（会计学专业论文）湖北省交通项目预算资金绩效评价研究.pdf

武汉理工大学硕士学位论文 摘要 公共财政的本质是：财政的分配是为了满足社会公共需要，财政活动是一 切社会公共活动，政府提供公共产品以满足社会公共需要。在政府大力倡导建 设公共财政的今天，财政预算绩效评价显得尤为重要。政府编制预算，预算执 行过程中是否完全符合预算要求，这些都有赖于预算执行过程中和执行过后对 预算绩效的评价。对于交通项目更是如此，交通对于社会公共需要的意义非同 一般，其公益性的特点也很突出，如何让这种公益性得到最大限度的满足，就 要借助绩效评价来实现。研究交通项目预算资金的绩效评价方法的主要目的就 在于，加强交通基本建设资金监督和管理，提高有限资金的使用效率，使财政 资金能更好地为社会大众服务。现有的项目预算资金绩效评价理论和方法均来 源于西方发达国家的理论研究成果，是适合西方发达国家的发展情况的，而符 合我国国情的项目绩效评价理论和方法的研究尚在起步，特别是对于交通项目 预算资金绩效尚处于研究阶段。因此结合我国国情和政治环境，探讨和研究适 合我国国情的交通项目预算资金绩效评估理论框架、方法体系和操作程序，从 而使部门绩效评价规范化、系统化、制度化、科学化，就成为我国部门行政管 理的迫切要求。研究交通项目预算资金绩效评价方法的意义在于，政府加强预 算资金绩效评价工作，不仅是完善社会主义市场经济体制的客观要求，更是源头 治腐工作的重要环节，对政府行政制度改革意义重大。 本文通过分析我国交通项目预算编制的方法和现状问题，运用平衡计分卡 方法设计适合我国特点和实际情况的交通项目预算资金绩效评价指标，再运用 层次分析法确定指标权重，然后运用模糊综合评价法确立交通项目预算资金绩 效的评价模型，最后选取湖北省个别交通项目对该模型进行实证分析。通过一 系列的研究和分析以及最后的实证研究，本文设立了一套能够运用于交通一般 项目的绩效评价指标，实证分析也说明模糊综合评价法对一般交通项目预算资 金绩效能设立模型进行评价，整套评价方法能够有效地对一般交通项目预算资 金的绩效进行评价。 关键词：预算资金，绩效评价，平衡计分卡，层次分析法，模糊综合评价 武汉理工大学硕士学位论文 a b s t r a c t t h ee s s e n c eo fp u b l i cf i n a n c e ：f i n a n c ei sd i s t r i b u t e df o rm e e t i n gt h en e e do fs o c i a l p u b l i c ，f i n a n c ea c t i v i t yi sa l ls o c i a lp u b l i ca c t i v i t y , t h eg o v e r n m e n ts u p p l yp u b l i c p r o d u c t sf o rm e e t i n gt h en e e do fs o c i a lp u b l i c t o d a yw h e ng o v e r n m e n ts p a r k p l u g c o n s t r u c t i n gp u b l i cf i n a n c ee n e r g e t i c a l l yt h ea p p r a i s eo ff i n a n c eb u d g e tp e r f o r m a n c e i sv e r yi m p o r t a n t t h eg o v e r n m e n to r g a n i z eb u d g e t ，d o s ei ta c c o r dw i t ht h eb u d g e ti n t h ep r o c e s sw h i c ht h eb u d g e ti se n f o r c e d ，t h e s ea l ld e p e n do nt h ea p p r a i s eo f b u d g e t p e r f o r m a n c ei no ra f t e rt h ep r o c e s sw h i c ht h eb u d g e ti se n f o r e e d i ti sm u c hm o r ei n t r a f f i cp r o j e c t s ，t h em e a n i n go ft r a f f i ci su n u s u a lf o rt h en e e do fs o c i a lp u b l i c ，i t s c o m m o n w e a li se x t r u s i v e ，h o wt om e e tt h i sc o m m o n w e a li d e a l l y , i t sr e a l i z a t i o n d e p e n do nt h ea p p r a i s eo fb u d g e tp e r f o r m a n c e t h ec e n t r a lp u r p o s eo f r e s e a r c h i n gt h e a p p r a i s em e a s u r e so fb u d g e tf u n dp e r f o r m a n c eo ft r a f f i cp r o j e c t si s ，s t r e n g t h e n i n t e n d a n c ea n dm a n a g e m e n to ft h ef u n df o rt r a f f i ci r t f r a s t r u c t u r e ，a d v a n c ee f f i c i e n c y o fl i m i t e df u n d ，l e tt h ef i n a n c ef u n ds e r v es o c i a lp u b l i cb e t t e r e x i s t i n gt h e o r i e sa n d m e t h o d so ft h ea p p r a i s eo fb u d g e tf u n dp e r f o r m a n c eo fp r o je c tr o o ti nt h eh a r v e s to f t h e o r i e sr e s e a r c hf r o mw e s t e r nd e v e l o p e dc o u n t r i e s ，i ta c c o r d sw i t ht h ed e v e l o p i n g c o n d i t i o no fw e s t e r nd e v e l o p e dc o u n t r i e s ，h o w e v e r , t h er e s e a r c ho ft h e o r i e sa n d m e t h o d so ft h ea p p r a i s eo fb u d g e tf u n dp e r f o r m a n c eo fp r o je c t sw h i c ha c c o r d sw i t h t h es i t u a t i o no f0 1 1 1 c o u n t r yi si nt h eb e g i n n i n g ，s p e c i a lf o rb u d g e tf u n dp e r f o r m a n c e o ft r a f f i cp r o j e c t s s oc o m b i n ew i t ht h es i t u a t i o no fo u r c o u n t r ya n dp o l i t i c ss i t u a t i o n ， d i s c u s sa n dr e s e a r c ht h e o r yf r a m e ，m e t h o ds y s t e ma n do p e r a t i o np r o c e d u r eo ft h e a p p r a i s eo fb u d g e tf u n dp e r f o r m a n c eo ft r a f f i cp r o j e c t sw h i c ha c c o r d sw i t ht h e s i t u a t i o no fo u rc o u n t l 了, l e tt h ea p p r a i s eo fd e p a r t m e n tp e r f o r m a n c es t a n d a r d i z a t i o n ， s y s t e m a t i z a t i o n ，i n s t i t u t i o n a l i z a t i o n ，s c i e n t i f i c a t i o n ，w h i c hb e c o m e se x i g e n tr e q u e s t f o re x e c u t i v em a n a g e m e n ti no u rd e p a r t m e n t s t h em e a n so fr e s e a r c h i n gt h ea p p r a i s e m e a s u r e so f b u d g e tf u n dp e r f o r m a n c eo ft r a f f i cp r o j e c t si s ，t h eg o v e r n m e n ts t r e n g t h e n t h ew o r ko ft h ea p p r a i s eo fb u d g e tf u n dp e r f o r m a n c e ，w h i c hi sn o to n l yt h ee x t e r n a l r e q u e s tf o rp e r f e c t i n go u rs o c i a l i s t i cm a r k e te c o n o m i cs y s t e m ，b u ta l s ot h ei m p o r t a n t t a c h eo fp u n i s hm a l v e r s a t i o nf r o mh e a d s t r e a m ，i t sm e a n sf a t a lt oe x e c u t i v es t a n d a r d i i 武汉理工大学硕士学位论文 l n n o v a t i o ni ng o v e r n m e n t t h i st h e s i so v e r p a s sa n a l y z e sm e t h o d sa n da c t u a l i t yp r o b l e m so ft r a f f i cp r o j e c t s b u d g e to r g a n i z a t i o ni no u rc o u n t r y , u s e sb a l a n c e ds c o r ec a r dt od e s i g na p p r a i s e i n d e xo ft h ea p p r a i s eo fb u d g e tf u n dp e r f o r m a n c eo ft r a f f i cp r o j e c tw h i c ha c c o r dw i t h p o i n ta n dp r a c t i c ei no u rc o u n t r y , t h e nu s e sa n a l y t i ch i e r a r c h yp r o c e s st oa s c e r t a i n i n d e xw e i g h t ，a n dt h e nu s ef u z z yc o m p r e h e n s i v ee v a l u a t i o nm e t h o dt oc o n s t i t u t e a p p r a i s ef o r m e ro fb u d g e tf u n dp e r f o r m a n c eo ft r a f f i cp r o j e c t s ，f i n a l l ys e l e c ts p e c i f i c t r a f f i cp r o j e c ti nh u b e ip r o v i n c et od e m o n s t r a t i o na n a l y s i s o v e r p a s sas e r i e so f r e s e a r c h ，a n a l y s i sa n dl a s td e m o n s t r a t i o nr e s e a r c h ，t h i st h e s i sc o n s t i t u t e sas u i to f a p p r a i s ei n d e xo ft h ep e r f o r m a n c ea p p r a i s ew h i c h c a nu s et on o r m a lt r a f f i cp r o j e c t s ， d e m o n s t r a t i o na n a l y s i sa l s os h o wt h a tf u z z yc o m p r e h e n s i v ee v a l u a t i o nm e t h o dc a n c o n s t i t u t ea p p r a i s ef o r m e rf o rb u d g e tf u n dp e r f o r m a n c eo fn o r m a lt r a f f i cp r o j e c t st o a p p r a i s e ，t h ew h o l es u i to fa p p r a i s em e t h o d sc a na p p r a i s eb u d g e tf u n dp e r f o r m a n c eo f n o r m a lt r a f f i cp r o j e c t se f f e c t i v e l y k e yw o r d s ：b u d g e tf u n d ，p e r f o r m a n c ea p p r a i s e ，b a l a n c e ds c o r ec a r d ，a n a l y t i c h i e r a r c h yp r o c e s s ，f u z z yc o m p r e h e n s i v ee v a l u a t i o nm e t h o d i i i 独创性声明 本人声明，所呈交的论文是本人在导师指导下进行的研究工作 及取得的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方 外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为 获得武汉理工大学和其它教育机构的学位和证书而使用过的材料。与 我同工作的同志对本研究所作的任何贡献均已在论文中作了明确 的说明并表示了感谢。 关于论文使用授权的说明 本人完全了解武汉理工大学有关保留、使用学位论文的规定， 即学校有权保留、送交论文的复印件，允许论文被查阅和借阅；学校 可以公布论文的全部或部分内容，可以采用影印、缩印或其它复制手 段保存论文。 ( 保密的论文在解密后应遵守此规定) 劳；少日期：舻石 武汉理工大学硕士学位论文 第1 章导论 1 1 选题的目的和意义 1 1 1 选题的目的 从近年来交通财务管理的实践来看，不论是从适应财政管理制度改革不断 深化的角度，还是从提高行业内在发展质量的角度，都要求我们在注重资金使 用安全和加强监管的同时，必须逐步转向注重资金绩效考核评价的管理，这样 才能够真正做到“支出有预算、使用有计划、效果有跟踪。 研究交通项目预 算资金的绩效评估方法的主要目的在于，加强交通基本建设资金监督和管理， 提高有限资金的使用效益。要在进行深入调查研究的基础上，充分借鉴国内外 基本建设资金管理的成功经验，认真分析问题产生的根源，提出解决问题的有 效途径，最终形成具有较强实用性和可操作性的规章制度和法律法规。现有的 项目预算资金绩效评估理论和方法均来源于西方发达国家的理论研究成果，是 适合西方发达国家的发展情况的，符合我国国情的项目绩效评估理论和方法的 研究也尚在起步。特别是对于交通部门的公共财政资金研究尚处于研究阶段。 所以，借鉴国际先进经验，结合我国国情和政治环境，探讨和研究适合我国国 情的交通项目预算资金绩效评估理论框架、方法体系和操作程序，从而使部门 绩效评价规范化、系统化、制度化、科学化，就成为我国部门行政管理的迫切 要求。 1 1 2 选题的意义 预算资金绩效评价工作是预算管理的重要环节。开展项目预算资金绩效评 价工作，既是改进和加强各部门预算管理的重要环节，也是促进各部门进一步 调整投资结构、优化投资方向、加强资金管理、改进资金拨付方式，进一步提 高投资效益的重要措施。在建立公共财政的目标下，预算管理改革是近年财务管 理工作的重心，建立预算资金绩效评估体系，实质上是建立一套完整的政府行为 约束机制，使政府各部门以可操作、可量化的形式注重成本与效益，是财政经济 武汉理工大学硕士学位论文 管理由粗放型管理向量化指标体系管理转换的重要一环，有助于增加政府工作 与财政资金管理的科学性与公开性，提高政府理财的民主性与社会参与性。其意 义在于： ( 1 ) 加强预算资金绩效评价工作，是完善社会主义市场经济体制的客观要 求。从世界各国的发展过程看，在改善公共部门管理的众多领域中，加强预算管 理是重中之重；责任制、透明度、预测能力和参与性，是优质管理的基础。推行 绩效评估，不仅可以提高财政管理水平，还可以提高资源配置和使用的效率，而 且符合建立廉洁高效的现代政府的要求，更好地满足经济和社会协调发展、城市 和农村协调发展、人与自然协调发展的需要。 ( 2 ) 加强预算资金绩效评估工作，是源头治腐工作的重要环节。财政工作的 收和支是一个工作的两个方面，任何一个方面存在漏洞，对另一方面都是抵消。 对于财政收入的管理，比如税收收入的管理由于各项改革制度的建立和“金税工 程 的推行，同步监管和权力制约的效果已经非常明显，有效地防止了在财政收 入环节腐败的发生。但是，长期以来，由于缺乏明确的责任机制和有效的监管手 段，我国财政支出管理中普遍存在预算约束软化、项目投资失控、资金运行效率 低下等问题，制约着财政职能的充分发挥。如何通过预算资金绩效评估来管理财 政支出，是源头治腐工作、防范财政风险的重要之举。 另外，将课题细化到交通项目预算资金绩效评估不仅有利于预算资金绩效 评估专门化、部门化的研究，也有利于交通部门提高公共财政资金的利用率， 杜绝腐败，为我国交通事业做出贡献。 1 2 国内外相关研究综述 1 2 1 国外相关研究综述 预算绩效评价始于上世纪7 0 年代末8 0 年代初的新公共管理运动。新公共 管理运动对政府管理产生了很大的影响，倡导政府应从私人管理的方法吸取营 养，将企业家与绩效管理导入政府管理，重新确立政府与公众的关系。新公共 管理运动还将竞争机制引入政府管理，证实了市场不仅在私营部门存在，也在 公共部门内部存在。最早研究绩效预算的是美国，美国是绩效预算的发源地， 从2 0 世纪4 0 年代末开始就提出了“绩效预算”的概念，认为政府预算应该注 2 武汉理工大学硕士学位论文 重产出而不是投入，并将成本融入公共管理的领域。1 9 9 2 年，克林顿上台伊始 提出“再造政府”，把“绩效预算”提到首要位置。1 9 9 3 年1 月，通过了政 府绩效与成果法案，同时专门成立以副总统戈尔为首的国家绩效评价委员会【2 1 。 在新公共管理运动的影响之下，更多的西方国家开始了绩效评价的研究。上世 纪8 0 年代初，英国内阁成立了支出评估小组负责改革的调研和推行工作。评价 工作通过独特的视角审视了政府的支出与效果，并通过评价，发现了英国政府 存在大量的不经济和浪费、已经过时的机构和工作内容、组织设置和工作程序 不合理等问题。1 9 8 3 年，首先在卫生与社会保障部提出了绩效评估方案，将1 4 0 个绩效指标应用于绩效评估。8 0 年代，绩效评价工作在政府部门得到了全面的 推进，截至1 9 8 9 年，3 4 个中央部门中有2 6 个建立了绩效评价机制b 1 。1 9 7 7 年， 加拿大政府出台绩效评估政策，正式引入政府绩效评估。1 9 8 1 年，发布绩 效评估工作指南和联邦部门和组织项目评估准则，为绩效评估提供了政策 指导和帮助。1 9 8 9 年，出台联邦政府和部门绩效评估的工作标准，建立绩效 评估的工作标准。1 9 9 4 年，出台绩效检查条例，对绩效评估进行了重新的定 位。2 0 0 1 年，出台加拿大政府绩效评估政策和标准，进一步扩大绩效评估的 范围，为加拿大政府绩效评价的有效开展创造了很好的制度环境h 1 。在众多实施 政府绩效的国家中，美国较为完善地建立了项目绩效评价体系( p a r t ) ，该体系 将项目类型归为7 大类竞争性补助项目、按公式或分类补助项目、制定规章的 项目、购买资产和服务的项目、信贷项目、联邦直接支出项目和研究项目。其 中设置了2 个层次的评价指标，第一层指标包括：项目的目的和设计、战略规 划、项目管理、项目成效四个方面；第二层指标是结合第一层指标设置的提问 式定性指标。2 0 0 2 年，首先对6 7 个项目试行了p a r t 凸3 。美国的项目绩效评价体 系所设置的指标主要以定性指标为主，通过设置一系列的提问式指标，对项目 绩效进行考评。每一个评价指标有非常明确的评价标准。由于项目考评指标均 为定性指标，受主观因素影响较大，需要评价人员具有较强的专业知识和职业 道德。美国的项目评价十分注重项目的规划及项目立项目的和依据等。目前， 国外研究的热点仍然是如何有效公平地对项目绩效进行评价，如何建立评价的 指标体系以及怎样的评价方法最优1 。 3 武汉理工大学硕士学位论文 1 2 2 国内相关研究综述 从9 0 年代后期开始，我国分步设计、推行了一系列预算制度改革措施，内 容包括部门预算、国库集中收付、预算外资金收支“两条线”等。进入二十一 世纪后预算的绩效也提上了日程。党的十六届三中全会决定指出，财政要“改 革预算编制制度，完善预算编制、执行的制衡机制，加强审计监督，建立预算 绩效评价体系。”我国的学者预算绩效进行了一系列的研究。云南大学的罗斌 元阐述了构建财政支出基本建设项目绩效评价通用指标体系的重要性和必要 性，然后介绍了其应遵循的基本原则，最后重点阐述了一个横向分为四个维度、 纵向分为三个层级的多层次、立体型的通用指标体系h 1 。此体系的构建为财政支 出基本建设项目绩效评价的理论研究和实践应用奠定了基础。地方政府也依据 地方的特点开展了一系列关于绩效评价的研究，例如青岛市的城市经济管理 部门绩效评价课题组针对目前我国城市职能部门在绩效评价指标方面存在的 问题，结合青岛市政府职能部门绩效评价的实践，建议运用平衡计分卡，从受 众服务、业绩结果、内部管理、学习成长四个方面构建城市职能部门绩效评价 模型和评价指标体系阳1 。还有一些针对交通行业进行的研究，例如陈红霞撰写的 浅析交通部门如何适应财政国库集中支付制度改革中就通过分析财政部门 在湖北省交通部门推行的部门预算管理与国库集中支付制度改革中出现的相关 影响，结合交通部门的工作实际，提出交通部门适应财政国库集中支付的相关 建议呻1 。财政部先后发布了中央基本建设投资项目预算编制暂行办法、中央 本级项目支出预算管理办法、关于开展中央政府投资项目预算绩效评价工作 的指导意见等相关文件。 1 3 研究内容和研究方法 1 3 1 研究内容 第1 章导论主要阐述选择交通项目预算资金绩效评价研究作为论文题目的 目的和意义，以及相关的项目预算资金绩效评价理论的国外、国内研究现状， 并简要介绍本文的研究内容和研究方法。第2 章我国交通项目预算编制的方法 和现状主要介绍我国预算体制，预算的编制方法以及交通项目的预算编制方法， 4 武汉理工大学硕士学位论文 分析交通项目预算编制的现状和存在的问题，为交通项目预算资金绩效评价提 供现实依据，打下铺垫。第3 章交通项目预算资金绩效评价的指标设计通过分 析交通部门和交通项目的特点及实际情况，根据评价指标的设计原则，运用平 衡计分卡方式进行交通项目预算资金绩效指标的设计。第4 章交通项目预算资 金绩效评价指标的权重确定主要是在第3 章设计出指标的基础上，对指标权重 进行确定。指标权重确定利用的是层次分析法。先简要地阐述层次分析法的原 理和基本方法，然后利用层次分析法确定交通项目预算资金绩效评价指标的权 重。第5 章交通项目预算资金绩效评价模型的设立在前两章的基础上，建立绩 效评价模型。先介绍模糊综合评价法的基本原理和一般方法，根据交通项目预 算的特点建立交通项目预算资金绩效评价模型。交通项目预算资金绩效评价模 型的实证分析主要依托导师的课题“湖北省交通部门预算绩效评价”，运用 前文所得的指标和模型对湖北省交通项目预算资金绩效进行分析和评价。首先， 分析目前湖北省交通项目预算的概况，然后选取个别交通项目分析其预算实际 情况，建立该项目预算的绩效评价模型，对该项目预算的实施情况进行分析和 评价，得出评价结论。最后作出对未来交通项目预算资金绩效评价的展望。 1 3 2 研究方法 ( 1 ) 运用平衡计分卡指标设计方法来设计交通部门项目预算资金绩效评价 的指标体系； ( 2 ) 运用层次分析法确定交通部门项目预算资金绩效评价指标的权重； ( 3 ) 运用模糊综合评价方法确立交通部门项目预算资金绩效评价的模糊综 合评价模型。 5 武汉理工大学硕士学位论文 第2 章我国交通项目预算绩效评价的现状 2 1 我国目前项目预算编制方法 我国预算按照政府级次分为中央预算和地方预算；按收支管理范围分为总 预算、部门预算和单位预算；按编制形式分为单式预算和复式预算；按编制方 法分为增量预算和零基预算。部门预算是政府预算的基础，也是当前我国政府 预算的主要编制形式。项目预算是部门预算的组成部分，是行政事业单位为完 成其特定的行政工作任务和事业发展目标，在基本支出预算之外编制的年度项 目支出计划。这里的项目主要包括基本建设类项目、行政事业类项目、其他类 项目。我们所谈的交通项目主要指交通基本建设类项目，也就是预算内基建资 金项目。交通预算项目绩效考评，是指为改进项目管理和预算资金管理，运用 一定的考核方法、量化指标及评价标准，对交通预算项目预期计划目标的实现 程度及其经济性、效益性、效果性和可持续性所进行的综合性考核与评价“m 。 目前，项目支出预算采取项目库管理方式，按照项目重要程度，分别轻重缓 急排序，使项目经费安排与部门事业发展和年度重点工作紧密结合。每年项目 支出预算批复后，按照限定的条件财政部要组织中央部门对已批复预算的项目 进行清理，将延续项目滚动转入以后年度，逐步建立项目支出预算滚动安排的 管理机制。 项目库中的项目由各部门进行申报。交通部门的项目应根据交通部门履行 其行政职能的需要、事业发展的总体规划进行合理安排。交通部门内部应首先 对各预算项目进行严格审核，明确立项的依据，进行可行性论证。通过审核的 项目既可纳入交通部项目库中，交通部根据年度预算编制要求对项目库中的备 选项目再进行择优排序，之后向财政部门申报。 财政部f 3 叉, - j 交通部门申报的项目进行以下几个方面的审核，包括项目单位 及所申报的项目是否符合规定的申报条件；项目申报书是否符合规定的填报要 求，相关材料是否齐全；项目的申报内容是否真实完整；项目的规模及开支标 准是否符合规定；项目排序是否合理等方面。财政部门将审核通过的项目排序 后纳入财政部项目库。财政部根据国家有关方针、政策和交通部门履行职能、 事业发展目标，确定当年项目安排的原则和重点，并根据年度财力状况和项目 6 武汉理工大学硕士学位论文 排序，结合交通部门以前年度项目资金结余情况，统筹安排项目支出预算，列 入交通部门年度预算。财政部依法对中央部门报送的预算建议数进行审核汇总， 上报国务院审定。经全国人民代表大会批准后，在规定时间内向交通部门批复 预算。 项目支出预算一经批复，交通部门和项目单位不得自行调整。预算执行过 程中，如发生项目变更、终止的，必须按照规定的程序报批，并进行预算调整。 交通部门应当按照批复的项目支出预算组织项目的实施，并责成项目单位严格 执行项目计划和项目支出预算。在预算执行过程中，交通部门和财政部应按照 结余资金管理的有关规定，加强对项目支出结余资金的管理，将当年项目支出 预算申报及安排与项目支出结余资金情况相结合，统筹安排使用财政资金，提 高财政资金使用效益。 财政部2 0 0 7 年发布的中央本级项目支出预算管理办法中指出财政部、 中央部门以及项目单位应当对项目的实施过程和完成结果进行监督、检查。对 违反有关法律、行政法规和财务规章制度的，依法进行处理。项目完成后，项 目单位应当及时组织验收和总结，并将项目完成情况报中央部门；中央部门应 当将项目完成情况汇总报送财政部。按照财政部关于开展项目支出绩效考评工 作的有关规定，财政部负责统一制定绩效考评的规章制度，指导、监督、检查 中央部门的绩效考评工作，中央部门负责组织实施本部门的绩效考评工作。中 央部门应当将项目绩效考评结果报送财政部，财政部应当将绩效考评结果作为 加强项目管理及安排以后年度项目支出预算的重要依据n 。 2 2 我国目前项目预算绩效评价的实施情况 近年来，财政部实施了一系列的部门预算改革，并将绩效预算作为下一步 深入部门预算改革的重点。党的十六届三中全会作出的中共中央关于完善社 会主义市场经济体制若干问题的决定中明确提出：“改革预算编制制度，完 善预算编制、执行的制衡机制，加强审计监督，建立预算绩效评价体系。自 2 0 0 3 年至今，财政部相继出台了四个指导性文件，指导绩效考评试点工作的开 展。在指导文件中指出，各主管部门要积极进行试点，并根据财政部的规定与 要求，制定本部门绩效考评的具体实施办法n 副。 其中2 0 0 4 年中央政府投资项目预算绩效评价工作的指导意见主要针对 项目预算绩效评价，意见明确项目预算绩效评价的对象为中央预算内基建资金 7 武汉理工大学硕士学位论文 和国债资金投资的项目，并确定了项目预算绩效评价的1 0 个基本指标，分别是 社会效益、财务效益、工程质量、建设工期、资金来源、资金使用、实际达到 能力年限、实际单位生产能力投资、实际投资利税率、实际投资回收期。意见 还将项目预算绩效的评价结果作为今后年度预算安排和资金拨付的重要参考依 据n 3 1 。 为了响应党中央决定和财政部预算改革的需要，处在交通快速发展、交通 财政投入总额保持较高水平的交通部门也开始交通绩效评价的研究试点工作。 交通部选择从项目绩效评价开始入手，采取“研究与试点同步”的方式积极推 进。2 0 0 5 年1 0 月，启动了交通预算项目绩效评价的相关研究，2 0 0 5 年1 1 月， 交通预算项目绩效考评试点同步进行。交通部绩效评价工作的整体思路在于从 项目考评入手，并逐步探索单位的绩效考评，以财政部文件为指导，选择行业 中具有代表性的项目进行试点。2 0 0 5 年，选择3 个试点项目一宁沪高速公路项 目、船型标准化项目、血吸虫病防治项目。2 0 0 6 年，选择6 个试点项目一港口 经济贡献评价研究项目、沙漠地区公路路基施工及质量控制技术研究项目、收 费公路车辆通行收费标准确定影响因素研究项目、长沙至湘潭高速公路基建项 目、浙江省乡村康庄工程项目、陕西省安保工程项目。2 0 0 7 年，试点在全国范 围内全面开展，项目总数达到4 7 个。在此基础上，交通部建立了交通预算项目 分类体系，构建了1 l 类项目的绩效评价指标体系，提出了交通行业开展交通预 算项目绩效考评的工作机制，并出台了交通预算项目绩效考评管理试点办法 1 4 】 2 3 我国目前项目预算绩效评价存在的问题 从交通部的试点情况来看，目前研究和实践构建的交通预算项目绩效评价 体系仍存在以下一些问题：项目的分类仍不够科学；评价指标相对还比较繁锁： 在绩效试点中，评价指标缺乏可参考基准，评价指标的打分带有较大的主观性、 随意性。 从广义看，目前我国各级人民代表大会对各级财政预算、决算的审查，各 级审计机关和财政监督机构对财政资金的使用进行监督检查等，都或多或少地 涉及了评价财政资金绩效的内容，但这些行为主要是以监督检查为主要目的， 还不能成为真正意义上的对财政资金的绩效评价。从我国财政支出绩效评价工 作发展的现状看，虽然已有初步基础，但由于此项工作起步较晚，且缺乏系统 8 武汉理工大学硕士学位论文 性研究，仍不能适应我国市场经济发展与财政改革的客观需要。总的来看，我 国的项目支出预算绩效评价工作主要存在以下五个方面的问题口引： ( 1 ) 缺少立法支持。虽然我国公共投资部门提出了要完善项目投资决策程 序，对国家重点投资项目要从立项决策、建设决策、竣工验收直到财政支出绩 效评价，实行全过程管理，但是，迄今尚未出台全国统一的有关财政支出绩效 评价工作的法律法规，使我国财政支出绩效评价工作缺乏法律约束和制度保障。 缺乏立法支持是我国绩效评价工作滞后的根本原因。 ( 2 ) 没有明确的管理机构。西方许多国家和世界银行等国际组织都设有公 共支出绩效评价机构，作为公共投资财政支出绩效评价执行主体。而在我国， 尚缺乏这样一个有权威性的项目支出绩效评价综合管理机构，项目支出绩效评 价工作主要分散在各管理部门进行，各部门又主要是从技术性能、项目工程管 理方面进行财政支出绩效评价，指标、方法和组织程序差异大，难以形成统一 的、全面的项目支出绩效评价。标准不统一，使项目支出绩效评价结果差异大， 缺乏可比性，难以保障项目支出预算绩效评价结果的客观公正性。这是目前我 国项目支出预算绩效评价工作发展滞后的重要原因。 ( 3 ) 未构建规范的指标体系。目前，各有关部门的项目支出绩效评价主要 是通过若干固定的财务、技术和工程管理指标进行全过程评价，评价侧重于技 术、工程和资金使用的合规性评价，对财政资金的使用效益评价不足。同时， 各部门评价指标设置呈平面化和单一性特征，并且缺乏一套建立在严密数据分 析基础上的科学、统一、完整的指标体系，不能满足从不同层面、不同行业、 不同支出性质等方面进行综合、立体评价的要求。缺乏科学、规范的方法和指 标，影响了财政支出绩效评价结果的公正合理性。技术性缺陷是我国项目支出 绩效评价工作发展缓慢的直接原因。 ( 4 ) 支出评价内容不完整。我国项目支出预算绩效评价工作缺乏科学、规 范、合理的方法指标体系和健全的组织工作体系，使得项目支出绩效评价工作 内容不完整。一是侧重于合规性评价，而忽视效益评价；二是评价对象仅局限 于项目本身，而忽视项目内外因素的综合分析。财政支出绩效评价工作不仅涉 及项目过程审核和投资与回报的评价，而且包括各种宏观因素的评价，如投资 的社会环境，包括政策环境和自然环境对投资行为的影响，以及投资行为对行 业、社会及整个经济运行的影响等。但目前的项目支出绩效评价工作恰恰不包 括这些内容，使项目支出绩效评价工作不能达到为政府宏观决策服务的目的。 9 武汉理工大学硕士学位论文 ( 5 ) 支出评价结果约束乏力。由于项目支出绩效评价工作体系不健全，缺 乏法律规范，项目支出绩效评价结果只是作为各有关部门项目建设档案保存， 或作为有关部f - 力n 强新上项目管理时借鉴或参考，对于财政资金支出项目中的 成绩、问题与相关责任，对项目执行过程中的各环节责任人并没有任何直接约 束，不仅使财政支出绩效评价工作流于形式，而且影响了项目支出绩效评价工 作的权威性，制约着项目支出绩效评价工作的深入开展。 本文将就项目绩效评价的指标设计和评价模型等相关问题进行深入的分析 和研究。 1 0 武汉理工大学硕士学位论文 第3 章交通项目预算资金绩效评价的指标设计 3 1 目前试行的项目绩效评价指标 2 0 0 7 年8 月发布的交通预算项目绩效考评管理办法( 以下简称办法) 中明确了项目绩效考评内容主要是项目立项预期目标的完成情况，包括项目实 施过程中的管理效率及项目本身的经济性、效率性、效果性和可持续性等相关 内容。由此确定交通预算项目绩效考评指标主要包括项目实施内容绩效指标、 项目功能绩效指标、资金管理绩效指标、经济效益绩效指标、公共( 或社会) 效益指标以及根据实际情况确定的其他考评指标n 引。其中： ( 1 ) 项目实施内容绩效指标，主要包括实施内容完成量、完成质量、完成 进度和完成的及时性等项指标。 ( 2 ) 项目功能绩效指标，主要包括项目的用途、配套能力以及项目达标( 产) 程度等项指标。 ( 3 ) 项目资金管理绩效指标，主要包括资金使用的安全性、规范性、有效 性以及配套资金的筹措能力等项指标。 ( 4 ) 项目经济绩效指标，主要包括投入产出效益( 成本费用效益) 、直接 经济效益、持续经济效益以及间接经济效益( 对经济发展的推动作用) 等项指 标。 ( 5 ) 项目公共( 或社会) 绩效指标，主要包括社会效益、环境效益、可持 续性影响、使用价值、扶贫减灾、劳动就业以及协调发展等项指标。 以上是指标大类，根据项目分类不同，对指标进行了进一步的细分。办法将 交通项目分为以下四个大类：公路基本建设项目、水运基本建设项目、支持系 统基本建设项目和科技项目。其中，公路基本建设项目分收费公路项目、非收 费公路项目、农村公路工程项目、安全保障工程项目四个子类；水运基本建设 项目分港口、航道和陆岛运输三个子类；支持系统基本建设项目分一般项目和 大型装备建设两个子类。对各个子类项目分别从项目实施内容、功能、资金管 理、经济效益、公共( 或社会) 效益五个方面设立更为细致的指标。以水运基 本建设项目中的港口公用基础设施项目为例，其绩效评价指标列表( 表3 - 1 ) 如 下( 见下页) ： 武汉理工大学硕士学位论文 表3 1 港口公用基础设施项目预算绩效评价指标 一级指标 二级指标( 水运基本建设项三级指标( 港口公用基础设施项目) 目) 1 1 项目立项项目立项的目的和依据( 定性指标) 项目具体实施的内容以及工程量( 定量指标， 1 2 实施内容完成任务量 绝对数) 工程质量合格率( 定量指标) 1 实施内 工程质量优良品率( 定量指标) 容1 3 实施内容完成质量工程技术指标达标率( 定量指标) 项目获奖情况( 定性指标) 项目操作规范性( 定性指标) 1 4 实施内容完成进度和及时建设阶段禁毒的符合性( 定量指标) 性建设工期( 定量指标) 2 1 项目用途 项目实现的功能( 定性指标) 2 功能2 2 项目配套配套项目个数及配套能力( 定量指标，绝对数) 2 3 项目达标( 产)配套项目个数及配套能力( 定量指标) 资金到位率( 定量指标) 3 1 资金管理的规范性财政资金依存度( 定量指标) 3 资金管 资金管理制度健全性( 定量指标) 理 3 2 资金使用的有效性建设投资增减率( 额) ( 定量指标) 筹措资金占项目总投资的比重( 定量指标) 3 3 资金筹措能力 筹措资金来源及筹集资金成本率( 定量指标) 4 1 投入产出效益 财政资金投入产生的综合经济效益( 定性指标) 4 2 直接经济效益 本项目为基本设施项目，不产生直接经济效益 提高国家水上运输系统能力( 定性指标) 4 经济效 港口生产能力的提高( 定量指标) 盈 4 3 持续经济效益( 使用价值) 港口配套生产能力的提高( 定量指标) 港口生产环境的改善( 定性指标) 4 4 间接经济效益 船舶营运效益的提高( 定量指标，绝对数) 1 2 武汉理工大学硕士学位论文 续表3 1 港口公用基础设施项目预算绩效评价指标 项目( 单位投资) 对提高国家( 地区) 水路运 输综合能力的贡献( 定性指标) 5 1 社会效益 项目( 单位投资) 建设对拉动地方经济的贡献 ( 定性指标) 项目对地方水运环境产生的促进效益( 定性指 5 2 环境效益 标) 5 公共效 5 3 扶贫减灾效益劳动就业建设项目对扶贫的贡献( 定性指标) 益 效益协调发展效益等项目建设对减灾的贡献( 定性指标) 单位投资就业人数；( 定量指标) 项目对国家安全可持续发展的影响( 定性指标) 项目对国家、地方综合交通运输可持续发展的 5 4 可持续性影响 贡献( 定性指标) 项目对国家、地方经济与社会发展的可持续影 响( 定性指标) 通过上表可以看到港口项目绩效评价指标共有3 3 个之多，其中定性指标为 1 5 个，定量指标为1 8 个，指标十分繁琐。另外通过对办法中各项目类别绩效评 价指标的比较发现，四个项目大类的二级指标基本相同，三级指标差别也很小。 其中涉及到预算资金绩效的评价一级指标仅有两个，分别是资金管理和经济效 益。 3 2 平衡计分卡设计指标的原理 通过分析交通部正在试点的项目的绩效评价指标，我们不难发现，目前预 算项目分类还不十分科学，从而导致了下级绩效评价指标的繁琐和重复性，也 不科学，最终不能够很好的完成对项目预算绩效的全面评价。这里我们不对项 目分类的问题过多深入探讨，我们的重点在于项目预算绩效评价指标的设计， 通过企业绩效评价中常用的平衡计分卡来对交通项目预算绩效评价的指标进行 更新和完善。 1 3 武汉理工大学硕士学位论文 3 2 1 平衡计分卡的定义 平衡计分卡( b a l a n c e ds c o r ec a r d ，简称b s c ) 最初产生在企业界，是由美国 著名管理会计学家r o b e r tsk a p l a n 和复兴方案公司总裁d a v i dpn o r t o n 于1 9 9 0 年提出的。其核心思想在于立足于企业的战略规划，通过对创造企业未来良好 业绩的