（行政管理专业论文）郑州市促进大学生就业模式研究.pdf

题，笔者尝试提出一些对策，包括进一步转变政府的职能到制度体制 的建立等，以弥补该模式的不足之处。本文通过对郑州市促进大学生 就业模式的研究，对我国其他地方政府在促进大学生就业工作中提供 借鉴。 除去导言和结余，本论文共分为五章。在导言部分，笔者对本篇 论文的选题意义、核心概念、相关研究理论及研究方法进行了介绍。 第一章介绍了政府职能的内涵、基本目标和重要性，同时系统分析了 我国政府促进大学生大学生就业模式的历史演变、各种就业模式的优 缺点、我国中央政府与地方政府在促进大学生就业工作方面的职能分 工情况；第二章概括分析了郑州市大学生就业市场的基本情况，大学 生就业市场供需情况，郑州市大学生就业市场存在的问题以及成因； 第三章主要介绍了郑州市促进大学生就业模式；第四章分析了国内其 他地方政府促进大学生就业的共同经验；第五章在分析借鉴其他地方 政府相关经验的基础上针对郑州市促进大学生就业模式所存在的问 题提出对策。 关键词：大学生就业，模式，政府职能 a b s t i 认c t a tp r e s e n t ，c h i n ai ss t a y i n gi nt h ei n i t i a ls t a g eo fh i g h e re d u c a t i o n p o p u l a r i t y , a n d t h ed i f f i c u l t i e so fc o l l e g es t u d e n t s e m p l o y m e n ti s c r o p p i n gu pa n db e c o m i n go n eo fw i d e s p r e a dp r o b l e mc o n c e r n e di nt h e w h o l es o c i e t y h o wt os o l v et h ep r o b l e mi sv e r yi m p o r t a n t f i r s t ，i ti s r e l a t e dt ot h es o c i a ls t a b i l i t y f u l le m p l o y m e n ti sas o c i a l “s t a b i l i z e r ，a n d u n e m p l o y m e n ti s “o s c i l l a t o r s ”，w h i c hd i r e c t l ye f f e c t st h es t a b i l i z a t i o n ， d e v e l o p m e n ta n dt h er e a l i z i n go ff a i ra n dj u s ti no u rs o c i e t y s e c o n d ，ii t i sr e l a t e dt ot h ee f f e c t i v ei m p l e m e n t a t i o no ft h es t r a t e g yt h r o u g hs c i e n c e a n de d u c a t i o n i fg r a d u a t i o ni ss y n o n y m o u st ou n e m p l o y m e n tf o rc o l l e g e s t u d e n t s ，i tm e a n sal o s st ot h en a t i o na n di n d i v i d u a l s t u d y i n go fl o c a l g o v e r n m e n ti nt h ep r o m o t i o no fe m p l o y m e n t o fu n i v e r s i t ys t u d e n t si nt h e p r o c e s so ft h ef u n c t i o na n dr o l eh a s as t r o n gp r a c t i c a ls i g n i f i c a n c e t h e r ea r ef i v e c h a p t e r s i nt h i s p a p e r t h i ss t u d yf o c u s e d o n g o v e r n m e n ti nz h e nz h o ut y i n g t op r o m o t ee m p l o y m e n tp a t t e r n so f c o l l e g e s t u d e n t s z h e nz h o um u n i c i p a lg o v e r n m e n ti n s o l v i n gt h e e m p l o y m e n tp r o b l e m so fu n i v e r s i t ys t u d e n t sc a r r i e do u tas e r i e so fu s e f u l e x p l o r a t i o ni np r a c t i c e t h i sp a p e rt r i e st op r o m o t et h ee m p l o y m e n tm o d e o fu n i v e r s i t ys t u d e n t si nz h e nz h o uc i t ya sac a s e ，a n a l y z et h er o l e so f l o c a lg o v e r n m e n ti nt h ep r o m o t i o no fe m p l o y m e n to fu n i v e r s i t ys t u d e n t s a sf o l l o w s ：g o v e r n m e n tt o e x e r c i s e c r e a t i v i t y , e n h a n c e t h e no f e m p l o y m e n t ，c o n s t a n t l yu p g r a d ea n di m p r o v et h el e v e lo fe m p l o y m e n to f u n i v e r s i t yg r a d u a t e si np u b l i cs e r v i c e ，s t r i v et oi m p r o v et h ee m p l o y m e n t e n v i r o n m e n to fu n i v e r s i t ys t u d e n t s ，a n ds e tu pe m p l o y m e n tb a s e s ，e t c t h em o d e li ns u c c e s s f u l l yp r o m o t i n ge m p l o y m e n to fu n i v e r s i t ys t u d e n t s w o r k si nl o c a lc o n d i t i o n sc r e a t i v e l y b u ti ta l s os h o u l db en o t e dt h a tt h e m o d e li ns o m er e s p e c t si ss t i l ln o tp e r f e c t f o re x a m p l e ，s o m ep o l i c i e s h a v es h o r t t e r me f f e c t s ，a n ds o m ep o l i c ym e a s u r e st oi m p l e m e n tt h e d i f f i c u l t i e s ，s o m eo ft h ep o l i c yi nt h ei m p l e m e n t a t i o np r o c e s sd e v i a t e d f r o mt h et a r g e t ，i n e f f e c t i v es u p e r v i s i o no ft h ej o bm a r k e t it r yt om a k e s o m er e s p o n s et o s u g g e s t i o n sf r o m f u r t h e rt r a n s f o r m g o v e r n m e n t f u n c t i o n su n t i lt h es y s t e mw a se s t a b l i s h e d a tt h es a m et i m e ，p r o v i d ea r e f e r e n c ef o ro t h e rl o c a lg o v e r n m e n t si np r o m o t i n gt h ee m p l o y m e n to f c o l l e g e s t u d e n t s k e y w o r d s ：c o l l e g es t u d e n t s e m p l o y m e n t ，p a t t e r n s ，g o v e r n m e n t f u n c t i o n i v 目录 导吉i = 1 11 丁- 一、选题意义1 二、国内相关研究2 三、本文的研究方法3 第一章促进大学生就业工作中政府职能定位4 第一节政府职能概述4 一、政府职能的定义及类型5 二、服务型政府中政府职能的重新定位5 第二节政府促进大学生就业职能概述6 一、政府促进就业职能6 二、我国政府促进大学生就业政策的历史演变8 第三节我国政府促进大学生就业工作的现状1 1 一、提高大学生在就业市场中竞争力的相关政策1 1 二、就业激励政策12 三、提供就业服务的相关政策1 2 第四节中央政府与地方政府在促进就业中的权责分工1 4 一、在促进大学生就业工作中二者的地位1 4 二、中央政府在促进大学生就业工作中的作用15 三、地方政府在促进大学生就业工作中的作用及限制条件15 第二章郑州市大学生就业现状1 7 第一节郑卅i 市大学生就业总体情况17 一、郑州市大学生供给与需求情况分析17 二、郑州市高校毕业生就业形势特征18 第二节郑州市大学生就业市场主要问题1 9 一、供需数量失衡19 二、就业结构性失衡19 三、户籍限制引发的就业难问题2 0 四、就业体制内外和行业内外存在巨大差距2 0 五、大学生就业观念和心态尚未转变2 1 v 第三节郑州市大学生就业市场出现问题的原因分析2 1 一、专业设置与市场需求变化之问的结构性矛盾2 1 二、人口基数大和高校扩招导致大学生就业难2 1 三、用人单位对工作经验的过分重视2 2 四、技术进步促使劳动力需求减少2 2 第三章郑州市政府促进大学生就业模式及问题2 4 第一节郑州市促进大学生就业工作模式介绍2 4 一、政府联系企业设立见习基地2 4 二、多渠道开辟基层岗位2 5 三、政府从自身开发岗位资源2 5 四、鼓励大学生创业并予以政策扶持2 5 五、进一步完善各项服务2 6 第二节郑州市促进大学生就业模式的特点及其成效2 7 一、政府发挥创造性2 8 二、政府不断提升和完善大学生就业的公共服务水平2 8 三、政府主动承担起协调者和中介的角色2 9 四、协调部门间合作3 0 第三节郑州市促进大学生就业模式的局限3 0 一、部分政策的短期效应3 1 二、部分政策措施执行遭遇困难3 1 三、政策在实施过程中偏离政策目标3 2 四、缺乏促进大学生就业工作的统一的制度3 2 五、政府在强化政策、财政的支持的同时，对市场监督不到位3 3 第四章国内地方政府促进大学生就业的共同经验3 4 第一节发展经济，增加就业容量3 4 一、调整企业结构3 4 二、调整产业结构，发展劳动密集型企业3 5 第二节转变陈i e t 就业观念3 5 一、传统思想对就业观念产生不利的影响3 5 v l 二、发挥政府在促进大学生就业中的引导作用3 6 第三节采用各种优惠扶持大学生创业3 6 一、政府与高校合作给予大学生创业引导和指导3 7 二、降低创业的行政成本，提高创业的预期收益3 7 三、提供良好的创业社会环境3 7 第四节地方政府对基层的高校毕业生提供就业培训3 8 一、组织招聘合格的大学生去基层就业3 8 二、给本地进入基层的高校毕业生提供岗前培训和其他服务3 8 三、改善基础条件，不断改进工作环境3 8 第五章对完善郑州市促进大学生就业模式的建议3 9 第一节完善政府公共服务职能3 9 一、完善政府的大学生就业指导服务3 9 二、完善学校的大学生就业指导服务3 9 三、社会职业介绍机构的就业指导服务3 9 第二节构建制度依托4 0 一、建立和完善政绩考核机制4 0 二、增加对就业指导部门投入4 1 第三节成效测评4 1 一、进一步改革高校教育的专业学科结构4 1 二、完善高校学生的创业教育体系4 2 三、改革高校就业工作管理方式4 2 第四节发展并利用非营利组织在促进大学生就业中的功能和作用4 3 一、提高非营利组织的自治能力4 3 二、加强对非营利组织的财政支持4 3 结语4 5 参考文献4 6 致谢4 9 中央民族大学研究生学位论文作者声明5 0 v l i 里吉 寸嗣 一、选题意义 温家宝2 0 0 8 年指出：就业是关系千家万户的事，是天大的事，做好就业工作 有利于和谐社会建设。就业问题的重要程度由此可见一般。我国就业三大困难群 体包括：高校毕业生、农民工、登记失业人员和困难人员、家庭。本文所研究的 就业主体即为高校毕业生。大学生就业问题随着2 0 0 2 年以来高校扩招以来成为亟 需解决的问题，主要原因在于大学生毕业无法顺利就业，会造成多方面的不利影 响。一方面，国家投入大量资源培养出来的高等人才闲置，会造成极大的人才资 源浪费；另一方面，对于培养大学生的家庭来说，对孩子投入了很大的成本和精 力由于找不到合适的工作而无法收回，给家庭带来经济压力；同时大学生本人也 要承受各方面的压力，这在一定程度上影响人们对整个高等教育的信, d - 2 0 0 9 年重庆市高考出现的大量考生缺考流失现象即为表现之一。 因此，解决好大学生就业问题具有重要意义。首先，关系到社会稳定。充分 就业是社会的“稳定器”，而失业则是社会的“振荡器 ，就业问题的解决直接影 响社会持续稳定发展的良好局面，直接关系着社会主义公平、公正目标的实现； 其次，切实关系到科教兴国战略的实施。如果大学生毕业即失业，那么就会只有 科教，而兴国无从谈起。国家和家庭投入大量资源培养大学生，但是大学生毕业 无法就业，那么就无法将所学知识用于实践来回报国家和社会。因此，研究地方 政府在促进大学生就业过程中的职能和作用具有很强的现实意义。 河南是一个人口大省，每年都有大量适龄劳动力进入就业市场，其中应届大 学毕业生所占比重越来越大。2 0 0 8 年河南省大中专毕业生达5 l 万人，加上城镇新 增长劳动力、城镇登记失业人员、复转军人等，硬性就业人数达1 6 0 多万，另外 还有近1 0 0 万农民工需要转移就业。而全省只能增加1 0 0 万左右的就业岗位，城镇 就业岗位缺口达1 6 0 力左右。尤其是受国际金融危机影响，2 0 0 8 年我国g d p 增速下 滑了4 个百分点，河南省g d p 增速也回落了2 5 个百分点，目前经济下行的压力进 一步加大，就业的增长空间受到很大挤压。因此从总体上看，河南省面临很大的 就业压力，而作为省会城市的郑州市，集中了河南近三分之二的大学生，郑州市 政府在解决大学生就业问题方面在实践中进行了一系列的探索，在一定程度上解 决了部分问题，逐步形成自己的特色模式，本文尝试对此进行探索性研究。 二、国内相关研究 袁志刚在中国就业制度的变迁中提出，就业制度与经济体制密切相关， 随着中国经济体制的变化，从计划经济到双轨体制，再到市场经济，中国的就业 制度也在发生相应变革。就业模式由统包统分阶段逐步向双向选择阶段转变。 他在本书中提出我国未来十几年的就业战略目标应包括三个方面：一是增加就业 岗位，使失业率保持在社会可承受的限度内；二是提高劳动者整体素质，使之与 科学技术和社会生产力的发展要求相适应；三是建立起调节劳动力资源配置的市 场机制和市场体系。 陈秋华在体制转换结构变迁与就业圆一书中提出从政策体系构建的角度 来解决就业问题。他从改革和发展的角度去研究就业问题，综合运用政府调控理 论和经济学的有关理论和方法，进行定性分析和定量分析及实证分析和规范分 析，对体制转换、结构变迁与就业变动的一般规律进行研究，研究构建促进充分 就业的体制转换与结构变迁的体系和政策体系。 杨宜勇提出发展中小企业是促进就业的重要途径。我国中小企业数量众多， 具有很强的自动性和创新意识，在吸纳劳动力就业方面发挥举足轻重的作用固。 中小企业数量的多少不仅是解决就业问题的重要出路，而且是衡量我国市场经济 转轨是否到位的标准。 还有学者从政府就业政策角度研究我国大学生就业问题。吴庆发表在 2 0 0 6 ( 2 ) 中国青年政治学院学报上的演变、定位和类型一中国大学生就业 政策分析，将就业政策演变分为三个阶段，分别从历史发展角度、现实定位角 度和具体类型角度进行比较分析，研究就业政策如何协调效率和公平的关系。 通过对国内政府解决大学生就业相关问题的分析，笔者发现，政府促进大学 生就业工作中还有尚待研究和解决的问题： 。袁忠刚中国就业制度的变迁山西经济出版社，1 9 9 8 。陈秋华体制转换结构变迁与就业中国财政经济出版社，2 0 0 1 。杨宜勇小企业发展有利丁促进就业北方经济2 0 0 2 ( 0 1 ) 2 宏观方面研究多，执行层面研究相对缺乏。多数学者的研究都是从我国的整 体情况出发，从战略、制度、政策等宏观的方面入手研究，没有提及地方政府在 促进大学生就业工作中如何作为的问题。从整个国家的角度分析，有关我国大学 生就业的宏观管理内容丰富，但我们也应看到，地方政府在促进大学生就业工作 中也发挥不可忽视的作用，例如如何将国家的大学生就业政策本地化、如何发挥 地方政府促进大学生就业的独创性等，这些问题需要进一步分析。本文即是从 地方政府的角度出发，研究地方政府在促进高校毕业生就业过程中的作用以及相 关问题。 三、本文的研究方法 在本文的撰写过程中，笔者主要运用了以下几种研究方法：文献研究法，实 地调研法和比较研究法。 首先，笔者通过学校图书馆、国家图书馆、网络资源等渠道收集大学生就业 方面的资料和相关政府政策，进行初步分析研究。其次，针对郑州市大学生就业 问题，笔者参与实际调查，从不同角度收集一手资料。通过与相关政府部门人员、 高校就业部门负责人和毕业生访谈，了解分析我国大学生就业现状、相关影响因 素等，研究地方政府在促进大学生就业工作的职能作用。另外，在研究过程中， 笔者还通过对国内几个地方政府促进大学生就业的经验进行分析研究，尝试寻求 地方政府在促进大学生就业工作方面的优势与不足，以完善郑州市促进大学生就 业模式。 第一章促进大学生就业工作中政府职能定位 目前我国正处于高等教育大众化的初级阶段，出现了大学生就业困难的问题， 并同益成为引起广泛关注的民生问题之一。在社会主义市场经济条件下，解决就 业问题，需要充分发挥市场机制在就业中的基础性作用，主要通过市场调节劳动 力供求，引导劳动者自主就业。政府在促进就业中的作用主要是实行积极的就业 政策、制定发展战略、完善就业服务体系，引导全社会转变就业观念，努力改善 就业和创业环境，为发挥市场配置劳动力资源基础性作用创造条件。在就业困难 的三大群体中，大学生就业问题又具有特殊重要性。因此，在市场机制发挥作用 的基础上，离不开政府的规范和引导。政府在促进大学生就业工作中一方面行使 管理和规范的职能，另一方面行使公共服务的职能，通过发挥创造性，促进和扩 大大学生就业。 第一节政府职能概述 政府在促进大学生就业工作中究竟能否发挥作用以及如何发挥作用，这与政 府的职能紧密相连，因此需要首先明确政府的基本职能。 政府职能问题，一方面体现为政府做什么，另一方面也体现为如何做好的问 题。如果仅从前者考虑，我们能够确定政府职能的大框架，但是不能解决政府的 能力和绩效问题，因此，定位政府职能，不能单方面地考虑政府的职责，必须同 时考虑政府的能力与绩效，即在责任、能力与绩效的有机统一的框架下来定位政 府的职能。 对于政府职能的界定，一般有以下几个方面：从政府角色角度而论，行政职 能是全部政府管理活动的主脑，是政府改革的核心，也是评价政府工作的依据。 政府职能规定着政府治理的基本方向、基本任务、基本方式和作用范围。在不 同的时代、不同的国家、不同的社会形态和政治制度下的对政府职能有不同的认 。李业兴，郭小聪地方政府与失业治理中国社会科学出版社，2 0 0 4 4 识。政府职能反映着公共行政的基本内容和活动方向，是公共行政的本质表现。 一、政府职能的定义及类型 政府职能是行政管理学的一个基础概念，是行政管理研究的起点，不同的学 者有不同的观点。有的学者认为政府职能是国家行政机关依法对国家和社会公共 事务进行管理时应承担的职责和所具有的功能。它反映着公共行政的基本内容和 活动方向，是公共行政的本质表现。笔者赞同的一个定义是：政府职能是指政府 及国家行政机关承担的国家职能，是相关政治权力主体按照一定的原则，经由一 定的过程，通过多种表达形式实现彼此价值观念和利益关系的契合，从而赋予国 家行政机关在广泛的国家政治生活、社会生活过程中的各项任务的总称。 一般来说，所有的政府都有三项基本职能：政治职能、经济职能和社会职能， 但由于三项基本职能运行核心的差异，单项基本职能所追求的工作目标自然不 同，从而形成具体的职能项目，这些具体的职能项目构成整个社会的职能体系。 三种职能形态政府比较 职能轴心政治职能经济职能社会职能 政府形态全能型政府经济建设型政府公共服务型政府 政府负责生产政府主导经济市场配置资源 政府高度集权政府追逐资本税收民主成长 基本特征经济效益递减经济目标之上政府服务社会 资源全面短缺经济社会失衡政府促进公平 权力控制社会增长发展失调政府弥补市场 单位替代社会政府权力腐败社会约束政府 二、服务型政府中政府职能的重新定位 “公共服务 是在2 0 0 8 年5 月中共十六届三中全会上首次提出的一项新的 政府职能，温家宝总理在全国贯彻实施行政许可法工作会议上的讲话中指出：“各 级政府要把财力物力等公共资源更多地向社会管理和公共服务倾斜，各级领导干 部的精力要更多地放在推进社会发展和解决人民生活问题上。 温家宝总理在十 。李业兴，郭小聪地方政府与失业治理中国社会科学出版社，2 0 0 4 5 届人大二次会议的政府工作报告中明确强调：“各级政府要全面履行职能，在继 续搞好经济调节、加强市场监管的同时，更加注重履行社会管理和公共服务职 能。由此表明，我国要进一步深化行政管理体制改革和加快政府职能的转变。 公共服务型政府是在我国已经初步确立了市场经济体制、经济社会全面转型 的背景下提出的。我们对建设公共服务型政府，需要同时回答两个问题：一是公 共服务政府的职能形态；二是公共服务型政府的职能体系。 首先，公共服务型政府是指在以人为本理念为核心的科学发展观的指导下， 坚持经济社会全面发展，科学定位政府角色并切实转变政府职能，以公共服务为 主导，推动市场经济的完善，致力于提高公共服务绩效的全新政府范型。公共服 务型政府的主导职能是为社会公众提供公共服务，它更加注重人的发展，体现了 在经济社会全面发展的基础上人的全面发展的追求。政府的公共服务职能就是提 供公共物品和服务，包括加强城乡公共建设、发展社会就业、社会化保障和科教 文卫等公共事业、发布公共信息等，为社会公众参与政治、经济、文化等社会生 活创造条件、提供保障。 从上述分析可知，公共服务与经济调节、市场监管、社会管理一并是社会主 义市场经济条件下政府的四项主要职能。在这其中，政府促进就业的公共服务占 据举足轻重的地位，在中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规 划的建议中明确提出了要强化政府促进就业的公共服务职能。 第二节政府促进大学生就业职能概述 一、政府促进就业职能 政府在就业过程中扮演重要的角色，在促进就业工作中的作用主要体现在以 下几个方面： ( 一) 导向作用 导向作用，即政府通过宣传j 下确的市场就业观念，建立共同的工作价值体系， 形成积极的就业意识，使广大求职者和企业充分了解到国家未来的就业目标，更 深刻地认识到自身的行为在整个经济过程中的意义，从而把劳动供求双方的目标 引导到维护劳动关系和谐发展的目标轨道上来。这主要通过逐步建立健全劳动力 6 市场机制的方式来引导、调节和解决就业问题。 ( 二) 规范管理和服务作用 在就业活动中，政府承担着超然于劳企双方之上的重要社会责任。劳动法律 体系规范劳企双方在合作关系，为双方的行为提供标准。政府一方面完善各项劳 动法律法规，另一方面设立专门的监督管理机构。通过法律监督和行政监督，规 范就业市场秩序，保障劳企双方的利益。例如，在我国劳动力供大于求的条件下， 劳动者处于弱势地位，其各方面权益容易受到不法侵害，因此我国适时出台劳 动合同法以保障就业者的合法权益。 ( 三) 补充作用 所有的市场在运行过程中都会面临自发性、盲目性和滞后性的问题，劳动力 市场也不例外。因此需要政府弥补劳动力市场的不足，对弱势就业群体加强扶持， 同时提供必要的社会保障服务，在一定范围内保障其基本生存的条件。 在政府促进就业的工作中，中央政府战略规划的核心是远景规划和全局规 划，政府实施战略管理从长远的、全局的利益出发，更加注重宏观性、战略性、 指导性和长远性。中央政府职能在市场条件下的上述定位，使中央政府在制订大 学生就业政策时，主要着眼于解决宏观性、战略性的问题，提出宏观思路和对策， 提出对资源配置和宏观调控的导向性意见。政府基于国家和社会平衡发展的战略 性思考，促进大学生就业，具有深远影响，既解决了大学生就业问题，更为中国 可持续发展储蓄人才资本。正如前任教育部周济部长所言：“引导和鼓励高校毕 业生面向基层就业，关系到党和国家事业的发展，关系到一代青年人的健康成长， 关系到能否从根本上解决当前和今后一个时期毕业生就业问题，关系到高等教育 持续健康协调发展的全局”。 政府的就业职能是其社会职能的一个分支，是在这个框架体系之内建立的就 业机构与职能，因此政府的就业职能具有社会公共性，应当由政府从全社会的角 度加以引导、调节和管理。政府的就业职能促使其有必要建立相应的就业职能体 系，甚至通过立法如促进就业法等手段，健全就业职能服务机制，提高政府 就业职能效率。政府就业职能应着力于扩大就业，健全社会保障体系，具体工作 包括努力改善就业环境、增加就业岗位；制定并落实促进下岗失业人员再就业的 各项政策措施；广开就业门路，积极发展劳动密集型产业；规范发展劳动力市场； 7 鼓励自谋职业和自主创业，积极提倡和推广灵活多样的就业方式等。从层级职能 上来看，中央政府的就业职能统领各级地方政府就业职能。中央政府的就业职能 是把握全局总体就业形势，在制度的设立、政策的制定方面具有权威性与指导性， 地方政府则依据本地区实际，具体实施且细化中央政府就业职能，并依据本地区 发展环境等具体情况，在法律和政策的框架内有所创新。 二、我国政府促进大学生就业政策的历史演变 就业政策是一个国家或地区政府为调节劳动存量，合理配置劳动力资源，使 之适应产业结构的变化，促进经济发展而制定的具有相关性的政策。它是一种 用来解决就业问题( 失业问题) 的政府行为，一般由调节劳动力需求政策、调节 劳动力供给政策、交换政策以及就业保障和就业服务政策构成。 我国政府促进大学生就业的政策是随着我国经济社会发展的不同阶段以及 我国经济体制转型逐步发展变化的。建国以来，根据我国大学生就业政策的实施 背景和具体特征，可以将我国政府对大学生就业的政策大致分成三个阶段：“统 包统分阶段、供需见面、双向选择的过渡阶段和市场导向的自主择业阶段。 第一阶段，“统包统分”阶段。从建国初期到8 0 年代中期，我国实行计划经 济体制，我国所有的高等院校都按指令性计划招生，大学生按照计划分配，大学 生和用人单位两方都没有选择权，通常把这种计划经济体制下的高等学校毕业生 就业政策称为“统包统分”模式。这种就业政策是伴随着我国长期实行的计划经 济体制而产生和发展的，与我国当时的计划经济体制相适应，体现了社会主义制 度的优越性，在一定的历史时期发挥了重要的历史作用。这种“统包统分”的就 业模式的优点有： ( 一) 它充分发挥了国家的宏观调控作用，由政府统一制订用人计划，用行 政手段保证国家对各种专业人才的需求，为边远地区、艰苦行业输送大批建设人 才，使建国初期亟需人才的单位得到充足的人才供给。国家按计划分配毕业生， 使毕业生顺利就业，体现了新社会制度的优越性。一方面大学生顺利就业，另一 方面用人单位也适时得到所需人才。因此这种就业模式在当时的社会经济条件下 发挥了重要的作用。 函杨雪欧洲共同就业政策研究中国社会科学出版社，2 0 0 4 p 6 3 8 ( 二) 政府促进就业的政策相对简单而直接。通过把数量化的指标分给各个 就业单位，各个单位按照每年上级的指标定额增加人员数量。政府牢牢掌握劳动 力的分配权，中央根据各地经济发展情况、企业人员需求情况和拟就业人员的专 业等来统一调拨毕业生，因此就业统计数据相对准确。可以看出，这种就业政策 由政府直接控制调节社会就业供求，不通过就业市场来解决就业问题。 ( 三) 减轻了应届高校毕业生的就业压力。这主要体现在每年各类高校的毕 业生由中央统一分配，任何人从进入大学的那- n 起都不用再为将来的就业担 忧，所有大学生的就业都由国家统一安排，因此大学生的就业压力相对较小。 在这种就业模式下，政府增加就业的渠道主要就是给各个企业、事业单位、 政府部门本身分配指标，不管企业发展的情况和实际的用人需求，把每年的新增 劳动力按数量分配给各个单位，这种做法剥夺了大学生个人和用人单位的选择 权，易引发两种结果：一种结果是企业的用人专业需求不对应，某些专业岗位紧 缺人才，而某些专业的人员会过剩；另一种结果是企业发展的速度赶不上指标增 长的速度，结果是人员冗余，几个人干一个人的活。从总体上看，政府的就业政 策是低工资高就业。这是计划经济体制的产物，随着计划经济退出历史的舞台， 这种就业模式和政策也随之消失。 第二阶段，供需见面，双向选择的阶段。改革开放以来，计划经济体制逐步 被打破，“统包统分”的大学生就业分配制度越来越与新的经济运行机制不相协 调，越来越不适应形势的发展，其弊端逐渐显露出来。1 9 8 5 年5 月中共中央颁 布的中共中央关于教育体制改革的决定是我国对高等学校毕业生就业政策改 革的重要标志。决定中明确指出，对于国家招生计划内的学生，其毕业分配 实行在国家计划指导下，由本人选报志愿、学校推荐、用人单位择优录用的制度。 这样就形成了以“供需见面 为主要形式，以“双向选择 为指导目标的就业政 策。1 9 9 3 年进一步明确了毕业生就业制度改革的目标，改革高等学校毕业生“统 包统分的就业制度，提出少数高校毕业生由国家安排就业，大部分高校毕业生 实行在国家各种政策引导下，通过人才市场，采取从“供需见面到“双向选择 的就业政策。这种大学生就业政策的优点有： 首先，使大学生和用人单位见面，双面根据自身实际情况相互选择，大学生 沈玉顺教育变革时期的学校改进教育发展研究2 0 0 7 ( 2 0 ) 9 和用人单位都具有了一定的自主选择权，有利于用人单位合理使用人才，同时也 有利于个人充分发挥自己的才能才智。 其次，国家开始减少对大学生就业的控制，并赋予用人单位、高校以及毕业 生本人一定的权利，改变了过去毕业生分配长期实行的自上而下高度统一的计划 方式，初步适应了我国经济体制转轨的需要。这种就业模式和政策有进一步改革 的空间，为下一步的改革打下基础。 第三阶段，市场导向的自主择业阶段。1 9 9 8 年在国务院关于做好1 9 9 8 年 普通高等学校毕业生就业工作的通知中，它明确在9 0 年代，随着经济体制、 政治体制和科技体制改革的深化，教育体制改革要采取综合配套、分步推进的方 针，加快步伐，改革包得过多、统得过死的体制，初步建立起与社会主义市场经 济体制、政治体制和科技体制改革相适应的教育新体制。同时积极支持和鼓励集 体企业、私营企业、联营企业和股份制企业接收毕业生，允许高校毕业生跨省( 自 治区、直辖市) ，跨地( 市) 就业，这是大学生就业市场化的重要标志。在这种就 业体制下，大部分高校毕业生将按照个人的能力、条件到市场参与竞争，而不再 依靠行政手段由国家保证就业：用人单位在市场上以工作条件及优厚待遇吸引人 才。这种就业模式和政策是为适应我国市场经济的需求而产生的。它的优点包括： ( 一) 注重个人价值的实现和实现个人价值方式选择的多样化。大学生就业 以人才市场为基础，个人和用人单位在市场上凭借自身条件相互选择，具有较大 的自主选择权，受行政因素干预较少，因此可以充分调动双发的积极性，相对高 效地配置人才资源。 ( 二) 这种就业政策和模式适应市场经济要求，与国际接轨，有利于我国劳 动力市场国际化的发展。目前发达国家均采取大学生自主择业，政府通过提供公 共服务的形式促进大学生就业。我国目前的大学生就业市场总体上也朝着这个方 面i j 进。 ( 三) 从利益的角度上看，这种就业政策强调以国家利益、个人利益和组织 利益的同时实现为目标，并给予一定的利益补偿。目前，大学生就业政策兼顾国 家、学生、学校、用人单位的利益，考虑并尊重各方的利益诉求，体现了社会的 进步。 o 国务院关于做好1 9 9 8 年普通高等学校毕业生就业工作的通知国办发 1 9 9 8 1 6 号 1 0 ( 四) 促使高校关注学生就业率。学校为提升就业率，必须提高自身的竞争 力，根据就业市场需求调整专业设置，提高教学水平和管理水平，在一定程度上 扭转了过去那种专业几十年不变，管理水平落后的局面。高校之间学生就业率的 对比对高校的发展有直接的影响，促使高校一方面保持原有的办学特色，积极发 挥自身优势，另一方面不断寻找和弥补自身不足，以提升自身竞争力。 但是应该看到，以市场机制为基础，大学生自主择业的政策在执行过程中也 遇到一些困难。 首先，在市场的引导下，多数大学生择业时优先选择福利待遇好、环境优越 的大城市，而不愿意到基层和西部地区施展才华。这种现象在前一种就业模式就 已出现，在这一阶段更为普遍。很明显，这种现象在一定程度上有悖于国家发展 战略，例如，政府实行西部大开发的政策，鼓励大学毕业生支边、支农、支教， 并实行大学生志愿服务西部计划。但是我们也看到，西部计划对于多数大学生没 有足够的吸引力。在实践中，西部大开发的过程中也确实遭遇到难以吸引足够数 量专业人才而受到一定限制。 其次，大学生在自主择业过程中受到各种不利因素影响，从而在就业市场 上显失公平。这些不利的影响因素主要包括户籍、家庭背景、社会关系、教育环 境、性别差异等，处于劣势的那部分大学生难以顺利就业。具体出现的情况有： 多数家庭困难的大学生在高校里刻苦学习，通过勤工俭学、兼职等途径艰难完成 学业，力求在通过提升就业能力改善状况，但是在就业过程中也会遭遇各种困难， 而部分家庭条件优越的学生家里社会关系相对广泛，解决就业问题反而更为容 易。这种情况的出现是多种因素共同作用的结果，但是确定的是，促进大学生就 业工作确实需要政府参与进来，与市场共同发挥作用。 第三节我国政府促进大学生就业工作的现状 我国政府在加强就业领域的政府责任的发挥重要作用，目前对大学生采取积 极的就业政策，具体分为下面几大类： 一、提高大学生在就业市场中竞争力的相关政策 国务院关于进一步做好2 0 0 4 年普通高等学校毕业生就业工作的通知要 求“深化教育改革，全面提高学生综合素质和就业创业能力 的政策规定，“建 立高等学校布局结构、发展规划、专业设置、招生规模、办学评估、经费投入、 领导班子考核等工作于毕业生就业状况挂钩的管理制度和工作机制”。将毕业生 就业状况列入高职院校评估的核心指标。组织实施高职院校技能型紧缺人才培养 工作，开展订单式培养，建立一大批稳定、有效、资源共享的高职培训、实践基 地，积极推进高职毕业生毕业证书和职业证书双证书培训教育工作等。 二、就业激励政策 我国自2 0 0 3 年开始实行就业激励政策，并取得了显著成效。这些就业激励 政策与中央政府在一定时期内的经济社会发展目标紧密相连，通常直接体现为国 家出台的有关大学生就业的各项优惠政策。有些政策随着执行的发展得到了进一 步完善和强化。例如，国务院规定：政府支持的西部大开发、振兴东北地区等老 工业基地、国家西部地区“两基”攻坚等重大项目，要积极吸纳高校毕业生。加 大实施大学生志愿服务西部计划力度，扩大由中央财政支持的西部志愿者规模， 各地区结合本地实际，实施地方项目，引导大学生到当地贫困地区，地方给予财 政支持。2 0 0 6 年北京实行了村官的招聘，辽宁省大连市也开展了一村一名大学 生的计划，这些政策都受到大学生的积极响应。国家就业激励政策的实施更有效 地支持国家整体认了资源发展战略，最终支持国家经济和社会发展战略的要求， 实现大学生、用人单位和国家的三赢结果。 三、提供就业服务的相关政策 2 0 0 7 年4 月，国务院下发了国务院办公厅关于切实做好2 0 0 7 年普通高等 学校毕业生就业工作的通知，明确要求各级政府要从增加岗位、政策扶持、加 强服务、社会保障、加大投入等五方面，实施更加积极的促进高校毕业生就业政 策，并明确将2 0 0 7 年定为“高校毕业生就业全面服务年 ，要求全力以赴做好服 务工作。这是对过去历年高校毕业生就业政策的总结性文件。 从中央政府的角度看，2 0 0 6 年国务院出台了关于进一步加强就业再就业 国务院办公厅关于做好2 0 0 3 年普通高校学校毕业生就业工作的通知国办发 2 0 0 3 1 4 9 号 一 1 2 工作的通知，随后出台了一系列与之相配套文件，包括税收、社保、融资等相 关配套政策。同年5 月，劳动和社会保障部、教育部等十四家国家部委联合发出 关于确实做好2 0 0 6 年普通高等学校毕业生就业工作的通知( 教2 0 0 6 年8 号) 。 通知要求各地相关部门要加大对高校毕业生自主创业和灵活就业的扶持力度，鼓 励中小企业和非公有制单位聘用高校毕业生，积极做好就业指导和服务，重点帮 扶就业困难的高校毕业生，认真做好思想教育和宣传工作，营造良好舆论环境等 工作。 2 0 0 7 年8 月第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过就 业促进法，该法的施行有利于建立一个就业的长效机制。其主要内容包括劳动 者自主择业、市场调节就业和政府促进就业；创造公平就业环境；发展经济和调 整产业结构增加就业岗位、制定实施积极的就业政策、规范人力资源市场、完善 就业服务、加强职业教育和培训、提供就业援助逐步建设就业工作组织领导的政 府责任制度、劳动者工作的公共就业服务和就业援助制度、规范的人力资源市场 管理制度等。2 0 0 7 年1 1 月，劳动保障部颁布了就业服务与就业管理规定( 劳 动和社会保障部令第2 8 号) 。它对就业促进法中就业服务与管理、就业援助 的相关制度做了进一步细化和完善，对促进就业，培育完善人力资源市场具有重 要意义。 上述政策从不同的角度积极促进大学生就业，有的从提升大学生在就业市场 中的竞争力角度出发，有的从改善就业环境的角度出发。这些政策将国家的宏观 经济发展战略与大学生就业市场的引导政策结合起来，在促进经济发展的同时， 合理配置我国的大学生人才资源和高等教育资源。 总体来看，目前我国实行的是积极就业政策。积极就业政策是指为劳动力创 造条件，促进就业，或者说积极注重刺激供给，为就业者创造就业条件，教给劳 动者如何就业赚钱方法，它是相对于“消极 劳动力市场政策而言的；“消极”劳 动力市场政策主要是指在周期性变化中，用救济等方法在经济萧条时期将失业者 “养 起来，或者说，更注重刺激需求，将失业者“存放 起来。综合上述分 析可以得出，积极的就业政策