（公共管理专业论文）进一步深化行政审批制度改革的思路与对策研究.pdf

进一步深化行政审批制度改革的思路与对策研究 摘 要 2 0 世纪 8 0 年代以来世界范围内掀起了行政改革的汹涌浪潮 世界各国以简政放权 市场调节及社会参与为价值取向进行各项行政 管理体制的改革 正如亨廷顿所言改革就是以较大程度的社会 经 济或政治平等为目标 扩大社会和行政参与的一场变化在这场变 化中其改革背景是随着全球经济一体化加速人们对政府与市场的 关系进行重新审视并充分认识到虽然存在市场失灵外部性及信息 不对称等市场调节失败的领域 但不能据此由政府有形的手无所 不在地调控市场 市场机制在经济活动中尤其是在资源配置方面起到 基础性的作用是市场经济的基本准则 也是各国行政改革调整的必然 发展方向 改革是一个与时俱进的过程各国因制度传统和国情的不同而 千差万别 在不同的历史发展阶段选择的改革道路也不尽相同 我国 行政改革的历程基本上是围绕着政府职能转变这个核心而展开的 已 经进行了多次的政府机构改革及 1 9 9 7年在深圳市开始启动的行政审 批制度改革等 由政府机构改革转向行政审批制度改革是改革的重心 由政府组织结构开始向政府行政权力转移 其改革意义深远历次的 政府机构改革为行政审批制度改革打下了良好的改革基础 但政府机 构改革毕竟是外延式的改革模式 改革的力度和深度受到多种因素的 制约而政府权力的根本性调整需要寻求新的突破口以改善政府与 市场的关系形成良性的互动 当人们开始将注意力集中在行政审批制度上时 是从反腐败源头 治理的角度进行思考的随着市场经济的进一步发展和我国加入了 w t o 对行政审批制度的认识更加深入改革前的行政审批制度过多 过滥不仅是腐败的根源之一 更重要的是行政审批制度中存在的一些 问题已经成为影响生产力发展的体制性障碍严重制约了社会经 济的发展特别是成了政府职能转变的拦路虎于是我国一些 地方开始积极进行改革探索并积累了比较丰富的经验2 0 0 1年国务 院成立了专门的改革领导小组 标志着改革由地方向中央推进 随后 制定了 关于行政审批制度改革的实施意见颁布了 行政许可法 以指导全国各地的行政审批制度改革 直至今日 行政审批制度改革 已经取得了巨大的阶段性成果 但改革中存在的问题也不容忽视 尤 其是行政审批制度改革大多是自发进行的 缺乏系统的理论基础和依 据 社会科学中相关的学术理论与审批制度改革的实践尚未紧密地结 合起来 现存的有限的理论研究还大多停留在操作层次 过于侧重对 精简幅度的研究 而忽视对改革全局性的思考和制度性的设计 因此 在此背景下 进行行政审批制度的基础研究及对进一步深化改革的改 革模式进行重新探讨将具有十分重要的现实意义 也是本文的价值所 在 关键词行政审批制度改革思路对策研究 f u r t h e r t h e r e f o r m o f a d m i n i s t r a t i v e a p p r o v a l s y s t e m a n d t h e c o u n t e r m e a s u r e s t u d y a b s t r a c t s i n c e 1 9 8 0 s t h e r e h a s b e e n h u g e w a v e o f a d m i n i s t r a t i v e r e f o r m a r o u n d t h e w o r l d . a l l t h e c o u n t r i e s i n t h e w o r l d h a s b e e n c o n d u c t i n g a d m i n i s t r a t i v e r e f o r m f e a t u r i n g s t r e a m l i n i n g , e m p o w e r i n g , m a r k e t a d j u s t m e n t a n d s o c i a l p a r t i c i p a t i o n . j u s t a s w h a t m r . h u n t i n g t o n s a i d , r e f o r m i s a n c h a n g e o f e x p a n d i n g t h e s o c i e t y a n d a d m i n i s t r a t i v e p a r t i c i p a t i o n w i t h t h e a i m o f i m p r o v i n g s o c i a l , e c o n o m i c a l a n d p o l i t i c a l e q u a l i t y . i n t h i s w a v e o f c h a n g e , w i t h t h e r a p i d g l o b a l e c o n o m i c i n t e g r a t i o n , p e o p l e a r e r e v i e w i n g t h e r e l a t i o n s h i p a n d h a v e c o m e t o r e a l i z e t h a t i n s p i t e o f t h e m a r k e t f a i l u r e , e x t e r n a l i t y , a n d i n f o r m a t i o n a s y m m e t r y , t h e g o v e r n m e n t t h i s v i s i b l e h a n d c a n n o t h a v e t o t a l c o n t r o l o v e r m a r k e t . m a r k e t m e c h a n i s m p l a y s a f u n d a m e n t a l r o l e i n e c o n o m i c a c t i v i t i e s e s p e c i a l l y t h e a l l o c a t i o n o f r e s o u r c e s , a n d i t i s t h e i n e v i t a b l e t r e n d o f a d m i n i s t r a t i v e r e f o r m i n a l l t h e c o u n t r i e s . r e f o r m i s a p r o c e s s t h a t k e e p s u p w i t h t i m e s . d u e t o g r e a t d i f f e r e n c e s i n s y s t e m s , t r a d i t i o n s a n d n a t i o n a l c o n d i t i o n s o f a l l t h e c o u n t r i e s , t h e r e f o r m p a t h a t d i f f e r e n t h i s t o r i c a l d e v e l o p m e n t p h a s e a l s o d i f f e r . t h e a d m i n i s t r a t i v e r e f o r m i n m y c o u n t r y f o c u s o n t h e c h a n g e o f g o v e r n m e n t r o l e . t h e g o v e r n m e n t a l a n d i n s t i t u t i o n a l r e f o r m h a s b e e n p u t i n p l a c e f o r s e v e r a l t i m e s a n d i n 1 9 9 7 s h e n z h e n s t a r t e d t h e a d m i n i s t r a t i v e a p p r o v a l r e f o r m . t h e t r a n s m i s s i o n f r o m g o v e r n m e n t a l a n d i n s t i t u t i o n a l r e f o r m t o t h e a d m i n i s t r a t i v e a p p r o v a l r e f o r m m a r k s t h e t r a n s m i s s i o n f r o m f o c u s i n g o n g o v e r n m e n t s t r u c t u r e t o g o v e r n m e n t a d m i n i s t r a t i v e p o w e r , w h i c h h a s f a r - r e a c h i n g e f f e c t o n t h e r e f o r m . t h e p r e v i o u s r e f o r m s h a v e l a i d s o l i d f o u n d a t i o n f o r t h e a d m i n i s t r a t i v e a p p r o v a l r e f o r m , h o w e v e r , g o v e r n m e n t a l a n d i n s t i t u t i o n a l r e f o r m i n e s s e n c e i s t h e e x t e r n a l r e f o r m , w i t h t h e i n t e n s i t y a n d d e p t h b e i n g r e s t r i c t e d b y m a n y f a c t o r s . t h e f u n d a m e n t a l a d j u s t m e n t t o g o v e r n m e n t p o w e r r e q u i r e s n e w b r e a k t h r o u g h s o a s t o e n h a n c e t h e r e l a t i o n s h i p b e t w e e n t h e g o v e r n m e n t a n d m a r k e t a n d c r e a t e b e n i g n i n t e r a c t i o n . t h e i n i t i a l a t t e n t i o n p a i d t o a d m i n i s t r a t i v e a p p r o v a l r e f o r m i s f r o m t h e a n g l e o f u p r o o t i n g t h e c o r r u p t i o n s o u r c e . w i t h t h e d e v e l o p m e n t o f m a r k e t e c o n o m y a n d c h i n a s e n t r y i n t o w t o a n d f u r t h e r u n d e r s t a n d i n g o f a d m i n i s t r a t i v e a p p r o v a l s y s t e m , t h e e x c e s s i v e a d m i n i s t r a t i v e a p p r o v a l s y s t e m p r i o r t o t h e r e f o r m a n d o p e n - u p i s r e g a r d e d a s n o t o n l y o n e o f t h e s o u r c e s o f c o r r u p t i o n , b u t a l s o t h e i n s t i t u t i o n a l b a r r i e r s t o p r o d u c t i v i t y d e v e l o p m e n t , s e v e r e l y l i m i t i n g t h e s o c i a l a n d e c o n o m i c a l d e v e l o p m e n t , b e c o m i n g t h e b a r r i e r t o t h e t r a n s f o r m a t i o n o f g o v e r n m e n t r o l e . t h e r e f o r e , s o m e p l a c e s h a v e s t a r t e d t h e p o s i t i v e r e f o r m e x p i a t i o n a n d g a i n e d r i c h e x p e r i e n c e s . i n 2 0 0 1 , t h e s t a t e c o u n c i l s e t u p s p e c i a l r e f o r m s t e e r i n g g r o u p , m a r k i n g t h e c e n t r a l g o v e r n m e n t s a t t e n t i o n t o t h e r e f o r m . l a t e r t h e s u g g e s t i o n o n t h e r e f o r m o f t h e a d m i n i s t r a t i v e a p p r o v a l s y s t e m w e r e r o l l e d o u t a n d t h e a d m i n i s t r a t i v e l a w w a s e n a c t e d t o s e r v e a s t h e g u i l d l i n e f o r t h e r e f o r m o f t h e a d m i n i s t r a t i v e a p p r o v a l s y s t e m . t h e r e f o r m o f t h e a d m i n i s t r a t i v e a p p r o v a l s y s t e m h a s m a d e h u g e a c h i e v e m e n t h o w e v e r , t h e r e a r e s t i l l s e r i o u s p r o b l e m s i n i t . f o r e x a m p l e , m o s t o f t h e r e f o r m s w e r e c o n d u c t e d v o l u n t a r i l y , w i t h o u t s y s t e m a t i c t h e o r e t i c a l b a s i s a n d i n t e g r a t i o n o f a c a d e m i c t h e o r y a n d t h e p r a c t i c e o f t h e r e f o r m o f a d m i n i s t r a t i v e a p p r o v a l s y s t e m . m o s t o f t h e t h e o r e t i c a l s t u d y g i v e s t o o m u c h w e i g h t t o t h e r e s e a r c h o n s t r e a m l i n i n g w h i l e n e g l e c t i n g t h e o v e r a l l s t u d y o f t h e r e f o r m . a g a i n s t t h i s b a c k g r o u n d , t h e b a s i c s t u d y o n a d m i n i s t r a t i v e a p p r o v a l s y s t e m a n d f u r t h e r r e s e a r c h o n r e f o r m m o d e l w i l l b e h i g h l y r e l e v a n t a n d t h i s i s a l s o w h e r e t h e v a l u e o f t h i s t h e s i s i s . k e y w o r d s : r e f o r m o f a d m i n i s t r a t i v e a p p r o v a l s y s t e m , s o l u t i o n , c o u n t e r m e a s u r e s t u d y 上海交通大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明所呈交的学位论文是本人在导师的指导下 独立进行研究工作所取得的成果除文中已经注明引用的内容外 本 论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果 对本 文的研究做出重要贡献的个人和集体均已在文中以明确方式标明 本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担 学位论文作者签名王育辉 日期 2007 年 6 月 10 日 上海交通大学 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留使用学位论文的规定 同意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版 允许论文被查阅和借阅 本人授权上海交通大学可以将本学位论文的 全部或部分内容编入有关数据库进行检索 可以采用影印 缩印或扫 描等复制手段保存和汇编本学位论文 保密在 年解密后适用本授权书 本学位论文属于 不保密 请在以上方框内打 学位论文作者签名 王育辉 指导教师签名曾竣 日期 2 0 0 7 年 6 月 1 0 日 日期 2 0 0 7 年 6 月 1 0 日 1 绪 论 长期以来一些政府部门习惯通过设定行政审批事项搞权力寻 租 来谋求部门和小团体利益 甚至引发腐败现象的产生 过多过滥 管理无序的行政审批不仅增加了社会成本造成了效益损失引起 社会效率低下而且严重影响了政府形象和国际声誉 特别是中国加 入世界贸易组织后 我国将在更大范围内和更深程度上参与经济全球 化行政审批制度改革势在必行 为了解决行政审批过程中存在的这些问题 我国在行政审批制度 上不断探索不断改革取得了一定的成绩和进展特别是 2 0 0 4 年 至今的第五次行政审批制度改革 以 行政许可法 贯彻实施为契机 改变管理方式提高行政效率实现政企政事政社分开建立行 为规范运转协调公正透明廉洁高效的行政管理体制到 2 0 0 5 年 8 月3 1 个省自治区直辖市政府和 5 8 个国务院部门清理行政 许可项目 2 5 7 9 7 项取消 8 6 6 6 项调整 1 8 4 1 项清理行政许可依据 2 5 5 5 4 件废止 3 9 8 1 件修改 2 4 9 3 件清理行政许可实施主体 2 3 8 9 个保留 1 9 3 2 个取消 3 0 2 个调整 7 1 个 1 然而行政审批制度改革是一项涉及思想观念管理体制利益 分配等多方面的复杂的社会系统工程 改革遇到的或明或暗的阻力和 1 曹康泰 以贯彻实施纲要为主线全面提高政府法制工作水平在全国法制办主任法规司司长 会议上的讲话eb/ol. 2 实际操作的难度非同一般特别是人治观念的惯性影响导致了价值 观取向上偏重为少数人谋利益的错位思维 使得已经进行的行政审批 制度改革在许多方面也遇到了阻碍如部分既得利益者不放权行政 审批制度改革之后有的部门仍习惯于原有方式对政府职能转变 行政审批制度改革的重要性和必要性认识不足仍想保留手中权力 不能很好的调整利益关系对审批制度改革抱有抵触观望漠然情 绪对需要削减的项目多留少减减的只是无关紧要的项目仍保留 有实际利益的项目等等如何进一步深化行政审批制度改革解决 当前面临的问题和困难 是当前亟待解决的重要问题 也是值得社会 各界共同思考和探索的一个研究课题 实际上 无论是从切断行政审批与部门利益的联系 堵塞腐败滋 生源头的角度或是从提高政府行政效率依法行政的角度还是从 社会各界对深化行政审批制度改革的期望 都决定了深化改革必须深 入全面持续的进行下去在此前提下对我国政府行政审批制度 改革做一些经验研究具有理论价值和现实意义 它将对下一步深化改 革在开拓思路完善措施取得成效等方面起到一定的参考作用 但是因行政审批制度改革在中国是一项新生事物 尚处于不断 探索完善创新的时期所以这方面的研究也处于这样一种情况 目前主要集中在如何做好的实证分析上许多相关资料只能从网上 工作总结领导讲话中获取在系统理论研究上还需加强在实际 操作中也还处于不断修正的过程中 但是现在有越来越多的人开始关 3 注这件事情 相信随着政府职能的不断改变 市场化进程的不断加快 这方面的研究会越来越深化 本文从提出问题分析问题解决问题的角度出发将行政审批 制度改革的必要性可能性随着问题一并阐述在分析问题中提出 了为什么要改革也即改革的重要意义基本原则目前我国的主要 做法及存在的问题最后以改革所要达到的效果目的作为解决问题 来加以论述 本论文共分四章 第一章简要介绍我国政府行政审批制度改革的背景和进程 并 从改革实效和社会反响两方面对我国政府行政审批制度改革的现状 进行评述 第二章分析我国政府行政审批制度改革面临的问题和原因 得 出进一步深化我国政府行政审批制度改革的重要性和必要性 第三章提出进一步深化我国政府行政审批制度改革的目标模 式从基本理念目标模式原则路径及战略工具选择第几个方面 进行论述 第四章针对当前我国政府行政审批制度改革实践中存在的问 题提出一些思路对策建议 4 第一章 行政审批制度改革的概况 第一节 行政审批制度改革的背景 一行政审批的概念及其作用 行政审批是指政府为了达到某些自身所预期的目的根据自设的标准通 过审查公民或法人的条件具备情况决定是否允许其从事某种活动我国的行政 审批制度主要由行政许可持续性的授权行政审批一次性的授权行政登 记确认权利能力或行政能力和行政认证认证自然人的从业资格或法人的从 业资质四大部分组成核心是解决谁可以干什么这一问题 行政审批制度的精神实质在于为政府主观中的公共利益而限制公民和法人 从业的权利与自由使公民和法人的社会实践活动营利的或非营利的符合于 政府偏好的价值序列行政审批制度实际上是管制行政的制度典型它集中体现 了管制行政的一些基本理念公民和法人并非天然地具有追求自身利益和幸福 的权利此种权利的获得是授权的结果法律或政府的授权公民和法人并 不确知自己的利益所在只要能够做到依权威之令而行就可以经济有效地实现 自己的利益并增进他人及整个社会的福利政府是全知全能的它具有完全 理性目光敏锐理解力强能够根据对所掌握信息的解读和研判作出前后一贯 的选择其选择总是能使社会效用或社会福利最大化公民和法人的目标函数 必须与政府的目标函数相一致 政府的任何旨在维护根本利益的政策或努力都被 认为是天然的或自然的利国利民那么只有当公民和法人的目标函数与政府 的目标函数相一致时公民和法人的此种逐利行为才是正义的从而被社会所相 容因此从某种意义上讲政府对行政审批具有天然的优越性和权利这种观 念被公民和法人普遍认可 但是随着政府在许多领域的失灵政府全能论的观点逐步被摒弃人们开 始反思政府该做什么不该做什么具体到行政审批事项上究竟要不要审批 哪些项目需要审批怎样审批等成为各界关注的焦点特别是随着政府职能的转 变 行政审批制度也在不断改革 不断完善中 我国在行政审批制度上不断探索 特别是 2 0 0 4年至今的第五次行政审批制度改革以行政许可法贯彻实施为 契机改变管理方式提高行政效率实现政企政事政社分开建立行为规 范运转协调公正透明廉洁高效的行政管理体制可以说对行政审批制度 改革的认识自上而下取得了共识各省市纷纷行动起来清理行政审批项目减 少行政审批环节力度很大成效显著 二行政审批制度改革的动力 行政审批是政府管制系统里的重要制度安排其实质是把对市场机会的把 握资源的配置一种本属个人的权利转移给了政府其优化程度直接制 5 约着政府工作的效率和质量但是我国行政审批制度由于受计划经济模式影响 行政色彩浓厚效率低下成本提高但凡有些权力的政府部门纷纷设置行政审 批项目 用于寻租 造成了整个社会效率的损失 对市场的冲击以及利益的博弈 等等因此行政审批制度的不断完善势在必行 一行政审批制度的缺陷 由于缺乏行政审批方面的立法基础与司法控制 我国的行政审批无论是项目 设置程序建构还是审批监管都尚处于非法治状态并产生诸多严重负面影 响 第一限制创业自由抑制行为自主性弱化社会的内源个体性活力任何 一种行政审批都是对选择自由的限制而选择自由恰恰是自由的最本质规定一 个人或者一个企业如果是不自由的那就不可能有积极主动和负责任的心态就 不可能调动起他的所有潜能就不可能对其所拥有资源作最佳分析判断和运用 也就不可能有创新和活力 第二导致权力腐败行政审批制度是一种授权政府的制度巨大的审批权 在计划经济年代即已存在仅仅因为缺乏交易对象和严格的控制机制而免于腐 败自从实行市场化改革交易意识及行为模式迅速泛化并浸及政府行政管理 人们发现了权力的经济价值 于是在行政审批当事双方各自效用最大化的心理驱 动下权钱交易的寻租性腐败具有基于经济理性的逻辑必然性因为这种交易对 审批者和贿赂者来讲是个帕累托改进而由寻租行为所引发的社会成本则会 成为消费者的额外负担这实际上是规制者与被规制者对消费者福利的共同剥 夺目前的行政审批制度及其内在缺陷成了有权者利用权力谋取私利的条件 第三破坏市场机制的作用历史地看市场机制的萌发和定型是一个缓慢 发育的过程其中政府的正当作用不是创制规则而是确保市场本身所孕发的规 则得到良好地遵循然而行政审批制度显然超越了政府的这一职能定位行政 审批就内容而言是资源的权力配置它深深地受制于政府的原则价值偏好和目 标函数一旦这些与社会市场公众的价值判断有别政府就会打着维护公共 利益或长远利益的旗号利用强力压制社会市场公众破坏市场在资源配置 中的基础性作用使市场趋于萎缩在市场环境中行政审批几乎与腐败相伴 而形影不离而以寻租为主要表现形式的腐败是公平竞争环境的最大破坏力量 它造就了一种以政府为圆心的差序性企业地位结构市场机制是依靠灵敏的信 息传递发挥作用的但审批制却阻断了市场信号与市场主体的直接联系使之丧 失原有的价值意义当市场信号失灵市场机制也就失效因此审批制度覆压 下的市场不是真正意义上的市场审批制度不革命市场机制市场秩序就很难 建立 二政府改革的时代驱使 所谓政府改革就是按照现代政府管理要求转变政府观念和职能以适应 现代市场经济发展和社会各项事业发展的需要政府必须以依法行政为公众提 供高效率服务为根本要义并在执政理念执政方略执政能力等方面不断加强 和改进行政审批制度中存在的问题特别是公权私用以权谋私侵害市场 社会公众利益为小团体谋取不正当利益等问题是群众关注的热点也是社会 发展进步的瓶颈更是中国政府取信于世界的阻碍行政审批制度改革正是顺应 民意顺应发展潮流之举也是政府自身改革的切入点之一必将极大地改变政 府的形象 然而任何一种改革模式都不可能凭空创造改革总是在一定横向和纵向的 6 比较中获得参照和借鉴行政审批制度改革也是如此政府如何行使行政审批制 度西方发达国家在长期的实践中摸索和总结出了一整套行之有效的成功经验 但各国有各国的特点仅从行政审批的分类看美国的政府管制一般分为经济性 管制和社会性管制经济性管制处理自然垄断和信息偏在问题社会性管制处理 外部不经济和非价值物问题日本的行政审批分为特许性审批和权利性审批两 类在德国自由进入和退出市场是一项宪法法则政府只负责登记但对高信 誉性行业的从业资格如律师医师等可以设立行政审批对可能造成外部损害 的活动如城市建设也可以设立行政审批等等 第二节 行政审批制度改革的进程 我国行政审批制度改革 随着市场经济体制和行政管理体制改革的深化和渐 进发展的到目前为止已大体经历了五个阶段 1 9 7 9 年至 1 9 8 2 年行政审批制度改革主要围绕中央政府与地方政府之间的 权力分配表现为政府行政系统内部的放权或收权当需要发挥地方政府经济 性时就放权当经济和社会发展出现某种不规范或秩序不顺时便又收权 重新恢复原先的体制和权力格局如此循环往复在计划经济的审批制度圈子里 徘徊 1 9 8 3 年至 1 9 9 1 年行政审批制度改革着重于下放权力减少层次主要是 转变政府职能调整行政组织结构精简国家机关的公务人员国家部委内部只 设司处两级省级厅局只设处以减少内部的行政层次同时把直接管理企业 的职能转移出去把直接管钱管物的职能放下去使政府对企业由直接管理转 向间接管理 1 9 9 2 年至 1 9 9 7 年行政审批制度改革侧重于经济领域1 9 9 3 年 3 月八届 全国人大一次会议提出要按照社会主义市场经济体制的要求加强宏观调控和 监督部门强化社会职能管理部门减少具体行政审批事务和企业的直接管理 要坚决把属于企业的权力下放给企业把应由企业解决的问题交由企业自己去 解决对于企业申办的许多项目由审批改为登记备案 1 9 9 8 年至 2 0 0 3 年行政审批制度改革进入广泛而深入的发展阶段注重进 一步转变政府职能改变管理方式提高行政效率实现政企政事政社分开 建立行为规范运转协调公正透明廉洁高效的行政管理体制要求在精简机 构和人员的同时大力改革行政审批制度这次改革重点是要大幅度地精简行政 审批事项规范审批程序确定审批时限公开审批内容建立一套便民为民的 行政管理体制 2 0 0 4年 7月至今以贯彻落实行政许可法为契机以转变政府职能 推进依法行政建设法治政府为目标继续推进行政审批制度改革取得了较好 的成效清理了不符合行政许可法的做法和措施提出了整改方案并进一 1 步对整改方案的落实情况进行跟踪深化了行政审批制度改革 第三节 行政审批制度改革的成效 7 近年来全国各地都先后开展了地方行政审批制度改革工作逐步取消转移 了一部分行政审批事项取得了一定的阶段性成果也积累了一些改革的成功经 验特别是 2 0 0 4年行政许可法实施后在国务院的统一部署下自上而下 的对行使审批权的国务院各部门地方各级政府进行了实施行政许可法执法 情况的检查和评估通过评估及时发现了存在的问题清理了不符合行政许 可法的做法和措施提出了整改方案并进一步对整改方案的落实情况进行跟 踪深化了行政审批制度改革 一清理了行政审批和许可项目 各地方各部门按照国务院的部署和要求认真清理行政审批和许可项目 目前中央层面的行政许可项目和行政审批项目的清理已经结束省一级地方的 行政许可项目清理工作也基本完成据统计到 2 0 0 5 年 8 月3 1 个省自治区 直辖市政府和 5 8 个国务院部门共清理行政许可项目 2 5 7 9 7 项取消 8 6 6 6 项 调整 1 8 4 1 项清理行政许可依据 2 5 5 5 4 件废止 3 9 8 1 件修改 2 4 9 3 件清理 行政许可实施主体 2 3 8 9个保留 1 9 3 2个取消 3 0 2个调整 7 1个 1清理工 作带来的直接变化就是行政许可和行政审批项目大幅度减少行政许可法实 施后各地方各部门能够严格执行行政许可法关于行政许可设定的基本规 定滥设行政许可的状况得到了控制新设定的行政许可依法履行了法定程序 二加强了制度建设 在清理行政审批事项的同时各部门各地方加强了有关行政许可法的 配套制度方面的探索 这些制度的制定和实行增强了 行政许可法 的实施效果 如建设部人民银行等制定了实施行政许可细则安徽省发布了实施行政许可 若干规定信息产业部下发了行政许可配套制度总体框架及工作分工确立了行 政许可实施评价制度等 1 1项制度山东江苏等建立了行政许可公示制度天 津四川等建立了行政许可服务中心上海江苏河南等建立了行政许可申请 统一受理和行政许可文书统一送达的一个窗口对外制度 三规范和制约了行政审批行为 通过改革进一步明确了有关部门的职能和中央与地方政府的事权划分减 少了重复交叉许多地方和部门结合政务公开建立健全了审批公示制度推行 了行政审批社会听证和咨询论证制度制定了操作性强透明度高的操作规程 减少环节简化手续规范管理按照谁审批谁负责的原则建立和完善 了行政审批责任追究制度和信息反馈机制目前全国已有一半以上的省市 区如甘肃安徽江苏等相继出台了有关推行行政许可责任追究制的地方 性法规规章和规范性文件加大对违法实施行政许可的责任追究还有一些地 方则通过完善行政执法责任制的相关规定 加大对实施行政许可的监督力度 如 四川省针对普遍存在的重许可轻监管只许可不监管的情况该省实施 责任倒追制度即对被许可人拿到许可证后从事违法行为活动造成社会危害后 果的也要追究有关行政机关不履行监督检查职责的责任 四创新了管理方式加强了后续监管 对取消审批后能够通过市场机制解决的事项如经营性土地使用权出让建 设工程承包政府采购和产权交易等采取拍卖招标投标等市场运作方式同 时加强对市场活动的监管对可以由企业自主决定的事项指导企业建立现代企 业制度 完善法人治理结构 落实企业经营自主权 实现对企业的间接监督管理 1 曹康泰 以贯彻实施纲要为主线全面提高政府法制工作水平在全国法制办主任法规司司长 会议上的讲话eb/ol. 8 对应由统一的管理规范和强制性标准取代个案审批的事项 制定了相应的管理规 范和标准并组织实施对转为日常监管的事项采取事中检查事后稽查处罚 等办法加大监管力度对改变管理方式的审批项目不少部门积极稳妥地做好 向行业组织或社会中介组织的移交工作 五加强了政策指导和理论研究 国务院领导小组及其办公室十分重视政策研究和制定工作 先后制定引发了 关于行政审批制度改革工作的实施意见关于贯彻行政审批制度改革的五项 原则需要把握的几个问题关于搞好行政审批项目审核和处理工作的意见 关于搞好已调整行政审批项目后续工作的意见等近 3 0个政策规定和相关文 件明确了改革的指导原则基本思路工作目标和方法步骤就涉及的重要问 题提出了具体解决办法对改革工作发挥了重要的指导和规范作用此外为加 强对行政审批制度改革的理论指导 达到通过改革实现制度创新的目的 各地方 各部门正在开展课题研究 9 第二章 行政审批制度改革尚存的问题及其成因分析 第一节 行政审批制度改革尚存的问题 由于行政审批制度改革涉及政府职能转变和机构改革涉及利益格局的调 整可以说这一改革实质上是政府在削自己的权革自己的命势必遭遇各种形 式的顽固抵抗改革的难度可想而知从国务院各部门行政审批制度改革的情况 来看改革遇到了很大的阻力体现在审核论证难协调处理难在国务院各部 门已经取消的 1 8 0 6项审批项目中每一项都要跟有关部门反复沟通和协商有 的多达数十次有些项目的处理已与部门达成一致又反复多次一波三折沟 通过程比较艰难中央政府尚且如此各级地方政府在这一改革中遭遇的困难和 压力可想而知行政许可法实施后行政机关在依法行政方面发生了较明显 的变化行政机关及其工作人员增强了依法行政的观念但由于行政许可法 是一部涉及政府职能转变和行政管理体制改革 关系国家经济发展和市场经济体 制健全并直接影响公民权利的大法更是凸现了行政审批制度改革的难度 一改革的形式化倾向 一改革目标的形式化改革在实践中出现了形式化的倾向即简单地取 消一定数量的审批事项为目标其表现为改革前由政府下指标要求各部门必 须在原有审批数量的基础上减少一定的比例 改革中先由有审批权的单位按照政 府下达的指标自行裁减 然后由行政审批制度改革领导小组办公室对部门自行裁 减的比例进行审核改革后向外界公布减少了多少项审批事项 二改革标准的形式化即以形式化标准取代实质性标准对现行行政审批 制度进行评估不少地方以设定审批的法律文件的等级作为合理性的标准即地 方政府把国家或部委的法律 法规 规章和上级政府的文件作为设定审批的依据 凡有法律法规规章和上级文件依据的都视为合理合法而不是从行政审批在 促进现代经济社会发展中的作用和行政审批的成本收益比等方面进行评价因 此尽管地方政府花了很大力气削减了比例不小的审批事项但仍有大量不适应 市场经济发展需要的行政审批被保留下来 三改革内容的形式化即以形式化的内容取代实质性的内容对现行行政 审批制度进行改革形式化的改革目标和形式化的改革标准直接导致了改革内 容的形式化表现为行政审批制度改革中取消的项目多数属于以下情况一是一 些在计划经济条件下形成在改革开放中已被淘汰的审批项目二是目前行政管 理中很少使用的审批项目三是行政主管部门办起来麻烦又没有好处的审批 项目等等 四一些行政机关在申报审批项目时少报审批事项数量取消审批事项时 多报取消的审批事项数量申报审批项目时将原来属于核准的事项升格为审批 10 改革后再从审批降为核准看起来审批事项减了不少实际上审批内容程序 环节一点也没有减少 二改革不配套 一将审批改为备案核准之后没有鉴定备案核准的实质内容也没 有对审批备案核准各自的实施程序进行明确规定实际操作中实施备案核 准的机关仍然按原来的审批程序进行操作 二 相应的一些配套制度改革未跟上 造成行政审批制度改革换汤不换药 一是以信息公开回避听证告知时效性限制等为内容的行政许可程序制度 未确立无法运用行政程序控制行政行为来防止专断的行政审批行为的产生二 是收费制度未进行相应改革 行政机关以各种名目如备案费 登记费等进行收费 税收外收入在政府收入占有不小比例造成庞大的预算外资金体外循环三 是缺乏对行政审批的监督措施 行政机关工作人员的自由裁量权过大 缺乏制约 重审批轻监管的局面难以改变 三行使行政审批权的行政机关的职能机构改革不配套一是在新一轮 政府机关机构改革中 对行政机关的职能的规定并未能完全体现行政审批制度改 革的要求 特别是对行政审批的监管基本上仍旧是通过年审等行政成本较高的途 径来进行二是一些行使了一定行政审批权的事业单位如卫生行政主管部门下 属的防疫站 规划行政主管部门下属的城市规划设计院等 办事程序复杂 效率 质量不高仍影响着相对人办理行政审批事项的效果同时各级政府的行政审 批事项减少后相应的政府机构没有撤并使改革产生反弹 四下级改了上级未改突出表现为省会城市政府对行政审批制度改革力 度一般大于省级政府减少审批事项一般也多于省级政府同一审批事项在省 一级得到保留而在市一级却被取消了 一些省级部门甚至借机行使原由市级部门 行使的审批权导致行政审批级别管辖不清给相对人办理行政审批造成更多的 麻烦和不便此外中央政府的行政审批制度改革步伐滞后于地方政府的改革 这给改革进程的推进带来很大难度 五法律制度未做出相应改革一是有法不能依现行的行政审批制度是 由现行的不同效力等级的法律规范确定的 在这些法律规范未按法定程序得到修 改和废止前 若严格按照法律规范行政恰恰会造成审批过多 二是无法可依行 政许可法虽然于 2 0 0 3 年 8 月通过了全国人大常委会的审议但也是等到 2 0 0 4 年 7 月才生效实施而指导改革并为改革提供法律保障的行政收费法行政 强制法等尚未制定出台一些领域取消行政审批后后续监管方式跟不上出 现失范现象 三改革不到位 一 政府对经济 社会生活干预过多的状况没有根本改变 很多企业反映 改革后行政部门的办事效率有所提高但企业办事要经过的关口并没有减少市 场进入仍不自由同时一些部门把应由政府履行的职责推给了中介组织由于 我国中介组织发育不健全 承担责任 风险的能力弱 结果政府把风险推出去了 但企业办事更麻烦进入市场更不自由 二 重审批 轻监管的问题没有得到解决 由于目前政府审批的事项太多 其根本无力对审批事项进行后续监管加之我国监管制度设计不合理政府受知 识信息能力的限制对审批事项不可能全面把握结果是理论上万能的政府 实际上只是一个盖章办证的机关 三已取消的审批事项被重新实施由于没有从防止行政机关自我授权这 11 个源头堵住新设审批事项往往取消一批审批事项后却又不断地以管理需要或 各种理由设定新的审批事项造成了一边取消一边又设立无法从根本上减少审 批事项 第二节 行政审批制度改革尚存问题成因分析 一法律法规政策滞后 一由于行政审批制度改革是地方政府自发进行的尽管地方政府已对各 自范围内的行政审批进行清理并取消了不少行政审批事项 但由于中央政府还未 对国家审批制度进行改革就必然出现以上问题一是现行的不少法律文件是在 计划体制下或计划为主的时期制定的 以这些在计划体制下产生的法律法规管理 市场经济必然导致法律滞后行政审批过多过滥即是一个方面二是现行立法 体制不合理造成在立法中把设定审批作为强化部门利益的手段之一由政府部 门起草法律法规草案的体制 一定程度上使那些享有既得利益的行政机关以法律 形式把不当利益固定下来成为可能也即部门利益法制化 二国家省市