或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手 段保存论文和汇编本学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 燃：、逃翩日 山东大学硕士学位论文 引言 近年来，随着我国市场经济体制改革的不断深入，经济全球化和经济竞争日益加 剧，尤其是加入w t o 后，要求市政公用行业的发展必须与国际接轨，遵循国际规则， 公平地接受竞争和挑战，市政公用事业长期由政府主管下的国有企业或事业单位直接 经营的局面正在发生深刻的变化，在建设部相关文件的指导下，正逐步向投资主体多 元化、建设运营市场化、政府监管法制化的方向发展，政企分开、政资分开、政事分 开的格局正在形成。 作为与人民生活密切相关的城市基础设施行业，城市燃气不仅是城市经济和社会 发展的载体，而且直接关系到社会公共利益，关系到人民群众的生活质量，关系到城 市经济和社会的可持续发展，具有明显的地域性、公用性、公益性、垄断性等特点。 正如我国其他地区、其他方面的改革一样，在济南市的燃气行业改革发展过程中，也 出现了一些问题，如服务水平不高、安全质量缺乏保障、负债投资过度等。其中既有 全国普遍性的问题，又有济南地区的特殊问题。 和全国总体情况一样，济南市正处于完善社会主义市场经济体制的进程之中，在 不同的程度上存在着市场失灵和政府失灵。进一步推进经济体制改革和制度建设的核 心，是政府如何继续从包揽一切社会经济事务中实现有限退出，按照适应生产力发展 的要求重新塑造政府和市场的关系。已经开始市场化改革的燃气领域，市场失灵和潜 在的市场失灵已经开始出现，政府监管该如何跟进? 政府如何发挥维护竞争秩序和保 护所有利益相关者利益的作用? 如何在本土经验的基础上合理借鉴发达国家监管制 度改革的经验? 这都是本文所涉及的问题。 山东大学硕士学位论文 第一章绪论 。监管的历史是不断变换政府行为的重点和焦点的过程。一时至今日，计划经济 体制已经渐行渐远，市场经济体制在我国已经基本成型，燃气行业的市场化改革正方 兴未艾，传统的燃气管理体制正在脱胎换骨，在改革创新的时代浪潮下，济南市燃气 行业政府监管的“焦点一该如何定位，这是一个富有挑战性的课题。 第一节研究背景 经过近三十的改革开放，市场经济体制在我国已经初步建立，并逐步走上良性、 有序发展的轨道。市场经济体制为我国政治社会带来的变化是多样的，产生的影响是 深远的。市场经济不仅为社会导入了一种不同于计划经济的新的社会资源生产、流动、 分配、交换机制，从而带来了更高的资源配置与利用效率，更重要的是，随着市场经 济的不断发展与完善，一种明显不同于传统计划经济观念的市场意识形态正在融入社 会政治经济的各个领域。当这种意识渗入政治行政领域时，它便成为了转变政府职能、 放松市场管制的重要改革推动力。 在长期的计划经济体制中，我国的社会公用事业都由政府统包统揽。政府对公用 事业从投资、生产、建设、运营实行垂直一体的全面管理。统包统揽的管理模式为政 府的巨额财政负担、公用事业生产运营的效率低下埋下了隐患。在市场经济体制改革 的推动下，在全球性行政体制改革的冲击下，社会公用事业的市场化改革也成为了我 国越来越多的城市政府的主要路径选择。 第二节研究的目的与意义 作为本论文的研究对象，济南市燃气行业正是在这样的国内国际背景下进行了一 场深刻的观念与制度的变革。城市燃气是城市公用事业的重要组成部分，关系着城市 千家万户的日常生活，对于城市的生产生活的顺利进行是不可或缺的。2 0 0 4 年之前， 济南市燃气行业实行的是国有企业独占垄断，由济南市煤气公司负责全市的煤气管网 燃气供应。长期的垄断经营与企业组织的行政化，使企业的竞争意识薄弱，降低成本 西d a n i de s p u l l b c r z 管制与市场【m 】，上海：上海三联书店、上海人民出版社1 9 9 9 年第1 5 页 2 山东大学硕士学位论文 提高效率的动力不足，燃气服务难以满足济南市民越来越高的生活需求，公司债务雪 球越滚越大，政府财政压力巨大。在这样的形势下，济南市燃气行业率先迈出了济南 市公用事业改革的第一步。济南市公用事业采取了市场化的改革思路，改革最先是从 原济南市管道煤气公司开始的。2 0 0 4 年9 月，管道煤气公司的代表随省市赴香港招 商代表团在香港签订了合资成立济南港华燃气有限公司的合同，确立了分两步实现整 体合资的最终方案。2 0 0 5 年2 月1 7 日，实现整体合资，标志着济南市公用事业改革 迈出了实质性的一步。此后又经过长时间的接触和谈判，2 0 0 5 年1 1 月1 6 日，山东 百江燃气有限公司、济南百江液化气有限公司正式挂牌，大纬二路以西的1 6 万管道 天然气民用户、6 0 0 余工业用户、锅炉用户、公福户、空调用户和散布济南市区的3 0 万瓶装液化气民用户的市场也被接转，省城燃气市场最终实现了全面合资。至此，在 经营了3 7 年之后，“济南市煤气公司一退出历史舞台，同时这也宣告了济南市燃气行 业传统的政府管制体制的终结。 市场与监管并非对立的，市场化并不意味着放弃监管，相反意味着监管的优化与 改进。上世纪后半叶经历过市场化浪潮洗礼的西方发达国家行政改革的国际经验表 明，市场化需要比传统监管模式更有效的监管制度设计与监管政策创新。没有监管的 市场是不完整的，没有监管制度的市场化改革是必然要失败的。可以说，监管制度政 策的改革与创新是市场化改革的延续与深化。 济南市燃气行业的市场化改革面临着上述同样的问题与时代要求。市场化后燃气 行业监管的机构职权如何设置、各机构之间的权责关系如何配置、燃气市场结构如何 调整、燃气的价格和安全质量如何管制、以政府为主导的社会广泛参与的多元监督体 系如何构建、城市居民的切身利益与燃气企业的经营利益如何妥善协调等诸多问题都 需要在一套全新的监管制度与政策中加以整合与消解。基于此，本文试图通过在对济 南燃气行业的市场化改革历程进行梳理、以及对济南燃气行业现行监管体制现状和问 题进行深入分析的基础上，提出笔者对济南市燃气行业监管体制优化和政策创新的一 管之见。 改革永远没有经典的教科书。国情、市情、行情的不同决定了济南燃气行业的监 管体制改革需要探索一条适合本地实际的特色道路。这种探索尝试对于如何将管制理 论与我国公用事业政府监管实践相结合、对于指导国内外类似城市、类似行业的监管 体制改革都具有一定的借鉴意义。这也正是这篇论文研究的意义所在。 山东大学硕士学位论文 第三节研究方法与设计 本文研究的主要对象是济南市燃气行业政府监管的改革与发展。围绕这一研究主 题，文章共分为五大部分进行了阐述。第一部分是绪论，主要是介绍了问题产生的背 景，指出了本文研究的意义，同时对本文的研究情况和研究方法进行了说明。第二部 分是对与问题相关的理论进行了阐述和分析。一是介绍了公用事业、监管等有关理论 基础，从公用事业发展和政府监管理论的共生演进，探析了燃气公用事业政府监管问 题的历史由来以及理论渊源。二是综述了国内外对该问题的研究情况。第三部分分析 了城市燃气行业的特征和监管政策的重点主要包括：城市燃气的物品属性分析；城市 燃气行业的技术经济特征；城市燃气的监管政策重点。第四部分分析了济南市燃气行 业政府监管现状以及存在的问题，介绍了济南市燃气行业的市场化改革的历程和新监 管体制的确立，并指出了当前政府监管中存在的问题。第五部分比较分析了国外燃气 行业政府监管的几种典型模式。通过对美国“最小干预一的监管模式、英国“最大激 励等监管模式的比较分析，得出在完善济南市燃气监管制度和政策方面的有用的启 示，如：坚持监管立法先导；加强监管的绩效管理；建立激励监管机制等。第五部分 是对本文研究的问题提出解决方案，根据济南市燃气行业的实际情况，提出了优化政 府监管的政策建议和未来研究的扩展方向与展望。 在研究方法上，本文运用了多种方法来分析阐述问题，主要包括以下几种： l 、问卷调查：采取随机抽样的方法，在济南市历城、历夏、市中、淮阴各区随 机发放问卷，调查了解燃气消费的基本情况。共发放问卷5 0 0 份，有效收回4 5 9 份， 问卷有效利用率9 1 8 9 6 。 2 、实证分析方法：这是本文主体分析方法，运用样本数据进行推理论证。 3 、比较分析方法：通过对其他国家地区燃气行业政府监管模式的比较，探索适 合济南市情况的改革思路和政策措施。 4 、归纳分析方法：本文在多方面进行实证分析后进行归纳分析，总结概括济南 市燃气行业政府监管的现状和存在的问题及原因。 基于上述研究内容和研究方法，本文试图采用以下的技术线路进行研究。 4 山东大学硕士学位论文 论题 研究的背景 研究的目的与意义 研究方法和设计 一。一：解决为什么 - 研究的范围与限制 上 理论支撑行业重点国际经验 公用事业内涵价格监管美国“最小干 监管概念界定准入监管预” 监管原因 管网监管英国“最大激 监管研究脉络质量监管励” 监管基本理论安全监管日韩。市场亲 善” 上上 现状与问题 市场化改革情况 现行监管体系 广- - - - 。 厂监管立法 。一叫实际是付 ： i 监管执法 l 监管政策 当前问题 ll 七， 系统对策 立法建设 制度建设 一。一，忌件钡 机制建设 政策建设 上 总结与展望 结论 未来研究拓展方向 图1 - 1 研究技术路线图 5 山东大学硕士学位论文 第四节研究范围和限制 毕竟，监管是一个涉及范围很广的课题，它在本质上体现为政府和市场的关系。 从亚当斯密自由市场的无形之手，到凯恩斯国家干预的有形之手，再到上世纪中后 期新自由主义以及货币主义的调和，人们对于政府和市场的关系辩论一直未停，一直 在不断深化。对于燃气公用事业监管的探讨，本文主要集中在社会监管和政府监管上， 而对于微观具体的行业经济性监管政策较少涉及。此外，市场环境、政治制度、社会 文化对于燃气行业监管也有重要影响，例如， ，1 9 9 8 年第4 期2 5 2 8 页 1 3 山东大学硕士学位论文 但是，市场失灵需要政府监管并不意味着政府就会及时做出反应，而政府实施的 监管也未必是针对市场失灵做出的。公共利益理论实际上是以一种规范化分析( 什么 时候应该出现监管) 推出了实证理论( 什么时候出现监管) 。这里至少存在两个问题。 它提出一个假设，即监管出现在它需要出现的时候，因为潜在的净社会福利收益产生 公众的监管需求。但是这种分析缺乏对公众促使监管发生的机制的描述。监管是通过 立法和监管机构的活动实现的。公共利益理论没有阐述潜在的净社会福利是如何促使 立法者通过监管立法，以及监管者采取适当行为的问题。 ( - - ) 政府监管的部门利益理论 斯蒂格勒开创并经佩尔兹曼发展的监管理论被称为部门利益集团理论。该理论 实际上断言，根据有组织的利益集团的需要而制定的监管政策能够改变市场规则，从 而给有组织的利益集团谋取利益，他们获得了利润；监管政策不利于无组织的产业、 小企业和消费者，他们对监管政策的制定几乎没有影响力。结果是，经济监管强化了 垄断势力，抑制了市场竞争，降低了市场效率。因此，斯蒂格勒的理论又被形象地比 喻为“监管俘获理论 ( t h e r yo fr e g u l a t o r yc a p t u e r ) 。 此后，佩尔兹曼、麦克肯斯尼对部门利益理论作了进一步发展，指出监管在实施 过程中偏离了最初的效率目标，政治家和行政官员的权力为他们提供了寻租的机会和 腐败的可能性。监管就好像高速公路上的收费站一样，不交费就难以通行。因此这个 监管理论被形象地比喻为“监管的过桥收费理论( t o l l b o o t ht h e r yo fr e g u l a t i o n ) 。 监管的俘获理论和过桥收费理论分别解释了监管导致的两个极端结果。一个极端 认为，监管为产业集团谋求利润，政治家和行政官员被动的成为俘虏；相反的一个极 端坚持，监管成为了政治家和行政官员获利的手段，产业集团成为被宰割的对象。这 两种理论典型的表现为主动的一方牵制着被动的一方，也仅仅揭示了监管的某一方 面，但都不完善。在一般的意义上，监管的这两种极端形式，不是政治过程的常态。 ( 三) 监管的成本收益分析理论 长期以来，监管机构在行使监管权力时，究竟是促进了资源的有效配置，使市场 更有效的运行，还是给市场套上了更多的枷锁，没有任何衡量监管绩效的标准。针对 监管实践中的这一重大问题，自1 9 8 0 年以来，监管理论及时做出了回应，其最为显 著的创新是，以监管的成本收益分析作为监管机构制定章程的原则、程序和方法，监 函v i s c u s i 。w k i p , 19 9 6 b “e c o n o m i cf o u n d t i o n so f t h ec u m tr e g u l a t o r yr e f o r me f f o r t s ，j o u r n a lo fe c o n o m i c p e r s p e c t i v e s , v 0 1 1 0 ，n o 3 ，p d 11 9 - 1 3 4 留斯蒂格勒f1 9 6 2 年和1 9 7 3 年兔后发表了管制者能管制什么电力部门实例 和经济管制的理论，这 些论文为政府监管的研究作，开创性的贞献。 1 4 山东大学硕l 学位论文 管的收益超过成本作为监管的基本原则，社会净福利的最大化作为衡量监管绩效的标 准。 关于监管成本收益分析的理论以理查德博斯纳( r i c h a r da p o s n e r ) 、哈恩 ( r o b e r tw h a h n ) 、韦斯库西( w k i p v i s c u s i ) 为主要代表人物。这些学者认为， 监管失灵主要表现在以下几个方面：第一，企业内部无效率。首先，监管者在信息不 对称条件下制定的监管政策未必最优；价格监管、进入监管和投资监管事实上都会封 闭企业经营资源得以充分利用的途径，从而导致企业内部的低效率或无效率。第二， 监管费用及其增加。监管者为实行行之有效的监管，需要搜集、分析和加工信息，在 企业与政府之间进行适当调整，因而必然要花费行政费用。而且被监管的范围越广， 监管部门越多，监管费用也将越大。第三，寻租成本的产生。特殊利益集团为获取垄 断利润( 即租金) ，会促使立法者和监管者采取有利于自己的监管方式，甚至为寻求监 管，会花费大量的资源向立法者和监管者寻租。寻租成本是一种社会福利的净损失。 第四，监管滞后产生的损失。一项监管的制定和实施需要一定的时间，从而产生监管 时滞。监管时滞会使企业的行为落后于市场变化，使企业蒙受一些损失。针对这些监 管成本，成本收益分析主要发挥三方面作用。一是作为决策的原则，使成本最小化和 收益最大化成为制定公共政策的约束条件。二是作为决策的程序，对一项政策所有可 能的影响要进行充分的调查，并将治理市场失灵的成本和取得的收益进行比较；三是 作为绩效的评估，它关注某项政策是否对稀缺资源进行了合理的配置，也就是以市场 效率作为评判的标准。 当然，成本收益分析理论也存在一些困难。如，许多物品的成本或者收益是难以 量化的。再如，未能考虑收入分配问题，计算成本收益的标准取决于个人的支付能力， 这对低收入者是不利的。当监管的目标在于促进分配目标实现时，这一理论的作用是 十分有限的。 ( 四) 激励监管理论 监管失灵和监管成本上升的现象不容忽视，所以就有必要尽可能地降低监管成 本。为了对继续保留的监管进行改革，以提高受监管企业效率，降低监管成本，激励 性监管应运而生。所谓激励监管，就是在保持原有监管结构的条件下，给予受监管企 业以提高内部效率的刺激，即给予受监管企业以竞争压力提高生产效率和经营效率的 诱因。在经济性监管方面，激励性监管的内容主要有：特许投标制、区域闽竞争理论、 价格上限等。可以说，激励性监管主要是关于监管方式、手段、机制的研究。 1 5 山东大学硕： = 学位论文 ( 1 ) 特许投标制( f r a n c h i s eb i d d i n g ) 所谓特许投标制，就是在政府规制中引进竞争机制，通过拍卖的方式，让多家企 业竞争某一产业的特许经营权，在一定的质量要求下，最终由提供最低报价的那家企 业获取特许经营权。采用这种方式，如果在投标阶段竞争比较充分，那么产品有望按 照拥有最低平均成本水平的那家企业的平均成本定价。特许投标制看似完美，但并不 适用于所有产业。实践中，由于存在竞争不充分、资产转让和特许合同的款项与管理 所产生的各种费用等具体问题，往往会导致投标竞争的结果不尽如人意。 ( 2 ) 区域比较竞争理论( y a r d s t i c kc o m p e t i t i o n ) 在对公用事业的政府监管中，单纯地将原来独大的垄断企业依地域划分为若干分 企业的做法并不能有效地消除垄断现象。各分公司画地经营，成为了新的垄断主体， 整个市场只是由单一垄断变为多元垄断。区域比较竞争理论就是针对监管者与被监管 企业间的信息不对称而提出的政府监管理论。所谓区域比较竞争是指将被监管的全国 性垄断企业划分为几个地区性企业，使特定地区的企业在其它地区企业绩效的刺激下 提高自身内部效率。因此，区域比较竞争不同于同一市场上不同企业间的直接竞争， 而是不同地区的垄断企业之间的间接竞争。 ( 3 ) 最高限价监管模型( p r i c ec a pr e g u l a t i o n ) 在各种监管机制和方式之中，价格监管是整个公用事业政府管制的核心内容。因 为公用事业的价格水平不仅与企业的利润水平密切相关，而且会间接影响到企业对广 大消费群体的服务水平。探讨有效的价格管理方式一直是公用事业监管中的重要课 题。 最高限价监管模型的产生是有历史背景的。英国政府在8 0 年代初丌展了大规模 的公用服务改革。为了能科学控制垄断企业价格，同时又保证行业的发展动力，由李 特查尔德教授设计了一个价格监管模型，并广泛应用。那时期英国的改革共识是以 最大激励和最高效率为追求目标，主流观点认为，竞争是反对垄断、保护消费者利益 的最好手段，而控制价格本身不是一种理想的办法，因为不断降低价格会抑制竞争者 进入市场。所以当时设计模型的主要目标是把价格和利润保持在一个既不失公平又对 企业提高效率有刺激的水平上。围绕这一目标，英国最终没有采纳当时美国流行的做 法，即投资回报率监管。美国的监管模型有利于企业外延的扩张，但不利于企业自身 内涵式发展，难以作强。英国最终形成了最高限价监管模型，即a p = r p i x r p 。其中， i 表示零售价格指数，即通货膨胀率，x 是由监管者确定的，在一定时期内的生产效 1 6 山东大学硕士学位论文 效率的增长率。a p 是企业产品价格的调整幅度，它取决于r p i 和x 的相对值。如果 r p i 小于x ，则z x p 个负数，意味着企业必须降价，降价幅度为r p i - x 的绝对值：如 果r p i 大于x ，则p 个正数，意味着企业可以提价，提价的最高幅度为r p i 的值。 英国的最高限价监管模型的特点是政府对企业价格的直接监管，并且在监管价格 的同时给企业以利润最大化的自由。由于采取零售价格指数和企业生产效率挂钩的办 法，而零售价格指数对企业来说是外生变量，企业要取得较多利润，只有努力提商生 产效率，使生产效率的实际增长率超过监管者规定的增长率( x ) 。这就会刺激企业通 过技术创新和挖掘生产潜能来提高生产效率。 1 7 山东大学硕士学位论文 第三章城市燃气行业特征及监管政策重点 第一节城市燃气简介 作为一种重要的城市公共物品，城市燃气是指作为能源供应城镇生活、生产使用 的液化石油气( l p g ) 、天然气和人工煤气等能源。城市燃气是燃气行业的重要组成部 分，是重要的城市基础设施，是主要的城市社会公共工程，是社会服务业中的重要内 容，也是满足城市居民基本生活质量要求的重要保障。 城市燃气可以分为管道气和瓶装气两大类。其中，管道气包括煤制气、油制气、 天然气三种，瓶装气则主要是瓶装石油液化气。煤制气和油制气具有类似的生产工艺， 主要是通过煤炭气化或者通过催化裂解制取煤气，煤制气和油制气的生产工艺较简 单，生产成本相对低廉，但制成煤气的热值较低，且制气过程中和燃烧消耗过程中产 生的环境成本较高。煤气是工业化早期或倚重煤炭资源的地区的常见燃气气源。天然 气通常指经过地质演变作用，在不同地质条件下生成、运移，在一定压力下储积的一 种富含碳氢化合物的可燃气体。天然气生产成本较低，产量大，安全、洁净，是理想 的气源。随着人民生活水平的提高及环保意识的增强，大部分城市对天然气的需求明 显增加。 作为一种主要的瓶装气，石油液化气是以凝析气田气、石油伴生气或炼厂气为原 料气，经加工而成的可燃气体，主要成分是丙、丁烷，液化过程较为简单。液化石油 气在大中城市一般作为辅助气源，供应城市燃气管网无法铺设之处。以往的液化石油 气以罐装为主，运输、存储不方便，近些年液化石油气也正试行管道供应。 从发展趋势看，天然气相对于其它几种燃气无疑具有更大的发展潜力。在一次能 源结构中，我国的天然气仅占3 ，而世界平均水平为2 3 。据专家预测，2 1 世纪天 然气将是消费量增长最快的能源，预计到2 0 1 0 年我国天然气在一次性能源中的比例 将提高到6 。可以预见，以其优质、清洁、方便、高效的特点，天然气将会被更广 大的市民接受，成为城市燃气行业的发展方向。本文是以管道燃气作为主要研究对象。 。裴根、张晓清：燃气行业特许经营探讨 川，城市燃气) 2 0 0 3 年第8 期 1 8 山东大学硕士学位论文 第二节城市燃气行业的基本特征 作为一种市政公用事业，城市燃气既具有公用事业的一般特征，也有其自身特殊 性。这主要表现在： 一、产品的私人性和公共性 城市燃气是一种兼有公共物品和私人物品性质的准公共物品，这是其基本特征。 一方面，作为能源的城市燃气是一种私人物品。燃气供给者能够拒绝向不付费的 消费者提供燃气，这体现为技术上的排他性；凡是用于消费的燃气不能同时供不同的 消费者使用，而且燃气是一种稀缺性能源，具有拥挤成本，这体现出消费上的竞争性。 可见，燃气产品具有明显的私人属性，这决定了燃气产品是能够通过市场机制能够获 得配置效率的最大化。 另一方面，作为行业的城市燃气是具有外部正效应的公共物品。城市燃气行业不 仅包括燃气能源，还包括各种燃气设施、燃气工程。城市燃气行业的公共性主要体现 在城市燃气产品的特殊性上。城市燃气作为生产要素投入，不仅关系到其他生产者成 本状况，还关系到能否正常、稳定地组织生产活动；作为最终消费品，它与城市居民 的收入水平、消费水平、生活质量直接相关。城市燃气设施本身就是城市基础设施的 重要组成部分，它对于促进城市经济的发展、服务于各项公用事业、提高城市的集聚 效应都具有显著的积极作用。同时，燃气服务不仅面向广大的城市居民，是城市居民 的生活必需品，需求弹性小，而且也面向建筑采暖、电力、冶炼等工商企业用户。公 共性决定了燃气行业不能完全采用市场机制定价，政府仍需要采取合理的低价政策， 以保护广大消费者，尤其是居民用户的利益。 二、关联经济效应 城市燃气具有相互联结的多样化业务，包括燃气产品的生产、输送和分销等业务 环节，还包括燃气工程( 燃气气源工程、储气工程、管网工程等) ，以及燃气设备的 生产、安装和维修等领域。在技术上需要各项系列工序之间要求互相稳定的衔接，在 产业组织上，则需要全程全网联合作业和统一兼容性。具体来讲，燃气产品的主要业 务环节呈现出垂直连续的一体特征。通过生产、输送和销售这三项连续环节，燃气产 品才能到达用户终端，满足使用需求。垂直一体化的产业组织往往具有更大的经济效 益性。虽然前述表明燃气行业在总体上具有私人性和公共性兼有的特点，但是燃气的 1 9 山东大学硕士学位论文 餐：篓篁氅兰睾搴繁，篓竺 市场竞争约束机制为主， 璧圣篓皇肇釜工耋蚕三! 挚翼 竞争性嵩焉蓝香冤磊。艺若；! 茁! ：i 双监管、 璧鲁墓鎏丰蟹0 气工程、输 一比 萎銎盖量篚秽吡八一、 配气管网工程等) 小一一。7 燃气产品生产潜在竞争性 燃气管网输送强自然垄断性 燃气销售潜在竞争性