（土地资源管理专业论文）临沂市城郊农村宅基地置换研究.pdf

摘要 临沂市城郊农村宅基地置换研究 土地资源管理专业硕士研究生张伟伟 指导教师朱玉碧副教授 摘要 土地是非常稀缺的资源，目前我国的现代化进程造成了土地的供需之间尖锐的矛盾。如 何在我国有限的土地资源供给条件下，既要保障粮食安全，又要满足建设发展的要求，已经 成为我国政府高度重视的问题。2 0 0 4 年我国农村宅基地面积为0 1 5 2 亿h m 2 ，占建设用地的 总面积的5 2 5 ，而同期全国农村人口减少了1 1 ，农村人口的转移造成建设用地的闲置，农 村十地浪费现象严重。十六届五中全会提出，要统筹城乡发展，建立工业反哺农业、城市支 持农村的机制，特别是“十一五”是我国全面构建和谐社会、推进社会主义新农村建设、加 快社会主义现代化的关键时期。推进宅基地置换正是新农村建设的重要组成部分。临沂市正 处于城镇化加速时期，城镇发展迅速，目前的土地资源无法满足城市建设用地的需求，保障 城市用地供给己成为临沂市城市发展的关键：而城郊农村居民点散乱、闲置、浪费现象十分 严重，土地利用效率低下，农村生活质量较低，“三个集中”进程缓慢，农业规模化经营水平 较低。开展城郊农村的宅基地置换止是解决这些问题的重要举措。宅基地置换涉及到农村产 业、农村居住状况、十地制度以及社会保障制度等的相关研究，从城乡统筹的角度，农村宅 基地置换还涉及到城市与农村的统筹发展，政府、集体经济组织和农户之间的协调发展。因 此如何从系统的角度，完善宅基地流转、使用制度、保护农户利益，并探讨临沂市宅基地置 换的规范措施，为临沂市的宅基地置换提供建议和对策，研究意义重大。 本文采取采取理论分析与实证分析相结合，以及系统分析的方法，在对临沂市宅基地置 换深入调查，特别是对南坊镇、义堂镇进行重点调查的基础上展开研究。 全文共分四大部分：第一部分为文献综述和绪论，介绍了国内外研究状况，以及宅基地 置换研究的背景、研究意义、研究内容、方法和技术路线：第二部分为宅基地置换的概念、 理论界定以及宅基地置换的案例评述。介绍宅基地置换的相关概念和产权理论、制度变迁理 论、利益相关者理论的基础；对苏南地区和浙江嵊州市进行典型案例进行分析，总结出宅基 地置换过程中的可借鉴的经验教训；第三部分，是对临沂市宅基地置换现状分析。首先通过 临沂城郊宅基地现状的分析，发现临沂城郊农村居民点的利用现状，在农业的规模化经营、 劳动力向城市的转移、公共设施建设成本的增加以及制约了临沂的城市化建设方面的影响： 然后通过对临沂城郊宅基地置换现状进行具体分析，发现目前的宅基地置换丁作在拆迁补偿、 置换资金以及工程开发监管和建设区规划等方面存在的一些问题。并通过运用理论对临沂市 的宅基地置换出现问题的原因进行深入的分析，指出目前的农村集体产权制度，一定程度上 南人学硕十学侮论文 阻甜了宅基地置换j ：作的开展，而住坚持政府主导的前提卜，如何更好的确保农吣利益，也 是宅基地置换工作的重点。为了进一步推进临沂市的宅基地置换工作，推进临沂市的城市化 建设，必须改善宅基地置换的现有机制；第四部分。对临沂城郊宅基地置换机制的完善，指 出临沂市宅基地置换，必须在政府的主导下，在制度保障、法律保障、社会保障体系、充足 的资金保障以及合理规划的基础上进行。并规范临沂市宅基地置换的具体措施：为了切实保 护农民的利益，首要必须打破政府的强势地位，重视第三部门的作用；还要运行有效的估价 机制，对宅基地置换进行合理补偿；鼓励村比宅基地置换过程中的土地入股，保障农民的生 活来源。对于宅基地未全面展开的村镇集体，可以加强农民的自主性，鼓励部分农户合作建 房；同时采取措施促进中远郊的农村宅基地置换1 ：作的展开。中远郊和近郊合作进行宅基地 置换工作，以及宅基地置换的跨区域协调机制，可以突破土地集体所有制的制约，促进城郊 的城市化进程。 关键词：宅基地置换农户利益土地制度 a b s t r a c t s t u d yo nt h er e p l a c e m e n to fr u r a lr e s i d e n t i a l 。 o ft h e s b u r b si nl i n v ic i t y m a s t e rc a n d i d a t e ：z h a n gw e i w e i a d v i s o r ：a p r o fz h uy u b i a b s 仃a c t l a n di sa v e r ys c a r c er e s o u r c e s ，o u rc o u n n y - sm o d e m i z a t i o np r o c e s si nm el a n do fs h a i p c o n t r a d i c t i o n sb e t w e e ns u p p l ya n dd e m a n d h o wc h i n a sl i m i t e dl a n dr e s o u r c e ss u p p l yc o n d i t i o n s ，i t i sn e c e s s a 叮t 0e n s u r ef o o ds e c u r i t ya n da l s os “s 锣t h er e q u i r e m e n t so fb u i l d i n ga n dd e v e l o p m e n t ， h a sb e c o m ec h i n a sg o v e n l 堋e n ta t t a c h e sg r e a ti m p o n a n c et ot l l ei s s u e i n2 0 0 4 ，c m n a sr u r a lh o u s e h n l 2a r e ao f0 1 5 2 砌l i o n ，a c c o u n t i n gf o rt h eb u i l d i n go ft h et o t a la r e ao fl a n dt o5 2 5 c o m p 玳d w i t ht h er u r a lp 叩u l a t i o nd e c r e a s e db yllp e rc e n t ，t h er u r a lp o p u l a t i o nc a u s e dt h e 咖l s f e ro fi d l e l a n df o rc o n s n c t i o np u r p o s e s ，s e r i o u sw a s t eo fr u r a l l a l l d b yt h ef i f u lp l e n a d ，s e s s i o no ft h el6 m ， t oc o o r d i n a t eu r b a l la n dr u r a ld e v e l o p m e n t ，t h ee s t a b l i s h m e n to fi n d u s n y f i n a n c e da g r i c u l t u r ea n d c i t i e ss u p p o r tr u r a lm e c h a n i s i l l s ，i np a n i c u l a r t h e ”1 lt hf i v e - y e a rp l a n ”i sc h i n a sc o m p r e h e n s i v e b u i l d i n go fah a m l o n i o u ss o c i e t y ；a n dp r o m o t et h eb u i l d i n go fan e ws o c i a l i s tc o u n t i y s i d e ，s p e e du p s o c i a l i s tm o d e m i z a t i o nt h ec m c i a lp e r i o d p r o m o t en e wr u r a lh o u s er e p l a c e m e n ti sa ni m p o r t a n t c o m p o n e n to ft h eb u i l d i n g l i n y ic i t yi s i nap e r i o do fa c c e l e r a t e du r b a n i z a t i o n ，r a p i du r b a l l d e v e l o p m e n t ，l a l l dr e s o u r c e sc a nn o tm e e tt h en e e d so fu r b a nc o n s t r u c t i o n1 a n dt op r o t e c tt l l es u p p l y o fu r b a i ll a n du s ei nl i n y ic i t yh a sb e c o m et h ek e yt od e v e l o p m e n t ，a n ds u b u r b a nm r a ls e t t l e m e n t s s c a t t e r e di d l e ，w a s t i n gav e r ys e r i o u sp r o b l e m ，l a n d - u s ei n e f f i c i e n c y a n dl o w e rt h eq u a l i t yo fl i f ei n 1 1 l r a la r e a s ，”t h r e eo nt l l e ”s l o wp r o c e s s ，a g 订c u i t u r a lo p e r a t i o n s0 fs c a l ei nal o w e rl e v e l s u b u r b s h o u s ei nr u r a lr e p l a c e m e n ts o l v et h e s ep r o b l e m si sa 1 1i m p o m n tm e a s u r e r e p l a c e m e n ti n v o l v e s h o u s et or u r a l i n d u s t r i e s ，r u r a l l i v i n gc o n d i t i o n s ，l a n ds y s t e m 肌dt h es o c i a ls e c u r i t ys y s t e mr e l a t e d r e s e a r c h ，自o mt h ep e r s p e c t i v eo fu r b a i la n dm r a l ，r 呱a lh o u s er e p l a c e m e n ta l s oi n v o l v e st h e c o o r d i n a t i o no fu r b a na n dm r a ld e v e l o p m e n t ， m eg o v e m m e n t ，t l l ec o l l e c t i v ee c o n o m i c o r g a n i z a t i o n sa i l dt h ec o o r d i n a t e dd e v e l o p m e n tb e t w e e nm em r a lh o u s e h o l d s s oh o wf - r o mt h e s y s t e mp o i n to fv i e w t h ep e e c th o u s ec i r c u l a t i o n ，t h eu s eo ft h es y s t e mt op r o t e c tt h ei n t e r c s t so f f a m l e r s ，a n dr e p l a c e m e n to fl i n 妒c i t yh o u s en o r m a t i v em e a s u r e sf o rt h er e p l a c e m e n to fl i n y i c i t y sh o u s et op r 0 v i d er e c o m m e n d a t i o n sa n ds o l u t i o n so n 旷e a ts i g n i f i c a n c e t bt a k et h i st h e o r e t i c a la i l a l y s i sa n de m p i r i c a la n a l y s i sc o m b i n e d ，a sw e l la ss y s t e ma n a l y s i s m e t h o d ，i nt h el i n y ic 时h o u s er e p l a c e m e n t d e p t hi n v e s t i g a t i o n s ，i np a n i c u l a ri nt h en a nf a n gt o w n a l l dy i t a n gt o w n 印p e a rt ob em a i n l yo nt h eb a s i so ft h es u n r e yr e s e a r c h t h ef u l lt e x ti sd i v i d e di n t of o u rp a r t s ：t h en r s tp a r to ft h el i t e r a t u r er e v i e wa n di n t r o d u c t i o n ， r e s e a r c ho nt h es i t u a t i o na th o m ea n da b r o a d ，豁w e na sr 印l a c e m e n th o u s eo nt h eb a c k g r 0 眦d ， i l i 南人学硕j ：学位论文 s i g n i f i c a n c e ，r e s e a r c h ，m e t h o d sa n dt e c h n i q u e sl i n e ；s e c o n di n t ot h ec o n c e p to fr e p l a c e n l e n th o u s e m e o r e t i c a ld e f i n i t i o no fr 印l a c e m e n th o u s ea n dt i l ec a s er e v i e w e d r e p l a c e m e n th o u s eo nt h e r e l e v a n tc o n c e p t s 锄dt h e o r i e so np r o p e r t yr i g h t s ，i n s t i t u t i o n a lc h a n g et 1 1 e o r 弘t h et h e o 哆o f s t a k e h o l d e r sb a s i so ft h ea r e a si ns o u t h e mj i a n g s ua n dz h e j i a n gs h e n g z h o uat y p i c a lc a s eo ft h e a n a l y s i s ，s u m m a r i z e di nt h ep r o c e s so f 唧l a c e m e n th o u s ec a nd r a wo nt h ee x p e r i e n c e sa n dl e s s o n s l e 锄e d ；t h et h i r dp a r to ft h er e p l a c e m e n to fl i n y ic i t yh o u s eo ft h es t a t u sq u o f i r s tl i n y is u b u r b a n h o u s et h r o u g ht h ea n a l y s i so ft h es t a t u sq u 0 ，i nl i n y ic i t y0 u t s k i r t sm r a ls e t t l e m e n t sf o u n dt h eu s eo f t h es 眦sq u o ，i nt h es c a l eo fa g r i c u l t u r a lo p e r a t i o n s ，a n dt h et r a n s f e ro fl a b o rt oc i t i e s ，t h e c o n s t 九l c t i o no fp u b l i cf a c i l i t i e sa sw e na st h ei n c r e a s ei nc o s to f t h ec o n s t r a i n t so fl i n y ic i t yb u i l d i n g 觞p e c t s ；t h e ns u b u r b a nh o u s er e p l a c e m e n to fl i n y is t a t u so fs p e c i f i ca n a l y s i sa n df o u n dt h a tt h e c u n e n tr e p l a c e m e n tw o r ki nt h eh o u s ed e m o l i t i o nc o m p e n s a t i o n ，r e p l a c e m e n tf u n d sa n dp r o j e c t d e v e l 叩m e n ta n ds u p e r v i s i o no fc o n s t m c t i o np l a n n i n g ，a n do m e ra s p e c t st h a ts o m eo ft h ep r o b l e m s a n dt h ea d o p t i o no ft h et h e o 哆o fl i n y ic i t y sh o u s er e p l a c e m e n tf o rm ec a u s e so fp r o b l e n 塔i n d e p t h a n a l y s i s ，p o i n t i n go u tt h a tt h ec u r r e n ts y s t e mo fr u r a lc o l l e c t i v ep r o p e t t yr i g h t s ，t os o m ee x t e n t ， h a m p e r e dt h ew o r ko fr e p l a c e m e n th o u s e ，a n di nu p h o l d i n gm ep r e m i s eo ft h eg o v e m m e n t - 1 e d ，h o w b e t t e re n s u r et h a tt h ei m e r e s t so ff a 肌e r s ，r e p l a c e m e n th o u s ei sm ef o c u so ft 1 1 ew o r k i no r d e rt o m n h e rp r o m o t et h ec i t yo fl i n y ih o u s er c p l a c e m e n tw o r k ，a n dp r o m o t et h ec i t yo fl i n y ic i t y ，w e f i l _ u s ti m p r o v et h eh o u s er e p l a c e m e n to ft h ee x i s t i n gm e c h a n i s l s ；f o u r t hp a r to fl i n ) ，is “b u r b a n h o u s ep e r f e c tr e p l a c e m e n tm e c h a n i s mt h a t l i n y ic i t yh o u s er e p l a c e m e n t ，m u s tb e i nt h e g o v e m m e n t sg u i d a n c e ，t h es y s t e mp r o t e c t i o n ，l e g a lp r o t e c t i o n ，m es o c i a ls e c u r i 够s y s t e m ，a d e q u a t e f u n d i n ga n dr e a s o n a b l ep r o t e c t i o no nt h eb a s i so fp l a n n i n g 加1 dr e g u l a t i o no fl i n y ic i t yh o u s e r e p l a c e m e n to fs p e c m cm e a s u r e s ：i n0 r d e rt oe f f e c t i v e l yp r o t e c tt h ei n t e r e s t so ft h ep e a s a n t s ，t h ef i r s t t ob r e a 王( t h eg o v e m m e n t ss 仃0 n gp o s i t i o n ，a n da t t a c hi m p o r t a n c et ot h er o l eo ft h et h i r ds e c t o r ；t 0 r u na ne f r e c t i v em e c h a n i s mo fv a l u a t i o no ft h eh o u s er e p l a c e m e n tf o rr e a s o n a b l ec o m p e n s a t i o nt o e n c o u r a g er e p l a c e m e n tv i l l a g eh o u s ei nt h ep r o c e s so fl a n ds h a r e s ，a n ds a f e g u a r dt h e i rs o u r c eo f l i v e l i h 0 0 d t h eh o u s eh a sy e tt of u l l yc o m m e n c ec o l l e c t i v ev i l l a g e sc a ne n h a n c et h ea u t o n o m yo ft h e f 黜e r s ，t oe n c o u r a g ef a n l 舱r sc o o p e r a t i v eb u 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保密的学位论文在解密后适用本授权书，本论文：回不保密， 口保密期限至年月止) 。 学位论文作者签名：织纬纬 签字日期：岛扩年多月丫日 导师签名： 签字日期：多柝乡月厂日 第l 章文献综述 第1 章文献综述 1 1 国外宅基地置换研究综述 西方发达国家比如美国的士地制度是建立在物权法基础之上的，所有者与使用者的权利 与义务都有严格的法律予以规范。加之市场体系十分完善，市场机制是资源配置的主要手段， 因此并没有宅基地置换的概念。因此，对于城乡人口迁移、十地流转等方面的研究，则散见 于人口学、城市规划学、社会学、法学等领域。 国外十地发展权制度的模式与经验：土地发展权( l a n dd e v e l o p m e n tr i 曲t s ) 是指土地所有 人遵守土地开发的法律规定，变更土地既定用途或提高十地利用集约度的一种权利【。土地发 展权的提出源于采矿权与土地所有权的分离和单独出售。创设土地发展权后，土地所有权的 范同是以依法取得土地所有权时的权利状态或止常使用价值为限，此后若想提高十地利用集 约度或变更十地使用性质则属于发展权。发展权不仅是物权，而且是一种与所有权具有相同 效力和权能的物权，它特定于一定土地地表及其上、下某一范围、高度和深度的空间。此外， 发展权在范围上火于- 十地所有权。所有权立足于土地地表，主要保护土地所有者的地表所 有权，而发展权则是基于土地利用的社会性、广泛性，从提高土地使用性能角度出发，不 但包括地表，而且及于对土地上、下空间的开发、利用。 ( 1 ) 美国。美国丁1 9 6 1 年配置十地发展权【2 】o 在美国，_ 十地发展权是土地所有权的一部分。 但可与之分离。为了保护农村耕地，防i ：城市对郊区的蚕食，美国政府采取向耕地所有者购 买十地发展权的办法。其具体做法是，对需要保护耕地的城城郊区，政府向拥有耕地的农民 购买发展权。农民出售发展权后可以继续耕种这块土地，但是不能改变用途，如建造房舍， 开设工厂开辟商店等用途。一般说来，政府也不开发，继续让农民耕种。如果城市规划已决 定改变这块土地的用途，那么农民从政府赎同发展权或自己开发，或者出售给开发者；政府 购买这块十地的所有权，成为政府所有的r 十地，政府就可以自由地处置这块土地。 对丁农用地，目前农地的发展权主要是作为一种政策工具，用于保护农业用地和开敞空 间，从而维护较高质量的自然环境。当然，区划( z o n i n g ) 也可以达到这一目的，但是最为农民 所欢迎的还是发展权购买( p u r c h 嬲eo f d e v e l o p m e n tr i g h t s ，简称p d r ) 和发展权转让( t r a i l s f e ro f d e v e l o p m e n tr i g h t s ，简称t d r ) 。p d r 是指政府或非营利组织为了防i ：农业用地转化为非农业 用地而筹集资金购买农地所有人的土地发展权，但所有者仍旧拥有土地的所有权和使用权。 而t d r 则是土地发展权在市场上的流转，比如某一地块根据区划不能进行开发，或者开发强 度较低，则该地块所有者可以购买其他地块的发展权，从而使该地块可以进行开发，或者可 以提高开发强度。p d r 和t d r 明显是一种市场行为，是一种契约过程。这一契约过程在保护生 态景观的同时，对农地所有者进行了补偿，从而兼顾了效率与公平。这一政策工具的另一优 点是使得民间的非营利组织( 特别是环保组织) 以及市民都能参与到农地保护的运动中来。非 营利组织往往通过募捐、收取会费等方式筹集购买土地发展权的资金，让更多的人了解农地 1 南人学硕卜学位论文 保护的作川和意义。政府购买十地发展权的资金主要米源于上级政府的拨款、常规财政收入 以及征收特殊的税种。征收特殊税种，比如部分州提高卷烟的消费税，需要召开听证会，征 得市民的同意。这也是一个农地保护观念普及的一个过程。此外。农地所有者出于合理避税 等考虑，会将自己十地的全部或部分发展权捐献给非营利组织或者政府。因此，p d r 和t d r 是一个政府、社会、农地所有者二赢的方法。 ( 2 ) 英国。英国于1 9 4 7 年通过的城乡规划法【3 1 规定一切私有士地将来的发展权( 即变 更土地使用类别之权) 转移规国家所有，由国家独占。实行所谓“土地发展权国有化”，私有 土地仍保持私有。从此，任何私有土地只能保持原有类别的占有使用、收益和处分权。私有 土地所有人或者其他任何人如果想变更( 升高) 土地的原使用类别，在实行建筑发展之前， 必须先向政府购买发展权。反之如果政府公布土地使用计划，变更( 降低) 私有土地原使用 类别，因而降低土地的价值时，政府应对私有土地所有者予以补偿。至于土地发展权的价值， 应按变更使用后自然增减的价值计算。 ( 3 ) 法国。法国也有类似发展权的设置。法国丁1 9 7 5 年制定了法定上限密度限制h 】，即规 定属于土地所有权之一的建筑权有一上限限制，超过一定限制的建筑权属丁地方政府所有。 上限密度限制指标采用建筑面积与占地面积之比( 即容积率) 。这一制度在开始建立时，巴黎 市规定的指标是1 ：1 5 ，其他地区是1 ：1 ，超过限度的建筑，必须向地方政府支付代价，以获 取建筑权。例如，在密度限制为1 ：1 5 的巴黎市，如果在1 0 0 0 平方米的占地面积上，建有建筑 面积为1 5 0 0 平方米的建筑时，无需交纳负担金。但是如果建筑面积达到2 0 0 0 平方米，按密度 限制规定标准计算，2 0 0 0 1 5 = 1 3 3 3 ( 平方米) 。为此应追加1 3 3 3 1 0 0 0 = 3 3 3 平方米的占地面积。 冈此该建筑开发商须向地方政府交纳相当丁3 3 3 平方米的土地价格，以作为购买超过标准的建 筑权。 1 2 国内宅基地置换研究综述 1 2 1 国内宅基地置换相关研究进展 在国内，农村土地制度自1 9 8 5 年以来逐渐成为研究的热门领域。农村宅基地制度基本上 是中国特色的一种制度安排，但是对于中国而言，宅基地置换义不能简单地视同为一般意义 上的十地整理，在土地整理的背后，却隐含着与士地相关的农业、农村问题和人口城市化问 题。自改革开放以来，随着社会主义市场经济体制的建立，十地要素市场也从无到有逐步建 立起来，初步形成了士地市场体系的框架。其中，土地使用制度的改革、土地市场管理和调 控方式的创新、土地市场服务体系的完善，都使市场在配置资源方面的基础性作j h j 开始发挥。 与此同时，农村宅基地置换乃至宅基地制度改革也成为学术界关注的热点之一，并己取得很 多有意义的研究成果。 从全国范围来看。虽然有关宅基地的改革很少。但是对于宅基地的性质及其利用一直是 研究的热点问题。 2 第l 章文献综述 ( 1 ) 从产权角度的研究：人苗学者对农村士地产权制度提出质疑，强调了农村土地产权 制度对土地流转、人口迁移的重要作用。 袁铖( 2 0 0 4 ) 从产权的角度考察了农村土地制度的变迁【5 1 ，提出要积极推动农村综合改革， 为农村土地流转创造良好的外部环境。姚从容( 2 0 0 3 ) 认为，迁移成本与迁移带来的预期收益是 影响迁移决策的首选因素，而明晰的土地产权安排能降低农村人口向城市迁移的经济损失、 心理成本和交易成本，从而增加迁移的预期收益【6 】。 龚介民( 2 0 0 5 ) 认为，宅基地与承包地相比有两大质的差别：其一，前者是非生产性用地， 后者是生产性用地，其用地有质的差别；其二，前者是生存生活的资料，后者是生产资料， 具有资源使用不同质的差别【7 】。据此对农民赖以生活生存居住的生活资料非生产性的宅基 地房地产麻恢复到- 十改和合作社初期确认过的农民私有权，也就是要比承包地的“准物权” 更进一步，虑依法给予“私有权”确认的保护，向农民核发宅基地的房地产权证。因此农民 宅基地虑当明确为农民的私有产权。 ( 2 ) 宅基地流转操作方面：为了节约利用土地，各地都在积极推进宅基地流转和土地整 理：作。在总结各地实践经验的基础上，一些学者对宅基地流转提出了具体的操作建议。 刘庆、张军连、张风荣( 2 0 0 4 ) 考察了经济发达地区农村宅基地流转的可能性与必要性，并 提出了一些规范宅基地有偿转让的制度设想【8 】。这一制度的总体思路是将农村宅基地所有权与 使用权分离，在保留集体建设刚地所有权不变的前提下，充分发挥市场机制与计划调节的双 重作用，推行农村宅基地使用权在一定范围内进行有偿、有限期、可流动的转让活动，并建 立起与之相适应的管理体系和流转体系，促进农村宅基地利用率的提高，更好地解决农村宅 基地过剩闲置问题。这一制度从表面上看与国家现行规定有一定的冲突，但地方政府利用了 时间差和外来投资收同了农村旧宅基地。这种方式更有利于：1 了约政府的财政支出，使其投资 达到最小化。政府不用对原宅基地用户建筑物的拆迁费进行补偿；政府如果确需使用这部分 的宅基地，只需支付合同规定剩余年限内的十地使用费和建筑物补偿费即可，不必进行劳动 力安置等。 陈止强对于农村“一户多宅”、宅基地流转等问题提出了具体的应对思路【9 】，特别指出对 不同的情况要区别对待，比如原有宅基地与新增宅基地的使用权主体应有所区别。他认为农 村宅基地是指农村村民住房用地及其必要的附属用地。它是农民集体所有土地的一部分，因 此对农村宅基地使_ 婀权的主体有较为严格的限制。因农村宅基地具有团体用权。因两户的宅 基地面积都朱剑规定标准而相且调剂的除外，但必须报经批准。离休等回乡、返乡落户人员 必须在原住地( 城镇等) 无私有房和朱出卖私房，但归侨等除外，其次是以居住为目的。原 本农民集体组织成员，取得宅基地使用权后，由于身份变化，不再属于该农民集体组织成员， 但其合法取得的宅基地使用权。在农民集体经济组织未收回前仍可以保留。 徐日辉、倪才英、曾珩分析了江西省土地大量闲置浪费的社会、政策和民风民俗等原因， 并分析了农村宅基地整理的潜力和可行性【10 1 。总体来说，宅基地流转的前提条件是要明确流 3 南人学硕十学位论文 转的主体及其权利，并在制度设计时充分保护农民的利益。而目前存在的主要障碍，还是宅 基地流转的法律保障不力，以及土地整理的资金短缺问题。 1 2 2 宅基地制度的演变 ( 1 ) 宅基地所有制的演变 农村宅基地与城市房基地有区别，它既是农民的居住消费场所，又是农户家庭经济的组 成部分，承载着农民生产、生活、生态、经济、社会、文化等多种功能。新中国建立以后， 农村宅基地所有权经历了由私有到公有的过程。 在很长一段时期我国农村宅基地和房屋都是农民私有。土地改革实现了“耕者有其田”， 也做到了“居者有其屋”。合作化和公社化在主要生产资料入社的同时，并没有改变农民宅基 地与房产的所有权。1 9 5 6 年全国人人一届二次会议通过的高级农业生产合作社示范章程 特别规定：“社员原有的坟地和房屋地基不必入社。”人民公社初期实行了高度集中统一的集 体制，但对农民的住宅，关于人民公社若干问题的决议认为是生活资料，宣布永远门卒十员 所有。 1 9 6 2 年中共八届十中全会通过的人民公社一 作条例修正草案( 即“六十条”) 第一次宜 布了宅基地“归生产队所有”，“不准出租和买卖”。同时，继续承认房屋归农民私有，可以出 租和买卖。1 9 8 2 年此项规定正式写入宪法。这样就形成了“一宅两制”，即房屋属农民所有， 宅基地归集体所有。 ( 2 ) 宅基地管理制的演变 改革开放以后，解决了温饱的农民出现了建房热，农村宅基地面积迅速扩大，一些地方 乱占滥用耕地严重。为了纠正错误倾向，规范建房秩序，1 9 8 1 年4 月国务院发出制j ：农村建 房侵占耕地的紧急通知；1 9 8 2 年2 月国务院发布村镇建房用地管理条例；1 9 8 6 年中共中央、 国务院发出加强十地管理，禁i 卜乱l ! i 耕地的通知，同年6 月十地管理法公布。在这些 政策法规中，有关宅基地的具体规定主要是：农村村民一户只能拥有一处宅基地；申请宅基 地要符合条件：面积要有限额；出卖、出租房屋的，不得再申请宅基地；社员迁居并拆除房 屋后腾出的宅基地，由生产队收回，统一安排使用：不得在承包地和臼留地上建房建住宅应 当使用原有的宅基地和村内空闲地，使用耕地的要报县政府批准；等等。对于某些非农业户、 城镇居民( 包括在远郊农村工作的教职员、医务人员、科技人员，回乡落户的离休、退休、退 职职工和军人，回乡定居的华侨、港澳台同胞) 需要使j h j 农村集体土地建房的，1 9 8 5 和1 9 8 8 年 的有关法律规章允许以无偿划拨或有偿方式取得宅基地。到了1 9 9 9 年，国务院办公厅关于加 强土地转让管理严禁炒卖土地的通知第一次提出“农民的住宅不得向城市居氏出售，也不 得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放- 十地 使用证和房产证。”2 0 0 4 年1 0 月国务院关于深化改革严格十地管理的决定再次提出：“禁 止城镇居民在农村购置宅基地”。同年1 1 月国土资源部关于加强农村宅基地管理的意见则 4 第l 章文献综述 提出两个“严禁”：“严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建 造的住宅发放土地使用证”。这就使农民房屋买卖与宅基地使用权流转的财产权利，受到极大 的限制。 5 第2 章绪论 第2 章绪论 2 1 研究背景 十地是非常稀缺的资源，目前我国的现代化进程造成了土地的供需之间尖锐的矛盾。我 国正处于城镇化快速发展阶段，随着人口和城市用地规模的不断扩大，对建设用地的需求越 来越大，在土地资源自然供给无弹性的约束下，建设用地与农用地之间的矛盾日益突出；目 前我国的十地利用坚持一要吃饭，二要建设，三要生态的原则，在十一届全国代表大会第五 次会议上，温家宝总理强调为保证粮食安全，我国必须保持最低1 2 亿公顷的耕地总量不变， 而2 0 0 6 年我国的耕地总量为1 2 2 亿公顷，我们不能通过占用耕地解决土地需求。 如何在我国有限的土地资源供给条件下，既要保障粮食安全，又要满足建设发展的要求， 已经成为我国政府高度重视的问题。“十一五”期间党中央、国务院提出必须统筹协调经济社 会发展与人口、资源、环境的关系，加快建设节约型社会，特别提出要强化节约和集约利用 十地，提高城乡节约利用和集约利用土地的水平；2 0 0 4 年我国农村宅基地面积为o 1 5 2 亿h r t l 2 ， r 建设用地的总面积的5 2 5 ，而同期全国农村人口减少了1 1 ，农村人口的转移造成建设用 地的闲置，农村土地浪费现象严重。 十六届五中全会提出，要统筹城乡发展，建立i ：业反哺农业、城市支持农村的机制，特 别是“十一五”是我国全面构建和谐社会、推进社会主义新农村建设、加快社会主义现代化 的关键时期。推进宅基地置换正是新农村建设的重要组成部分。 临沂市止处丁城镇化加速时期，城镇发展迅速，目前的十地资源无法满足城市建设用地 的需求，保障城市用地供给已成为临沂市城市发展的关键；而城郊农村居民点散乱、闲置、 浪费现象十分严重，七地利州效率低下，农村生活质量较低，“三个集中”进程缓慢，农业规 模化经营水平较低。开展城郊农村的宅基地置换止是解决这些问题的重要举措。 以上构成了本文的研究背景。 2 2 研究的目的和意义 近几年来，临沂市的城市发展非常迅速，临沂城郊的宅基地置换工作也有了初步的发展， 但是在宅基地置换过程中，存在着政策、制度、法律、社会保障等体系不完善的弊端，造成 了宅基地置换t 作出现了一些问题。本文就临沂城郊的宅基地置换j r 作进行深入的研究，就 其出现的问题，进行临沂市宅基地置换机制的完善，不仅可以为i 临沂市的宅基地置换提供建 议和对策，还可以向山东省的其他城市提供经验和借鉴。 土要研究目的有： ( 1 ) 从产权的角度分析问题，完善宅基地的流转，建立有偿使用制度。 ( 2 ) 用利益相关者理论分析，完善保障农户利益机制。 7 南人学硕十学位论文 ( 3 ) 利h j 制度变迁理论，探讨宅基地置换在政府主导与集体主导之间的选择。 ( 4 ) 寻求规范临沂市宅基地置换的措施。 ( 5 ) 完善宅基地置换各方面的保障制度。 在研究过程中，本文将农村宅基地置换进行系统研究，宅基地置换涉及到农村产业、农 村居住状况、土地制度以及社会保障制度等的相关研究，从城乡统筹的角度，农村宅基地置 换还涉及到城市与农村的统筹发展，政府、集体经济组织和农户之间的协调发展。以系统的 方法进行宅基地