（行政管理专业论文）论环境治理中的公众参与途径.pdf

摘要 参与途径在公众介入环境治理中起着至关重要的作用，参与途径的可获得 性、可操作性及其保障性决定了公众参与环境治理的有效性和可持续性。西方 发达国家都依据各自的国情设计了一系列参与途径，建立了完善的参与机制， 从而为公众参与提供了途径上的保障。本文通过论述参与途径在国外环境治理 历史沿革中所起到的积极作用，针对我国目前环境治理中公众参与途径的不足， 提出我国应当借鉴西方发达国家的经验，积极探索公众参与环境治理的有效途 径，并结合我国厦门市“p x 事件中参与途径的应用进行深入分析。 本文主体共分为五部分： 第一部分就公众参与环境治理的基本理论进行了概述； 第二部分介绍国外环境治理中公众参与途径的历史沿革并从中得出启示； 第三部分认为，我国公众参与环境治理的关键在于如何根据不同的参与目 标选择不同的参与途径。因此，这部分根据参与途径的不同特征和目标对我国 现有的参与途径进行了一个系统的整合，并提出了应该如何进行途径的选择。 第四部分以厦门市“p x ”事件中的公众参与为案例，分析了参与途径的合 理选择在此次事件中发挥的积极作用。 第五部分做出了小结，并针对我国公众参与环境治理途径的不足提出了政 策建议和展望。 本论文从理论和实践两个层面对环境治理中的公众参与途径进行了的全面 分析，其中提出的参与途径的有效选择方法对我国公众参与环境治理具有一定 的理论意义和现实指导意义。 关键词：公众参与；环境治理；参与途径 a b s t r a c t p a r t i c i p a t o r ya p p r o a c hp l a y s ac r i t i c a lr o l ei ne n v i r o n m e n t a lg o v e m a n c e w h e t h e rt h ea p p r o a c h e sa r ea c c e s s i b l e ，m a n a g e a b l eo rs u s t a i n a b l eh a v ed e t e r m i n e d t h ee f f e c t i v e n e s sa n ds u s t a i n a b i l i t yo fp u b l i cp a r t i c i p a t i o ni ne n v i r o n m e n t a la f f a i r s a l m o s ta l ld e v e l o p e dc o u n t r i e sh a v es e tu pas o u n dp a r t i c i p a t i o nm e c h a n i s mw i t ha s e r i e so fp a r t i c i p a t o r ya p p r o a c h e s t h r o u g ht r a c i n gb a c kt h eh i s t o r yo fp a r t i c i p a t o r y a p p r o a c h e si nd e v e l o p e dc o u n t r i e s ，e s p e c i a l l yi nt h e u s a n dj a p a n ，t h i sp a p e ra i m s a te x p l o r i n gam e t h o d o l o g yt h a tc a nb ea p p l i e dt ot h ep r a c t i c eo fp a r t i c i p a t i o ni n e n v i r o n m e n t a lg o v e r n a n c e t h i sm e t h o d o l o g yc o m b i n e st h es p e c i f i cp u r p o s e so ft h e p u b l i cw i t ht h ec h a r a c t e r i s t i ca n df u n c t i o no f d i f f e r e n ta p p r o a c h e st h a ta r ea v a i l a b l e i nc h i n a i no r d e rt oe v a l u a t et h ef u n c t i o na n dp r a c t i c a lv a l u eo ft h i sm e t h o d o l o g y , t h ep a p e ru s e st h ep xe v e n ti nx i a m e na sac a s es t u d y m a i n l y , f o u rp a r t sa r ei n c l u d e di nt h i sp a p e r t h ef i r s tp a r tg o e st h r o u g hb a s i c t h e o r yo fp a r t i c i p a t i o na sw e l la se n v i r o n m e n t a lg o v e r n a n c e t h e s e c o n dp a r tf o c u s e s o np a r t i c i p a t o r ya p p r o a c hh i s t o r yi nd e v e l o p e dc o u n t r i e sa n df i n d st h ev a l u a b l e e x p e r i e n c e st h a tc a nb el e a r n t t h et h i r dp a r th o l d st h ev i e wt h a tt h ek e y t oe f f e c t i v e p a r t i c i p a t i o nl a y s o nh o wt oc h o o s ed i f f e r e n ta p p r o a c h e sb a s e d o nd i f f e r e n t p a r t i c i p a t i o np u r p o s e s t h e n ，a c c o r d i n gt ot h ec h a r a c t e r i s t i c o fe a c hp a r t i c i p a t o r y a p p r o a c ha n dd i f f e r e n ta p p e a l i n g so f t h ep u b l i c ，i tc o m e so u tw i t ham e t h o d o l o g yt h a t c a nb ee f f e c t i v e l yi n v o l v e di ne n v i r o n m e n t a lg o v e m a n c e t h ef o u r t hp a r te n g a g e si n t h ec a s es t u d yo fp xe v e n ti nx i a m e n ，a n a l y z i n gt h er o l eo fp a r t i c i p a t o r ya p p r o a c hi n t h i sf a r - r e a c h i n ge v e n t t h i sp a p e re x a m i n e sp a r t i c i p a t o r ya p p r o a c hf r o mt h e p e r s p e c t i v eo ft h e o r ya n dp r a c t i c ea n d t h em e t h o d o l o g yi tp r o p o s e sc o u l db es e r v e d a sat o o lf o rp u b l i cp a r t i c i p a t i o ni ne n v i r o n m e n t a lg o v e r n a n c e k e yw o r d ：p u b l i cp a r t i c i p a t i o n ；p a r t i c i p a t o r ya p p r o a c h ；e n v i r o n m e n t a lg o v e r n a n c e 厦门大学学位论文原创性声明 兹呈交的学位论文，是本人在导师指导下独立完成的研究成 果。本人在论文写作中参考的其他个人或集体的研究成果，均在 文中以明确方式标明。本人依法享有和承担由此论文产生的权利 和责任。 声明人( 签名) ：名彳江 0 0 8 年岁月f 舌日 厦门大学学位论文著作权使用声明 本人完全了解厦门大学有关保留、使用学位论文的规定。厦 门大学有权保留并向国家主管部门或其指定机构送交论文的纸 质版和电子版，有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允 许论文进入学校图书馆被查阅，有权将学位论文的内容编入有关 数据库进行检索，有权将学位论文的标题和摘要汇编出版。保密 的学位论文在解密后适用本规定。 本学位论文属于 1 、保密() ，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密( ) ( 请在以上相应括号内打“4 ”) 作者签名：怎旅矽乙 导师签名： 日期：了面g 年了月f 占日 日期：年 月日 绪论 绪论 ( 一)选题的背景和意义 国家坏保总局副局长潘岳曾经指出，“解决中国严峻环境问题的最终动力来 自于公众。环保公众参与不能够停留在像今天这样种树植草的层次上，而是应 该充分行使宪法赋予的知情权、参与权、表达权、监督权，对各类环保公共事 务进行深度参与”。然而，我国公众参与环境治理无论在广度、深度还是在力 度上都存在着很多问题。造成这一现象的原因很多，也很复杂，既有民主法制 机制不足的客观原因，又有公众自身存在的主观因素。但是，从公众参与环境 治理实践的角度分析，主要原因在于我国公众参与途径及其相关的制度设计存 在着很多缺陷。以中国环境文化促进会近日发布的“2 0 0 7 年中国公众环保民生 指数”为例，该调查显示，公众的环保意识总体得分为4 2 1 分，环保行为得分 为3 6 6 分，环保满意度得分为4 4 7 分，这三项指标均不及格。而且4 9 7 的公 众认为自己在环保中不重要，8 6 1 的公众不知道“1 2 3 6 9 ”举报电话。2 0 0 5 年的中国公众环保民生指数报告则指出，绝大多数公众一旦遇到具体的环 境问题不知道应该如何参与，公众参与环境监督的权利虽然目前在法律上得到 了肯定，但在参与的具体条件、方式、程序上还缺少明确细致的法律规定，公 众一旦遇到具体的环境问题，根本不知道应该用何种方式参与，更不知道怎样 的方式是最合理、最合法的。 由此可见，参与途径的不足、参与机制的不健全 已经极大程度地影响了公众参与环境治理的深度和效果。从西方发达国家环境 治理的历史演变中我们可以清楚地看到，成熟、畅通的公众参与途径可以激发 公众参与环境治理的热情，保障公众参与环境治理的权利，保证公众参与环境 治理的效果，是影响一国环境治理成功与否的关键。 相比之下，我国环境治理的公众参与存在着参与途径方式不多，参与途径 嗵胜玉潘岳：解决中国严峻环境问题的最终动力来自公众i e b o l h t t p ：n e w s x i n h u a n e t c o r n p o l i t i c s 2 0 0 7 - 0 4 0 1 c o n t e n t _ 5 9 2 0 0 6 2 h t m ，2 0 0 7 - 0 4 0 1 2 0 0 8 0 2 2 0 。郭翔鹤2 0 0 7 中国公众环保民生指数有三项指标不及格i n 新闻晨报，2 0 0 8 o l - 0 9 ( 4 ) 留中国公众环保民生指数2 0 0 5 年度报告概述【e b o l 零点指标数据网h t t p ：f i n a n c e s i n a c o r n c n 2 0 0 6 - 0 1 - 2 0 2 0 0 8 - 0 3 2 0 论环境治理中的公众参与途径 不畅，权威性不强等问题。这一弊端不仅导致在现实的环境治理中不同层次的 环境问题没有与之相适应的参与途径，而且存在着体制内的参与途径得不到有 效应用，而体制外的参与又面临着合法性的问题，严重影响了我国环境治理的 效果。因此，如何拓宽参与渠道，让公民的参与热情得到合理的释放；如何针 对不同的环境问题正确设定参与途径，确保公众参与的治理效果，对于经济迅 速发展，环境问题日益突出，公众参与意识不断增强的我国尤为重要。本文旨 在此方面做出尝试性的探索，这也是本文的现实意义所在。 ( - - )国内外研究现状 关于公众参与环境治理，国外学术界基本上有两种观点：一派宣称增加公 众参与环境决策的力度对社会发展很有裨益。s h e r r ya m s t e i n 就是典型的代表， 他指出，在环境问题上，少数民族和低收入群体应该被赋予更多的决策话语权。 n g ，f e l t e y 和s u s e l 则认为真正的参与以及深度的、持续的参与能带来整体社 会的善( s o c i a lg o o d ) 圆。然而，有学者却持相反意见，w a i t e r s ，a y d e l o t t e 和m i l l e r 就把参与视为是对政府决策的干扰，公众存在着自身的缺陷，如对法律法规不 熟悉，对现有问题一知半解因而不能全盘考虑，缺乏必要的技术知识等，只有 政府才能为社会制定出一个最合适的方案。 尽管对公众参与的评价和争议颇 多，但对于公众参与环境事务究竟是利还是弊仍没有一个统一的说法。 在环境治理上，参与途径的保障和畅通是参与成功的关键。不同的参与途 径有不同的特点，可以达到不同的参与目标，国外学者们根据不同的评估标准 对其进行了整合。主要有以下几种分类。 首先，t h o m a sb e i e r l e 根据信息流动的方向将参与途径分为从公众流向政府 的单向信息流动，如公民调查、关键公众接触；从政府流向公众的单向信息流 动如公众教育、知情权、通告公示等；政府和公众之间的双向信息流动如公民 国s h e r r yr a m s t e i n al a d d e ro f c i t i z e np a r t i c i p a t i o n 【j 】j a p 1 9 6 9 ，( 7 ) ：2 1 6 2 2 4 。c a r o le b d o n , a i m e ef r a n k l i n s e a r c h i n gf o rar o l ef o rc i t i z e n si nt h eb u d g e tp r o c e s s 阴p u b l i cb u d g e t i n g & f i n a n c e 2 0 0 4 ，( 3 ) 3 2 - 4 9 x i a o h uw a n g a s s e s s i n gp u b l i cp a r t i c i p a t i o ni nu s c i t i e s j p u b l i cp e r f o r m a n c e m a n a g e m p n t r e v i e w 2 0 0l ，( 6 ) ：3 2 2 - 3 3 6 2 绪论 大会、斡旋和调解、咨询委员等。 其次，约翰克莱顿托马斯根据参与的目的将其分为以获取信息为目标 的公民参与，包括关键公众接触、由公民发起的接触、公民调查等方法；以增 进政策接受性为目标的公民参与，包括公民会议、咨询委员会、斡旋调解等； 以构建政府与公民坚强有力的合作关系为目标的公民参与，包括领导人认可、 培养知情工种、相互学习，以及政府支持等。圆 再者，a m s t e i n 总结了西方国家环境决策以及城市规划中公众参与的基本情 况，认为虽然公众参与的基本出发点是让决策更多地反映公众的意愿，但在实 践中，公众参与的方式不同，公众意愿体现的程度也大不相同。按照公众参与 的程度，可以划分为完全没有参与、有所参与、平等的分享计划和权利、完全 控制计划过程等不同等级。 最后，c a s t e n s s o n 等则针对公众参与的程度将其分为知道( 如公示通告) 介 入( 如协议、咨询) 和参与( 如授权和伙伴关系) 三个水平。 近几年随着我国环境问题的凸显和群众参与环境保护热情的高涨，不少专 家学者对公众参与环境治理进行了不同角度的研究。笔者分别以“环境治理、 “公众参与 、“参与途径 为关键词在中国期刊网上检索了从1 9 9 8 年到2 0 0 7 年间近十年来公开发表的论文篇数，发现1 9 9 8 年论文标题带有“环境治理的 仅有2 6 篇，2 0 0 7 年这个数字上升的空间不大，停留在9 9 篇；以“公众参与 为标题的论文1 9 9 8 年仅有1 6 篇，2 0 0 7 年则上升到2 3 8 篇；以“环境治理+ 公众 参与 进行的模糊检索发现，1 9 9 8 年有1 3 1 篇相关论文而2 0 0 7 年则有5 8 8 篇； 以公众参与途径为关键词检索发现，1 9 9 8 年有0 篇而2 0 0 7 年仅有2 篇。这些数 据表明，近十年来我国学术界关于环境治理和公众参与的研究可以说从无到有， 从薄弱到有一定的基础，但是在公众参与途径这一领域关注的程度可谓“门前 冷落车马稀”。 总体而言，我国学者对公众参与环境治理的研究主题主要有以下几点：一 n o m a sc b e i e r l e j e r r yc a y f o r d m d e m o c r a c yi np r a c t i c e ：p u b l i cp a r t i c i p a t i o n 加e n v i r o n m e n t a l d e c i s i o n s w a s h i n g t o n d c ：r e s o u r c e sf o r t h ef u t u r ep r e s s 2 0 0 2 ：16 0 回【美】约翰克莱顿托马斯公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新策略【m 】北京：中国人民大 学出版社，2 0 0 5 ：1 0 0 9s h e r r yr a m s t e i n , a l a d d e r o f c i t i z e np a r t i c i p a t i o n , 阴j 肥1 9 6 9 ，( 7 ) ：2 1 6 2 2 4 ”c a s t e n s s o n ，r 。m f a l k e n m a r k , j e g u s t a f s s o n c w a t e ra w a r e n e s si np l a n n i n ga n dd e c i s i o nm a r k i n g , s w e d i s hc o u n c i l f o rc o o r d i n a t i o no f r e s e a r c h s t o c k h o l m , 19 9 0 ：7 8 8 9 3 论环境治理中的公众参与途径 是环境权与公众参与的关系；二是我国公众参与环境立法的状况和缺陷；三是 环境影响评价中的公众参与问题；四是环境非政府组织在公众参与中的作用。 就参与途径而言，专门的研究很少，零星涉及到的以呼吁拓宽我国环境治 理中的公众参与途径为主，如刘莎莎指出，目前我国的环境保护公众参与还处 于h i h i 起步阶段，尚未建立真正的公众参与制度，因此必须转变思想观念，提高 公众环境意识，拓宽公众参与的途径。李军会也指出，我国在公众参与环境保 护上还存在诸多不完善的地方，使一些公众有心参与，却因无相应渠道而不得 不放弃，必须确保公众参与途径多样化，政府及相关部门应积极拓展环境保护 公众参与的渠道。圆此外，国内学术界在具体参与途径的研究上也相当薄弱。除 了一些译介如中国人民大学翻译出版的美国学者约翰克莱顿托马斯的公 共决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新策略一书引介了一系列可供 应用到环境治理的参与途径之外，我国在公众参与途径的研究上仅停留在归纳 总结的层面，如张雪琴在她的硕士论文论我国环境保护中的公众参与中把公 众参与环境保护的方式归纳为观念性参与、组织性参与、政策、法规性参与、 末端参与和国际合作。值得一提的是，国内学者在对一些比较活跃的，或者政 策法规明确规定的参与途径研究得较为深入，典型的是环境非政府组织和环境 影响评价制度这两种途径。对环境非政府组织的研究目前集中的热点在于中国 环境n g o 的合法性和局限性问题上。 对环境影响评价制度研究较为权威的是李 艳芳的公众参与环境影响评价制度研究一书。 综上所述，我国学术界对公众参与环境治理的探讨仍然停留在理论上归纳 总结的层面，尽管学者们已经意识到公众参与途径的重要性，但不像国外学者 那样能进一步深入总结出一系列具体的，操作性强的，能够引导广大公众进行 有效选择的参与途径。因此，本文力图在理论和实践上弥补这一不足，将我国 现有的参与途径进行整合，为公众有效参与环境治理提供参考，因此具有一定 理论意义和现实意义。 刘莎莎论环境法的公众参与制度川宿州教育学院学报，2 0 0 5 ，( 9 ) ：7 9 李军会对提高我国环境保护公众参与水平的思考【j 】科技情报开发与经济，2 0 0 7 ，( 1 2 ) ：1 5 2 汪永晨中国绿色行动【m 】上海：外文出版社，2 0 0 6 ：2 5 4 绪论 ( 三)研究思路和基本方法 如前所述，目前国内基于参与途径对公众参与环境治理的研究还存在着很 多空白，更缺乏系统性。国外的研究尽管相对要多一些，但是由于其所依托的 社会、政治、文化背景和我国差异显著，对我国而言只能是参考而不能完全照 搬。因此，本选题希望从我国现有的具体参与途径出发，结合实际案例对参与 途径在公众介入环境事务所发挥的作用进行深入研究。 为此，在对基本概念进行界定和分析之外本文将围绕三个前后贯穿的部分 依次展开： 第一部分从历史发展的角度介绍了国外环境治理中公众参与途径的历史沿 革并从中得出西方发达国家公众参与环境治理之所以获得相对成功关键在于参 与途径的可获得性和可操作性。 第二部分是本文重点，首先回顾了我国环境治理中公众参与途径的历史进 程，进而分析了我国环境治理中公众参与途径的现状和困境，接着总结归纳我 国公众参与途径的特点并指出公众有效参与环境治理的关键在于根据不同的参 与目标选择不同的参与途径。这部分根据参与途径的不同特征和不同的参与目 标对参与途径进行了一个系统的整合，并分析了如何才能达到有效参与，这也 是本文的侧重点和创新点所在。 第三部分为实证研究，以厦门“p x ”事件为案例探讨了参与途径的合理选 择在环境治理中所发挥的积极作用，同时对我国现阶段公众参与环境治理途径 存在的一些问题进行了反思。 本文所采用的研究方法具体而言包括： 文献分析法：注重国内外文献的收集和论证，从相关文献中找寻与公众参 与环境治理有关的理论和主张，并形成一个系统的理论框架。 比较分析法：注重西方发达国家尤其是美国和日本在环境领域参与途径的 演变历史，并结合我国的国情进行比较，为我国环境治理提供经验借鉴。 案例分析法：注重研究的实践性。为了考察和验证本文提出的我国环境治 理公众参与途径的有效选择方法，本文结合了厦门“p x 事件进行案例分析， 以突出该方法的指导意义和实践意义。 论环境治理中的公众参与途径 一、公众参与环境治理的基本理论 ( 一) 相关概念界定 关于公众参与的“公众”，奥尔胡斯公约第二条第四款给出的定义是“公 众指一个或多个自然人或法人，以及按照国家法律或惯例规定由他们组成的协 会、组织或团体。 这样，不具有法人资格的民间组织也被纳入了公众的范围 之内。在我国立法实践中，沈阳市公众参与环境保护办法把公众定义为“具 有完全行为能力的自然人、法人和其他组织。”因此，公众参与一般是指公民、 法人和其他组织参与到与其利益相关的公共政策和公共事务中，表达其利益诉 求以期最终影响结果的行为。 公众参与和公民参与、公共参与三者之间既有区别又有联系。三者的相同 之处在于“公 ，亦即和私人利益相对，其追求的利益都是公共的利益，参与的 事务都属于国家公共事务。公众参与和公民参与的区别在于参与主体和参与内 容两个方面。如前所述，公众参与的主体囊括了自然人、法人和其他组织，而 公民参与突出的是作为市民社会成员的自然人；在参与内容上，公众参与更多 存在于易引起社会广泛关注、利益主体众多的社会事务中，如大型环境规划； 传统意义上的公民参与着则重于参与政治生活，突出公民享有的政治权利。公 共参与则淡化了参与主体，突出了参与内容的“公共性 ，公众通过对这些公共 事务的介入，以追求公共利益，从而实现不同群体之间的利益均衡。 环境治理中的“公众参与”是指在环境保护领域里，自然人、法人和其他 组织有权通过一定的程序或途径参与一切与环境利益相关的决策活动，使得该 项决策符合广大公众的切身利益。笔者认为，参与主体的广泛性、参与权利的 明确性以及参与途径的重要性是环境领域公众参与的突出特点。基于环境服务 的公共性和环境污染的外部性，环境领域的参与主体应该给予广泛定义，不仅 包括环境权益受到侵犯的直接利益相关者，而且应该保障间接利益相关者的参 回1 9 9 8 年在丹麦的奥尔胡斯市，由联合国欧洲经济委员会组织拟定的、经欧盟签署的关于在环境事务 中公众获得信息、参与决策并获得公正的协定，简称奥尔胡斯公约，该公约于2 0 0 1 年1 0 月3 0 日正 式生效。 章晓霞环境治理中的公众参与法律制度们湛江师范学院学报，2 0 0 4 ，( 2 ) ：1 0 9 6 一、公众参与环境治理的基本理论 与权，如专家学者、环境非政府组织等。另一方面，公众参与环境治理是基于 其享有的环境权利而展开的，这些权利包括环境知情权、环境健康权、环境参 与权、环境议事权、环境监督权、环境诉讼权及寻求司法救济权等。最后，参 与途径是公众整个参与过程中最为根本的，它是公众介入环境公共事务的方式、 方法和渠道。参与途径的畅通与否直接关系到公众参与有没有落实，参与的目 的能不能实现。 如果说保障环境权益是公众参与的目标，发扬民主政治是公众参与的结果， 那么参与的途径便是实现公众参与环境治理的根基。以“多元治理主体”和“参 与 为主要特征的公众参与如果没有途径，参与便成了无源之水，无本之木； 如果途径的应用得到限制甚至控制，参与便成了摆设和点缀。总之，参与途径 的可获得性、可保障性和畅通性决定了环境治理中的公众参与能否有效进行。 ( 二) 公众参与环境治理的理论基础 环境事务中的公众参与思想形成于2 0 世纪6 0 年代。1 9 6 9 年美国在国家 环境政策法中明确提出了公众参与的要求，之后许多国家的环境法律及国际 性法律文件都将公众参与作为一项基本原则写进相关法律。随着全球经济的发 展和环境问题的日益严重，公众在环境治理中所扮演的角色也日益活跃，有关 这一新兴环境治理途径的理论也逐渐完善，尤其是参与民主理论、治理理论以 及环境权等相关理论的发展极大地巩固了公众参与环境治理的理论基础。 1 参与民主理论 参与民主理论是公众参与环境治理的坚实基础。当代西方民主发展的趋势 之一便是从政治民主走向社会民主。1 9 6 0 年阿诺德考夫曼首次提出“参与民 主 概念，随即便被广泛运用于社会各个领域。但是，最初参与民主理论主要 集中于校园活动、学生运动、工作场所、社区管理以及与人们生活密切相关的 政策领域，主要关注社会民主领域，并没有上升到政治生活和国家层面，直到 卡罗尔佩特曼的出现。佩特曼认为，真正的民主应当是所有公民的直接地、 充分地参与公共事务的决策的民主，从政策议程的设定到政策的执行，都应该 陈炳辉2 0 世纪西方民主理论的演化【j 】厦门大学学报，1 9 9 9 ，( 3 ) ：2 8 1 美】卡罗尔佩特曼参与和民主理论【m 】上海：上海人民出版社，2 0 0 6 ：3 7 论环境治理中的公众参与途径 由公民的参与。只有在大众普遍参与的氛围中，才有可能实践民主所欲实现的 基本价值，如负责、妥协、自由发展、人类的平等等价值。显然，公众对那些 发生在自己身边的事情更感兴趣，更有激情参与到和自己切身利益相关的社会 事务，而环境事务理所当然地属于该行列。环境领域的公众参与当属社会领域 的民主，当属公众参与与自身利益密切相关的环境问题的民主权益。公众参与 环境治理，已得到国际社会的普遍认可，1 9 8 2 年的世界自然宪章原则2 3 关于公众参与的规定“就自然保全政策所作的计划，就生态所作的调查报 告，就活动计划和政策对自然影响所评估的内容，应以适当方法并及使公众有 所知悉，使公众获得有效咨询并参与对其直接关切问题所作的决定，而与公众 又受损害或危害时，应作有效之救济 ，就充分体现了环境民主的原则。 2 环境治理理论 现代环境治理指的是英文语境下的e n v i r o n m e n t a lg o v e r n a n c e ( 环境治理) 和 g o o de n v i r o n m e n t a lg o v e r n a n c e ( 环境善治) ，是指在对自然资源和环境的持续利 用中，环境福祉的利益相关者们谁来进行环境决策以及如何决策，谁来行使权 力并承担相应的责任，以达到一定的环境绩效、经济绩效和社会绩效，并力求 绩效的最大化和可持续性。因此，环境治理强调的是整个治理过程中公众、政 府等相关利益群体的平等协商和对话，是主动的治理。 关于环境治理的概念，1 9 9 2 年世界银行在治理与发展的报告中从资源 管理的角度把治理定义为在有关社会和经济发展的资源管理中对权力的行使和 控制。该报告认为环境治理的主体应该包括国家、私营部门和公民社会，他们 对持续的人类发展具有重要的作用。我国学者章晓霞认为环境治理“指从环境 资源保护到分享利益和结果的整个过程，公众参与环境政策制定和实施，以保 证政策的公平、公正和透明 。 因此，环境治理强调公众与政府的伙伴关系， 注重政府的环境管理权力与公众环境权利的协调，而参与决策被视为是参与的 关键所在。由此可见，环境治理不是一整套规则，也不是一系列的活动，而是 一个互动的过程；环境治理过程的基础不是控制，不是管制，也不是激励，而 是协调；环境治理主体既涉及政府部门，也包括私人部门和公民社会；环境治 参见i 美】卡罗尔佩特曼参与和民主理论【m 】上海：上海人民出版社，2 0 0 6 ：1 5 2 0 。朱留财从西方环境治理范式透视科学发展观【j 】中国地质大学学报，2 0 0 6 ，( 5 ) ：5 4 章晓霞环境治理中的公众参与法律制度【j 】湛江师范学院学报，2 0 0 4 ，( 2 ) ：1 0 9 8 一、公众参与环境治理的基本理论 理不是一种正式的制度，而是广开言路，平等互利的安排，这种安排很可能是 创新性的。正如俞可平所说的，治理实际上是国家的权力向社会的回归，治理 的过程就是一个还政于民的过程，从全社会的范围看，治理离不开政府，但更 离不开公民的积极参与和合作。环境治理也离不开政府，更离不开公众的广泛 参与和协调合作。环境事务公众参与发展的程度，直接体现着一个国家环境意 识、生态文明的发展程度。 3 环境权理论 环境权是公众参与环境治理的另一理论基础。环境权是伴随着环境危机而 产生的权利概念，对其的讨论和研究始于1 9 6 0 年代初，随后不断迅速发展从而 形成了环境权是基本人权之一的观念。对此，日本著名学者松本昌悦曾指出“环 境权作为一项新的人权，是继法国人权宣言、前苏联宪法、世界人口宣言 之后人权历史发展的第四里程碑”。 进入6 0 年代后，随着环境危机的日趋严重，对人类造成了巨大的威胁，引 起了全球的高度重视，西方一些发达国家率先提出了环境权的概念。1 9 6 0 年， 联邦德国的一名医生向欧洲人权委员会提出控告，认为向北海倾倒放射性废物 的行为违反了欧洲人权条约中关于保障清洁卫生的环境的规定，从而引发 了是否要把环境权追加进欧洲人权清单的大讨论。 与此同时，美国也于1 9 6 0 年掀起一场举世瞩目的争论，争论的焦点在于公 民要求保护环境，要求在良好环境中生活的宪法根据是什么? 因为按照传统的 宪法及民法理论，公民无权对于自己无关的财产提出权利要求，所以公民对作 为无主物的空气、水、阳光等环境要素是不能提出权利要求的。 在这场争论中，美国密执安大学的萨克斯教授提出的“环境公共财产论 和“环境公共委托论 备受关注。萨克斯教授认为，空气、水、阳光等人类生 活所必需的环境要素，在今天受到严重的污染和破坏，以致威胁到人类的正常 生活的情况下，不应再视为“自由财产”而成为所有权的客体，环境资源就其 自然属性和对人类社会的极端重要性来说，它应该是全体国民的“共享资源， 是全体国民的“共同财产 ，任何人不能任意对其占有、支配和损害。为了合理 支配和保护这“公有财产 ，共有人委托国家来管理。国家对环境资源的管理是 俞可平治理与善治咽北京：社会科学文献出版社，2 0 0 0 ：1 0 陈泉生、张梓太宪法与行政法的生态化【m 】北京：法律出版社，2 0 0 1 ：9 0 9 论环境治理中的公众参与途径 受共有人的委托行使管理权的，因而不能滥用委托权。随后，萨克斯教授又针 对美国政府在环境管理行政决定过程中的公众参与程度低、环境行政诉讼中存 在的当事人资格等问题，在“公共委托论 的基础上提出了环境权理论，该理 论具有以下三个相关的原则： 第一，像大气、水这样的一定的利益对于市民全体是极其重要的，因此， 将其作为私的所有权的对象是不理智的。 第二，由于人类蒙受自然的恩惠是极大，因此于各个企业相比，大气及水 与个人的经济地位无关，所有市民应当可以自由的利用。 第三，在对待公共委托问题的指标上，不是单单看事实上将公共财产按不 同用途做出再分配，或包含各种补助金的要素等，而是看其中是否缺乏由此而 达成代偿各种公共利益的重要证据。 萨克斯的环境权理论一经提出，便在法学界引起了极大的关注，有关环境 权的观点脱颖而出。该观点认为：每一个公民都有在良好环境下生活的权利， 公民的环境权是公民最基本的权利之一，应该在法律上得到确认并受法律的保 护。 环境权理论一经公开便得到了世界环境问题关注者们的推崇。1 9 7 2 年联合 国人类环境宣言明确指出，人类有权在一种能够过尊严和福利的生活的环 境中享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利，并且负有保护和改善这一 代和将来的世世代代的环境的庄严责任。联合国里约环境与发展宣言宣告， 环境问题最好是在全体有关市民的参与下，在有关级别上加以处理，在国家一 级，每一个人都应能适当地获得公共当局所持有的关于环境的资料，包括关于 在其社区内的危险物质和活动的资料，并应有机会参与各项决策进程，各国应 通过广泛提供资料来便利及鼓励公众的认识和参与，应让人人都能有效地使用 司法和行政程序，包括补偿和补救程序。 环境权理论的提出对环境侵权的救济、环境立法、环境执法、环境守法、 公民环境权利意识的提高、国家环境保护事业的发展均有其积极意义。公民环 境权是指公民享有适宜健康和良好生活环境权利，包括光照权、通风权、宁静 权、眺望权、清洁空气权、清洁水权、资源可持续利用权等。其形式有环境知 回程正康环境法概要【m 】北京：光明日报出版社，1 9 8 6 ：1 1 2 1 0 一、公众参与环境治理的基本理论 情权、环境健康权、环境参与权、环境议事权、环境监督权和环境诉讼权等。 总而言之，作为公众参与环境治理的理论根基，参与民主理论、治理理论 和环境权理论可以说是一脉相承，从而有力地证实了公众参与在环境事务管理 中的重要性和必要性。如果说参与民主理论是公众参与的政治基础的话，那么 治理理论则是公众介入环境治理的社会基础，而环境权是公众参与环境治理的 权益基础。然而，参与的实现，环境治理的互动协作以及环境权益的保障都不 是凭空而来的，需要有切实可行的参与途径使得公众的呼声得到倾听，公众的 意见得以表达，公众的权益得以落实。这一点也在世界范围内得到了广泛赞同， 如世界自然宪章中在公众参与的原则中提出的相关环境政策和计划“应以 适当方法并及使公众有所知悉 ，里约环境与发展宣言中规定环境问题应当 让公众“有机会参与各项决策进程有效地使用司法和行政程序 ，这些规 定无不体现了参与途径在公众参与中的重要性。 ( 三) 参与途径在环境治理过程中的作用和意义 所谓“工欲善其事，必先利其器 ，公众能否参与到环境治理，能否保护自 己的环境利益，实现自己的环境诉求，最为首要的是参与途径的存在和应用， 否则一切参与都将无从谈起。可以说，无论是公众参与的内容还是参与的过程 无不体现着参与途径的重要性。 首先，从参与内容上看，公众参与环境治理的内容基于其环境权的保障与 实现，公众有权通过一定途径参与与其环境利益相关的决策活动，保障自己的 环境权不受侵害。这些权益包括知情权、参与决策权、环境索赔权和监督权， 而各项权利的实现都需要借助于参与途径才能得以落实，比如知情权需要政府 开辟一定的渠道向公众公开有关环境政策、环境变化信息和企业生产经营活动 可能产生的环境影响信息等；参与决策权的实现需要有法律、政策提供的正式 途径才能使公众向有关决策机关表达其所关心的环境问题的意见，并在关键的 决策环节中发挥作用；环境索赔权需要有效的程序和法律保障才能使公众受侵 害的环境权益得到恢复、赔偿或补偿的权利：监督权的落实也需要相关的法律 规定和程序让公众进行环境监督。总之，公众参与环境保护的权利诉求要求参 国史玉成环境公益诉讼制度构建若干问题探析【刀现代法学，2 0 0 4 ，( 4 ) ：1 2 “ 论环境治理中的公众参与途径 与途径的可获得性和保障性。 其次，从参与的过程来看，公众参与环境治理包括决策参与( 即预先参与， 公民在有关环境保护的规定或措施实施之前的参与) 、过程参与( 公民在环境保 护措施或规定实施过程中的参与) 、行为参与( 指公民自觉保护环境的参与) 和 末端参与( 指公民对环境保护规定或措施实施之后的参与) ，这一系列的参与 过程更是需要参与途径的保障，没有途径作为桥梁，公众参与环境治理就无从 下手。正如2 0 0 5 年“中国公众环保民生指数”所显示的那样，尽管我国公众参 与环境监督的权利虽然目前在法律上得到了肯定，但在参与的具体条件、方式、 程序上还缺少明确细致的法律规定，公众一旦遇到具体的环境问题，根本不知 道应该用何种方式参与，更不知道怎样的方式是最合理最合法的，参与途径的 缺失使得参与的深入和持续成为一纸空谈。 参与途径在环境治理中的作用还体现在以下几点： 首先，参与途径的可获得性为公众参与环境治理提供利益表达的基础。只 有通过一定的渠道，公众的内心想法才能得到倾听，公众环境权才能得到充分 的实现。参与途径的可获得性不仅要求有一系列的参与方式可供公众选择而且 这些方式的应用必须有法律法规的依据和相应的配套制度。 其次，参与途径选择的合理性为公众实现其环境诉求提供方法上的保障。 不同公众代表有着不同的利益诉求，而不同的参与途径所能达到的目的也是不 同的。合理的途径选择能够对症下药，为参与提供方法论的保障。因此，如何 针对自己的利益诉求选择最佳的参与途径无疑是有效参与的关键所在。 再者，参与途径的多样性为不同参与主体的利益调解提供了沟通的平台。 对于公众而言，参与途径就如同工具箱，工具的多样性和创新性能够为错综复 杂的环境冲突方提供协商谈判的平台，在协商沟通中化解矛盾冲突，寻找妥协 方案。 只有参与途径的可获得性、合理性和多样性得到切实的落实，公众参与环 境治理才能有效进行，公众参与环境治理的目的才能达到。 。吕忠梅环境法新视野【m 】北京：中国政法大学出版社，2 0 0 0 ：2 4 中国公众环保民生指数2 0 0 5 年度报告概述【e b o l 】零点指标数据网h t t p ：f i n a n e c s i n a c o m 饥 2 0 0 6 - 0 1 - 2 0 2 0 0 8 - 0 3 - 2 0 1 2 二、国外环境治理中公众参与途径的历史沿革及熟启示以美国和日本为例 二、国外环境治理中公众参与途径的历史沿革及其启示 以美国和日本为例 在西方发达国家中，美国的环境保护是走在世界前沿的，在公众参与环境 治理方面更是积累了十分丰富的经验；焉匿本相对予中国焉言入墨资源的压力 更大，但公众参与途径的完善使其成为当今世界上环境治理成绩斐然的国家。 霹此，追溯这两个圜家的环境治理历史，探讨公众参与途径在其中所发挥的作 用，必能使我们从中汲取一些有益的借鉴。 ( 一) 美国环境治理中公众参与途径的历史沿革 美国是一个环境保护运动开始较早的国家，其民间环境保护运动从7 0 年代 起到现在已进行了2 0 多年，已经形成广泛的社会基础、较高的公民环境意识 和健全的参与途径机制，使褥其环境问题能够得到有效的防治和治理，整体环 境状况相当好。总的来说，美国环境治理中公众参与途径的演变经历了以下三 个阶段： 1 。第一阶段：参与途径确立时期2 0 世纪8 0 年代之前 2 0 世纪9 0 年代，随着公众参与环境保护的呼声越来越高，美国政府开始探 讨引导公众参与环境保护的途径。由予美国的制度框架里对相关环境法律和标 准的规定很详细，加上国家环境保护局( e p a ) 的密切监控和全面负责，这一 时期美国环境治理最显著的特点是出螽了一系列法律法规，构建了公众参与途 径的基本机制。 美国于1 9 4 6 年颁布的行政程序法) ) ( a d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r e s a c t ) 和1 9 6