（行政管理专业论文）瑞典议会监察专员制度研究.pdf

i 零。赞 私 f，r矗刀扩融驽 独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师指导下独立进行研究工作所取 得的成果。据我所知，除了特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已 经发表或撰写过的研究成果。对本人的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文 中作了明确的说明。本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：翌函函 学位论文使用授权书 本学位论文作者完全了解东北师范大学有关保留、使用学位论文的规 定，即：东北师范大学有权保留并向国家有关部门或机构送交学位论文的 复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本人授权东北师范大学可以将 学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩 印或其它复制手段保存、汇编本学位论文。 + ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名：龇 日期：地芝继丛 学位论文作者毕业后去向： 工作单位： 通讯地址： 指导教师签名：丝杰么! 日 期：型立：丝坦 电话： 邮编： 建 厶 石 仅分析了瑞典议会监察专员制度，还对我国建立人大监察专员制度的必要性、可 行性进行了客观的分析概括，在此基础上，提出建立我国人大监察专员制度。文 章具体内容可以分为三部分： 第一部分介绍瑞典议会监察专员制度的基本情况，包括议会监察专员制度产 生和发展的过程，及议会监察专员制度的具体内容。第二部分介绍瑞典监察专员 制度的基本特点，其中介绍了议会监察专员的监督方式与其他几种监督方式的关 系，重点分析瑞典议会监察专员制度的基本特点，包括议会至上的监督体制、灵 活主动地监督方式、议会监察专员拥有较大的独立自主权、注重监督工作的公开 性和议会监察专员虽然本身素质较高但其工作也受到严格的监督等五个方面。第 三部分主要介绍瑞典议会监察专员制度对建立我国人大监察专员制度的启示。其 中包括了对我国建立人大监察专员制度的必要性和可行性分析，还包括了对我国 人大监察专员制度的基本设想。本文对瑞典议会监察专员制度的研究和分析，主 要目的就是借鉴其优势特点，创制符合我国国情的人大监察专员制度，完善我国 的监督体制。 关键词：议会监察专员制度；行政监督；人大监察专员制度 东北师范大学硕士学位论文 a b s t r a c s w e d i s ho m b u d s m a ns y s t e mw a sas w e d i s hs u p e r v i s o r ys y s t e mp e n e t r a t e st h e s u p e r i o r i t yo ft h ew o r l d so l d e s te s t a b l i s h e do m b u d s m a ns y s t e m t h i sa r t i c l eo nt h e s w e d i s ho m b u d s m a ns y s t e mo fr e s e a r c h ，i nr e f e r e n c et ot h es w e d i s ho m b u d s m a n s y s t e ma d v a n t a g e sa n dc h a r a c t e r i s t i c s ，o nt h eb a s i so ft h ep r o p o s e de s t a b l i s h m e n to f t h en a t i o n a lp e o p l e sc o n g r e s sm o n i t o r i n gs y s t e m s a r t i c l en o to n l ya n a l y z e st h e s w e d i s hp a r l i a m e n t a r yo m b u d s m a ns y s t e m ，b u ta l s oo np e o p l e so m b u d s m a ns y s t e m a n do b je c t i v es u m m a r yo ft h ea n a l y s i s ，o nt h i sb a s i s ，t h ep r o p o s e de s t a b l i s h m e n to f c h i n a sn a t i o n a lp e o p l e 。sc o n g r e s so m b u d s m a ns y s t e m a r t i c l es p e c i f i cc o n t e n tc a n b ed i v i d e di n t ot h r e ep a r t s ： t h ef i r s tp a r td e s c r i b e st h es w e d i s ho m b u d s m a ns y s t e mo fb a s i ci n f o r m a t i o n ， i n c l u d i n gt h eo m b u d s m a ns y s t e ma n dt h ed e v e l o p m e n tp r o c e s s ，a n dt h eo m b u d s m a n s y s t e m t h es e c o n ds e c t i o nd e s c r i b e s - t h es w e d i s ho m b u d s m a ns y s t e mo fb a s i c c h a r a c t e r i s t i c s ，w h i c hb r i e f l yd e s c r i b e sh o wt h eo m b u d s m a no fs u r v e i l l a n c ea n do t h e r m o n i t o r i n gr e l a t i o n s h i p s ，t h ef o c u so f t h es w e d i s ho m b u d s m a ns y s t e mo fb a s i c c h a r a c t e r i s t i c s ，i n c l u d i n gp a r l i a m e n t a r ys u p r e m a c yo ft h es u p e r v i s o r ys y s t e m ，f l e x i b l e a c t i v em o n i t o r i n gm o d e ，t h eo m b u d s m a nh a sg r e a t e ra u t o n o m y , p a ya t t e n t i o nt o m o n i t o r i n gt h ew o r ko ft h eo m b u d s m a no no p e n n e s sa n de v e nq u a l i t yh i g h e rb u ti t s w o r ki sa l s os u b j e c tt os t r i c ts u p e r v i s i o na n do t h e rp a r t i e s t h et b j r ds e c t i o nf o c u s e s o nt h es w e d i s hp a r l i a m e n t a r yo m b u d s m a ns y s t e mo nt h ee s t a b l i s h m e n to fc h i n a s n a t i o n a lp e o p l e sc o n g r e s so m b u d s m a ns y s t e mi nc h i n a i ti n c l u d e de s t a b l i s h i n g p e o p l e so m b u d s m a ni n s t i t u t i o no f t h en e c e s s i t ya n df e a s i b i l i t ya n a l y s i s ，a l s oi n c l u d e d o nc h i n a sn p co m b u d s m a ns y s t e m sb a s i ci d e a s t h i sa r t i c l eo nt h es w e d i s h o m b u d s m a ns y s t e mr e s e a r c ha n da n a l y s i s ，t h em a i np u r p o s ei st od r a wo nt h e i rm e r i t s a n df e a t u r e s ，d e v i s e db yc h i n a sn a t i o n a lp e o p l e sc o n g r e s so m b u d s m a ns y s t e m ， e n s u r i n gt h a to u rm o n i t o r i n gw o r kc a r r i e do u ta s c i e n t i f i ca n dr a t i o n a l k e y w o r d ：o m b u d s m a n s y s t e m a d m i n i s t r a t i v e s u p e r v i s i o np e o p l e s o m b u d s m a ns y s t e m i i 东北师范大学硕士学位论文 目录 ， 中文摘要i 英文摘要i i 目录 ，i j l 引雷1 一、瑞典议会监察专员制度的基本情况2 ( 一) 瑞典议会监察专员制度的产生及其发展2 ( 二) 瑞典议会监察专员制度的具体内容3 二、瑞典议会监察专员制度的优势与特点6 ( 一) 瑞典议会监察专员制度与其他监督形式的优势比较6 ( 二) 瑞典议会监察专员制度的特点9 三、瑞典议会监察专员制度对创建我国人大监察专员制度的启示1 3 ( 一) 我国建立人大监察专员制度的必要性1 3 ( 二) 我国建立人大监察专员制度的可行性1 5 ( 三) 我国建立人大监察专员制度的设想1 6 结论2 0 参考文献：2 1 后记2 3 i l l 东北师范大学硕士学位论文 己i吉 j 目 在行政权力日益扩大的今天，如何建立完善的行政监督制度这一问题，受到 了世界各国的关注。行政监督既有国家权力机关、司法机关、政党和社会群 众等多种组织力量对国家行政机关及其工作人员的监督，也包括行政机关 内部的一种自律性监督。瑞典的议会监察专员制度属于行政机构外部的监 督机制，是瑞典议会监督权力的集中体现。 瑞典的议会监察专员制度是世界上比较完备的监督制度之一，因成效显著而 广受瞩目。为了控制行政权力的膨胀，许多国家先后借鉴瑞典的议会监察专员制 度，创造出适于本国国情的监督制度。 关于瑞典议会监察专员制度这一议题，各国研究成果如雨后春笋。作为社会 主义的中国，虽然在政治制度上我们有很多的优势，但是在对行政权力的监督方 面还是存在诸多不足。尤其是我国人大的监督制度存在着监督地位薄弱、监督机 制不健全、监督效果不明显等不足。针对这一问题我国众多学者也开展了不同程 度的研究。学者们研究重点大都在如何完善现有的行政监督制度上，也有学者提 出建立具有中国特色的人大监察专员制度，但是没有具体的制度设想。 本文主要通过对瑞典议会监察专员制度的研究，针对我国的具体情况提出建 立我国人大监察专员制度。论文对人大建立监察专员制度的必要性和可行性进行 了分析，创新点在于对我国人大监察专员制度的设计，提出在人大设立专门的监 察专员委员会等内容。 东北师范大学硕士学位论文 一、瑞典议会监察专员制度的基本情况 位于北欧斯堪的纳维亚半岛上的瑞典国家，从公元1 1 0 0 年前后形成国家以 来有着9 0 0 来年的历史。在历史风云变幻下，瑞典国家的政治、经济、文化从产 生、发展到逐步走向成熟。瑞典的民主制政府也已建立2 0 0 多年，是比较成熟的 现代民主制国家之一。瑞典实行君主立宪制，国王是国家元首和武装部队的最高 统帅，作为国家的象征仅履行代表性或礼仪性的职责，不能干预议会和政府的任 何工作。议会是国家唯一的立法机构，由普选产生。政府是国家最高行政机构， 对议会负责，受议会监督，议会监督政府的主要制度就是瑞典的议会监察专员制 度。瑞典的议会监察专员制度是世界上设立最早，影响最广的监督制度。 ( 一) 瑞典议会监察专员制度的产生及其发展 1 瑞典议会监察专员制度的产生 瑞典的议会监察专员隶属于瑞典议会监察专员公署。“议会监察专员公署， 是瑞典议会根据宪法和法律选举产生的设立于政府系统外履行行政监督职能的 专门机构。受理一切关于国家机关及其工作人员不当或不合法行政行为的申诉和 控告，并有权进行调查、视察、提出批评和建议乃至提起公诉。 川 1 7 0 9 年瑞典和俄国的战争是瑞典议会监察专员制度产生的最初的客观历史 条件，瑞典议会监察专员的前身是瑞典历史上的“大法官”。战败逃亡土耳其的 查尔斯十二世，为了从新夺回对瑞典的统治，他分析了瑞典战败的原因主要是瑞 典政府官员的腐败和政府救济制度的不完善。因此，查尔斯十二世在土耳其向瑞 典国内发布了一条命令：在国内设立“大法官”来维护法令的实施；监督中央及 地方各级官员的活动；主要受理民告官的案件。由于国王的权力过大影响了“大 法官”的发展，1 8 0 9 年瑞典议会通过了一部以国王和议会分权原则为基础的宪 法，并建立了监察专员公署，议会监察专员制度从此正式确立。监察专员由议会 选举，对议会负责，这是国王与议会权力斗争的重要成果。 2 瑞典议会监察专员制度的发展 随着第一次世界大战的爆发，军队力量越来越大，军事纠纷也越来越多。1 9 1 5 年，瑞典议会也相应设立了军事监察专员，用于专门受理与军队或军事人员有关 的案件。1 9 6 8 年，议会废除军事监察专员，并将监察专员增加到3 名，他们享 有平等的地位，另设2 名副监察专员辅助3 名监察专员的工作，以期更好的发挥 监察专员的作用，维护公民的合法权益。瑞典现行的监察专员制度是1 9 7 5 年确 2 东北师范大学 立的，规定由议会提名并投票选举产生 具体负责监察专员公署的整体工作，其他3 名为副监察专员。4 名监察专员的工 作相互协调，并且相互监督。 瑞典的议会监察专员制度在民主政治的舞台上发挥着至关重要的作用，先后 被北欧乃至其他各洲的国家引进和借鉴，其中包括丹麦、新西兰、英国等。 ( 二) 瑞典议会监察专员制度的具体内容 1 瑞典议会监察专员公署的组成 瑞典议会规定，瑞典议会监察专员公署由4 名监察专员组成，专员由议会提 名、选举产生，任期为4 年，连任期不得超过两届，待遇等同最高法院的法官。 “监察专员是议会在具有杰出法律才能和秉性正直的人士中选出，且专员人选须 为议会中各党派所接受，并经议会专员代表团提名后方可获得任命。监察专员大 多没来自于法官和律师。“2 1 议会对监察专员享有独有的任免权。其他机构和个 人无权干涉和影响监察专员监察权力的行使。 4 名监察专员中选举一名为首席监察专员具体负责监察专员公署的日常工 作，分配各监察专员及自己的具体监督领域。4 名监察专员分管税收、司法、军 事和事业单位等个方面。监察专员在自己的监督领域内独立行使监督权力，不受 任何机关或个人的影响。在遇到比较特殊的情况时，各监察专员可以不受权力划 分的限制，根据案件的具体情况由监察专员自行协调处理。监察专员工作的具体 目标是“监督法律法规的执行，限制国家机关及其工作人员不合法、不公平的行 为，以完善行政管理，促进依法行政，保障公民的合法权益。”疆1 在监察专员公署还设立了监察专员办公室，包括6 0 名行政人员，他们的工 作是辅助4 名监察专员并处理监察专员办公室的日常杂事。这些工作人员由首席 监察专员直接领导及任免。 2 瑞典议会监察专员的监督对象 瑞典议会监察专员的监督对象是非常广泛的，瑞典监察专员法第二条规 定，议会监察专员对以下机构或人员行使监督权： ( 1 ) 中央和地方国家机关 这里的“国家机构包括行政机关、军队及法院。“议会监察专员以对法院 及法官的监督则是瑞典监察制度的一大特色，除芬兰之外，其他国家的议会监察 专员都不享有这一权力。监察专员对法院进行监督的目的在于确保案件能在法院 得到及时、合理、合法的审理和判决。一般来讲，监察专员不得干涉正处在法院 诉讼程序中的案件。因此，议会监察专员对法院的监督并不意味着对司法权独立 的侵独。”【4 】 ( 2 ) 中央和地方国家机关中的官员和雇员 ( 1 ) 调查权。调查权是监察专员独立行使职权的重要象征。法律规定议会 监察专员可以应公众的申诉开始调查程序，也可以主动对有关事件或行为进行调 查。在调查过程中一切相关部门或个人都应该予以最大限度的配合。同时，监察 专员也应遵循法律程序，要求当事人或相关部门做出书面或口头解释，也可举行 大型听证会，集思广益，以求调查工作的公平、公正、公开。 ( 2 ) 视察权。视察权是瑞典议会监察专员独立行使监督权力的一种传统方 式。瑞典法律规定，议会监察专员有权对相关的监察对象进行视察工作，每位监 察专员每年都要到全国各地进行视察，时限至少三十个工作日。并且有权出席法 院或行政当局的各种会议，有权查阅各种官方的记录和文件，其中包括保密文件。 ( 3 ) 建议权。根据调查或视察的结论，议会监察专员有权对不适合当代社 会发展的法律法规提出修改建议；对被监督机关或其工作人员的不合法行为提出 惩处建议；对被侵害的社会公民提出合理的救济措施。 ( 4 ) 起诉权。瑞典宪法规定，议会监察专员有权对违反法律法规、贪污腐 败、玩忽职守的官员向法院起诉。起诉权是瑞典议会监察专员特有的监督权力， 其它国家的监察专员不被赋予这种职权。“1 9 5 7 年，瑞典刑法典的一项修正 案规定：失职和疏忽职守仅在故意或严重玩忽职守的情况下才判以刑罚，因而目 前议会监察专员这项职权的行使正在日益减少。”1 5 j 4 瑞典议会监察专员行使权力的一般程序 瑞典议会监察专员在行使监督权力的过程中形成了一套科学合理的程序，保 证了议会监察专员能够充分而有效地行使法律所赋予他们的权力。这套程序是瑞 典议会监察专员在长时间的工作基础上，总结经验教训，不断改革创新，摸索出 4 东北师范大学硕士学位论文 来的。其程序内容具体如下： 首先是受理申诉和控告程序。当公民意识到自己的合法权益受到行政机关及 其工作人员的不法侵害时，可以向议会监察专员提起申诉或者控告。公民的申诉 和控告案件是瑞典议会监察专员监察工作内容的主要组成部分。公民提出申诉的 方式是多种多样的，其中最主要的有：书面材料形式，口头申诉形式和电话申诉 形式，不论是公民采用哪种形式申诉，其过程都会记录在案，以备查阅。瑞典的 法律规定以下情况议会监察专员不予受理：其一，是监察专员在接到申诉后，经 过合理的判断，认为不属于自己管辖范围的，不予受理。此项规定把监察专员的 职权限制在一定区域内，不仅有效地提高监察专员的办案质量，。同时避免因超辖 区受理案件而引起了监察专员之间的职权混乱。但是监察专员不能无故拒绝公民 的申诉，否则将受到宪法委员会的制裁。其二，议会监察专员不能受理可能或已 经达到起诉程序的公民申诉，这类的案件，公民可以直接向法院提起诉讼。这一 规定，划分了议会监察专员与法院的受案范围，避免了议会监察专员与法院的冲 突，是瑞典法院司法独立性的体现。 其次是调查取证程序。议会监察专员在受理公民的申诉或控告后，不是盲目 地、教条地解决案件，而应根据案件内容迅速展开调查。议会监察专员开展调查 工作的根据是：宪法、相关法律法规或者是惯例等。调查主要是通过听取控辩双 方的意见，对控告进行反驳与再反的方式搜集证据，或是开展大型的听证会来集 思广益。不论采用哪种形式，其最终的目的是查证事实，维护公民的合法权益。 调查的时间长短与案件的复杂程度相关，有时是几周或几个月，大规模的调查活 动可能会持续一年以上。案件的调查结果，议会监察专员以“监察专员意见”的 形式报告给政府参考，同时也要如实通知控辫双方。调查结果还以向社会公开的 方式接受公民的监督。 最后是处理案件程序。案件经过以上程序形成调查结果后，议会监察专员要 对案件进行处理，主要方式有调解、建议、批评和起诉等。“调解就是通过讨论、 协商使双方相互谅解并相互让步，从而化解彼此之间的矛盾。建议就是议会监察 专员在对案件开展调查后，向有关行政机关提出诸如放弃、修改某些行政决定， 或者对受n - ：i i ：法侵害的公民给予适当赔偿，或处分那些侵害公民权利的行政人 员。批评是针对那些犯有轻微过失的行政机关或其工作人员的，目的在于促使他 们改正错误的工作方式或态度。起诉是处理申诉控告案件中最严厉的手段，是专 门针对那些犯有重大过失或违法犯罪的行政机关及其工作人员的。【6 】议会监察 专员通过采用以上方式来处理公民对行政机关及其工作人员的申诉和控告，目的 在于维护宪法和法律的严肃性，保护公民的合法权益不被侵害。 东北师范大学硕士学位论文 二、瑞典议会监察专员制度的优势与特点 ( 一) 瑞典议会监察专员制度与其他监督形式的优势比较 瑞典的议会监察专员制度是瑞典立法监督制度的集中体现，组成瑞典监督机 制的除了议会监督还包括司法监督、行政监督、利益团体及舆论监督。 1 与立法监督的比较 立法监督即议会监督，是瑞典议会用于监督政府行为的一项重要职能。立法 监督可以分为主动监督和被动监督，主动监督是指议会的审批权，它主要针对政 府提出的财政预算方案、人事任免方案等按照一定的方式、程序和标准进行审查 核实；被动监督主要是指议会可以通过质询、调查、弹劾、投不信任票等方式来 监察政府的活动。 与议会监督相比，议会监察专员的监督具有诸多的特征和优点。其表现主要 有两点：第一，议会监察专员是一种独立的监察机构，它最受公民尊重和拥护的 是其独立性、公正性、权威性等特征。议会监督工作的实施受到了多种因素的影 响和制约。由于议员都是由选民选出的利益代表，他们为了争取最多的选民在最 大程度上的支持，所做出的决策或承诺就有可能侵害了本选区内不支持自己的选 民或是其他选区选民的利益，难以实现广大人民的共同利益。正如美国佛罗里达 大学约翰密尔斯教授所说，“和那些依靠领取救济金生活但从来没有注册登记 的选民相比，议员的长期支持者或许会受到更多的优待。”1 1 7 j 而议会监察专员的 监督是以事实为依据，以法律为准绳，在政治生活中采取的是中立的态度，不受 个人利益的驱使。第二，议会议员往往身兼数种职责，立法讨论、政策辩论、政 治交往等日常事务占用议员大量的时间和精力，同时受议员知识水平、社会实践 经验的影响，对政府及其工作人员的监督工作无法做到尽职尽责。而议会监察专 员一般具有熟识、专业的法律知识和丰富的实际工作经验，并有充足的时间和精 力从事视察、案件调查等方面的工作，更能高效率、高质量地处理公民的申诉和 控告。 2 与司法监督的比较 司法监督主要是指有司法权力的机关部门( 一般指法院) 运用法定的程序和 手段对行政主体进行监督的活动。西方的司法机关主要有两种监督方式：“违宪 审查监督和行政诉讼监督。违宪审查监督是指特定的机关对行政机关所制订的行 政规章进行合宪性审查。行政诉讼监督是指由于国家行政机关公职人员在执行公 6 、 东北师范大学硕士学位论文 务时的违法行为损害了公民的合法权益，该公民依法请求有关国家机关予以撤销 或制止这种违法行为，以及有关国家机关依法按公民的请求审理并做出裁决，从 而对行政机关形成监察检查的制度。 【s j 司法监督和议会监察专员的监督在对公民的权利救济方面存在着很大的差 异，主要体现在：其一法院是维护公民权利的坚强后盾，法院的审理案件时有着 严格的司法程序，审理案件的过程必须遵从宪法和法律规定的程序，审理过程严 谨但刻板。议会监察专员的监察方式比较灵活，没有法定的程序，可以采取很多 非正式的方式，比如举行听证会，电话交流或当面会谈等多种灵活的方式。与司 法监督相比，议会监察专员的监督方式更容易获取有价值的信息。其二，法院遵 循“不告不理 的原则。法院审理的案件都是被动的接受当事人的起诉，不主动 开展调查。而议会监察专员有权力也有责任主动地对潜在的不合法或不公平合理 的行政行为进行调查和视察，主动地为那些合法权益被侵害而没有起诉的公民伸 张正义。其三，法院的司法救济是一种消费水平高、审理时间长、专业要求严格 的途径，对于一般经济条件差、知识水平不高的公民，往往忽视了司法救济途径， 而选择忍气吞声。议会监察专员制度正好可以弥补司法救济的这一缺陷，向监察 专员起诉不需要费用和专业的法律知识，仅通过简单的程序就可以实现，是大多 数公民愿意选择的救济方式。最后，也是瑞典议会监察专员制度特有的，就是监 察专员对法院的监督。在瑞典，议会监察专员对司法部门也有监督的权力，其主 要表现在监察专员对法官的监督方面。议会监察专员有权对法院和法官的违法行 为提起诉讼，充当着检察官的角色。监察专员对法院的监督是建立在法院依法独 立的基础上的，法院在案件认定的过程中认定证据的方法或如何解释法律等活动 不在监察专员的监察范围内。只有法院的判决明显的违反法律法规时，议会监察 专员才有权对之采取行动，进行调查。 3 与行政监督的比较 行政监督的概念有广义和狭义两种：广义上的行政监督是指国家权力机关、 司法机关、执政党和社会群众等多种组织力量对国家行政机关及其工作人员的监 督。狭义的行政监督是指行政机关内部的一种自律性监督，主要包括行政监察机 构、审计机关对行政机关及其工作人员的监督，还包括行政机关上下级之间的监 督。这里讲的行政监督主要指狭义的行政监督中监察机构的监督。监察机构依法 履行职责，在监督活动中，向行政机关提出改进工作的建议，堵塞行政管理中的 漏洞，避免和减少工作失误；对违反行政纪律的行政机关、国家公务员和国家行 政机关任命的其他人员进行查处，依法进行纪律制裁；依照法律支持和鼓励行政 机关、国家公务员忠于职守，清正廉洁，保障他们的合法权益，为他们创造一个 良好的行政环境，进而提高其依法行政的水平，廉洁高效地工作，达到改善行政 7 东北师范大学硕士学位论文 管理，提高行政效率的目的。 议会监察专员与行政监督比较主要有以下几方面优势：第。，行政监督属于 行政机关的内部救济，它可以有效地解决了行政监督信息不对称的问题。议会监 察专员是独立于行政系统外部的监督机制。第二，在当事人的法律地位上，在行 政法律关系中，行政监督主体与行政相对人的地位是不平等的。行政监督主体相 对于相对人来说是领导者、管理者；相对于行政行为来说是行政决定的制定者和 参与者。所以，在行政机关的内部救济中，他们更多的是以有效运行行政权力和 维护本组织的利益为监察标准，有失公正。而议会监察专员是一种独立的监察机 构，它既不维护行政机关的特权，也不刻意偏袒行政相对方的诉愿。监察专员只 以事实为依据，法律为准绳来客观执行监督职责。 4 与利益团体监督的比较 利益团体主要是指在社会生活中，一些有某种共同利益要求的社会成员，为 了实现共同目标而组织起来的正式或非正式的社会组织。西方国家存在着形形色 色的利益团体，它们有着独特的利益要求和价值取向，为了实现本团体的利益最 大化往往影响政府的决策。 利益团体的监督与议会监察专员的监督工作最大的区别在于：利益团体的监 督集中体现在对政府的政策进行指责和抨击，监督执政党的行政活动，影响政府 的政策制定，要求执政党采取符合他们利益的政策。但是，利益团体的监督属于 社会监督的一部分，没有相应的法律规范，监督手段不具有强制性。而议会监察 专员的监督出发点是遵从宪法和法律的规定。无论是监督权力、监督对象、监督 手段都在法律规范内，监督权力的运行有法律强制性特点的保障。 5 与舆论监督的比较 舆论监督主要是指公民通过一定的组织形式和传播媒介，充分发表意见、建 议和呼声，通过社会舆论对权力组织及其工作人员的活动实行监督。舆论监督的 载体多样，报纸、杂志、广播、电视、互联网等；舆论监察的形式多种多样；电 话访谈、记者采访、实况报道、专家评论等，这使得舆论监督的传播覆盖面大、 传播速度快、影响范围广、可信度较高、社会反响强烈。舆论监督是议会监察专 员行使监督权力的重要辅助方式。 新闻媒体是舆论监督最直接的方式之一。新闻媒体具有独立性、广泛性、时 效性等特征，它通过对行政活动全方位地报道、调查来实现对国家政府的官员进 行监察。新闻媒体动员民众的实际能力形成了对政府官员的约束。议会监察专员 在调查过程中如果遇到拒绝，可以通过舆论的作用，给那些拒绝配合调查的人或 部门给予社会压力，从而实现监察专员的调查职能。 8 东北! j 币范大学硕士学位论文 但是，与议会监察专员的监督相比，社会舆论监督缺乏相应的管理机制，容 易被利益团体左右而产生负面的社会影响，从而降低了舆论监督的效果。议会监 察专员制度有完整了法律制度保障，使得监督权力能在合理、合法、规范的环境 中运行。 ( 二) 瑞典议会监察专员制度的特点 1 议会至上的监督体制 瑞典作为一个君主立宪制国家，议会在与国王权力斗争了2 0 0 多年后，巩 固了其至高的地位。议会是国家最高的立法机关和权力机关，对政府工作有着绝 对的监察权力。议会监察专员制度是由议会产生的，是议会监督权力的具体形式， 是议会至上的监督体制。 ( 1 ) 监督制度建立的合理性 众所周知，议会监察专员制度最早是在瑞典建立的，它的前身就是瑞典历史 上的“大法官。根据瑞典议会监察专员制度建立的历史可知，议会监察专员制 度是为了解决政府官员的贪污腐败、玩忽职守，维护瑞典国内的政治、经济稳定 而建立的。从最先的“大法官”到后来的议会监察专员，从1 8 0 9 年建立的不完 善的议会监察专员制度到现代的广为借鉴的议会监察专员制度，充分证明了瑞典 的议会监察专员制度是合理性的，具有实践性意义的，被很多国家效仿的政治制 直 d t0、 ( 2 ) 监督权力来源的至高性 瑞典的议会监察专员是由瑞典议会选举产生的，议会监察专员是议会的一个 机构，监察专员的一切权力来源于议会，对议会负责。瑞典是资产阶级议会制的 君主立宪制国家，议会具有至高无上的权力。在议会与国王权力斗争的过程中， 议会权力逐渐大于国王，可以对国家一切的政治、经济活动进行监察，尤其是对 内阁政府的行政活动的监督。而这些监督职责就由议会监督制度中的监察专员来 履行，因此，监察专员的权力来源于权力至高的议会，受瑞典宪法和法律的保护。 ( 3 ) 议会监察专员地位的权威性 瑞典议会监察专员的前身“大法官 是由最高权力行使者国王亲自任命的， 监督百官的国王代理人，其地位仅次子国王。而现今发展的监察专员也是由最高 权力机关议会任命的，其他机关和个人无权罢免。议会监察专员拥有法定的调查 权、视察权、建议权和起诉权，任何单位和个人都无权干涉。监察专员的监督对 象广泛，不仅包括中央和地方国家机关及其雇员还包括其他被任命或授权行使公 共职权的人员等。监督权力来源，监督权力法定，监督对象广泛等充分说明了瑞 典监察专员地位的权威性。 2 灵活主动的监督方式 9 东北师范大学硕士学位论文 瑞典的议会监察专员制度注重议会监察专员的监督与其他监督方式的结合， 成了以议会监察专员监督为主的比较灵活、积极主动的监督体系。 ( 1 ) 监督方式的灵活性 瑞典对行政机关及工作人员的监督是非常谨慎严格的，而且全方面多层次， 主要有议会监督、司法监督、行政监督、利益团体即政党的监督，还包括社会舆 论和新闻媒体的监督。其中，议会监察专员的监督是最为重要和有效的。同时， 其他的监督团体也发挥着重要的作用。 在瑞典，最著名的公务员社会团体就是公务员工会，瑞典有大约9 0 的国家 公务员参加了公务员工会。工会根据参加者的身份级别不同，可以分为蓝领、白 领和高级公务员工会组织。这些工会组织集中代表各级公务员的集体权利和利 益，对政府的行政工作有监督的责任。如果发现政府的行政行为侵害了其工作人 员的利益，工会将代表公务员向议会监察专员提起申诉或控告，也可以组织公开 的评判会或举行罢工。此外，社会和舆论监督也有着不可替代的作用。新闻媒体 具有独立自主报道事实的权力，对政府及其工作人员不合理或是侵权的行为可以 公开报道，以引起社会大众的关注，获取强大的社会舆论力量支持，迫使有关机 关改正错误行为。在许多情况下，新闻媒体报道又成为议会监察专员发现问题的 一个重要途径。 ( 2 ) 监督方式的主动性 瑞典的议会监察专员可以通过受理公民的申诉，还可以主动调查社会关心 的热点案件，随时视察行政机关的工作场所，及时发现和纠正违法行政，对之展 开调查工作。根据调查结果向有关机关提出处理意见和建议等；视察与调查一样 是议会监察专员主动行使职权的方式。监察专员可以通过对某些社会问题进行视 察并写出视察报告，并向政府提出有现实意义的建议，希望政府能够接受并采用。 根据瑞典有关法律，每位议会监察专员都应不定期的到全国各地方去视察，总的 视察工作日不能少于3 0 天。 3 议会监察专员拥有较大的独立自主权 。 瑞典的议会监察专员制度是瑞典监督制度中最成熟的部分，世界各国广为 借鉴，其理由之一就是议会监察专员拥有着较大的独立自主权。 ( 1 ) 监督权力的独立性 监督是一种权力对另一种权力的制约，如果监督主体的人事任免、权力来 源等都由监督客体决定，那么监督主体就很容易依附于监督客体，使得监督主体 不具有权威性，监督工作也无法有效地进行。独立的监督主体是保证监督工作权 威性的必要条件，同时也保证了监督权力自主地行使。瑞典的议会监察专员及监 察专员公署都是独立的监察机构。监察专员只接受议会的领导和监督，只对议会 1 0 东北师范大学硕士学位论文 负责。其人事选举、免职等都不受议会以外的机关部门影响，尤其是政府机构。 议会监察专员在了解有关申诉案情时，一切机关部门都应该给予支持和协助，提 供有关文件，不得推脱。监察专员虽然隶属于议会，但是它也有相对的独立性， 除原则性的指示外，议会不得干预监察专员的具体工作内容。 ( 2 ) 监督权力的自主性 瑞典的议会监察专员的监督权力除了有较大的独立性还有着较大的自主 性，瑞典的议会和法律法规规定了议会监察专员拥有较充分的调查权、视察权、 建议权和起诉权，这些权力使得瑞典建立了比较独立自主的监察专员体系，监察 专员可以自主地应对复杂多变的监督对象。也可以自主地要求有关部门提供相关 资料并协助调查，或者委托给某一专职机构进行调查。就调查结果向行政法院提 起诉讼或向议会提交特别报告。监察专员必须把调查各个阶段的报告和年终总结 报告向议会两院提交，可以向议会和两院提交他认为不良行政的情况和补救的建 议。监察专员还可以自主地借助新闻媒体向有关部门施加压力。监察专员的一切 工作报告、公民向监察专员提交的申诉书都可以向报刊、新闻等媒体公开；也可 以在新闻媒体上公布每年向议会提交的最后工作总结。 4 注重监督工作的公开性 瑞典法律规定，议会行政监察专员有权将调查结果连同有关建议向新闻媒 体公布，也有权将每一件具体监察事项向新闻媒体公布；有权将全年的监察事项 编辑成年度工作报告向社会公开。从而把一切违法的行政行为和行政弊端暴露在 社会公众的视线中，方便于社会舆论和大众媒体的监督。“在瑞典，新闻媒介据 实报道的自由权利有法律保障，不允许任何人追查消息来源。监察事项的公开性 和新闻单位报道的独立自主性，构成了强大的社会威慑力，使得政府机关及其工 作人员严格依法行政，不敢滥用职权、胡作非为。监察工作的公开化有力地保护 了公民的合法权益，极大地提高了监察专员工作的效率。”阳1 。5 议会监察专员虽然本身素质较高但其工作也受到严格的监督 ，在瑞典，议会监察专员的选举及其重视个人的职业素养和道德品质。一般情 况下，议会都会提名具有杰出的法律知识、秉性正直、有较高社会威望的人为监 察专员的候选人。所以监察专员大多数由资历较深，社会声望较高的律师或法官 来担任。为了保证监察工作的顺利进行，议会赋予了他们较大的自主监督权力。 监督权是一种权力对另一种权力的制约，道德素养再高的人也有可能受权力的诱 惑。所以监督权力的滥用，可能会产生比其他权力滥用更大的负面影响。因此， “瑞典相关法律规定：为调查和处理监察专员的不当或违法行为，在议会的内部 设立宪法常务委员会，直接负责对议会监察专员的监督工作。州1 们在监督制度的历 的也是最具特点的 由于回国后才收到 嫌，遭宪法常务委 东北师范大学硕士学位论文 三、瑞典议会监察专员制度对创建我国人大监察专员 制度的启示 ( 一) 我国建立人大监察专员制度的必要性 为了实现一个国家政治生活的正常发展，保证人民的正当合法的权利和利 益，建立全面系统的监督制度是这一切的重要保证。然而，监督制度在适应历史 发展的同时也不可避免的存在很多的问题。近几年来，虽然我国经济发展突飞猛 进，人们的民主政治思想日益成熟，我国的民主政治制度也在不断改革发展。但 是行政权力滥用、行政官员腐败的现象未从根本上解决。这些现象已经成为社会 的热点，引起了党和政府的关注和思考。如何避免这些问题呢? 在综合各个学者 观点的基础上，笔者认为：应立足于我国的具体国情，效仿瑞典的议会监察专员 制度，建立我国的人大监察专员制度。其必要性具体分析如下： 1 我国建立人大监察专员制度是落实人大最高监督地位的需要 全国人民代表大会制度是我国的根本政治制度，全国人民代表大会是由人民 直接或间接选举人民代表组成的，是国家的最高权力机关，拥有最高立法权、最 高决定权、最高任免权和最高监督权。人大的最高监督权是指最高国家权力机关 监督其他国家机关的权力。宪法规定最高监督权实施的范围包括：“通过法定方 式的程序，听取由它产生的其他最高国家机关的工作报告，进行审议，提出质询； 对其他最高国家机关的工作进行检查、调查、督促和纠正；通过执法监督，督促 由它制定的法律和做出的决定的贯彻实施。”n 2 3 与人民代表大会的其他权力相 比，人大最高监督权的实施比较薄弱，与最高监督权的地位不相称。所以，建立 人大监察专员制度，不仅是对人大监督制度的完善，同时也是落实人大最高监督 权的需要。 2 我国建立人大监察专员制度是健全人大监督机构的需要 我国人民代表大会的监督地位薄弱，最主要的原因是人大监督机构不健全。 和人大的其他权力一样，监督权也是人民代表大会的一项重要的权力，可是在全 国人大没有设立专门的监督机构，地方各级人大也没有设立专门的机构。其次， 我国宪法规定，人民代表大会是以会议的形式来完成主要工作的，如果人大代表 提出议案必须由全体代表开会讨论，表决通过；单个人大代表的议案要由本小组 会议讨论通过成为正式草案。这些活动都需要时间来完成。由于地方人民代表大 东北师范大学硕士学位论文 会及其常委会的会期都比较短，使得人大代表提出的关于监督的议案无法进入 法律程序，无法实现其监督目的。人大监督机构的不健全使得人大的监督变成了 抽象的监督、弹性的监督、事后的监督，完全背离了人大监督权力设置的意义。 在这种情况下，建立实质的、刚性的、事前事中监督的人大监察专员制度是健全 人大监督机构的需要。 3 我国建立人大监察专员制度是强化人大监督效果的需要 虽然我国人大有监督的职能和权力，但是，与其他监督方式相比，人大的监 督效果并不显著，如对政府预算的监督、对政府出台的规范性文件的监督、对高 级官员的监督等方面，都不是非常理想。这与人大代表的兼职制不无关系。我国 各级人大代表，是从社会各个阶层、各个民族、各种职业以及社会各个界别中直 接或间接选举出来的，绝大多数人大代表是兼职的。而在实际的政治生活中，监 督权力需要专业、专职的人员来行使。他们拥有专业的素质、充足的时间和精力 开展监督工作，同时也保证了监督权力科学有效的行使。由此可见，建立人大监 察专员制度是强化人大的监督效果的需要，是我国人大监督权力高效运行的重要 保障。 4 我国建立人大监察专员制度是完善行政监督制度的需要 这里所提到的行政监督，指行政机关内部的监督。首先，关于行政监察机构 的监督。1 9 9 7 年，我国行政监察法中规定：“县级以上各级地方人民政府的 行政监察机关负责本行政区域内的行政监督工作，对本级人民政府和上一级行 政监察机关负责并受其监督，监督业务受上一级监察机关领导。并且监察机关做 出的重大监督决定和提出的重要监督意见，应当经过本级人民政府和上一级监 察机关的同意。”这看似严谨的法律表达，在实际应用中产生的很大的问题。其 中之一就是行政监督的双重领导问题，我国监察机关的领导一是上级监察机关， 二是本级的人民政府。从法律条文上看，我国行政监察机关的监督对象是本级行 政机关及其工作人员还包括下级行政机关及其工作人员，其领导是本级人民政府 和上一级监察机关。这就出现了很大的问题，即行政监察机关即对本级行政机关 进行监督，又受本级行政机关的领导。在监督权力的实际实施过程中，监察机关 的人事权和财务权都掌握在本级行政机关的手中，换句话说，本级行政机关掌握 着监察机关至关重要的人权和财权，监察机关的监督案件还要得到本级政府的审 批。这些情况表明，在监察机关行使监督权力时在很大程度上受到本级行政机关 的影响，其权力行使的效果取决于行政机关对监督工作的支持程度。然而，在地 区利益的驱使下，行政机关领导人的态度和决策往往影响行政监督权的行使。所 函地方各级人民代表大会每年举行一次，省级人大会议会期为i o 天左右，市、县、乡镇级人大会期人都少 于l o 天。 1 4 东北师范大学硕士学位论文 以，在我国目前的监察制度条件下，我国行政监察机构很难独立的行使监察权力。 其次，在中国特色的“合署办公 方面。1 9 9 3 年，我国中央纪律检查委员会 与中华人民共和国监察部合署办公。合署办公的目的是集中力量加强党风和廉政 建设，发挥党政机关的整体效果，强化监督工作，促进经济的长期发展，其积极 意义不能忽