（行政管理专业论文）银行监管的制度分析与效率研究.pdf

山东大学硕十学位论文 摘要 随着近年来经济日益发展和政府职能转变步伐的加快，政府在提供公共管理和服 务方面的作用更加突出，公共支出不断增长，如何提高公共管理和服务的绩效也就变 得越来越重要。金融是现代经济的核心，是社会资源配置的枢纽和媒介，银行监管是 政府公共管理职能的重要方面。目前我国银行业正处于构建新体制、完善新机制的特 殊阶段，监管工作面临很多新的问题和挑战。如何在这个过程中充分体现有效监管的 理念和要求，既是一个实践问题，又是一个理论问题。作为行政管理研究的新兴领域 之一，银行监管的效率问题正在受到日益广泛的重视和关注。 本文围绕银行监管效率问题进行了从理论到实践的全面分析。笔者认为，银行监 管首先是一种行政行为，因为它不直接为社会提供产品从而增加社会总的福利；但它 同时又在一定程度上影响了资源配置的方式，也是一种经济行为。银行业的特殊性在 于政府通过其组织和支配着基本的社会货币财富，这同时也是银行监管的特殊性所 在。当前我国整个社会处在转型时期，政府职能和定位将不断发生调整和变化，而作 为银行业来讲，也正在成为体制改革和机制转化的重点领域，整个行业自身、从宏观 到微观都在发生深刻变革，因此银行监管本身需要研究解决的问题也就相当繁多和复 杂。本文分析认为：银行监管效率提升的关键点在于使监管部门的风险监管与银行自 身的风险管理实现良性互动。风险管理和风险监管对于风险控制与防范的重要性决定 了银行和监管部门问存在利益的一致性，但是对于具体的风险程度，银行和监管部门 两者间存在着不一致，银行的高级管理人员、股东，整个银行业、处于不同清偿顺序 的债权人之间也存在着不一致。这种差异性决定了有效的监管应是一种强调监管部门 风险监管与银行风险管理的互动关系、注意调动各方面积极性的监管。为此，必须切 实防止监管不足和过度监管两种倾向：一方面，缺乏必要的风险监管将使银行没有提 升自身风险管理能力的动力，甚至会变相地鼓励和强化其承担高风险获取高收益的动 机；另一方面，监管部门的过度监管会使银行风险管理能力受到不恰当的抑制，而且 过度的监管还得不到银行的积极配合，银行会寻求规避监管的方法来对监管机构的管 制做出反应，使现有的监管政策失效。 随着我国银行业开始融入国际金融市场大框架之中，商业银行在组织制度、业务 创新、业务运作、行业管理等方面已逐步与国际相接轨，银行监管部门必须遵循国际 山东大学顾j ：学位论文 准则，顺应银行监管的国际发展趋势，加大改革力度，并积极创造条件，以逐步适应 银行监管的国际化要求。本文认为，从未来走势看，提升银行监管的效率要突出抓好 四个方面的重点：一是借鉴有效银行监管的核心原则，建立全方位的风险监管制 度，创造银行风险管理的良好外部环境，包括构建基于风险监管、有利于促进银行业 稳健发展的银行审慎监管法规体系。二是在风险监管中融合银行风险管理，引导银行 提升风险管理能力，督促银行建立良好的法人治理结构和完善的内控机制、制度，充 分发挥银行风险管理的能动性，允许银行根据实际情况选择银行风险模型，同时坚持 放松限制与强化监管并举，推动银行创新的不断发展和银行监管水平的不断提升。三 是在风险监管中引入市场机制，提升银行监管效率，关键是在激励相容的监管理念下 发挥好市场力量对银行经营管理的约束作用，充分体现全面性、客观强制性、公平性 和持续性。四是因地制宜，实行分类指导的监管政策。在统一的监管政策和监管操作 规程下，针对地区特殊性，各类机构内控制度、业务特点和风险问题的差异，研究分 析各种监管政策的适用性，制定区域性的、有针对性的监管政策和监管重点，使监管 政策更加有的放矢，行之有效。 2 关键词：行政绩效；银行监管：效率分析；制度 山东大学硕f ：学位论文 a b s t r a c t w i t ht h ed e v e l o p m e n to ft h ee c o n o m ya n dt h eq u i c kt r a n s f o r m a t i o no ft h ef u n c t i o n s o f t h eg o v e r n m e n ti nt h er e c e n ty e a r s ，t h eg o v e r n m e n th a sp l a y e dam o r ei m p o r t a n tr o l ei n p r o v i d i n gp u b l i cm a n a g e m e n ta n ds e r v i c e s a sp u b l i ce x p e n d i t u r ei si n c r e a s i n g ，i ti s b e c o m i n gm o r ea n dm o r ei m p o r t a n tt oi m p r o v ep u b l i cm a n a g e m e n ta n ds e r v i c e s b a n k i n g i st h ec o r eo fm o d e me c o n o m y , a n dt h eh u ba n di n t e r m e d i a r yf o rd i s p o s i n gs o c i a l r e s o u r c e s , w h e r e a sb a n ks u p e r v i s i o ni sa l li m p o r t a n tp a r to ft h eg o v e r n m e n ti nd i s c h a r g i n g i t sp u b l i cm a n a g e m e n tf u n c t i o n s d u r i n gt h i ss p e c i a lp e r i o dw h e nc h i n a sb a n k i n g i n d u s t r y i sc o n s t r u c t i n gan e ws y s t e ma n dan e wm e c h a n i s m , b a n k i n gs u p e r v i s i o ni sc o n f r o n t e d w i t l lm a n yc h a l l e n g e s h o wt of u l l yi m p l e m e n tt h ei d e a sa n dr e q u i r e m e n t so fe f f e c t i v e s u p e r v i s i o ni s at h e o r e t i c a lm a t t e ra sw e l l 勰ap r a c t i c a l o n e b a n k i n gs u p e r v i s i o n e f f e c t i v e n e s si san e wt o p i ci na d m i n i s t r a t i o ns t u d y , a n di th a sa r o u s e dg r e a ti n t e r e s ta n d c a u g h tg r e a ta t t e n t i o n t h i st h e s i sh a sg i v e nat h o r o u g ha n a l y s i st ob a n k i n gs u p e r v i s i o ne f f e c t i v e n e s sb o t h f r o mt h et h e o r e t i c a lp e r s p e c t i v ea n df r o mt h ep r a c t i c a lp e r s p e c t i v e t h ew r i t e rb e l i e v e st h a t b a n k i n gs u p e r v i s i o n i sak i n do fa d m i n i s t r a t i v eb e h a v i o r , a si td o e sn o tp r o v i d ep r o d u c t ( s ) d i r e c t l yt ot h es o c i e t ys oa st oi n c r e a s et h et o t a ls o c i a lw e l f a r e ，w h i l ei ti sa ne c o n o m i c b e h a v i o ra si ti n f l u e n c e st h ed i s p o s i t i o no fs o c i a lr e s o u r c e si no n ew a yo ra n o t h e r t h e s p e c i a l t yo ft h eb a n k i n gi n d u s t r yl i e si nt h ef a c tt h a tt h eg o v e r n m e n t , t h r o u g ht h eb a n k i n g i n d u s t r y , p o o l sa n dd i s p o s e si t sb a s i cs o c i a lm o n e t a r yw e a l t h , a n dt h a ti sw h e r et h eb a n k i n g s u p e r v i s i o n ss p e c i a l t yl i e s ，t o o a tp r e s e n t , c h i n ai si nt h ep r o c e s so ft r a n s f o r m a t i o n , t h e r e f o r et h ef u n c t i o n sa n do r i e n t a t i o no f t h eg o v e r n m e n tw i l lb ea d j u s t e da n dt r a n s f o r m e d a c c o r d i n g l y a n d ，t h eb a n k i n gi n d u s t r yi so n eo ft h ep r i o r i t i e si nc h i n a ss y s t e m i cr e f o r m a n dm e c h a n i ct r a n s f o r m a t i o n t h eb a n k i n gi n d u s t r ya saw h o l eh a sb e e nu n d e r g o i n ga r a d i c a lr e f o r m , i n c r e a s i n gt h ec h a l l e n g e sw h i c ht h eb a n k i n gi n d u s t r yi t s e l fh a st of a c e t h i s t h e s i sc o n c l u d e st h a tt h ek e yp o i i l tt oi m p r o v eb a n k i n gs u p e r v i s i o ne f f e c t i v e n e s si st h a tt h e b a n k i n gs u p e r v i s o r ya u t h o r i t yc o o r d i n a t e sw i t ht h es u p e r v i s e di nr i s ks u p e r v i s i o na n d m a n a g e m e n t t h ei m p o r t a n c eo fr i s km a n a g e m e n ta n dt h a to fr i s ks u p e r v i s i o ni nr i s k 山东大学预l 学位论文 c o n t r o la n dp r e v e n t i o nr e v e a l st h a tt h es u p e r v i s o ra n dt h es u p e r v i s e ds h a r ec o m m o n i n t e r e s t s b u ta st ot h er i s ks h a r i n g , t h es u p e r v i s o ra n dt h es u p e r v i s e df a i lt oa g r e ew i t h e a c ho t h e r w h i c hi sa l s oq u i t ec o m m o na m o n gc o m m e r c i a lb a n k s s e n i o rm a n a g e r s ， s h a r e h o l d e r s , t h eb a n k i n gi n d u s t r y , a n dc r e d i t o r s ，a n dw h i c ha l s op r o v e st h a to n l yb y c o o r d i n a t i n gt h es u p e r v i s o r sr i s ks u p e r v i s i o na n dt h er i s km a n a g e m e n to ft h es u p e r v i s e d c a ne f f e c t i v es u p e r v i s i o nb er e a l i z e d b o t hi n a d e q u a t es u p e r v i s i o na n do v e r - s u p e r v i s i o n s h o u l db ep r e v e n t e d o nt h eo n eh a n d ，al a c ko fa d e q u a t es u p e r v i s i o nc o u l dr e s u l ti nal a c k o fc o m m e r c i a lb a n k s w i l l i n g n e s st oi m p r o v et h e i rr i s km a n a g e m e n t , a n dr a t h e ri tm i g h t e n c o u r a g ea n du r g et h e r nt ou n d e r t a k er i s k i e rb u s i n e s s e ss oa st oh i g h e rr e t u r n s o nt h e o t h e r , o v e r - s u p e r v i s i o nc o u l dr e s t r a i nc o m m e r c i a lb a n k sr i s km a n a g e m e n tu n f a v o r a b l y , a n di ta l s om i g h tl e a dt oal a c ko fc o m m e r c i a lb a n k s p o s i t i v ec o o p e r a t i o n , i tw o u l dr a t h e r r e s u l ti nt h e i rf i n d i n gw a y st oa v o i ds u p e r v i s i o nw h i c hw o u l di nt u r nr e s u l ti ns u p e r v i s i o n f a i l u r e a sc h i n a sb a n k i n gi n d u s t r ym e r g e r si n t ot h ei n t e r n a t i o n a lf i n a n c i a lm a r k e ta n di t s c o m m e r c i a lb a n k sa r cc a t c h i n gu pw i t ht h e i ri n t e r n a t i o n a lc o m p e t i t o r si ns u c ha s p e c t sa s c o r p o r a t eg o v e r n a n c e ，b u s i n e s si n n o v a t i o n , b u s i n e s so p e r a t i o n , a n di n d u s t r ym a n a g e m e n t , c h i n a sb a n k i n gi n d u s t r ys u p e r v i s o r ya u t h o r i t ym u s ta d h e r et oi n t e r n a t i o n a lg u i d e l i n e s ， f o l l o wt h ei n t e r n a t i o n a lp r a c t i c e si nb a n k i n gs u p e r v i s i o n , q u i c k e ni t sr e f o r ma n dt r yh a r dt o 丘ti nw i t ht h ei n t e r n a t i o n a lt r e n d t h i st h e s i sp o i n t so u tt h a tj a d g i n gf r o mt h ef u t u r et r e n d , t h e r ea r ef o u rp r i o r i t i e si ni m p r o v i n gb a n k i n gs u p e r v i s i o ne f f e c t i v e n e s s f i r s t l y , i nt h el i g h t o f “g u i d a n c eo nc o r ep r i n c i p l e sf o re f f e c t i v eb a n k i n gs u p e r v i s i o n w es h o u l ds e tu pa w h o l es e to fr i s ks u p e r v i s i o ns y s t e ma n dc r e a t eaf a v o r a b l ee n v i r o n m e n tf o rb a n k s r i s k m a n a g e m e n t s e c o n d l y , w es h o u l dc o o r d i n a t er i s ks u p e r v i s i o na n dr i s km a n a g e m e n ts oa s t op r o m o t ec o m m e r c i a lb a n k st oi m p r o v et h e i rr i s km a n a g e m e n t , u r g et h e mt oe s t a b l i s ha g o o dc o r p o r a t eg o v e r n a n c ea n dp e r f e c ti n t e r n a lc o n t r o lm e c h a n i s ma n ds y s t e m , a n da l l o w t h e mt oc h o o s et h e i ro w nr i s km o d e l s m e a n w h i l e , w es h o u l de m p l o yb o t hd e r e g u l a t i o ni n s o m ea s p e c t sa n di n t e n s i f i c a t i o ni no t h e r st op r o m o t eb a n k i n gi n n o v a t i o na n dt oi m p r o v e b a n k i n gs u p e r v i s i o n t h i r d l y , w es h o u l di n t r o d u c e m a r k e tf o r c ei n t o b a n k i n gr i s k s u p e r v i s i o nt oi m p r o v es u p e r v i s i o ne f f e c t i v e n e s s t h ek e yp o i n ti st h a tm a r k e tf o r c es h o u l d b ea p p l i e di nr e s t r a i n i n gc o m m e r c i a lb a n k so p e r a t i o n s a n dl a s t l y , c l a s s i f i e ds u p e r v i s o r y 山东大学硕l 学位论文 p o l i c i e ss h o u l db ea p p l i e ds oa st os u i td i f f e r e n ts i t u a t i o n s t h a ti s ，w i t hac o n l r n o n s u p e r v i s o r yp o l i c ya n dac o m m o ns u p e r v i s o r yo p e r a t i o n a lm a n u a l ，w es h o u l ds t u d ya n d a n a l y z et h ea d a p t a b i l i t yo fd i f f e r e n ts u p e r v i s o r yp o l i c i e sa n dt h a tw es h o u l df o r m u l a t e r e g i o n a la n dp r a c t i c a lp o l i c i e sa n dl o c a t es u p e r v i s o r yp r i o r i t i e ss ot h a ts u p e r v i s o r yp o l i c i e s a r em o r ee f f e c t i v e k e yw o r d s ：a d m i n i s t r a t i v ep e r f o r m a n c e ；b a n k i n gs u p e r v i s i o n ； e f f i c i e n c y a n a l y s i s ： i n s t i t u t i o n a l 5 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立 进行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含 任何其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究作出 重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本声明的法律责 任由本人承担。 论文作者签名霉堕受日期：z 磁色 关于学位论文使用授权的声明 本人完全了解山东大学有关保留、使用学位论文的规定，同意学校 保留或向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被 查阅和借阅；本人授权山东大学可以将本学位论文的全部或部分内容编 入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文 和汇编本学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名：幽师 期：乏翌互星i 。 山东大学硕一l 毕业论文 第一章序论 第一节问题的提出 随着近年来经济日益发展和政府职能转变步伐的加快，政府提供公共管理和服务 的方式方法在不断改进，与之相对应，如何提高公共管理和服务的绩效也就变得越来 越重要。正是在这个背景下，社会各界对行政管理及其效率问题的关注程度一直在不 断提升，有关政府行政绩效的整体描述与研究成果也开始逐年增多。近年来国家从维 护金融安全进而稳定经济的高度，强化了中央政府对金融的管控能力，使其向着市场 化、专业化、科学化方向演进，实现为社会提供管理及服务的多重功效，由此使得对 银行业的监管成为行政管理的一种新的方式和内容。由于监管作为政府管理金融业的 一种独立职能的事件很短，所以迄今为止，对于金融业这样一个管制文化浓厚的重要 产业来讲，监管效率。问题尚未引起足够的重视和充分深入的研究。 金融是现代经济的核心，是社会资源配置的枢纽和媒介，而银行业则以其拥有绝 大多数金融资产( 2 0 0 6 年底占比约为8 4 ) 的事实牢牢占据着金融业的主体地位。 因此国家对金融业的管控主要体现为对银行业的监管。从普遍认同的观点来看，银行 监管指国家监管当局按照中央政府的法律授权对该国的银行业实施监督管理的行为 过程，是政府行使其社会经济管理职能的重要方式和不可缺少的组成部分，从本质上 讲也是一种行政行为，属于社会公共管理的范畴。目前我国银行业的主体是国有控股 银行，实质上是公共企业的属性。应该说，银行监管作为国家管理公共事务的重要职 能，同样需要效率的度量和评估。有效的监管可以减少金融系统的风险，维护金融和 经济安全，而低效率的监管则可能阻碍金融业健康发展，甚至干扰社会秩序与国家稳 定。从宏观上看，政府对于稳定金融所进行的投入已经成为预算支出的重要组成部分， 。从一般概念上讲。效率在辞海 中定义是：指消耗的劳动量与所获得的劳动效果的比率，或一种机械( 原 动帆或工作帆等) 在7 1 ：作时的输出能量与输入能量的比值；意大利绎济学家帕累托( p a r e t o ) 给效率下的定义则 是：。对f 某种资源的配置，如果小存在j e 他生产上町行的配置，使得该经济中的所有人晕少和他们的初始 时情况一样良好，向且至少有一个人的情况比初始时严格地更好那么资源配置就足最优的”目前，绛济 学中常用的效率概念，i f 在被越来越广泛地0 i 入整个社会科学的研究当中小过奉文所称的效率，并小完会 等i 司于经济学意义上的相应范畴，也小仅仅足一个町以精确计量的数学名词，i l i j 足一定程度卜接近于公共管 理学中的绩效概念它所对心的成奉和收益，既包括有彤的口，以计量的成分，也包括尤彤的，社会的甚蜂是 预期的内容，实际上更加类似于一个有效性的问题 山东大学硕 ：毕业论文 资料表明，过去2 0 年间一些国家政府用于处理危机的平均成本高达o d p 的4 0 ； 而从国内来看，最近几年来因为发生经营危机破产重组的金融机构也不在少数，动辄 支付几十亿甚至上百亿的财政资金，初步估计，从2 0 0 0 - - 2 0 0 3 年部分省市仅处置和 化解地方性银行业金融机构风险，财政就分别背负了百亿元以上的债务。当然，处置 风险和强化监管所带来的稳定的金融环境和发展环境，同时也是一种软回报和隐性收 益。因此可以说，银行监管首先是一种行政行为，因为它不直接为社会提供产品从而 增加社会总的福利；但它同时又在一定程度上影响了资源配置的方式，所以也是一种 经济行为。银行监管效率包含两个方面的内容：一是监管机构在发现有问题的银行和 处理这些有问题银行方面的工作效率。这构成了狭义的监管效率内容；二是从监管的 最终目的来看，它要保持金融的稳定，促进经济发展，最终要体现在一个国家的经济 发展速度和质量上，由此构成了广义的监管效率内容。但无论如何表述，银行监管与 行政管理都可以一并纳入同一个宏观意义上的成本一收益分析框架之中，因此作为银 行监管来讲，同样也就具有从行政管理角度进行专门研究的内在价值。 银行业的特殊性在于政府通过其组织和支配着基本的社会货币财富，这同时也决 定了银行监管的特殊性所在。首先，银行业作为融通资金的中介组织，自有资本少， 运营难度高、风险传播速度快、负面影响范围广，是典型的高风险行业。在某种意义 上讲，银行风险牵动着整个国家的经济安全及政治稳定。因此，国家稳定经济的职能 在很大程度上是通过对银行体系的管控这一行政行为，即银行监管来实现的。其次， 银行监管对于银行体系稳健的重要意义正日益为各国政府所认可，并付诸实践。事实 一再证明，经过上百年的发展和检验，目前世界各国都已经不约而同地把银行安全放 在监管目标的首要位置。尤其是最近几年以来，金融自由化、金融国际化浪潮和金融 危机不断冲击着银行体系的稳定，同时也更大程度地波及经济和社会稳定与发展，加 强银行监管，维护金融乃至整个社会经济体系的安全，已成为各国政府和金融管理当 局的共识。第三，目前我国整个社会处在转型时期，政府职能和定位将不断发生调 整和变化，而作为银行业来讲，也正在成为体制改革和机制转化的重点领域，整个行 业自身、从宏观到微观都在发生深刻变革，因此银行监管本身需要研究解决的问题也 就相当繁多和复杂。正是基于上述现实，笔者认为把银行监管的效率问题作为专门的 课题进行研究，既是对行政管理行为研究的一种延伸和扩展，具有较强的理论价值： 。目前，我国人多数省级政府都成立了金融协调办公室，以减少行政管理与金融运行的摩擦。提高效牢 2 山东大学硕t 毕业论文 同时也可为逐步破解行政管理与服务资源在专业监管中的高效配置这一现实问题提 供思路。 第二节文献综述 对行政效率的解释，学术界历来有不同的意见，归纳起来大体可分为两种，即狭 义的与广义的解释。狭义的行政效率，一般指的是政府部门在行政管理活动中所投入 人力、物力、财力与所产生的行政效果之间的比率。广义的行政效率，则泛指在单位 时间内所获得的行政管理效果，即包括各种非经营性的行政管理活动为社会及其成员 带来的有形或无形的效果，与进行这项活动所承担的物质与非物质消耗的比率。无论 是狭义的还是广义的解释，其产生都有特定的历史条件、环境与时间，从我国行政管 理实际来看，行政效率不仅仅局限于政府部门之中，而是广泛地存在于政府机关、党 的机关、社团组织、企业行政组织以及各种具备行政管理职能的组织之中。因此行政 效率的涵义可以表述为：各级行政组织在它们的行政管理活动中所投入的工作量( 包 括人力、物力、财力、时间等) ，与其所产生的有形无形管理效果之间的比率。从本 质上说，行政效率是一种特殊的投入与产出的比率关系，是由行政管理所产生的社会 效益和经济效益的综合反映。 银行监管是行政管理职能在金融领域的具体体现。关于银行监管的效率及其有效 性问题，学术界一直也存在着很多的争论，实际工作者也有着很多不同的看法。从近 年来的文献看，大多数研究成果主要是围绕银行监管体制与效率问题展开的。金子寿、 刘鹤麟( 2 0 0 2 ) 对金融监管的成本收益内涵给出了大致界定，具体分析了有关的影响 因素，进而围绕寻求监管成本与收益的最佳均衡点从而实现监管效率最优化进行了探 讨，认为金融监管实际上是一个动态的帕累托优化过程。阎庆民( 2 0 0 2 ) 在分析银行 业监管的直接成本、间接成本和由此导致的社会效率损失基础上，运用金融抑制和金 融约束理论，对中国银行业监管的效率进行了阐述，认为目前中国银行业监管制度所 带来的效率是中等，但存在的风险和危机因素也不容忽视。孔曙东( 2 0 0 3 ) 重点分析 了我国银行监管低效率的制度原因，包括严格的市场准入监管导致的低效率、商业银 行内控机制不健全、缺乏对监管者的再监督等等，并借鉴国际标准提出了相应的对策 建议，但总体看，他主要还是围绕理论分析来展开的，针对性和科学性都有所欠缺。 山东大学硕士毕业论文 唐双宁( 2 0 0 4 ) 从专业监管者的角度。结合中国银行业成长的历程，回顾总结了国有 银行、信用合作组织、中小金融机构改革发展的大致脉络，在此基础上描述了银行监 管的发展与变迁，并重点阐述了银监会成立以后银行监管工作取得的新进展。钱小安 ( 2 0 0 4 ) 立足于金融监管主体的“三位一体”定位，着重分析了市场纪律如何发挥作 用以及行政管理如何高效执行两个关键问题，他认为，市场纪律与效率性密切相关， 银行以“安全性、流动性、效益性”相结合的普遍原则开展金融业务，客观上会导致 金融资源从较低收益的地区、行业、部门向较高收益的地区、行业和部门流动，实现 金融资源的有效配置，因此他特别强调及时披露信息，充分发挥价格机制作用的重要 性。并进而指出，信息披露的基本要求是统一，及时，促使市场参与者全面把握金融 机构经营或金融市场情况，合理进行金融资产定价，防止发生内幕交易和不正当权益 转让。霍洪涛( 2 0 0 4 ) 指出我国金融监管过分侧重于安全的考虑而忽视了效率问题， 这主要是因为现行金融监管模式、理念和方法存在的诸多缺陷，他认为应尽快建立和 完善包括市场约束、行业自律、内部控制以及法律法规有机结合的监管体系，实现金 融监管效率的提高。 应该说，经过2 0 年的发展，我国的银行监管的组织体系、指标体系、法律体系 框架已初步健全。但也应看到，我国真正意义上的、作为独立形态和集中专业化的银 行监管不过只有短短几年的时间，银行监管有效性即监管绩效还不高，对银行监管的 研究也远没有实现系统化和规范化，仍然处在工作实践基础上简单的、实用性的探索 阶段。与此同时，现在专门研究银行监管效率的著作和论文都不多见，上述研究成果 虽然各有侧重，在具体观点方面也各不相同，但是总体看还是围绕监管体制本身进行 分析的，涉及到的效率问题主要还是从体制设计方面寻找原因，对于银行监管这样一 个专业性很强的课题来说，明显缺乏细致的客观剖析以及富有针对性的政策思路，难 以适应银行业稳健、高效运行的趋势性需求。所以在银行监管效率问题上，还有很大 的研究和创新空间。 第三节论文的创新点、研究方法与框架结构 l 、创新点。一是在现有行政效率和相关金融监管理论研究的基础上，在一个共 同层面上将二者有机结合起来进行专题研究：二是同时引入并建立一个关于银行监管 4 山东太学硕i ：毕业论文 的成本一收益分析框架，该框架全面容纳了影响现有银行监管的直接投入、隐形代价、 机会成本以及监管产生的经济和社会收益；三是利用这个分析框架，建立了相应的理 论模型；四是从更深入的角度剖析了我国银行监管领域存在的低效率现象及其原因， 并提出相应的解决对策。 2 、研究方法。本文注重理论分析和理论规范，采用定性的规范性分析为主、经 验性分析为辅。主要运用行政效率理论、银行监管理论和新制度经济学、信息经济学 的理论和研究思路，运用比较和历史的分析方法。 3 、框架结构。本文在全面回顾现有行政效率和相关金融监管理论研究成果的前 提下，从效率分析的角度提出并审视银行监管的成本一收益问题，进而围绕这个核心 框架展开研究，在此基础上深入剖析我国银行监管领域存在的低效率现象及其原因， 并提出相应的解决对策。除引言外，论文的第二部分对西方银行监管的理论和实践进 行了扼要回顾，并大致描述了我国银行监管体制变迁的历程；第三部分给出了一个关 于银行监管成本一收益分析的规范性框架，并设计了相应的理论模型；第四部分对照 银行监管的国际趋势和先进标准，对当前制约我国银行监管效率提高的障碍性问题进 行了全方位和多角度分析；第五部分探讨了提升我国银行监管有效性的对策措施，并 提出了可行的路径选择；论文的最后部分是全文的一个结束语。 山东大学硕士毕业论文 第二章银行监管理论与实践：简要综述 应该说，银行监管既是一个理论问题，更是一个实践问题。因此研究银行监管效 率，首先就必须对其理论基础和历史实践进行简要回顾。 第一节银行监管的理论基础 关于这个问题，长期以来备受国内外专家的关注，也是理论探讨的重要课题之一， 它主要是回答为什么需要银行监管这样一个基本问题。综合现有的文献资料，一般认 为银行监管的理论基础主要有五个方面： i 、金融体系的公共产品特性。一个稳定、公平和有效的金融体系带来的利益为 社会公众所共同享受，无法排斥某一部分人享受此利益，而且增加一个入享用这种利 益也并不影响生产成本。因此，金融体系对整个社会经济具有明显的公共产品特性， 需要政府通过外部监管来保持金融体系的健康稳定。 2 、金融市场失灵论。该理论认为金融市场与其他市场一样将面临市场失灵的问 题，银行业也会出现大量的信息不充分、信息不对称、垄断、公共品、规模经济递增 以及外部性等问题。如果让银行在市场力量的作用下进行自发地配置金融资源，金融 资源将因为金融市场失灵而无法达到资源配置的最优状态，因此，为了纠正上述金融 市场失灵问题，运用“看得见的手”校正和弱化市场失灵的损失，政府必须对银行业 进行管制和监督，通过强制性信息披露、市场分割、业务分类、区域划分以及提供金 融基础设施等措施纠正这些缺陷。 3 、金融体系的负外部性效应。银行体系的高负债率决定了银行业天生的脆弱性， 单个银行机构的破产倒闭及其连锁反应将通过货币信用紧缩破坏经济增长的基础。或 者说，银行体系的运营具有强烈的不稳定性，一旦出现问题，就会通过干扰国家的货 币供给机制和信贷形成机制，对实体经济产生强烈的冲击，并且由于金融系统的放大 作用，将使这些冲击具有毁灭性的副作用。按照福利经济学的观点，外部性可以通过 征税来进行补偿，但是金融活动巨大的杠杆效应个别金融机构的利益与整个社会 的利益之间严重的不对称性使这种办法变得苍白无力。另外，科斯定理从交易成本的 6 山东人学硕 毕业论文 角度说明，外部性也无法通过市场机制的自由交换得以消除。因此，国家应当对银行 业进行全面的管制。 4 、金融机构自由竞争的悖论。银行是经营货币的特殊企业，它所提供的产品和 服务的特性，决定其不完全适用于一般工商业的自由竞争原则。一方面，金融机构规 模经济的特点使金融机构的自由竞争很容易发展成为高度的集中垄断，而金融业的高 度集中垄断不仅在效率和消费者福利方面会带来损失，而且也将产生其他经济和政治 上的不利影响；另一方面，自由竞争的结果是优胜劣汰，而金融机构激烈的同业竞争 将导致整个金融体系的不稳定，进而危及整个经济体系的稳定。所以对于银行业来讲， 充分的自由竞争并不必然导致效率的提高，相反，自由竞争和稳定之间还存在着明显 的替代性。正是由于金融机构既不能过度竞争，也不能排斥竞争而导致垄断，所以需 要一个外部监管力量为金融业创造一个适度竞争的环境，以便在维持金融体系的效率 的同时，保证整个金融业的相对稳定和安全。 5 、信息不完备和信息不对称。金融体系中存在着十分突出的信息不完备和不对 称现象，银行与存款者信息不对称的程度比较严重，银行与贷款者也存在着信息的严 重不对称，这种状况导致即使主观上愿意稳健经营的金融机构也有可能随时因信息问 题而陷入困境，同时也会不可避免地对整个经济和社会公众的利益产生普遍性的影 响。因此，政府及金融监管当局就有责任采取必要的措施减少金融体系中的信息不完 备和信息不对称，保护存款人和金融消费者的权益。另外，为了防止银行经营者的道 德风险，金融监管也是非常必要的。 第二节西方国家银行监管理念的历史演变 从实践角度讲，银行监管具有很强的历史性，自从其正式成为政府的行政职能以 来，金融监管的实践活动和理念导向就一直处于变化之中。从西方发达国家来看，这 种演进过程大致可以划分为三个阶段： l 、2 0 世纪3 0 年代一7 0 年代：严格监管、安全第一。2 0 世纪3 0 年代席卷整个 资本主义世界的大危机表明，金融市场具有很强的不完全性。在金融市场上，由于市 场信息的不完全和金融体系的本身特点，市场的运作有时也会失灵。大危机后，立足 7 山东大学硕卜毕业论文 于市场不完全、主张国家干预政策和重视财政政策的凯恩斯主义。取得了经济学的主 流地位，这也是当时金融监管理论快速发展的大的历史背景。在这一时期，金融监管 理论主要以维护金融体系安全，弥补金融市场的不完全为研究的出发点和主要内容。 主张政府干预，弥补市场缺陷的宏观政策理论，以及市场失灵理论和信息经济学的发 展进一步推动了强化金融监管的理论主张。在凯恩斯主义宏观经济理论的影响下，传 统上中央银行的货币管理职能已经转化为制定和执行货币政策并服务于宏观经济政 策目标，金融监管更加倾向于政府的直接管制，并放弃自由银行制度，从法律法规和 监管重点上对金融机构的具体经营范围、方式进行规制和干预逐渐成为这一时期金融 监管的主要内容。 2 、2 0 世纪7 0 年代一8 0 年代末：金融自由化，效率优先。2 0 世纪7 0 年代，困 扰发达国家长达十年之久的“滞胀”宣告了凯恩斯主义宏观经济政策的破产，以新古 典宏观经济学和货币主义、供给学派为代表的自由主义理论和思想开始复兴。在金融 监管理论方面，金融自由化理论逐渐发展起来并在学术理论界和实际金融部门不断扩 大其影响。 金融自由化理论主要从两个方面对3 0 年代以后的金融监管理论提出了挑战。一 方面，金融自由化理论认为政府实施的严格而广泛的金融监管，使得金融机构和金融 体系的效率下降，压制了金融业的发展，从而最终导致了金融监管的效果与促进经济 发展的目标不相符合：另一方面，金融监管作为一种政府行为，其实际效果也受到政 府在解决金融领域市场不完全性问题上的能力限制，市场机制中存在的信息不完备和 不对称现象，在政府金融监管过程中同样会遇到，而且可能更加严重，即政府也会失 灵。“金融抑制”和“金融深化”理论是金融自由化理论的主要部分，其核心主张是 放松对金融机构的过度严格管制，特别是解除对金融机构在利率水平、业务范围和经 营的地域选择等方面的种种限制，恢复金融业的竞争，以提高金融业的活力和效率。 金融自由化理论尊崇效率优先的原则，但并不是对政府金融监管的全面否认和摒弃， 而是要求政府金融监管做出适合于效率要求的必要调整。 3 、2 0 世纪9 0 年代至今：安全与效率并重。2 0 世纪9 0 年代初开始，一系列区域 。凯恩斯主义经济学。是存凯恩斯的著作就业、利息和货币通论 ( 凯恩斯。1 9 3 6 ) 的思想基础卜形成发展起