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东北大学硕士学位论文 摘要 沈河工商局公务员执行力研究 摘要 全面提升公务员执行力，实现政府职能的转变、效能的提高是做好我国各项 事业的保证。公务员作为政府工作人员，其执行力是维系政府机构生存和发展的 决定性力量，公务员作为现代国家政府行为的人格化代表，其执行力水平的高低 直接影响着行政行为的后果。在政府基本职能正确界定的前提下，政府的每一项 具体职能都是由公务员直接承担落实的。提升公务员队伍执行力是行政体系高效 运转的基础和保障。公务员执行力状况是我国建立市场经济体制和入世后实现政 府职能转变的重要力量。因此，加强公务员执行力研究，有着紧迫的现实需要和 社会意义。 本文首先对执行力理论进行综述，具体阐述了政府的职能、政府的定位、公 务员职责、公务员素质。着重指出公务员执行力是指行政机关工作人员依据依法 行政的原则和观念，按照法定职责和权限实施行政行为并承担相应行政责任的能 力。并具体指出公务员执行力的理论依据和现实需要；其次基于沈河工商局公务 员执行力状况进行分析，在介绍了沈河工商局人员队伍基本状况后，对沈河工商 局执行力状况进行问卷调查与分析，该局实行执法资格等级制，建立了科学的层 级执法体系和督查保障机制，取得了较好效果，提升了整体执法水平，同时对存 在问题进行了原因分析；最后提出提升沈河工商局公务员执行力的对策建议，明 确了公务员观念的转变是提升执行力的根基，科学决策是执行力的核心，科学的 组织机构是提升执行力的保证，提高公务员素质是提升执行力的根本，学习与培 训是提升执行力的途径，绩效考核是执行力的推进剂，机关文化建设是实行执行 的平台，工商部门提升执行力突出体现在增强执法能力，从而开创具有沈河工商 局特色的提升执行力的新路。 关键词公务员执行力政府职能执法资格等级制执行主体 i i 东北大学硕士学位论文 a b s t r a c t t h er e s e a r c ho ne x e c u t i v ea b i l i t yo fs h e n h e i n d u s t r ya n d b u s i n e s sb u r e a uo f f i c i a l a b s t r a c t t op r o m o t et h ee x e c u t i v ea b i l i t yf o rt h ep u b l i co f f i c i a l ，i ti sg u a r a n t e et h a tr e a l i z e t h eg o v e r n m e n tc h a n g ea n dw o r k i n ge f f e c tw e l l t h ep u b l i co f f i c i a la c ta sg o v e r n m e n t ， i t se x e c u t i v ea b i l i t yi st h ed e c i s i v ep o w e rf o rs u p p o s i n gt h eg o v e r n m e n te x i s tw i t h d e v e l o p t h ep u b l i co f f i c i a l sa b i l i t yh i g ha n dl o w t od i r e c t l ya f f e c t i n gt h er e s u l to ft h e a d m i n i s t r a t i o nb e h a v i o r u n d e rt h eg o v e r n m e n tt h ep r e m i s eo ft h er i g h td e f i n eo fb a s i c w o r k i n gt a l e n t ，t h eg o v e r n m e n t se a c hac o n c r e t ew o r k i n gt a l e n ta l lb et m d e r t a k e n d i r e c t l yb yp u b l i co f f i c i a l p r o m o t et h ep u b l i co f f i c i a l s 仃o o p si sg u a r a n t e et h a ta n a d m i n i s t r a t i o ns y s t e me f f i c i e n t l yr e v o l v e t h ep u b l i co f f i c i a lc o n d i t i o no fe x e c u t i v e a b i l i t yi sa l li m p o r t a n tp o w e rt h a te s t a b l i s ht h em a r k e te c o n o m ys y s t e ma n dc h a n g eo f g o v e r n m e n tw o r k i n gt a l e n t t h e r e f o r e ，i th a sg o tt h eu r g e n tr e a l i s t i cd e m a n dw i t ht h e s o c i a lm e a n i n gt h a te n h a n c et h er e s e a r c ho f t h ep u b l i co f f i c i a l se x e c u t i v ea b i l i t y t h i sa r t i c l eb a s e do nt h et h e o r i e so nt h ee x e c u t i v ea b i l i t y a tf i r s tt h eg o v e r n m e n t o fw o r k i n gt a l e n t ，g o v e r n m e n to ff i x e dp o s i t i o n ，p u b l i co f f i c i a l sj o b ，p u b l i co f f i c i a l s c h a r a c t e rw e r ei n t r o d u c e di ni t p u tg r e a te m p h a s i so nt op o i n to u tt h ep u b l i co f f i c i a l s e x e c u t i v ea b i l i t yi sb a s i st op u tt h el e g a lp o w e ri n t op r a c t i c e sa c c o r d i n gt ot h el e g a l j o b s 州t ht h ei d e a s 。a c c o r d i n gt ot h ep r i n c i p l eo ft h ea d m i n i s t r a t i o nb e h a v i o ra n d u n d e r t a k et h ec o w g i r la d m i n i s t r a t i o nt h ed u t y sa b i l i t y a n di na s p e c i f i cw a yp o i n to u t t h et h e o r i e st h a tp u b l i co f f i c i a le x e c u t i v et h eb a s i st on e e dw i t la c t u a l i t y ；t h es e c o n d i t i st h ea n a l y s i so f 试o r d e ra c c o r d i n gs h e n h ei n d u s t r ya n db u s i n e s st h eb u r e a uo f f i c i a l e x e c u t i v ea b i l i t yc o n d i t i o n ，a f t e ri n t r o d u c i n gt h eb a s i cc o n d i t i o no ft r o o p so fs h e n h e i n d u s t r ya n db u s i n e s sb u r e a up e r s o n n e l ，i ti sp r o c e e d i n gt h eq u e s t i o n n a i r et oi n v e s t i g a t e a n da n a l y z ef o rs h e l l h ei n d u s t r ya n db u s i n e s sb u r e a ue x e c u t i v ea b i l i t yc o n d i t i o n a n d t h eb u r e a up r a c t i c et oe n f o r c et h el a wt h eq u a l i f i c a t i o n sg r a d es y s t e m ，e s t a b l i s hs c i e n c e t oe n f o r c et h el a wt h es y s t e mt oc h e e kw i t hd i r e c tt og u a r a n t e et h em e c h a n i s m ，a n d o b t a i nt h eg o o dr e s u l t ，a n dp r o m o t et h ew h o l et oe n f o r c et h el a wt h el e v e l ，a tt h es a r u e t i m et h er i g h te s s ep r o b l e mp r o c e e d sr e a s o na n a l y s i s ；f i n a l l yb r i n gu pt o p r o m o t et h e s h e n h ei n d u s t r ya n db u s i n e s sb u r e a up u b l i co f f i c i a lt h ec o u n t e r p l a ns u g g e s t i o nf o r e x e c u t i v ea b i l i t y ，c l e a ra n dd e f i n i t et h en o t i o n a lc h a n g eo fp u b l i co f f i c i a lp r o m o t et h e g r o u n d w o r ko fe x e c u t i v ea b i l i t y ，a n dt h es c i e n c ed e c i s i o ni sc o r eo ft h eb u i l d u p o r g a n i z a t i o n ，s c i e n c ep r o m o t ei st h eg u a r a n t e eo ft h ee x e c u t i v ea b i l i t y ，a n di n c r e a s ct h e p u b l i co f f i c i a l sc h a r a c t e ri sp r o m o t et h er o o to f t h ee x e c u t i v ea b i l i t y ，s t u d ya n dt r a i n i n g 东北大学硕士学位论文 a b s t r a c t i st h ep a t ht h a tp r o m o t i n gt h ee x e c u t i v ea b i l i t y ，a n di ti sp r o p u l s i o nt h a te x e c u t i v e a b i l i t y sr e s u l t si n v e s t i g a t e ，o r g a n i z a t i o nc u l t u r ed e v e l o p m e n t sp r a c t i c et h ee x e c u t i v e t e r r a c e ，a n dt h ei n d u s t r ya n db u s i n e s ss e c t i o np r o m o t et ot h e e x e c u t i v e a b i l i t y o u t s t a n d i n gn o wt os t r e n g t h e nt oe n f o r c et h el a wt h ea b i l i t y ，a n df o u n dt oh a v et h e s h e n h ei n d u s t r ya n db u s i n e s sb u r e a us p e c i a lf e a t u r e st h en e wr o a do fp r o m o t i n gt h e e x e c u t i v ea b i l i t y k e y w o r d s t h ep u b l i co f f i c i a le x e c u t i v e a b i l i t y ，g o v e m m e n t w o r k i n gt a l e n t ， e n f o r c et h el a wt h eq u a l i f i c a t i o n sg r a d es y s t e m ，e x e c u t i v et h ec o r p u s 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是在导师的指导下完成的。论文中取 得的研究成果除加以标注和致谓 的地方外，不包含其他人己经发表或 撰写过的研究成果，也不包括本人为获得其他学位而使用过的材料。 与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均己在论文中作了明确 的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：懒乒 日期： 加玉。矿 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者和指导教师完全了解东北大学有关保留、使用学 位论文的规定：即学校有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的 复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人同意东北大学可以将学 位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索、交流。 另外， 同意。 学位论文作者签名： 磁智岳 日期： 扣【2 心 如作者和导师不同意网上交流，请在下方签名；否则视为 学位论文作者签名：碱锄乒 导师签 签字日期： o z 口。兰心 签字目 i 东 帮 东北大学硕士学位论丈 第一章； 言 1 。1 问题的提出 第一章引言 公务员执行力研究有着深刻的理论依据和紧迫的现实需要。公务员作为政府 工作人员，其执行力是维系政府机构生存和发展的决定性力量，公务员作为现代 国家政府行为的人格化代表，其执行力水平的高低直接影响着行政行为的后果。 在政府基本职能正确界定的前提下，政府的每一项具体职能都是由公务员直接承 担落实的。提升公务员队伍执行力是行政体系高效运转的基础和保障。当前，公 务员执行力状况是我国建立市场经济体制和入世后实现政府职能转变的重要力 量。 “执行”作为政府公共行政的重要职责决定了公务员执行力的重要性。任何 政府都应该是一个能够执行国家意志( 包括法律、政策、决策、法令) 的政府， 否则它就将无法履行其“执行”的重大职责，也就会失去其存在的合法性基础。 因而，作为执行国家意志( 法律、政策、决策) 所必须具备的执行力，是一个政 府组织存在和延续的必然前提和根本要求之一。公务员执行力的强弱程度与政府 组织实现国家意志的程度也是密切相关的，具有较强执行力的政府，能够有效地 执行已制定的公共政策和决策，也就能较有效地实现国家的意志，较好地满足统 治阶级的需要和公众的要求。一个执行力短缺、执行不力的政府则是无能的政府， 由于其无法有效执行国家的公共政策和决策，使这些政策决策所确立的目标变成 虚无飘渺的空中楼阁，无法得以有效实现，也就使得政府本身面临着存在的合法 性危机。从这个意义上说，执行力之于政府具有十分重要的意义，而对公务员执 行力的研究则是提高政府效能的重要课题。 当前，我国从中央到地方都制定了许多有利于社会发展的政策决策，各地各 级政府在执行这些政策决策时，其效果往往是不同的，甚至是千差万别的。这方 面的例子很多，如1 9 7 8 年起，中央决定实行改革开放政策，一些省市，如广东省 从一开始就把不折不扣地执行中央政策和从实际情况出发、发挥创造性灵活性结 合起来，积极引进外资，发展多种形式的产业企业，大大促进了广东的经济及社 会发展，使广东一跃成为全国改革开放和经济发展的排头兵。全国其他一些原来 与广东的经济、社会情况基本相同的省区，却因为等待观望和执行不力而耽误了 宝贵的发展时间，短短的1 0 多年时间就被广东远远地抛在了后面。又如，在执行 治理公路三乱政策方面，一些地方收到了较好的效果，而一些地方则因为执行不 力，公路三乱收费屡禁不止。在一些政府部门的同常执行事务方面，对比就更为 东北大学硕士学位论文第一章引言 明显，一些政府部门，如几年前的济南交警，就因为为民着想、执行果断迅速、 效率高而广受赞许。其他一些地方的交警部门，却因为办事不力或执行迟缓而备 受批评。缘何会有这么大的差别? 人们可以找到种种理由，比如环境不同、条件 迥异或者机遇不同而导致执行效果不同，等等。然而，如酊所述，归结起来，我 们就会发现，政府执行力的不同才是导致这种差别的根本原因。执行力强的政府， 可以根据不同的执行环境和执行条件，采取不同的因应措施，甚至改变执行环境条 件，创造性地完成执行任务；或者创造机遇甚至可以把逆境变为顺境，出色而 有效地完成执行任务。执行力不强的政府，则有可能因为无法因应内外环境条件 的变化而采取不同措旌，或者因为执行资源不足而无法抓住执行机遇，执行迟缓 而导致政策任务的无法落实和执行不力。总之，执行力是政府工作的关键性要素， 提高执行力是各地各级政府刻不容缓的任务。 1 2 研究方法 1 2 1 访谈法 通过对政府公务员和省、市区工商局同仁访谈，通过对他们的意见看法理解 分析，受到启示。有的认为公务员执行力整体上表现为“执行并完成任务”的能力， 对于政府中不同的人要完成不同的任务需要不同的具体能力，公务员执行力严格 说来它包含了战略分解力、时间规划力、标准设定力、岗位行动力、过程控制力 与结果评估力，是一种合成力，这六种“力”实际上是六种职业执行( 做事) 技 能，对于政府中不同位置的公务员所需要的技能需求并不完全一致。有的理解就 是“执行并实现政府既定工作目标的能力”。其实“执行”就是“做”，要做的事 复杂程度不同需要的做事能力也不同而己。 1 2 2 资料收集法 从经济、社会、高校等报刊杂志收集资料归纳整理，认识到公务员执行力的 起因，有时执行往往与目标之问有很大的差距，或者说“没有完成任务”“没有达 成目标”，“想法没有得到实施”，“方案没有得到执行”( 因为重点在于探讨执行， 所以本人在这罩假定讨论的前提是：目标方向是正确的、方案本身是完善的，也 就是说战略规划是没问题的) ，有好的规划，没有得到执行，所以没有达成目标， 这是一个很符合逻辑的推断，于是“执行力”的概念就出笼了。通过对公务员执 行力进行全方位理解，认识到公务员执行力的存在基础和发展必然趋势。 1 2 3 问卷调查法 本文在指导教师的大力指导下，自行设计了公务员执行力情况调查问卷，利 用作者精心设计的调查问卷，对沈河工商局公务员进行了问卷调查，全面了解各 东北大学硕士学位论文第一章引言 层面公务员对执行力需要的标准的态度与认识，通过不记名方式了解公务员自身 执行力的现状，对沈河工商局公务员执行力的情况有个全面了解，通过执行力问 卷对总体情况汇总，得到结论，将在后面章节具体阐述。问卷调查法从实际出发， 深入实际调查，得到的数据真实可靠，有利于指导工作，能来源于实践，并指导 实践，从而有助于沈河工商局公务员工作上积极进取，提高自身素质，提高对执 行力的理解认识和在工作中履行职责的执行力。 3 东北大学项士学位论文第= 章执行力理论综述 第二章执行力理论概述 2 1 政府 211 政府的含义 对“政府”通常有三种理解：广义政府的概念。从广义来说政府是国家 权力机关的总称包括立法机关、行政机关和司法机关，这种理解将政府等同于 国家。中义政府的概念。从中义上说，政府包括行政机关，以及依法成立的各 种享有行政权的独立机构。狭义政府的概念。从狭义来说，政府仅指行政机关。 本文采用中义政府的概念。 目前政府有透明政府和法治政府之称。 ( 1 ) 透明政府的含义 “透明政府”似可从以下三个层面予以定义。 政府组织的公开 我国宪法规定政府由人民代表大会选举产生各级政府定期向同级人大 汇报工作，对人大负责。政府公务员的遴选与罢免无一不受到人民代表大会的全 程监督。然而，从权源的角度来看人民代表大会之所以是我国法定的权力机关， 是基于全体公民的选举与授权。我国人口众多，不可能每件事都采用某些小国实 行的“全民公投”制度，人民也无暇事必恭亲，所以国家设立了代议制。 既然政府的一切事宜可以向人民代表大会公开作为人民代表大会权力来源的 全体公民，则更应该享有对政府事务的知情权和参与权，这在逻辑上仅是简单的 推理。“政权民授”的概念最早见于卢梭的社会契约论：全体公民拿出自己的 一部分权利，交由一个民选的集团来统一行使，并与其签订契约：如不能很好地 服务公众，这个集团将承担违约的责任被人民罢免。 政府决策的公开 立法法自去年颁布实施以来，在实践中发挥了巨大的示范作用。据上海市 人民代表大会反馈的一组数据表明，立法听证的观念己深入人心，市民报名参加 立法听证会相当踊跃，听证会上的讨论也越来越激烈。 而w t o 的规则要求政府不仅所有的规定、决定必须公开发表，而且制定的过 程也必须接受公众、企业的参与和监督。根据世贸组织所有成员国之间达成的“国 民待遇原则”，今后我国政府决策的制定必将考虑外国投资者的利益，外商代表同 样可以参加政府部门的立法听证。 政府管理的公开 政府管理的公开 -d。 东北大学硕士学位论文第= 章执行力理论综述 市场经济发展到了今天，“看不见的手”已经不能独立指挥国民经济的运行， 西方发达国家的经验教训告诉我们，政府的“有形之手”必须对市场的无序状态 适时进行宏观调控。政府的这种管理行为，由于更多地采取了市场的手段，市场 主体必然要求它的作出符合公开的规则。 因为政府在经济领域的每一个决定，都可能导致某一企业甚至某一行业的兴 衰成败，不公平的产业政策也将极大损害企业经营者的积极性和政府的可信度。 如果连显失公正的政府行为，企业都无法获得来自行政部门或司法机关的救济， 政府的管理就重新回到了“暗箱操作”。 ( 2 ) 法治政府的含义 一般认为，所谓法治政府就是依法治理社会的政府，要求政府机关依法行政、 政府行为法治化。根据这样的理解，政府是法治的主体，公民和社会是法治的客 体，这就难怪一些政府部门官员的行政权力观错位。他们认为，依法行政就是运 用行政权力“治民”而非“治( 行政) 权”。其行为逻辑是：我行政权力在握，以 “权”管你，你须遵守“我的”规定，我“依法”的法律是管人治事的武器( 工 具) ，而非遵循法律权威和规范行使行政权力。至于在行政管理实践上的误区更是 随处可见，主要表现为有的地方或部门将“依法治国”“依法行政”的“法治统一” 性弃之不顾，而逐级分层分解为：依法治省、依法治市、依法治县、依法治乡、 依法治村，依法治山、依法治林、依法治水、依法治路、依法治矿，乃至依法治 厂、治店、治校，等等。由此而导致法出众门，地方性法规、部门规章与法律冲 突，使“依法行政”弱化，地方保护主义强化，部f 7 a - t j 据“合法化”。应该晓，依 法治国、依法行政绝不是上述各级各层次各部门的所谓“依法”的简单叠加，其 最根本的误区在于对治“固”、治“行政主体”( 各级政府及其公务员) 认知上的 错位。 鉴于此，我们强调法治政府的实质在于依法治理政府，政府是法治的客体，公 民和社会是法治的主体。法治政府的要义和精髓，在于作为法治主体的公民和社 会依法治权，即通过民主政治制度和宪法法律来制约政府权力。当然，法治政府 必然要求政府依法行政、政府行为法治化，也就是依法治理社会，但这只是对法 治政府运行机制的具体要求，是公民和社会对政府进行限制这一法治原则的必要 延伸，而不是法治政府的实质所在。政府首先是作为法治的客体接受法的监督和 制约，然后才谈得上作为第二层次或派生的法治主体来依法治理社会。 政府运作的三个关键环节：政策的制定、人员选拔、政府运作都需要以“执 行”的精神来指导落实。优秀的政策能够解决“木桶效应”或是“指头理论”的 问题。政府能够发现并补齐使社会“漏水”的最短的那块木板。还要积极发现、 发挥“最长的指头”的优势，创造自身的核心竞争力。在人员选拔时把是否具备 s 东北大学硕士学位论文第二章执行力理论综述 执行能力作为标准之一，在工作中锻炼他们的执行力。在政府运营过程中对问题 要有可预见性，同时也要加强对突发性危机事件的预警与处理能力，其中“拐大 弯”与“拧螺丝”都不失为处理问题的好方法。 本人认为有效政府能将政治愿景、政治战略( 政策) 、政治执行力统一于系统 化的政府运作过程中。有效政府应具备两个基点：一是法治，二是民主。法治是 指政府在法治的轨道运作，依法管理社会公共事务。民主是指在民主制度下，终 极价值的优先或组织的指导性社会准则在民主中诚实的建立，实现公民积极参与 公共生活和政府更好地为公共利益服务。 2 1 2 政府的职能 我国是在社会主义市场经济体制下全面建没小康社会的。市场经济条件下的 政府职能主要是弥补“市场失灵”：提供市场机制所不能提供的公共产品，消除 市场中的外部性问题，维护市场竞争秩序，调节收入分配，稳定宏观经济环境， 等等。但同时也必须看到我国的特殊国情。一方面，我国正从计划经济体制向社 会主义市场经济体制转轨，市场发育还很不完善，因此，为建成完善的社会主义 市场经济体制提供基础性的制度条件，应成为政府的重要职能之一：另一方面， 我国作为一个发展中国家，经济发展中的结构性矛盾还很突出，为了充分发挥后 发优势和比较优势，顺利实现全面建设小康社会的奋斗目标，政府在结构调整方 面也应发挥更大的作用。所以，在确立新的政府理念的前提下，政府职能应界定 在以下几个方面，这就是“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”。 ( 1 ) 经济调节职能 维持经济总量平衡 市场经济条件下，政府的经济调节职能主要是解决宏观经济方面的问题。实 践证明，政府在解决社会总供求的失衡、稳定宏观经济方面能发挥无法替代的作 用。因此，在开放的市场经济条件下保持宏观经济总量平衡，特别是经济增长率、 通胀率就业率和国际收支的内在平衡是政府经济调节的基本l g 标，也是政府管理 经济的重要职能。 进行经济结构调整 我国社会主义市场经济下的宏观调控目标除了对经济总量平衡和经济增长进 行调节外，还包括对经济结构进行全局性、战略性调整，但这种调整应按市场经 济规律办事。政府可以通过制定和实施各种中长期计划、财税政策、金融政策、 贸易政策等来履行经济结构调整职能，体现国家的发展战略，以保证国民经济各 产业、各部门、各地区协调发展和稳定增长。 公平收入分配 6 东北大学硕士学位论文第二章执行力理论综述 市场经济在实现效率的同时，必然导致收入差别的产生和扩大，政府应积极发 挥调节收入分配职能，既可以直接运用工资政策来调节，也可通过税收、社会保 障和其他政府救助的办法来调节社会成员之问的收入差别，以达到实现相对公平 的目的。 ( 2 ) 市场监管职能 维护市场秩序 在社会主义市场经济条件下，实现国民经济利益总体上最大化的首要前提是， 有一个运行有序的市场体系。政府作为公共利益的代表者，要制定和执行市场经 济运行的“游戏规则”，因此，在建立和健全市场制度的基础上，通过立法和司法 以及各种行之有效的政策，保证市场有序运行，是社会主义市场经济条件下政府 的基本经济职能之一。具体表现为严厉打击制售假冒伪劣产品、破坏金融秩序、 诈骗、走私贩私、偷逃税款和侵犯知识产权等破坏市场经济秩序的行为：加大对 阻碍执法、暴力抗法和国家公职人员利用职务之便干扰执法等行为的打击力度， 确保执法工作顺利进行：严肃财经纪律，加强重大建设项目的稽察工作。 限制垄断 垄断是市场经济的产物，市场机制解决不了垄断问题。垄断存在的实质是收 入由垄断产品的消费者手中不合理地转移到推断企业手中，其直接后果是资源的 不合理配置。为了提高整个社会经济资源配置的效率，政府必须以法律的和行政 的手段对垄断行为予以限制，建立和完善统一、竞争、有序的市场体系，打破部 门、行业垄断和地区封锁，纠正行业不正之风。 ( 3 ) 社会管理职能 社会管理职能，主要包括政府承担的管理和规范社会组织、协调社会矛盾、 保证社会公正、维护社会秩序和稳定、保障人民群众生命财产安全等方面的职能。 各级政府要加快建立健全各种应急机制，提高应对突发事件的能力。这是加强社 会管理职能的一项紧迫任务，政府不仅要打击各种违法犯罪活动，而且要改进管理 方式，提高行政效率，努力形成行为规范、运转协调、公正透明廉洁高效的行政 管理体制。 ( 4 ) 公共服务职能 经济增长是政府宏观调控追求的目标之一，但它并不是最终目的，而只是实 现社会进步和人的全面发展的手段。在全面建设小康社会中，应更加重视政府的 公共服务职能。无论从道义上还是从经济上讲，政府应当是公共产品和社会服务 的提供主体。政府提供公共产品和服务，是补偿这方面市场机制的失灵。同时政 府可以通过强制性的税收及发行公债等，使公共产品与服务的供给成本得到补偿。 因此政府提供公共产品和服务是责无旁贷。现阶段应把重点放在以下几个方面： 1。 东北大学硕士学位论文第二章执行力理论综述 一是提供公共品；二是社会保障；三是信息服务。 总之，中央政府和地方政府在职能划分上，在经济调控方面，国民经济的总 量调控权由中央政府掌握。中央政府制定国民经济发展战略和中长期规划与目标， 制定和实施国家产业政策，实行统一的对外经济战略和管理。地方政府在经济调 控方面的权利，主要表现为通过调节属于地方负责的税率影响本地的投资和消费 水平及结构，提供地区性公共基础设施和公用事业服务；在市场监管方面，中央 负责有关全国统一市场的立法、执法和必要的行政规章，反对垄断，提高市场运 行效率。地方根据中央确立的法律和行政规章，制定一些适应本地特殊情况的执 行细则，在维护全国统市场秩序的前提下维护本地市场的竞争秩序：在社会管 理方面，中央政府通过制定统一的法律保障公民、法人等的合法权利，协调各地 区之间的经济、社会关系。地方政府由于更加了解当地风土民情，可以在遵守国 家统一法律的基础上制定地方性法规，因地制宜，进行有特色的管理，从而体现 以人为本的政府建设目标；在提供公共服务方面，国防建没、社会保障、邮政、 铁路以及其他省际性基础设施和公共服务，由中央政府统一负责。城市公用事业 服务( 公交、水电气供应等) 、市县镇际公共基础设施和公共服务，由各级地方政 府负责。水利、生态环境、公立性文体卫教事业以及其他介于前面两者之间的公 共基础设施和公共服务，由中央和地方政府共同负责。 2 1 3 政府的定位 ( i ) 在社会主义市场经济条件下，为实现政府的经济调节、市场监管、社会管 理和公共服务四个方面主要职能，要把握好政府角色定位。 有限政府 只有树立有限权力政府理念，才能在权力的源头上最大限度地控制行政权力的 唯我独尊和无限膨胀，切断行政权力的无处不在，限制行政权力的无处不管，转 化行政权力的无所不能。政府应该进一步放权，真e 把不该管、管不了也管不好 的职能剥离出去，把企业的生产经营权等交给企业，把社会可以自我调节和管理 的职能交给社会或中介组织。政府仅承担“导向”和“护航”的职能，把“划桨” 的职能交给企业、社会或中介组织等。 法治政府 由于长期受封建思想和计划经济体制的影响，人们法治观念较为淡漠。在处理 问题时，有些部门和个人习惯于采用“组织决定”或行政手段直接干预企业的经 营活动，以为“红头文件”高于法律甚至领导者的意志比“红头文件”更重要。 市场经济在一定意义上是法治经济，入世要求政府依法行政，增强行政工作的透 明度，按照国际贸易规则办事，这些都要求公务员必须树立法治意识，在实际工 8 东北夫学硕士学位论文第二章执行力理论综述 作中自觉维护宪法和法律及国际规则的权威。 民主政府 政治民主化是我国现代化建设的重要目标，也是世界政治发展的必然趋势。 市场经济是价值规律起主导作用的经济，价值规律的核心是平等竞争、等价交换， 这必然要求经济生活民主化。政治民主化和经济民主化必然要求行政管理民主化。 世贸组织要求政府在行政管理中必须遵循三太原则：平等原则、公开原则和公正原 则。这些都要求政府管理应是民主管理，民主决策，民主监督。要求公务员尤其 是领导干部必须树立民主理念，明确权力来源于人民，自觉接受人民的监督，永 做人民的公仆。 市场导向政府 世界贸易组织的一个基本条件是要求加入的国家必须是实行市场经济的国家。 市场经济中政府的基本职能是以市场为导向，充分发挥市场在资源配置中的基础 作用，对国民经济进行宏观调控。按照“小政府，大社会”模式建立政府，从“政 府导向”向“市场导向”转变。政府还应向企业学习，重视“顾客取向”，讲求投 入产出，降低行政成本，建立马克思所倡导的“廉价政府”。 竞争型政府 市场经济一个突出特征就是经济行为的竞争性。竞争性是保证各种资源的最 优配置，取得最佳效益的关键因素。随着世界经济一体化进程的加快，全球范围 内的竞争将更加激烈。因此，只有树立竞争型政府理念，优化政府有限资源配置， 才能增强政府在国际和国内的竞争力。公务员树立竞争型政府理念，时刻保持忧 患意识，才能不断提高自身素质和依法行政能力。 服务型政府 现代政府职能定位取向是服务型行政，也就是说，政府不再是凌驾于社会之 上的封闭的官僚机构。政府应从传统的“以统治为中心”的管制向“以服务为中 心”的管理转变。我国是社会主义国家，人民是国家的主人，全心全意为人民服 务是人民政府的根本宗旨。弱化权力意识，强化公共服务意识，是政府职能转变 的思想前提。适应深化行政体制改革的需要，增强服务意识，提高服务能力，公 务员才能在新形势下有所作为，否则无法与国际接轨。 责任政府 责任是法律的生命，政府责任是行政法律责任的主导方向。没有政府责任，行 政权的运行就没有制约，公民权的行使就没有保障。我国入世以后，在发展市场 经济的过程中，必须实现公民从义务本位向权利本位、政府从权力本位向责任本 位的深刻转变，从而保证政府始终对人民负责，建立社会主义的新型责任政府。 责任政府下的公务员应树立责任意识，在行政管理中不仅要承担组织责任，还要 9 。 东北大学硕士学位论文第二章执行力理论综述 承担个人责任。 从转换行政理念角度出发，作为政府管理主体之一的公务员，还应树立人本政 府、绩效政府和创新政府等理念，从而为政府职能转变奠定组织基础和思想基础。 ( 2 ) 明确政府的角色定位，需要进一步转变政府职能，做到不越位、不错位、 不缺位。 明确鉴别管理行为与服务行为 在一些社会性公共服务领域，公共服务的生产供给与对公共服务生产供给的组 织管理是两种不同性质的行为，可以进行严格而精确界别。前者是具体服务行为， 后者是行政管理行为，两者功能行为既可由同一主体承担，也可由不同主体负责。 实践证明，如果运动员与裁判员兼任一身，服务行为与管理行为混杂一起，有百 弊而无一利。但目前我国政府些部门的管理行为与服务行为还没有明确界别开 来，政府既从事公共服务的行政管理，又具体进行公共服务的生产供给。这种管理 行为与服务行为的混杂，源于对政府职责的模糊认识，使人们看不到公共服务的 行政管理与公共服务的生产供给之间有本质区别，也自然想不到公共服务的两种 功能行为各有其所宜的责任主体。因此，在打造服务型政府的过程中，必须进行以 角色分开、功能分离为取向的行政体制改革。 履行好政府服务职能 服务行政的实质是在公共管理过程中，把重点从管理职能转到公共服务上来。 为此，政府可以采用以下几种方式履行好公共服务职能：一是政府合同出租，首 先出政府确定要提供的某种公共服务的数量和质量标准，然后向各企业招标承包， 中标的承包商与政府签订供给合同，并严格按合同规定提供各种公共服务。政府 应对合同的执行进行严格监督，以保证公共服务目标的实现。二是公私合作，对 于某些短期不盈利或长期投资收益不高的产业、行业，难以吸引企业进行投资， 政府可以采用公私合作方法，利用优惠政策为企业带来一些实惠，使之投资回报 增加，从而提高企业的投资兴趣，吸引他们进行投资。三是化公为私，通过扩大 对私人市场的利用，让更多的私营部门参与公共服务的供给或者对某些提供公共 服务的公营部门进行改造，以私营部门方式运营。这样可以在减轻政府负担的同 时保证公共服务目标的实现。 选准政府工作定位 政府要履行好服务职能，必须做到不越位、不错位、不缺位，而问题的关键是 必须“让位”，改变政府包揽一切的状况，管政府该管的事，不管不该管的事。凡 是该由市场、企业、中介机构、社区和公民自己办的事情，政府都要让位。当然， “让位”绝不等于一概“退位”，职能转变绝不等于削弱政府权威和力量，政府在 “让位”中应选准自己的工作定位，认真当好“保安员”、“引航员”、“服务员”。 1 0 东北大学硕士学位论文第二章执行力理论综述 2 2 公务员 2 2 1 公务员含义 中华人民共和国公务员法所称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行 政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。在社会生活中负有崇高的使命， 扮演着领导者和组织者的“角色”，不同于其他各种行业的工作人员。 我国公务员范围的划分具有以下几个特点： ( 1 ) 我国公务员包括各级政府的组成人员。因为我国实行的是“一党领导下的 多党合作制”，不存在“多党竞争”，更不会出现“政府随政党更迭而更换”的现 象。因此，国家行政管理的连续性、稳定性具有重要的保证，同时，我国政府组 成人员与其它国家机关公职人员可以根据工作需要，依照一定的程序转任。从管 理的角度看，不把政府组成人员划分出去，使我国公务员从中央到地方形成一个 完整的系统，也更便于管理。 ( 2 ) 在各级行政机关和行使行政职能的单位中工作的工勤人员不属公务员。因 为，这些机关、单位中的工勤人员不行使行政职权，以前，这些人也不属国家干 部的范畴：同时，从机关后勤工作社会化改革方向来考虑，工勤人员也不宜列人 公务员的范围。只有把握公务员工作的发展规律，才能做好现代国家公务员工作。 2 2 2 公务员职责 中华人民共和国公务员法规定，公务员具有下列职责： ( 1 ) 模范遵守宪法和法律：( 2 ) 按照规定的权限和程序认真履行职责，努力提 高工作效率：( 3 ) 全心全意为人民服务，接受人民监督：( 4 ) 维护国家的安全、荣 誉和利益：( 5 ) 忠于职守，勤勉尽责，服从和执行上级依法作出的决定和命令：( 6 ) 保守国家秘密和工作秘密；( 7 ) 遵守纪律，恪守职业道德，模范遵守社会公德；( 8 ) 清正廉洁，公道正派；( 9 ) 履行法律规定的其他义务。公务员在工作中代表政府行 使国家职能，必须认真履行好自身职责，才能更好地为国家、为社会服务。 2 2 3 公务员素质 素质的基本涵义是指人“本来具有的”和通过后天的学习实践所形成的基本 特质的优劣状态。公务员素质包括政治理论水平、执行职责能力、伦理道德观念、 为人处事态度，以及自我心理调适的能力等等。公务员素质是一个动态结构，它 犹如“逆水行舟，不进则退”。它包含着两个方面的变化趋势：一方面公务员素质 会因工作环境的恶化或自我约束的放松出现退化和滑坡的可能；另一方面也会因 制度规范的完善，检查部门的督导和自身的修炼而使素质提高。但我们也应看到， 在我们的干部队伍中确有相当一部分同志的素质特别是思想政治素质不适应党的 1 i 。 东北大学硕士学位论丈第二章执行力理论综述 事业的要求，不注意大局。经不起考验。以权谋私，甚至违法乱纪。这必须引起 我们的高度重视。要保证我国改革和建设事业的顺利发展，关键的问题在于教育 干部。大力加强干部队伍建设，提高广大干部特别是领导干部的素质，已经成为 摆在全党面前的一项刻不容缓的重大任务。 政府职能转变对公务员素质提出了新的挑战： ( 1 ) 观念上的挑战 政府职能转变要求政府部门必须进行各种改革，以适应市场经济的需要，与国 际规则接轨。这意味着长期以来形成的政府职能将面临严峻挑战，意味着传统的 行政管理理念、范式、方式都要发生巨变。对于公务员来说，意味着多年来的业 务，如行政审批，会越来越少；而不熟悉的业务将会接踵而至。计划经济和管制 型政府与经济全球化背景下的市场经济、现代政府的经营和管理理念，尚有许多 不相适应的地方。 ( 2 ) 知识结构方面的挑战 政府职能转变的目标是建立高效的政府，行政效率被提升到战略高度，必须摒 弃过去那种不计成本的无所不包的低效率的管理。高效政府需要以一当十的公务 员，这意味着公务员队伍需要优化结构，知识储备需要不断更新。因此，公务员 只有树立终身学习意识和竞争意识，不断提高自身素质和能力才能有所发展，才 能适应社会发展进步的需要。否则随时都可能被淘汰。 ( 3 ) 行政能力方面的挑战 一是对决策能力的挑战，即研究新隋况、解决新问题并做出快速正确反应的能 力；二是对依法行政能力的挑战，即在世界贸易组织规则和各种法律法规规定的 范围内有效行政的能力：三是对政府宏观调控能力的挑战，即防范和化解风险， 应对可能出现的急难问题的能力；四是对社会服务能力的挑战，即提供优质服务、 创造良好发展环境的能力：五是对管理手段和方式的挑战，即改变传统的单一的管 制型的管理方式为多主体参与式的服务型的管理方式。 为了提高公