（会计学专业论文）基于平衡计分卡的教育类公共项目绩效评价指标体系研究.pdf

学位论文原创性声明 本人所提交的学位论文基于平衡计分卡的教育类公共项目绩效评价指标体系研 究，是在导师的指导下，独立进行研究工作所取得的原创性成果。除文中已经注明引 用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体己经发表或撰写过的研究成果。对本文 的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中标明。 本声明的法律后果由本人承担。 论文作者c 签孙锃务 、年1 1 月7 咱 指导教师确认( 签名) ：们亿历 v 、1 年6 凡y f t 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解河北经贸大学有权保留并向国家有关部门或机构送交学 位论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权河北经贸大学可以将学位论 文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其它复制手段保 存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在年解密后适用本授权书) 论文作者( 签名) ： 咿、1 年6 月7 丫日 指导教9 币( 签名) ：犰忆e 、1 年6 月) 调 i i 摘要 投资、进出口贸易和消费是经济发展的三驾马车，在出口受阻、消费乏力的情况下， 投资成为推动我国经济发展的主要力量。金融危机发生之后投资规模逐年增加，其中财 政投资的公共项目在社会总投资中占有相当大的比重，因此建立健全科学的公共项目绩 效评价体系，对公共项目的绩效进行科学的评价和控制，达到提高公共项目投资效率的 目的已成为当务之急。本研究尝试构建一套针对教育类公共项目绩效评价的指标体系， 以期对我国开展公共项目绩效评价提供一种思路、提供一些借鉴，同时希望能为政府有 关部门对公共项目绩效评价工作提供参考。 本文将平衡计分卡理论与公共项目绩效评价相结合，构建了一套基于平衡计分卡的 公共项目绩效评价指标体系。该绩效评价指标体系由三个层次组成，最高层为该公共项 目的战略目标，中间层为以平衡计分卡的顾客、学习与发展、内部流程和财务四个维度 作为绩效评价指标体系的四个角度的中间层指标，最底层为各个具体的评价指标。本文 通过层次分析法来确定各个指标的权重，首先用专家打分法法咨询专家的意见，根据专 家的意见构造判断矩阵，确定评价指标体系中的各指标的权重。 本文将构建的教育类公共项目绩效评价指标体系应用到石家庄第五十四中学中去， 对其进行模拟绩效评价。根据各指标的实际值与标准值两者的对比情况进行评分，最后 将各指标的评分结果与指标的权重相乘，得出该项目的绩效情况。通过模拟绩效评价的 结果与实际情况的对比，验证了本文构建的公共项目绩效评价指标体系的有效性和可行 性，同时也验证了该体系适用于公共项目的绩效评价。 关键词：公共项目绩效评价平衡计分卡指标体系层次分析法 a b s t r a c t p r e s e n t ，t h ei n v e s t m e n ti so u rc o u n t r yp r o m o t e st h ee c o n o m i cd e v e l o p m e n tt h em a i n s t r e n g t h ，t h ei n v e s t m e n ts c a l et oi n c r e a s ey e a rb yy e a r , t h ef i n a n c i a li n v e s t m e n t sp u b l i c p r o j e c th o l d st h eq u i t eg r e a tp r o p o r t i o n i nt h es o c i a lt o t a li n v e s t m e n t t h e r e f o r et h e e s t a b l i s h m e n tp e r f e c ts c i e n c ep u b l i cp r o j e c ta c h i e v e m e n t sa p p r a i s a ls y s t e m ，c a r r i e so nt h e a p p r a i s a la n d t h ec o n t r o lt ot h ep u b l i cp r o j e c ta c h i e v e m e n t s ，a c h i e v e sr a i s e st h eg o v e r n m e n t p u b l i cp r o j e c ti n v e s t m e n te f f i c i e n c yt h eg o a l t ob e c o m et h eu r g e n tm a t t e r t h i sr e s e a r c h a t t e m p tu n i f i e sp e r f o r m a n c ea u d i t st h e o r ya n dt h eb a l a n c ei d e ab r a n c hc u s t o m ss t a t i o n p r i n c i p l e ，t h eu n i o np u b l i cp r o j e c tp e r f o r m a n c ea u d i t sc h a r a c t e r i s t i c ，f r o mt h ef i n a n c e ，t h e p u b l i c ，t h e i n t e r n a lf l o w , s t u d i e sa n dg r o w sf o u rs t r a t i f i c a t i o np l a n e st od i s c u s st h e e s t a b l i s h m e n tp u b l i cp r o j e c tp e r f o r m a n c ea u d i tt h ee v a l u a t i n gi n d i c a t o rs y s t e m ，d e v e l o p st h e p u b l i cp r o j e c tp e r f o r m a n c ea u d i tb yt h et i m et oo u rc o u n t r yt op r o v i d e o n ek i n do fm e n t a l i t y , t op r o v i d es o m et o p r o f i tf r o mt h ef u n c t i o n ，s i m u l t a n e o u s l yh o p e dt h a tc a np r o v i d et h e r e f e r e n c ef o rt h eg o v e r n m e n td e p a r t m e n tc o n c e r n e dt ot h ep u b l i cp r o j e c ta c h i e v e m e n t s a p p r a i s a lw o r k w h e nc a r r i e so nt h ep e r f o r m a n c ea u d i t ，s h o u l df i r s td e t e r m i n et h ea u d i tt h ek e yp o i n t ，w i t h t h ea i mo fa s s i g n i n gt h ea u d i tr e s o u r c e sr e a s o n a b l y , m a k et h ek e ya u d i t ，t h e r e f o r ei nt h e e v a l u a t i n gi n d i c a t o rs y s t e m v a r i o u st a r g e t s w e i g h ti st h e e v a l u a t i n gi n d i c a t o rs y s t e m s i m p o r t a n tc o m p o n e n t t h ea n a l y t i ch i e r a r c h yp r o c e s si s o n eo fc o m m o n l yu s e dw e i g h t d e t e r m i n a t i o nm e t h o d s ，i t ss c i e n t i f i cn a t u r ei ss t r o n g e r , t h ew e i g h tc o m p u t e dr e s u l ti sm o r e r e a s o n a b l e t h e r e f o r et h i sa r t i c l et h r o u g hp r o v i d e st h eq u e s t i o n n a i r es u r v e yf o r mt ot h e e x p e r tt h em e t h o dt oc o m p i l et h ee x p e r ta d v i c e ，t h e nu s e st h ea n a l y t i ch i e r a r c h yp r o c e s st o r e s to nt h ee x p e r ta d v i c es t r u c t u r ej u d g m e n tm a t r i x ，t h e nt h ec o m p u t a t i o nd e t e r m i n a t i o n e s t a b l i s h e si nt h ee v a l u a t i n gi n d i c a t o rs y s t e m sv a r i o u st a r g e t s w e i g h t ，h a ss a t i s f a c t i o n u n i f o r m i t yf i n a l l yt h r o u g ht h ec o n s i s t e n c yc h e c kc o n f i r m a t i o no b t a i n e dw e i g h t t h i sa r t i c l ew i l lb eb a l a n c e dt h es c o r e c a r dt h e o r yt oa p p l yt h ep u b l i cp r o j e c tp e r f o r m a n c e a u d i ti nt h ee v a l u a t i n gi n d i c a t o rs y s t e m ，f r o mt h i sh a se s t a b l i s h e das e ti nv i e wo ft h ep u b l i c p r o j e c tp e r f o r m a n c ea u d i te v a l u a t i n gi n d i c a t o rs y s t e m t h i sa p p r a i s a ls y s t e mm a ya p p l yi n t h ep u b l i cp r o j e c tp e r f o r m a n c ea u d i t , i nt h ec u r r e n tp u b l i cp r o j e c tp e r f o r m a n c ea u d i t e v a l u a t i n gi n d i c a t o rs y s t e ml a c k si nt h es i t u a t i o n ，i nt h ec e r t a i ne x t e n ti sa d v a n t a g e o u st ot h e p u b l i cp r o j e c tp e r f o r m a n c ea u d i tt h e o r ya n d t h e p r a c t i c ed e v e l o p m e n t k e y w o r d s ：p u b l i cp r o j e c t s ，t h ep e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n ；t h eb a l a n c e ds c o r e c a r d ，a n a l y t i c h i e r a r c h yp r o c e s s i v 目录 摘要i i i a b s t r a c t i 、 1 引言1 1 1 研究背景1 1 2 研究的意义与目的l 1 2 1 研究目的1 1 2 2 研究意义1 1 3 研究范围、研究方法与主要内容2 1 3 1 研究范围2 1 3 2 研究方法2 1 3 3 主要内容2 1 4 相关概念界定3 1 4 1 公共项目3 1 4 2 平衡计分卡4 2 文献综述与理论基础6 2 1 文献综述6 2 1 1 学术研究6 2 1 2 实践经验8 2 1 3 文献评述1 0 2 2 公共项目绩效评价的理论基础1 1 2 2 1公共产品理论11 2 2 2公共受托经济责任理论1 1 2 2 3资源有效配置理论1 2 3 平衡计分卡在公共项目绩效评价中的应用1 3 3 1 公共项目绩效评价引入平衡计分卡思想的原因分析1 3 3 1 1将平衡计分卡引入公共项目绩效评价的可行性1 3 3 1 2 平衡计分卡在项目评价方面的优越性1 3 3 2 绩效评价指标的设计基础：平衡计分卡思想1 4 3 3 用平衡计分卡指导公共项目绩效评价1 4 3 3 1明确战略目标1 4 v 3 3 2 发现决定因素1 5 3 3 3 进行角色转化1 6 4 基于平衡积分卡的公共项目绩效评价指标体系构建1 7 4 1 构建原则1 7 4 2 指标的设计步骤1 8 4 2 1了解项目特点和外部环境1 8 4 2 2 确定影响组织绩效的关键因素1 8 4 2 3 收集相关信息补充和修正指标1 8 4 2 4 从整体上分析和考虑指标体系1 8 4 3 指标的选择方法1 9 4 3 1 运用鱼刺图分析法，识别具体的价值驱动要素1 9 4 3 2 运用平衡计分卡法，对相关指标进行综合1 9 4 4 指标体系的建立2 0 4 4 1 顾客维度指标设计2 l 4 4 2内部流程维度指标设计2 1 4 4 3 学习与发展维度指标设计2 1 4 4 4 财务维度指标设计2 2 4 5 不同指标的权重确定2 3 4 5 1 权重确定的基本方法2 3 4 5 2 公共项目绩效评价指标权重的具体分配2 6 5 案例检验3 0 5 1 项目概况3 0 5 2 评价的重点内容3 0 5 3 评价结果3 1 6 总结3 3 6 1 研究结论3 3 6 2 政策建议3 3 6 3 研究不足与展望3 3 6 3 1 研究不足3 3 6 3 2 研究展望3 4 参考文献3 5 v i 附录1 3 8 附录2 4 2 v i i 1 引言 1 1 研究背景 保障经济快速稳定发展的“三驾马车”是投资、进出口贸易和消费，在当前进出口 贸易与消费乏力的情况下，投资成为推动经济发展的主要力量。虽然我国投资主体多元 化，但国家财政投资始终占据主导地位，尤其是金融危机以来，财政投资对社会投资起 着带动性、引导性、调节性的作用，体现了政府对整个国民经济和社会发展的引导、推 动和调控能力。在今后很长的一段时间内，公共项目的投资仍将继续保持一个较高的水 平，公共项目在社会总投资中占有相当大的比重，并且每年国家投资的公共项目建设速 ，度远远高于g d p 的增长速度。从本质上来说，公共项目是政府代表纳税人并且使用纳税 人的钱在投资，应向全体纳税人保证这些钱的使用的真实合法性和效率效果性。但由于 法律法规不健全、管理手段不科学等因素，公共项目一直存在投资效益低下，损失浪费 严重、低水平重复建设、违法腐败等问题，所以，依靠相关制度性约束，促使政府部门 用好纳税人的每一分钱，加强对公共项目绩效的监督，提高投资项目资金的使用效率， 已经成为政府财政管理工作的重点。因此，建立健全科学的公共项目绩效评价体系，对 公共项目的绩效实施指导和控制，是提高财政支出效率的必然选择。 1 2 研究的意义与目的 1 2 1 研究目的 本研究旨在构建一套较为科学合理的针对教育类公共项目绩效评价指标体系，用以 综合地评价教育类公共项目的绩效，以利于公共项目绩效评价的开展。该绩效评价指标 体系是对一个公共项目系统整体运行时的各方面影响因素进行量化，来测定政府机关为 公众提供公共项目的绩效状况。本研究力求确定一个适合我国教育类公共项目特点的绩 效评价指标体系，再利用此指标体系评价公共项目的绩效水平，通过对影响公共项目绩 效各个方面的分析，找寻公共项目中存在的问题。本研究尝试将绩效评价理论与平衡计 分卡原理相结合，探讨建立一套教育类公共项目绩效评价指标体系，以期对我国开展公 共项目绩效评价的研究提供一种思路、提供一些借鉴作用，同时希望能为公共项目绩效 评价工作提供参考。 1 2 2 研究意义 构建公共项目绩效评价指标体系可以加强财政资金的管理与监督，提高财政资金的 l 使用效率，是财政管理工作中一项必不可少的工作，是一种提高财政支出效率的有效方 式。具体来说，本研究的意义主要表现在两个方面： 第一是构建公共项目绩效评价指标体系，量化公共项目绩效情况。对公共项目的社 会效益、财务效益、工程质量等情况，采用以定量分析为主的方式进行评审，以数据量 化形式综合反映投资项目的质量和效益、投入与收益配比的情况。 第二是构建公共项目绩效评价指标体系，可以统一政府投资公共项目绩效评价的尺 度。投资项目的前期效益、建设期效益及完工后使用效益的差异，可以在具体的评价指 标上以数据形式直观地表现出来，为客观公正地比较和评判政府投资效益的优劣提供真 实可靠的依据。 1 3 研究范围、研究方法与主要内容 1 3 1 研究范围 本研究以公共项目的评价为对象，运用平衡计分卡原理建立一套公共项目绩效评价 指标体系。一个完整的评价指标体系应该包括评价标准和评价指标两个部分。目前，在 公共项目绩效评价中，建立统一的评价标准，也是亟待解决的一个问题，但因不同领域 公共项目很难建立一个统一的评价标准，并且由于人力限制，如何建立公共项目评价标 准不在本研究之列，本研究仅探讨评价指标部分。本研究所指的公共项目是指政府投资 ( 包括政府所属的各类投资公司和资产经营公司) 的非竞争性和非排他性的公共项目， 不含经政府核准由民间出资兴建，供公众使用的公共项目。本研究所指的公共项目非特 殊说明均指政府投资的公共项目。 1 3 2 研究方法 本文采用规范研究与实证研究相结合的方法。规范研究方面，通过文献法，借鉴发 展相对已较为成熟的针对企业的绩效评价指标，再针对公共项目的特点，构建一套较为 合理的公共项目绩效评价体系，然后运用平衡计分卡的思想进行综合分析，设计开发出 以平衡计分卡为指导思想的初始指标体系，在实证研究方面，通过问卷调查，采用层次 分析法确定各项指标的权重，从而综合评价公共项目，另外选取一个比较典型的公共项 目石家庄市五十四中学绩效评价项目，进行案例分析。最终得出经过验证的公共项 目绩效评价指标体系。 1 3 3 主要内容 ( 1 ) 公共项目绩效评价的理论基础：在明确公共项目绩效评价的概念、特点和评价的 理论基础上，为构建公共项目绩效评价指标体系提供理论指导。 2 ( 2 ) 公共项目绩效评价指标体系框架的构建：根据绩效评价体系的特点和构建原则， 提出公共项目绩效评价指标体系框架。通过层次分析法确定各项指标相对于总体指标体 系的权重，并对指标进行归一化处理。 ( 3 ) 公共项目绩效评价体系指标的应用：利用本文设计的指标体系，对石家庄市第五 十四中学绩效进行评价，以此验证指标体系的合理性。 1 4 相关概念界定 1 4 1 公共项目 目前，世界各国对于公共项目的定义和范围界定不尽相同，概括来说，公共项目有 着广义和狭义的定义。广义的定义是指不论出资单位只要是政府兴办的公共设施，如道 路、桥梁、学校等基础性建设项目和社会公益性建设项目，都为公共项目。而狭义的观 点，把公共项目的范围限定为投入或部分投入了财政性资金的基础性建设项目和社会公 益性建设项目。 本文采用狭义的定义，将公共项目的范围限定为财政出资( 兴建的非竞争性和非排 他性的公共项目，不含经政府批准由民间出资兴建的公共项目。 - t 公共项目具有以下这些鲜明的特征： 第一，公共项目是以满足公共需求为最终目的，所以公共项目具有明显的公益性。 第二，公共项目的经济性和公益性并存。公共产品的建设具有很强的外部性，一般 是基础设施和大型公益性建设项目，涉及到公众的公共安全、社会福利、公共交通、公 共卫生等。公共项目的数量、质量、种类、地点、时间、方式等都关系到公众生活质量 的好坏，对于实施项目地区优化经济结构、改善投资环境有着重要的意义。另一方面， 公共项目的建设能够带动相关产业，主要是建筑材料、能源、交通运输等行业的发展， 并能直接扩大消费，增加就业，促进经济增长。 第三，公共项目的长期性。公共项目的建设一般会在很长时间内发挥作用，时间跨 度一般都较长，比如三峡工程项目，其效用可以长达几十年甚至几百年，因此投资项目 的建设对所在地区甚至整个国家的社会目标、生态环境、自然环境、经济社会的可持续 发展等各个方面的影响都很大。 第四，公共项目的低回报性。公共项目的直接收益率一般较低，主要是间接收益， 有的甚至没有收益，但如果用发展的眼光来看，它们的价值都会通过其他途径来实现。 第五，公共项目仍然由公共管理部门在内部组织实施，立项由下往上报批，决策 3 过程缺乏强有力的监督；立项后一般由本部门内部的设计、施工、监理部门进行，缺乏 评估考核机制。 1 4 2 平衡计分卡 二十世纪八十年代左右，很多专家发现如果仅仅用财务指标来考核企业绩效，会影 响到企业发展壮大，因此学者们都在寻找一种平衡财务指标和非财务指标的绩效评价方 法，使之可以科学地衡量资产在创造经济价值方面的作用，其中最有代表性的方法就是 由卡普兰和诺顿创造出的平衡计分卡。他们以处于行业领先地位的公司为研究对象，创 造出了一套可以平衡财务指标和非财务指标的考核体系- - b s c ( b a l a n c es c o r e c a r d ) ，即平 衡计分卡。平衡计分卡改变了用单一的财务指标衡量绩效而导致绩效评价无法反应企业 的真实情况的现象，平衡计分卡在财务指标的基础上增加了客户指标、内部流程指标和 学习与成长指标，用这四方面指标综合衡量企业的绩效，可以反映企业真实状况，随时 修正自己，实现可持续发展。平衡计分卡实现了企业内部和外部、长期和短期、结果和 过程等的多种平衡，可以全面的、前瞻性的衡量企业的绩效。随着在实践中的逐步发展， 平衡计分卡又进一步演变为一个战略管理工具，它将企业的战略制定和战略实施联系起 来，从战略的制定到战略的实施都可以通过平衡计分卡联系起来。平衡计分卡可以使企 业的战略目标能够转化为员工的日常行动，使整个企业专注于战略，使企业的发展与企 业战略协调一致u 。平衡计分卡的框架如图1 1 所示 图1 1 平衡计分卡框架图 ( 1 ) 顾客维度。在市场经济条件下，企业的成果取决于顾客，以顾客为核心思想，就 是在考核企业业绩时，应充分体现出“顾客造就企业”( 彼得鲁克，1 9 9 0 ) 的思路， 4 因为企业利润来源于企业外部的顾客。所以顾客因素在平衡计分卡中非常重要，如果满 足不了顾客的需求，就无法获得利润，企业的战略也就无从实现。所以，企业为了获得 持续的财务成果，就必须有达到客户满意的产品和服务 ( 2 ) 内部流程维度。这是平衡计分卡与传统绩效评价相比最显著的一个优点。与传统 的绩效评价仅仅对经营结果进行评价不同，平衡计分卡根据企业的的战略目标，设计指 标对企业的经营过程进行评价，以发现企业独特的竞争优势。平衡计分卡从内部流程是 否为满足投资者和客户需要做出了贡献的角度出发，从价值链上针对内部业务流程进行 分析，以达到改进内部流程的目的。 ( 3 ) 学习与发展维度。学习和成长层面为其他三个层面的绩效提高提供支持。这个层 面是企业要想实现持续发展所必须达到的基本条件。平衡计分卡追求的目的之一就是避 免短期行为，强调战略眼光，不仅仅对企业的硬件改造，更注重对企业软件的改造，如 对员工和业务流程的改造，注重分析满足需求的能力和现有能力的差距，将注意力集中 在内部技能和能力上。 。 ( 4 ) 财务维度。虽然用单一的财务指标评价企业绩效有着很多不足之处，但用财务指 标衡量组织的发展情况是不可或缺的，平衡计分卡无法不重视财务角度。在市场经济条。 件下，企业只有获得利润才能够生存和发展，其他三个方面是实现财务方面提高的手段， 其他三个方面是否实现了改善都要通过财务层面是否成功来检验，财务方面是其他方面 目标考核的焦点，衡量其他目标考核的因果之路都应当通向财务目标。 由此可见，平衡计分卡不仅有反应过去经营业绩的财务角度指标，同时还包括了顾 客角度、内部流程角度和学习与成长角度等三方面，平衡计分卡的四个层面的逻辑关系 展示了企业战略内在的逻辑关系：价值是怎样被创造出来的以及价值如何实现。根据平 衡计分卡内在逻辑关系，客户满意是财务成果实现的决定因素，内部流程负责创造并传 递给客户价值，优秀的学习和成长能力为战略提供了基础。这四个层面目标的协调一致 是价值创造的关键。平衡计分卡使绩效评价与战略目标结合起来，使绩效评价成为实施 战略过程中的一个工具，寓战略于绩效评价之中，使平衡计分卡不仅成为一项绩效评价 工具，更是一个战略实施的工具“副。 5 2 文献综述与理论基础 2 1文献综述 2 1 1 学术研究 ( 1 ) 公共项目绩效评价 公共项目绩效评价，是指采用科学的绩效评价方法，对照一定的评价标准，对公共 项目行为过程和行为结果进行衡量比较和综合评价。公共项目绩效评价不仅仅是对财政 资金的使用过程进行评价，更要考核财政资金使用效果，也就是考核政府提供的公共产 品的数量和质量。其核心是考核公共项目的目标是否实现，这样可以形成一种面向结果 的管理理念和管理方式，以提高政府的工作效率和资金使用效益。 在国外，针对公共项目的绩效评价从二十世纪六十年代就已经开始，公共项目评价 的重心不断发生着转移，从单纯的经济性评价转向经济性，效率性，效果性并重的评价， 从单一评价指标发展到一个完整的评价指标体系，逐渐发展成了公共项目绩效评价的雏 形，也是公共项目评价的“3 e 原则。 我国对公共项目评价的重心一般都放在经济性上，很少对项目进行全面评价。随着 社会的发展，发展的中心任务回到了社会全面发展之上，公共项目对社会发展的重要作 用也日益突出。一些大型的项目和公益性项目也迫切需要对其做出全面的评价，对项目 全面评价研究在国内日益得到重视。 花拥军( 2 0 0 4 ) 等从社会评价的角度将公共工程社会评价指标体系分为两个层次， 第一个层次由六个因素集构成，分别为：公共工程与可持续发展的协调性、公共工程对 社会经济、自然资源、生态环境、社会环境和其他因素的影响。第二个层次由六个因素 集之下的若干个具体的基层指标构成，并将这些具体指标分为定量与定性两种指标啼1 。 张亚杰( 2 0 0 5 ) 等人认为公共项目支出绩效评价指标体系应根据“公共项目支出专 款专用”的原则及支出的经济性、效率性、效果性进行构建；同时还应考虑公共项目的 支出性质。把公共项目绩效评价指标分为两大类：共性指标( 合规性指标和效果性指标) 和个性指标( 经济性指标和效率性指标) m 1 。 余振乾、余小方( 2 0 0 5 ) 主张公共项目绩效评价应围绕项目进行，项目的全过程分 为投入、运作、产出、结果四个阶段。其指标体系应以立项目标和内容、项目完成状态、 项目管理状况、项目社会经济效益四个一级指标构成，其后的二级指标根据不同类别的 项目再具体设计n 1 。 6 张竹林( 2 0 0 6 ) 以经济性、效率性和效果性对公共工程绩效评价指标进行分类，在 每一类下面又设立了一级指标和相应的二级指标。共设立了1 3 个一级指标和1 6 个二级 指标哺1 。 吴建南，张翔( 2 0 0 6 ) 从公共项目最重要的因素开始，由最重要因素开始，基于逻 辑关系逐步构建公共项目绩效评价模型阳1 。 任秋月( 2 0 0 8 ) 依据公共工程的生命周期：设计立项、施工、运营三个阶段划分 绩效评价的内容，根据每个不同的阶段对应的内容构建评价指标体系。 吴建南，章磊( 2 0 0 9 ) 根据公共项目的投入、过程、结果和影响四个模块之间的因 果关系，深入剖析每个模块，同时根据公共项目建设自身的特征，找出影响公共项目绩 效的关键因素，将这些关键影响因素逐步转变为具体可操作化的指标，并补充一些其他 评价指标进而构成公共项目的最终绩效评价指标体系。 ( 2 ) 基于平衡计分卡的公共项目绩效评价 西方国家一直在进行运用平衡计分卡来评价并以此改善政府绩效的研究。 2 0 0 3 年，美国平衡计分卡研究所出版了运用平衡计分卡改善公共部门效果一书， 其中重点阐述了运于平衡计分卡提高公共部门绩效评估实施的9 个步骤。 。 ， 2 0 0 3 年，p a u l r n i v e n 出版了面向政府和非营利组织平衡计分卡实施步骤一 书，进一步丰富了基于平衡计分卡的政府绩效评价的理论和实践经验。 2 0 世纪9 0 年代末期，我国也开始有了将平衡计分卡应用于公共部门绩效评价方面 的研究。研究的内容主要包括可行性研究、绩效评价指标体系的研究及评价方法研究、 政府绩效评价流程及绩效评价治理等方面。 张定安( 2 0 0 4 ) 对平衡计分卡理论的起源、发展及其对企业绩效评价和企业战略管 理中的应用进行了深入研究后，又对平衡计分卡能否与公共部门相结合进行了探索，并 探讨了绩效评价体系的构建，他通过对平衡计分卡理论的内涵的深入分析，在国外公共 部门使用平衡计分卡实践的基础上，探讨将平衡计分卡引入我国公共部门绩效评价的可 行性，对引入平衡计分卡理论体系到公共部门后，可能带来的变革进行了预测口1 。 张国庆、曹堂哲( 2 0 0 5 ) 概括了平衡计分卡的内容、发展，并对在我国公共行政中 的有效性进行了探讨。 陈通、王伟( 2 0 0 6 ) 针对政府中定性和定量两种评价指标，运用管理学理论，通过 计划任务法对平衡计分卡加以完善并引入我国政府绩效管理之中作了探讨n 们。 张创新( 2 0 0 8 ) 分析了公共部门绩效评价从结果导向转变为流程导向的优异之处， 7 并构建了基于平衡计分卡的公共部门业务流程再造的绩效评价体系h 1 。 2 1 2 实践经验 ( 1 ) 美国的公共项目绩效评价指标体系 美国对公共项目的专门评价指标体系是美国联邦会计总署( g a o ) 采用平衡计分卡 思想并结合根据以往公共项目绩效评价中一些具有代表性的指标，设计了一套公共项目 评价指标体系，该体系由四方面所组成，第一个方面是评价公共项目效益状况的指标， 第二个方面是评价公共项目工程管理状况的指标，第三个方面是评价公共项目资金回收 风险的指标，最后一个方面是评议指标。其中前三个方面的指标是定量指标，最后一个 方面的指标是定性指标。该体系结构同我国国有资本金绩效评价规则类似n 射。 ( 2 ) 英国的公共项目绩效评价指标体系 英国公共项目绩效评价目前广泛使用的是由英国环境运输与区域部于2 0 0 1 年提出 的全国性关键绩效指标体系k p i ( k e yp e r f o r m a n c ei n d i c t o r ) 。k p i 架构包含工期、成本、 质量、业主满意、变更命令或变更设计、经营绩效及安全环保等七个领域。基于k p i 体 系的观点，按项目的生命周期划分为立项、设计、施工、运营四个主要阶段，针对不同 阶段建立不同的指标来对项目进行绩效评定n6 1 。英国k p i 指标框架如表2 1 所示 表2 1 英国k p i 指标框架n 钉 8 表2 1 英国k p i 指标框架n 5 1 ( 续) ( 3 ) 我国发布的公共项目权威评价指标体系 财政部颁发的中央政府投资项目预算绩效评价工作指导意见( 2 0 0 4 ) 包括了社 会效益指标、财务效益指标、工程质量指标、建设工期指标等1 0 个绩效指标，覆盖了：， 财务效益、社会效益、环境效益三个方面。建设部与国家发改委联合颁发的建设项目 经济评价方法和参数( 2 0 0 6 ) 在全国范围内广泛使用，已经成为建设项目进行投资项 目评价的指导性文件，而且也是各级部门和各种金融机构审批项目的重要依据。其评价 指标体系主要涉及以下方面：经济增长指标( 包括净现值、经济净现值、社会纯收入等) ； 劳动就业指标；收入分配指标；社会评价指标等。从以上情况可以看出，建设项目经 济评价与方法和参数主要用于经营性项目的前期评价；中央政府投资项目预算绩效 评价工作指导意见与其他指标相比覆盖面最全，覆盖了社会效益、环境效益、财务效 益等方面，借鉴意义大。 广东省是开展绩效评价步伐最快、效果最好的省份之一。从绩效评价原则上来说， 主要包括：经济性、效率性、有效性原则；定量分析与定性分析相结合的原则；真实性、 科学性、规范性原则。从指标体系上来说，包括两大类：一类是基本指标，一类是个性 指标。基本指标包括基本财务指标、国家通行指标、公众关注指标等被普遍应用在公共 支出项目绩效考评的指标。个性指标是在确定被考评对象后，通过了解、收集相关资料、 信息，结合考评对象不同特点和目标设置的特定指标。 长沙市市政府2 0 1 0 年出台长沙市财政公共项目支出绩效评价实施细则，通过成 o 立由市财政局、市审计局和市监察局组成的财政公共项目支出绩效评价办公室主管公共 项目绩效评价。对于公共项目资金金额五十万元以上的，首先由项目实施单位自己评价 自己的绩效水平，然后由项目主管部门组织评价小组进行专项的绩效评价，最后由第三 方评价机构组织绩效评价。从成本效益原则考虑，评价对象的范围主要限定在基础设施、 科教文卫等大型公共项目支出。评价指标方面把绩效评价指标分为基本指标和特色指 标，特色指标主要是根据项目具体情况，设置具体的评价指标。绩效评价结果出来以后， 将根据结果的优良作为项目下一年度的预算的直接依据，并配合考核奖惩机制和工作信 息公开机制，对绩效评价结果为优的，给予项目负责人表彰和奖励，并优先考虑项目资 金的预算安排；对于没有达到预期绩效目标或者绩效评价为差的项目，要追究项目负责 人责任，减少项目的预算安排资金n 引。 2 1 3 文献评述 可以看出，从公共项目绩效评价这个层面来探索文献，有一部分文献把平衡计分卡 引入到公共项目绩效评价中来，但数量还比较少，也缺乏一些深入的探讨和可行性分析， 其中把平衡计分卡思想内涵应用到公共项目绩效评价的文献就更少。我国公共项目绩效 评价的研究虽取得了一定的成绩，但大多较为零散，不够深入、系统和全面，对实践指 导作用不足，总体上还处于初步探索阶段。通过归纳、比较、分析现有文献和实践经验 可以得出如下结论： 第一，每个绩效评价指标体系的设计依据不同。大多数评价指标体系主要侧重于对 合规性、经济性的考量，也有一些根据“3 e ”方法，将指标体系的内容对应经济性，效 率性和效果性三个方面，还有一些按项目的生命周期设计的指标体系，但是都存在一些 缺陷。比如从合规性评价缺乏一些反映项目效果性、公平性的指标，就无法反映公共项 目的绩效水平，根据“3 e 方法评价，可以从经济性、效率性和效果性三方面反映项目 的实施效果，但是在找寻项目缺陷方面需要进行进一步细分，加大了工作量。根据项目 的生命周期进行评价，虽然评价结果一目了然，可以发现项目哪部分存在缺陷，然而容 易导致不同部分相关内容的重复评价，比如财务方面指标是贯穿于项目整个生命周期的 指标，这样对财务状况的评价会分散到多个指标中，杂乱且难以发现问题所在。 第二，多数指标体系的设计都注重对项目本身进行评价，忽略了公共项目支出的外 在效应。具体主要表现在：缺乏对公众满意度的评价，从本质上来说，公共项目是政 府代表纳税人并且使用纳税人的钱在投资，理应考虑公众的满意度：公共项目绩效评 价的最终目的是提高财政资金的管理效能和使用效益，调整和优化财政支出的结构，因 1 0 此，其指标体系应突出项目效益的实现情况，但从目前所采用的指标体系看，这一点并 没有得到充分的重视。 从目前的研究现状看，把平衡计分卡思想应用到公共项目绩效评价中，是研究公共 项目绩效评价问题的一个比新的角度，在理论和实践层面都有一些现实意义。而对基于 平衡计分卡的公共项目绩效评价体系的构建，以及平衡计分卡在公共项目绩效评价中具 体的实施步骤的研究，现有研究以及政府实践还很不充分。为此，本文将从我国的实际 情况出发，构建适合我国国情的公共项目绩效评价指标体系。 2 2 公共项目绩效评价的理论基础 2 2 1 公共产品理论 公共产品是与私人产品相对应的概念，一般认为公共产品是由以政府为代表的国家 机构提供的，提供满足社会公共需要的产品和服务。政府一个重要的职能就是为社会提 供公共产品和公共服务，所以公共产品理论与凯恩斯理论是一致的，是为国家干预经济 提供理论基础而确立的，为了从理论上证明政府行为是与市场行为互为补充，融为一体。 公共产品的特征可归纳为效用的不可分性、消费的非竞争性和受益的非排他性。虽然目 前对“公共产品 仍没有统一的定义，但已有的定义都突出了公共产品的两大特性：非。 排他胜和非竞争性，除了非竞争性和非排他性两大特点，公共产品还具有规模效益大、 初始投资大的特点。由于公共产品的这些特性，使得市场无法供给或者无法充分供给， 这样只能由政府来统一供给。公共项目是政府提供的最主要的公共产品，公共项目的特 点离不开公共产品的特点，对公共项目进行绩效评价时，要考虑到公共项目是公共产品 这一特点，必须以公共产品理论为基础，要紧紧围绕公共产品的特性来进行，进行绩效 评价时，要多考虑公共项目的社会效益而不是经济效益，而且社会效益又包含了许多种， 如对受益群众的影响、对地区经济的影响等等，进行绩效评价时要特别考虑这一点。 2 2 2 公共受托经济责任理论 公共受托责任是指政府被公众委托对财政资金进行管理，因此政府就对财政资金的 提供者纳税人负有不断提高资金的使用效率和效果的责任n 。政府代表纳税人筹集 资金，并分配使用资金，政府就有责任对资金的使用情况进行绩效评价，以评定资金的 使用足否符合经济性、效率性和效果性原则，是否实现了资金使用的最大效益。这种受 托经济责任关系构成了公共项目绩效评价的基础理论。n 引。政府是依法行使国家行政事 务权力的机关，拥有行政权并履行相应的公共管理职能，代表国家意志行使公共财政资 源的筹集、使用和管理的权力，所以必须受到资源提供者及其代表、国家法令、合同协 议及其它约定的限制，必须对资源使用的经济性、有效性和使用效果负责，这就是广泛 存在于政府及其管理当局与社会公众之间的公共受托责任呦1 。并且政府也需要评价自己 的绩效，获得民众的肯定；民众也需要了解政府是否真j 下在高效率、低成本、负责任地 运行乜。政府绩效评价可以对政府的受托公共管理责任履行情况按照合理的标准进行的 再认定、再监督，并据此做出评价，并提出针对性建议，以改善委托人和代理人的关系， 促进社会的协调发展口副。 2 2 3 资源有效配置理论 资源有效配置理论是研究在一定社会经济条件通过什么方式可以使资源达到合理 配置的状况，即达到帕累托最优的状态乜射。在市场无法做到完全合理配置资源的领域， 就由国家负担着合理配置资源的任务乜4 l 。那么政府财政资金是否实现了在不同领域之间 的合理配置就需要对其进行绩效评价。因此绩效评价产生的原因就是：有限的资源无法 满足无限增加