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行政代际公平问题研究 摘要 行政代际公平讨论的是本届政府和后届政府权利与义务的关系。借用可持续发展的 概念，即既满足本届政府的需求，又不对后届政府的发展构成危害：既积极发展经济， 又不对人的发展和社会的发展构成危害。行政代际公平主张本届政府的行为应控制在不 损害后届政府行政发展条件的程度与范围内，兼顾“当代人”与“后代人”的发展，以 人为本，实现自然、经济与社会的可持续发展。 目前一些政府大搞形象工程、政绩工程，不惜以牺牲自然资源、人民利益和社会发 展为代价，造成虚假繁荣的同时，也给下届政府带来了沉重的负担，严重阻碍了自然、 经济和社会的可持续发展。行政代际不公平问题亟待解决。 文章介绍了“行政代际公平”的缘起，即可持续发展及其核心思想代际公平，同时 从政治学和经济学两方面对“行政代际公平”概念进行了阐述，概述了行政代际不公平 的现实表现及其危害，并从思想认识、体制环境和政府制度三个方面分析了行政代际不 公平产生的原因。 行政代际不公平的解决需要建立包含“整合”和“储存”理念的“代际合作”发展 观，在此基础上倡导有效整合政府与社会关系、政府与政府关系的“合作治理模式”， 通过建立合作网络对本届政府提供必要的监督制约和资源互补机制，以合作求互赢，以 协调促公平。同时亟待从健全行政监督系统、重塑政府绩效评价机制和规范债务管理制 度三个方面来完善政府制度，通过完善的制度设计合理地引导和有效地约束本届政府行 为，为后届政府的发展提供必要的关怀和支持，力求达到各方面资源的良性循环以及自 然、经济和社会的动态平衡。 关键词：行政代际，公平，政府 东南大学硕士学位论文 a b s t r a c t t h ej u s t i c eo fg e n e r a t i o n si na d m i n i s t r a t i o nd i s c u s s e st h er e l a t i o no ft h er i g h ta n d t h ec o m p u l s o r yo ft h ec u r r e n tg o v e r n m e n ta n dt h ed e s c e n d a n tg o v e r n m e n t u s i n gt h e c o n c e p to ft h et r a n s f o r m a t i o na n ds u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n ti n d i s c r i m i n a t e l y , i tm e a n s ： “i ts a t i s f i e st h ed e m a n do ft h ec u r r e n tg o v e r n m e n t , a n dd o e s n tm a k eh a r mt ot h e d e v e l o p m e n t o ft h ed e s c e n d a n tg o v e r n m e n t ”t h ej u s t i c eo f g e n e r a t i o n s i n a d m i n i s t r a t i o nc l a i m st h ed e v e l o p m e n to ft h ec u r r e n tg o v e r n m e n ts h o u l db ec o n t r o l l e d i nt h ee x t e n tw h i c hd o n td a m a g et h ed e v e l o p m e n to ft h ed e s c e n d a n tg o v e r n m e n t , a n d g i v eb o t ha t t e n t i o nt ot h ed e v e l o p m e n to ft h ep r e s e n ta g ea n dt h eo f f s p r i n g t h e ni tm u s t b ep e o p l e - o r i e n t e dt oa t t a i nt h et r a n s f o r m a t i o na n ds u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n to fn a t u r e , e c o n o m ya n ds o c i e t y a tp r e s e n t , s o m el o c a lg o v e r n m e n t sa 弛e a g e rt ob u i l do s t e n t a t i o u si m a g ea n d a d m i n i s t r a t i v ea c h i e v e m e n tp r o j e c t s t h e yh a v eb e e ne s t a b l i s h e db u b b l eb o o ma tt h e c o s to fu n s p a r i n go fn a t u r er e s o u r c e , p e o p l e si n t e r e s t sa n ds o c i a ld e v e l o p m e n t s m o r e o v e r , m e ys e r i o u s l yi m p e d e dt h es u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n to fn a t u r e , e c o n o m ya n d s o c i e t y , a n di m p o s e dh e a v yb u r d e n so nt h en e x ta d m i n i s t r a t i o n s o ，t h eu n f a i rp r o b l e m s o fg e n e r a t i o n si na d m i n i s t r a t i o nn e e d e dt ob es o l v e du r g e n t l y t h i sa r t i c l ei n t r o d u c e st h eo r i g i no ft h ei s s u eo ft h ej u s t i c eo fg e n e r a t i o n si n a d m i n i s t r a t i o nf r o mt h ev i e wo fs u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t , e x p o u n d st h ec o n c e p to ft h e j u s t i c eo fg e n e r a t i o n si na d m i n i s t r a t i o nf r o mt h ea s p e c to ft h ep o l i t i e sa n dt h ee c o n o m i c s , s u m m a r i z e st h ea c t u a h t ya n dt h eh a r m , t h e na n a l y s e st h ec a u s eo ft h ep r o b l e mo ft h e j u s t i c eo fg e n e r a t i o n si n a d m i n i s t r a t i o nf r o mt h ea s p e c to ft h o u g h t ，p o l i t i c a l e n v i r o n m e n ta n dg o v e r n m e n t a ls y s t e m t h es e t t l eo ft h ep r o b l e m sa b o u tt h eu n j u s to fg e n e r a t i o n si na d m i n i s t r a t i o nn e e d e s t a b l i s ht h ev i e wo f “t h ec o o p e r a t eb e t w e e ng e n e r a t i o n s w h i c hc o n t a i nt h et h o u g h to f “c o n f o r m i t y ”a n d “d e p o s i t e d o nw h i c hb a s es p a r k sp l u g “t h em a n a g i n gm o d eo f c o o p e r a t i o n ”w h i c hc o n f o r m i t i e st h er e l a t i o no ft h eg o v e r n m e n ta n dt h es o c i e t ya n d t h e r e l a t i o nb e t w e e ng o v e r n m e n t sa v a i l a b i l i t y , t h e np r o v i d e st h ee s s e n t i a ls u p e r v i s ea n d m u t u a lr e p a i rf o r t h ec u r r e n tg o v e r n m e n tf r o me s t a b l i s h i n gt h en e to fc o o p e r a t i o n a n d i tn e e dp e r f e c tt h eg o v e r n m e n tf r o mt h ea s p e c to ft h es u p e r v i s es y s t e m , t h eg o v e r n m e n t p e r f o r m a n c ea n dt h ed e b tm a n a g e m e n t , g u i d et h eb e h a v i o ro ft h ec u r r e n tg o v e r n m e n t r a t i o n a l l ya n dr e s t r i c ti te f f i c i e n t l yb ym e a n so fp e r f e c ts y s t e md e s i g n i tp r o v i d e st h e n e c e s s a r yc a r ea n ds u p p o r tf o rt h ed e s c e n d a n tg o v e r n m e n t , a i m i n ga tt h ev i r t u o u s 行政代际公平问题研究 c i r c u l a t i o no fv a r i o u sr e s o u r c e sa n dt h ed y n a m i cb a l a n c eo fn a t u r e , e c o n o m ya n d s o c i e t y k e yw o r d s ：g e n e r a t i o n si na d m i n i s t r a t i o n ；j u s t i c e ；g o v e r n m e n t i l l 东南大学学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。 尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写 过的研究成果，也不包含为获得东南大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料。 与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示了谢 意。 研究生签名：盛圣鎏日期：塑墨：! ： 东南大学学位论文使用授权声明 东南大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆有权保留本人所送交学位论文的复印 件和电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。本人电子文档的内容和纸 质论文的内容相一致。除在保密期内的保密论文外，允许论文被查阅和借阅，可以公布( 包 括刊登) 论文的全部或部分内容。论文的公布( 包括刊登) 授权东南大学研究生院办理。 研究生签名：二：蕉至生 导师签名：! 坠= 日期：加9 f ； 绪论 我国关于代际公平的研究日益受到重视，并取得了重要的进展。但发展的实践表明，从体制转 轨和可持续发展的战略全局出发的代际公平研究特别是行政代际公平研究，仍需进一步的深入在 巨大的发展和进步面前，由于思想观念、公共政策、制度设计。特别是体制转轨过程中的许多复杂 因素的影响，形成了一系列引入注目的行政代际不公平问题，这些问题不仅直接影响到政府的执政 地位和公信力，而且深刻影响到整个国家的自然、经济和社会发展，关系到中国改革、发展、稳定 的大局。实现行政代际公平是一个具有全局意义的重大课题。 0 1 选题背景与研究价值 以经济发展为追求目标的片面发展观由于把资源、环境等因素的制约排除于经济增长的视野外， 导致了有经济增长而无社会发展的严重后果。这种严重后果突出表现为人与自然关系的恶化，人与 人、人与社会矛盾的增多人们开始反思旧的发展模式并努力寻找新的对策，从而提出了影响深远的 可持续发展观。蕴含在可持续发展观中的一个重要问题就是代际公平问题，即考虑。在场”的当代 人对。不在场”的后代人之间机会均等、利益分配和义务承担问题。实现代际公平，重要途径在于 实现现有资源的合理分配。这里的资源包括社会资源、政治资源、自然资源以及人力资源。 中国改革开放近三十年，发展所取得的成就是前所未有的，但是仔细研究就会发现，中国这些 年来的发展结构是失衡的。经济高速发展，社会发展相对缓慢，政治发展整体滞后。这种发展结构 的失衡不可避免地引发了一系列的社会不和谐。作为“经济人”的政府不可避免地存在自私的一面。 当可持续方式与。当代人”经济利益不一致，同时在对大多数“当代人”代际公平方面的伦理和制 度约束不足时，政府完全可能根据当代社会福利( 或个人效用) 最大化选择有利于“当代人”的非 持续发展方式一些领导片面追求g d p 增长，希望在任期内实现收益最大化，不顾当地实际，不作科 学、认真的评估，滥批土地。滥上项目，大搞形象工程、政绩工程等，把能够使用的土地、矿产等 资源尽可能地用完，而取得短期内的最大回报。有些地方政府为了取得税收，不惜把土地零地价出 售给外商或房地产开发商；在干部任用上，片面以g d p 作为考核和衡量干部的指标体系，造成一些政 府官员不借在数字上做文章，以虚假政绩来掩盖问题成堆，矛盾重重的客观现实和行政无能的实质。 在给地方经济造成虚假繁荣的同时，也带来一些积重难返的弊端，严重阻碍了自然、经济和社会健 康、有序、和谐地发展。十七大已将公平正义”从一种纯粹的司法理念上升为更加深刻的社会理念 和执政理念。公平是社会和谐的基石，是衡量社会全面进步的重要标尺，是立党为公、执政为民的 必然要求，也是贯穿于现代社会价值体系的基本理念之一。缺乏公平正义，社会的和谐就无从谈起。 由，本文的选题点是国内外相) 乏研究领域的一个基本空白点，鉴丁西方理论和国内学者研究中 的不足，本文以政府行为为核心来研究代际公平。本文提出了行政代际公平的概念和经济学解释， 分析了行政代际不公平现象产生的原因，从而探讨了政府部门如何在思想道德上、政府制度上和治 东南大学硕士学位论文 理模式上遏制行政代际不公平行为，建立可持续发展的公共行政，希望能在行政代际公平领域做一 些尝试性的一 作。 o 2 相关文献综述 对于代际公平的研究，开始于佩基。他最早提出代际公平概念并设计了一系列代际公平方案及 原则，如代际多数原则。德裔美籍哲学家汉斯约纳斯提出了“责任原理”，他在责任的原理一 对科学技术文明的一种伦理学尝试 一书中，提出要建立一个包括“人与自然之间的关系”和。现 在的人类和未来后代之间的关系”在内的新伦理学，其实质就是要把人的道德责任推广到未来后代 的身上去罗尔斯的正义论是一本系统研究公平的旷世佳作，他假定只有在无知之幕的原初状 态下才能确立正义原则他运用所谓正义原则中的差别原则( 即最少受惠者的最大利益原则) 来确 立一个合理的或正义的储存原则以建立代际正义。但是他们对于代际公平的探讨，仍然停留在理想 设计层面，仅仅提供了一种可能的建立和实现代际公平的思路。 到目前为止，国内对于代际公平的研究才刚刚起步，而纯粹从代际公平的角度来研究政府行为 的文献则更少。关于代际公平的研究大部分是从“在场”各代的关系进行探讨。一方面侧重于家庭 领域，包括家庭中父母与子女相互的权利义务关系的实现和家庭中资源( 收入) 的代际转移问题； 另一方面则研究整个社会领域中制度安排权，话语霸权和资源控制权等社会决策和资源决策权力与 社会收入分配的代际公平问题。另一部分关于“在场”各代与后代之问的代际公平问题，主要从环 境伦理学的层面进行探讨。比如：宋祖良著有拯救地球和人类未来海德格尔的后期思想， 邱福光著有环境伦理学教程，林官明著有环境伦理学 如何实现代际公平，如何测定代际公平，学术界没有一致的看法周琨等在浅析代际公平的实 现中提出了。代际补偿”的概念，即认为当代人在消耗资源的同时必须对被消耗资源进行补偿，并 介绍了代际补偿金和非减的资本存量两种途径；何浦明等在略谈资源的代际公平问题中用社会 贴现率的方法在理论上探讨了代际资源的公平性，并指出要维持和增加生态资本存量；姜学民等在 资源代际管理与可持续发展中提出应保证代际问权利与机会的共同享用，并提出了代际财富转移 概念。建立了相应的代际财富均衡模型；黄乾在论代内公平与代际公平中则指出代际伦理是代际 公平得以实现的根本保证：李春晖环境代际公平判别模式及其应用研究) 中从环境代际公平的角 度出发并建立了相应的模型，还提出了环境代际公平度和冲突度的概念。 0 3 可能的创新与不足 0 3 1 可能的创新 本文力争在以f 几个方面有所创新： 第一，本文的选题点是国内外相关研究领域的一个基本空白点，相天文献其少。本文将多种学 科的理论融丁研究之中，提出了行政代际公平的概念。 2 第二，对目前的行政代际不公平现状进行总结和归纳，从思想认识、体制环境和政府制度三个 方面分析了代际不公平产生的原因，并提出了相应的解决途径。 第三，用“代际合作”的理论来指导具体的行政代际不公平问题研究，在此基础上倡导建设“合 作治理模式” 0 3 2 可能的不足 受时间、资料和研究能力等多方面的限制，本文在以下几个方面有待进一步加强： 第一，本研究中所提出的行政代际公平的实现途径有待进一步检验。 第二，代际公平问题是一个系统工程，涉及范围广，领域多，本文对行政代际公平的研究分析 局限在政府这个子系统中，这种分析难免缺乏全面性和深刻性，也会影响行政代际不公平问题研究 的准确性 第三，关于行政代际不公平的原因剖析还不够深刻和全面，需要在今后的研究中进一步充实。 3 东南大学硕士学位论文 1 1 何谓代际公平 第一章行政代际公平的概念解析 1 1 1 可持续发展思想的形成 传统的经济理论大多关注国民生产总值的增长，单纯把国民生产总值的绝对增长作为经济发展 的唯一目标。在这种发展观的指导下，人类创造了历史上前所未有的增长奇迹。作为政府对国家经 济运行进行评价与诊断的重要指标国内生产总值( g d p ) ，成为衡量一个国家经济社会是否进步 的最重要的指标，形成了以g d p 增长为核心的传统发展理念。然而，这种片面的发展观由于把资源， 环境等因素的制约排除于经济增长的视野外，导致了有经济增长而无社会发展的严重后果这突出 表现为人与自然关系的恶化。人与人、人与社会矛盾的增多。人们开始反思旧的发展模式并努力寻 找新的对策。2 0 世纪7 0 年代初美国麻省理工学院的梅多斯等人提出了增长极限论，认为人口增长、 粮食生产、投资增长、环境污染和资源消耗具有按指数增长的性质，如果按这个趋势继续下去，我 们这个星球上的经济增长在今后1 0 0 年内的某个时期将达到极限。 1 9 7 2 年，联合国人类环境会议通过了人类环境宣言 ，呼吁各国政府和人民为维护和改善人 类环境，造福后代而共同努力。2 0 世纪8 0 年代国际上形成了可持续发展思想，1 9 8 1 年美国世界观察 研究所所长莱斯特r 布朗出版的 建设一个持续发展的社会是第一部系统论述可持续发展理 论的代表作1 9 8 7 年由挪威首相布伦特法人领导的联合国环境与发展委员会公布了我们共同的未 来，这个报告给可持续发展的内涵下了一个定义：既满足当代的需要，又不对后代人满足其需要 的能力构成威胁和危害的发展。1 9 9 2 年7 月，在联合国支持的世界环境与发展大会上，各国首脑庄严 签订了以可持续发展为主题的( 2 1 世纪议程它是在全球区域和各国范围实现可持续发展的行动 纲领，涉及国民经济和社会发展的各个领域。这标志着可持续发展思想被世界上绝大部分国家和组 织所承认和接受。1 9 9 3 年，联合国又对可持续发展作出了重要补充：。一部分人的发展不应损害另 一部分人的利益。”同年，我国召开了“中国2 1 世纪国际研讨会”，。并于1 9 9 4 年3 月率先制定并 发表了中国2 l 世纪人口、环境与发展的白皮书 中国2 l 世纪发展议程，把可持续发展作为本 国的社会经济发展战略。” 可持续发展思想的内涵在于强调空间上互利互补和时间上理性分配。可持续发展充分认识和妥 善处理人口、资源、环境和发展之间的关系，使它们协调一致，求得动态平衡，在代与代之问实现 一种责任链的传递。可持续发展抓住了人类无限发展的需求和自然资源的有限性这一尖锐矛盾，把 人和环境视为同一个发展系统，不仅重视人的生存和发展，也重视环境对人类的支撑和服务价值， 尊重生态环境的存在价值，保持大自然生物圈的生态平衡。可持续发展要求我们不仅要谋求国比经 济快速发展，而且要谋求经济发展与人口、资源、环境相协调；可持续发展还要求经济发展积极推 动社会进步，积极推进辛f = 会公上e 、安全、文明、健康发展。 o 林红梅论町持续发艘的合理内涵 j 】西南政法人学学报，2 0 0 6 ( 1 ) ：1 0 7 一1 1 0 4 第一章行政代际公平的概念解析 1 1 2 可持续发展的核心思想代际公平 何为代际公平，至今尚无一个普遍接受的定义，对于它的探讨一直都存在着一些理论层面的分 歧。功利主义认为本代人为后代人所应做和所能做的就是尽量减少他们的瘸苦和增大他们的幸福和 快乐总量。但是，后代人的幸福总量是无法确定的，同时对后代人的最大幸福究竟是指所有后代人 的幸福总量还是指每个后代人所平均分享到的幸福，这两种价值设定将决定本代人的行为决策因 此，功利主义的代际公平观将陷入形式主义的窠臼，在代际间无法提出确定的道德要求。以拜尔和 戈尔丁为代表的跨代共同体理论认为，我们作为个体是共同体的一部分，与共同体的关联构成了我 们个人生活的历史。这一共同体体现了一种直线式的纵向合作关系，它将当代人与前后各代人联系 在一起。于是享受了某种权利的当代人，就有义务将前代人传下来的好处再传给后代人以罗尔斯 为代表的社会契约论是在超越共识理论和功利主义之上的一种论证方法。罗尔斯是以处于“无知之 幕”之中的人类“原初状态”的假设来论证公平原则的形成的。在原初状态下，人们不知道自己的 出身，地位、经济状况等，因此，人们必然选择“差异原则”即有利于最低受惠者的原则作为公正 原则。并且在原初状态下，所有的人都不知道自己属于哪一代，因此，所有的人都会同意公正地对 待后代，因为每个人自己都可能属于未来的一代，这样，代际公平的原则就通过“原初状态”和“无 知之幕”的假设性前提而得到了论证。“跨代共同体理论的前提是真实的，但它诉诸于情感却是不 可靠的；而社会契约论诉诸于理性，但其前提即无知之幕和原初状态却是虚假的，不真实也不现实 的。”。各种理论各有长短，但是它们有一个共同点，就是都主张将公平原则延伸到代际，指出代际 公平的重要性，将公平等人类最基本也是最高的价值推及人类后代，体现了对人类后代的终极关怀。 。作为超越传统公平观的代际公平观是对人类步入2 0 世纪以后人类生存境况的深刻反思和积极应对 的结果。既是对当代人生活的超越，更为可持续发展增加了质的规定性。”。 社会公平是一个永恒的话题。公平问题体现在社会生活的各个方面和领域，其表现形式也是多 种多样的。如果将公平问题放在。代”的语境中加以讨论和审视，则可以将公平分为代内公平和代 际公平。代内公平指的是现实存在和活动着的同代人( 包括人类、民族和国家、群体和集团、人际等) 之间的公平。“代际公平”这一理论晟早有美国国际法学者爱迪b 维丝提出。代际公平在范嗣或 时域上可以分为“在场各代之间的公平”和“在场各代与后代之间的公平”前者与代内公平处于 同一时域，即它们的视阈都是现实的存在和活动着的人。但代内公平所反映的是社会横向的代内关 系，而在场各代之间的公平所反映的是社会纵向的代际关系。后者则是人们常常所论及的当代人( 包 括在场各代人) 与后代人( 即当前尚未出场而在以后的某个时候必然出场的人) 之间的公平。这两种 代际公平是有差别的。 代内公平和代际公平毫无疑问是紧密相连的。j e 像有的学者所指出的：“可持续发展所要求的公 平性原则，既指代内公平，又指代际公平。前者是空间上的公平，当代人之间的横向公平，后者是 4 廖小中论代惭、伦型及j 关涉桃域和皋奉蟓则 j 复丑学报( 朴会科学版) ，2 0 0 4 ( 2 ) ：1 0 1 1 0 7 o 陈焱光罗尔斯代、正义思想及儿虑蕴 j 伦理学研究，2 0 0 6 ( 5 ) ：8 - 1 2 5 东南大学硕士学位论文 时间上的公平，人们世代间的纵向公平，这两者紧密相关、互为前提、统一共存但就可持续发展 来说，最重要的当然是要求实现代际的公平：其一，因为可持续发展的基本要求，就使后代人要有 与当代人同样的满足需要的权利和可能；其二，因为考虑到和要求实现代际公平，也就必然会涉及 到或逻辑地推及代内的公平。 代际公平与代内公平一样，体现在政治、经济、文化的各个领域的代际权利和义务的公平分配 上。迄今为止，对代际公平问题研究得最多的学科是社会学和经济学，其论域主要就是在场各代之 间的关系，比如社会结构的代际流动问题，资源分配的代际分化问题等。当然，在涉及可持续发展 的问题时，生态伦理学和经济学也常会谈到尚未出场的人类后代问题。 1 2 行政代际公平的内涵 1 2 1 行政代际公平的政治学解释 行政代际公平讨论的是本届政府和后届政府权利与义务的关系。借用可持续发展的概念，即既 满足本届政府的需求，又不对后届政府的发展构成危害；既积极发展经济，又不对人的发展和社会 的发展构成危害。行政代际公平主张本届政府的行为应控制在不损害后届政府行政发展条件的程度 与范围内，兼顾“当代人”与“后代人”的发展，以人为本，实现自然、经济与社会的可持续发展。 本届政府与后届政府或者在场者与不在场者之间的公平问题，似乎是一个虚实不定、不好把握 的问题其实不然。众所周知，资源是有限的，本届政府透支了它，意味着剥夺了后届政府的发展 条件和发展机会保护环境，促进经济发展和社会进步，是每届政府的责任和指责。这样，在本届 政府与后届政府之间，在场者与不在场者之间，存在着以平等享有发展机会、平等分担资源保护义 务为基础的权力与义务的对等关系，这正是行政代际公平所要探讨的内容。 具体地说，行政代际公平要求本届和后届政府在理念上具有合作性和互补性，政策上具有连贯 性和一致性，资源上具有节约性和共享性，其核心在于通过一届一届政府的良性循环形成政府与自 然、经济，社会三者之问的互动和协调发展，在不突破资源和环境承载能力的条件下，促进经济发 展和提高社会发展质量。 实现行政代际公平，能够建立以下几个方面的良性机制： 第一，结构的平衡机制。地区之间、城乡之间和社会阶层之间在发展速度和利益分配上基本上 是均衡的，不允许存在贫富悬殊、两极分化的二元结构；各种群体、各种利益集团都能平等地表达 自己的利益诉求，尤其是让弱势群体有足够的制度米保护自己的利益不受侵害，使社会的各种力量 相互制约、平衡发展。 第二，过程的协调机制。在行政过程与行政过程、行政过程与行政结构、行政结构与行政结构、 行政结构与行政功能、行政功能与行政功能、行政功能与行政过群之间存在着一种发展的协调机制， 不允许存在过程火调、结构火衡和功能冲突现象。 第二，功能的互补机制。各公共部fj 之间、公共部门和比间组织之间、公共部fj 和私人企业之 6 第一章行政代际公平的概念解析 间形成一种合作的伙伴关系和发展的治理机制，整合所有资源用于发展大计，不允许部门分割、相 互拆台“政府创造一种更加开放、平等、宽容和多元的生存空间和发展环境，激发各行各业人们的 创造活力，消除各种人为制造的制度性障碍，”o 使一切有利于社会进步的创造愿望得到尊重，创造 活动得到支持。创造才能得到发挥，创造成果得到肯定。 第四，成果的共享机制。发展为了人民，发展依靠人民，发展的成果由人民来共享，不允许有少 数人独占发展成果的现象发生；在资源和福利分配上要实现共享。提高社会救助、社会保险和社会 福利的覆盖率，为农民和城市弱势群体提供平等的医疗、教育、就业、养老等方面的公共服务，让 多数人分享改革、发展和社会进步的成果。 第五，自然、经济和社会的公平机制。注意解决发展与环境保护的关系，注意保护自然生态资 源，注意发展资源再利用循环经济，不仅为子孙后代留下丰富的物质文明、政治文明和精神文明成 果，而且为他们留下富饶的资源和强大的可持续发展能力。 1 2 2 行政代际公平的经济学解释 从研究可持续发展的角度出发，代际公平的内涵可以被表述为：“能够保证当代人的福利增加， 也不会使后代人的福利减少时的发展”。这个表述使我们想到了经济学上的帕累托改进的概念：在 没有使任何其他人的情况变得更坏的前提下，至少有一人变得更好( 福利得到提高) 进一步说，如 果在不减少其他人的福利条件下，就没有任何一种变化可以改善某些人的福利，我们就会得到帕累 托最优。应该指出的是，帕累托最优不是唯一的。 事实上帕累托改进不关心对收入和损失均衡的限制，它只告诉我们从无效率的一点移向有效率 的一点是值得的，而不是说它是从许多有效率的资源配置的可能性中挑出来的一种特定的资源配置 方式，因此帕累托晟优的解不是唯一的。帕累托改进理论认为在公平的原则下，一部分人的财富可 以增加，但其它人的财富不能减少。具体地说，它太过于严格，在许多情况下，一个给定的政策总 会使一些人受损，而另一些人受益，根本达不到帕累托改进的标准，但这并不是说该政策本身就没 有意义。比如：一项政策有1 0 个单位的成本，但甲集团可因此获得2 0 单位的福利，乙集团则要损失8 个单位显然，这个政策并不符合帕累托改进的标准，但我们看到，整个社会却可以因此受益2 个单 位。 为了解释这种情况，经济学家修正了帕累托改进的标准，以使它可以应用于一些人有所得而另 一些人有所失的情况。修正时主要是考虑了假设补偿的思想，即：如果在某一政策的执行中一方获 得的收益可以补偿另一方的损失，并且还有一定的剩余的话，该项政策就是帕累托有效的。对应剑 可持续发展领域，在前文所述的“代际公平是指既能满足当代人的需求，又不损害后代人满足其需 求之能力的发展”这一概念下，我们得剑经济学视角i - 的可持续发展代际关系：第一，行政代际公 平其实是要维持一种“帕累托改进”的经济关系；第一二，由丁代际之问不可避免地存在“上代人” 。夏学雀礼会发胜j 代断公p j 江两社会科学，2 0 0 6 ( 1 1 ) ：8 - 9 7 东南大学硕士学位论文 对“下代人”利益的损害，所以，作为一种基本方略，利益补偿的实质恰恰是在于承认与维持既得 利益的同时，旨在由。非帕累托改进”向“帕累托改进”的实现 如上文，如果在代际之间不存在“代际补偿”，则代际公平无法实现，人类发展也必将是不可 持续的。可以用下图加以分析： p o q qr q m l ：代际不公平的经济净福利损失图。 在上图中，我们用0 p 表示价格，0 q 表示数量，用a f 线表示需求曲线，s m c 表示考虑了代际补偿 的社会边际成本，l i c 是没有考虑代际补偿关系的社会边际成本，显然，由于代际补偿的存在，s 1 4 c 应严格处于m c 之上。在包含了代际补偿成本的s m c 系统中，均衡的价格与需求量分别为p 1 与q 1 ，显 然e 为均衡点。在不包含代际补偿成本的m c 系统中，均衡的价格与需求量分别为p 2 与q 2 ，b 为均衡点 我们知道，在图l 中，边际成本曲线以下的面积是总成本，需求曲线下的面积可以看作总收益。此时 会出现两种情况：第一种情况：当均衡点在e 点时，总收益是图中的a o q l e ，总成本是0 q 1 e ，创造的 净福利( 生产者剩余加消费者剩余) 是o a e 。此时，均德交易量是q l 。 第二种情况：当均衡点在b 点时，也就是说，由于政府经济行为未考虑代际经济补偿问题，所 以均衡交易量由q 1 变为q 2 ，即当代人实现了超额的资源需求，代际不公平问题开始凸现。此时总收 益进一步增加，增加额为q 1 0 2 b e 那么大的面积，而总成本增加的幅度更大，为q 1 q 2 g e ，与第一情况 比较起来，净减少福利水平为e b g ( 图中的阴影面积) 通过这个对比我们发现，“代际不公平的资源分配会使得社会整体的福利水平变小。这是代际 不公平的必然代价。”。作为“当代人”的政府在代际公平政策执行中获得的收益应该能够补偿后 代人因此获得的损失，并且，只有在“当代人”的利益扣除支付的补偿后还有剩余的情况下，可持 续的代际公平关系才可能得到保持。 1 此幽源十求旭光代际公f 的绎济解释 j i ：海交通人学学 l ，2 0 0 3 ( 3 ) ：6 - 8 4 采旭光代环公p 的经济解释 j i ：海交通人学学撤，2 0 0 3 ( 3 ) ：6 - 8 8 第二章行政代际公平困境的原因探析 第二章行政代际公平困境的原因探析 2 1 行政代际不公平的表现及其本质 2 1 1 行政代际不公平的现实表现 政府官员在确定任期目标时，往往目标限于本届，计划局于任期。为了显示本届的政绩甚至不 惜与长远规划相抵触，杀鸡取卵，竭泽而渔对于上届的遗留问题，扫尾工作，则是敷衍塞责，推 委托拉，甚至不闻不问许多半拉子工程、历史旧账就是这样造成的。社会经济发展是一个连续不 断的过程，一届领导目标的确定，应以上届目标为基础，着眼长远，深谋远虑，未雨绸缪，不仅要 符合党和国家总目标的需要，与上层领导目标的需要相协调，还要为下届打基础，循序渐进，兼顾 全局的整体目标，环环相扣，这样才能持续，稳步发展。 一些政府官员急功近利，急于求成，热衷于数量、速度，层出不穷的“小煤矿。小化工一、。小 水泥”就是一种典型表现，不惜以拼资源来换取任期内。政绩”，舍本逐末滥上政绩工程，弃远从近 搞投资倾斜，结果是政绩工程无功而终，浪费了国家和人民的大量人力物力财力，甚至牺牲下一代 或几代人的利益，对于促进经济长期稳定增长的基础设施、教育、环境等方面却重视不够、投入不 足，不符合构建和谐社会的要求。政府目标的短期化，可能在较短时期内能够使经济和财政收入快 速增长，但是，从长远看，却违背了经济持续增长和社会化大生产规律的要求，贻误产业结构调整 的时机，最终削弱经济增长的后劲和可持续发展的能力 2 1 2 行政代际不公平的实质和危害 ( 一) 忽视长期性，影响政府的行政效率 现代政府在社会发展中的作用是不容忽视的。在一定程度上主宰着当今社会的发展走向。公共 行政效率作为政府能力的主要表现，是衡量政府工作状况的基本综合指标。我国中央政府和各级地 方人民政府分别是全国晟高权力机关和地方各级权力机关的行政执行机关，是社会行政管理活动的 主体。行政效率不仅体现在时效、速度，理想的产出投入比例上，更重要的体现在社会效益上。行 政效率是数量和质量的统一，价值和功效的统一。行政工作影响的即时性和深远性决定了行政效率 必须兼顾现实效率和长远效率。 然而，一些政府在进行行政决策时，单纯考虑一项协议在近期内可能带来的积极利益与影响， 忽视或同避对未来发展所具有的负面的影响，使决策对未来发展产生程度不同的不良影响。现实行 政执行中对于长期性的忽视存在直接和间接两种。直接包括有意失误和无意失误，有意失误即执行 者出于私利的日的明知不可为而为之；无意失误是指由丁执行者对政策吃不透或能力有限，而造成 行政执行中的偏筹其至是错误，提高了行政成本。河北省某市十年里换了七任市妖每任市长平均 任捌不剑一年中。在“换官变政”，“人左政息”等不良风气的影响卜，穿农戴帽，各有一套。官员 们“各臼出新”，不可避免地留。f 了人锚诸如机场扩建、煤化i ：项目等一r 拉子计划”、“t 拉子l ：样”。 9 东南大学硕士学位论文 换一个官员变一套思路，也使经济发展常常处于重复“启动”状态。一项政策一旦付诸实施，有关 社会主体依照政策规定，投入一定的人、财、物和技术资源，形成相应的资源配置结构；政府组织 机构、职能、工作程序和社会心理结构，也进行了一定的适应性调整。随意变更政策，势必造成巨 大的资源浪费。 在资源开发上，多考虑近期利益，滥砍滥伐铺张浪费而不注意节约合理开发、讲究综合利用； 在资金使用上，多用于投资周期短，回收快、效率高的产业或领域，而很少用于建设周期长，投资 收效低的农业、教育和基础建设上。忽视发展的长期性，必然要付出承重的代价。 ( 二) 忽视全面性，破坏自然、经济和社会的协调发展 世界是普遍联系的，一切事物及其内部诸要素之间互相影响互相作用和互相制约。一切事物都 不能孤立的存在。都同其他事物有某种联系。发展应该是诸多要素的全面发展，如果只单一的强调 某一方面的发展，不但整体发展得不到实现，而且某一方面的发展也会受到这一方面的“瓶颈”影 响。但这并不说明发展是各方面简单等同或齐头并进，他们在整体中的地位和所起的作用也有主次 之分，并且也只有准确界定各要素所处的位置和比重，发挥不同作用，协调好相互关系，才能保持 有机统一体的持续合理发展。自然、经济和社会的全面协调发展应当做到： 第一，增长与发展齐头并进。经济增长是发展的前提和基础，没有增长就没有发展，但发展是 包括经济增长、结构改善、社会和谐、人的全面进步、人与自然和谐在内的。经济发展是手段和基 础，社会发展是终极目标和起初动力。 第二，人与自然和谐相处。自然是人类赖以生存和发展的基础，必须把坚持以人为本与珍爱自 然、延续自然结合起来，统筹人与自然和谐发展，在推动经济增长的同时，不断改善当代人和子孙 后代的生存空间。现实中如下情况比比皆是，无节制的开采自然资源并且利用率低，浪费严重，同 时，又是环境严重污染，经济增长临近自然生存的极限。更有胜者，为了应付上级检查，临时搞。绿 化”撑点面子，云南富民县老首山数千平方米的裸露山体，全部被富民县农林局，用绿色油漆喷劂 了一遍。工程耗资4 7 万元。7 名工人整整喷了4 5 天，油漆桶都拉走一车，远看绿葱葱，近看光秃秃。 这些钱用来买树苗搞绿化，可以栽满几座山了。如此“绿化”工程曲解了人、自然和社会和谐发展 的含义，不但劳民伤财，而且二次污染。 第三，区域之间相互协调。我国不同区域的发展条件差距很大，这决定了不同地区经济实力和 规模的差距将是长期存在的。区域协调不是指各地的经济规模都要一样大，而是指全国的人口与经 济分布在各个区域之间要协调，与各个地区的资源环境承载力相适应，在完善国家统筹和转移支付 机制的基础上，使地区间人均g d p 、居民生活水平和公共服务的相对差距逐步缩小。然而某些地方政 府追求政绩，求大规模多产量，制造了大龄的重复建设，没有给区域经济的发展带来任何好处，还 盛行地方保护主义，保护落后，阻尉了全国统一人市场的形成，很少考虑他方利益，不讲求联合协 作，更加剧了区域内和区域之间的贫富差距。 ( 三) 忽视以人为本，削弱政府的公信力。卢梭在社会契约论中提剑人比拥有的公意是政 _ f 合法性的惟一基础。公信力是政府的影响力与号召力。它是歧府行政能力的客观结果，体现了政 1 0 第二章行政代际公平困境的原州探析 府工作的权威性，民主程度、服务程度和法治建设程度。同时，它也是人民群众对政府的评价，反 映着人民群众对政府的满意度和信任度。政府的一切工作，都要以维护、实现和发展人民群众的根 本利益为出发点和落脚点在群众面前树起良好的诚信形象。政府与民众之间是一种长期的政治契 约关系。政府行为的可信度直接关系着政府权威的合法性，民众对政府的信任和支持有一个逐渐的 积累过程，很大程度的直接取决于民众的政治记忆。 以人为本是科学发展观的本质要求。经济增长是人的全面发展的物质基础，人的全面发展是经 济增长的目的和根本动力。不顾条件、不计代价地片面追求增长速度，可能会有损于人的发展地 方政府在发展区域经济过程中，往往以资金设备等物资资本的投入为主，而在科技、教育等人力资 本的投入上相当少。浙江省某县从1 9 9 0 年到1 9 9 5 年物质资本投资增长5 倍，但用在教育上的人力资本 仅增长1 3 倍。代际公平的目标是满足人的需要，促进人的发展，政府部门应当自觉摒弃把人曲解为 消极承受者的观念，高效地为公众提供充足优质的公共服务和公共产品。满足他们日益增长的物质 文化需求，这样才能提高政府的公信力就强 同时，公共政策缺少必要的连续性和动态一致性。这势必破坏公众对政府行为的可预测性心理， 减弱政府对公众预期的调节能力，减损公众对政府政策行为的认同与支持，其极端发展甚至导致社 会秩序紊乱，降低政府权威的合法性从政行为短期化会降低党和政府的公信力和威信，使某些领 导干部的道德示范形象坍塌，乃至影响整个社会公众的心理，使群众对政府改革的心理承受力降低。 不仅使作为我们执政基础的党群关系受到严重损害，也会割裂政府与民众的互信关系，还将背离政 府管理的宗旨和目标，影响行政效率。 鉴于行政代际不公平问题的种种表现和危害，有必要深入探究和分析行政代际不公平存在的原 因。 2 2 认识上的误区 2 2 2 “经济人”、功利主义的消极