（会计学专业论文）铁路货运定价模式改革的研究.pdf

摘要 摘要 本文通过分析国内铁路运价现状和问题、国外铁路运价改革要点 和启示，指出我国铁路运价改革的最终目标是实现运价市场化，并提 出运价市场化改革的框架。对铁路所承担的公益性运输中的支农、涉 农物资运输运价，提出可以按“两步走”，首先取消对涉农物资的优 惠运价，其次对支农物资运输逐步取消优惠运价并谋求财政的适当补 偿。对铁路建设基金的改革问题，探讨了取消铁路建设基金的改革步 骤及铁路建设资金的来源渠道。对铁路货运定价模式的改革问题，首 先指出了市场定价应遵循的几条基本原则；其次，对给出的四种定价 模式是否适应铁路运价改革进行分析和探讨；最后，将铁路运输产品 分成三大类，在第三类中有条件地选择若干类货物，运用市场定价方 法，先行尝试市场定价改革。对铁路货运市场定价的监管问题，研究 了在目前改革幅度和条件下的监管职责，以及根据改革推进程度设置 成立某种独立性质的监管机构对市场定价的实际执行情况进行监督； 除此之外，还可组成某种形式的消费者协会，对市场定价的执行进行 约束性监督。 关键词：铁路运输运输市场铁路运价市场定价 a b s t r a e t a b s t r a c t t h i sa r t i c l ep o i n t so u tt h a tu l t i m a t eo b j e c t i v eo ft h er e f o r m0 1 1t h e r a i l w a yt r a n s p o r t a t i o ni nc h i n ai st or e a l i z et h em a r k e t i z a t i o no fr a i l w a y t r a n s p o r t a t i o nt a r i f fa n dp u t sf o r w a r d 也ef r a m e w o r ko f 血er e f o r mo i lt h e 瑚i l w a yt r a n s p o r t a t i o nt a r i f fa f t e ra n a l y z i n gt h ep r e s e n ts i t u a t i o na n dm a j o r q u e s t i o no fn d l w a vt r a n s p o r t a t i o n t a r i f fa b o u tn a t i o n a l r a i l w a y s t h e r e f o r m0 1 3t h er a i l w a yt r a n s p o r t a t i o no f a g r i c u l t u r a lp r o d u c t si st oc a n c e l t h e p r e f e r e n t i a lt a r i f fs t e pb ys t e p ，a n dt r yf o rt h ec o m p e n s a t i o ns u p p o r t e d f r o mt h eg o v e r n m e n t s y n c h r o n o u s l y r e g a r d i n gt h er e f o r mo i lt h er a i l w a y c o n s t r u c t i v ef u n d , t h ea r t i c l ed i s c u s s e s 也ep r o c e s so ft h er e f o r n la f t e r c a l l c ：e l r a i l w a y c o n s t r u c t i v ef u n da n dt h er c s o u r c t ，o ft h e r a i l w a y c o n s t r u c t i v ec a p i t a l r e g a r d i n gt h er e f o r m0 1 3t h ep r i c ed e f m i t i o nm o d e lo f r a i l w a yt r a n s p o r t a t i o n , t h r e eb a s i cp r i n e i p l e ss h o u l db ea p p l i e dw i t h a c c o r d i n g l y , w h e t h e rt h e f o u rp r i c ed e f j m i t i o nm o d e l sa r cs u i t a b l et o r a i l w a yt r a n s p o r t a t i o nt a r i f fi sa n a l y z e da n dd i s c u s s e d f i n a l l y , t h er e f o r m 0 1 1t h em a r k e tp r i c ed e f i n i t i o ni sp e r f o r m e di na d v a n c e b ys e l e c t i n gr i g h t k i n d so fc a r g oa n du s i n gt h em e t h o do fm a r k e tp r i c ed e f i n i t i o n o nt h e s u p e r v i s i o no fc a r g oi r a m p o r t a t i o nt a r i f f , t h eo b j e c t i v eo ft h es u p e r v i s i o n a n dt h e g o v e r n m e n t sp r i m er e s p o n s i b i l i t y i nt h ec u r r e n ts i t u a t i o no f r e f o r mi s d i s c u s s e d a c c o r d i n gt ot h ep r o c e s so f r e f o r mo ft h er a i l w a y t r a n s p o r t a t i o nt a r i i f , s o n l ek i n d so fi n d e p e n d e n ts u p e r v i s i o ni n s t i t u t i o n s h o u l db es e tu pt om o n i t o rt h er e a lp e r f o r m a n c e i na d d i t i o n , a n o t h e r f o r m so fc o n s u m e r sa s s o c i a t i o nm a ya l s ob eb u i l d i n gt o s u p e r v i s et h e i m p l e m e n to f t h em a r k e tp r i c ed e f i n i t i o n k e y w o r d s - r a i l w a yt r a n s p o r t a t i o n t r a n s p o r tm a r k e t r a i l w a yt r a n s p o r t a t i o nt a r i f fp r i c i n gu n d e rm a r k e t 独创性声明 本人声明，所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研 究工作及取得的研究成果。尽本人所知，除了文中特别加以标注和 致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果， 也不包含为获得北方交通大学或其他教学机构的学位或证书而使用 过的材料。与我一起工作的同志对本研究所做的任何贡献已在论文 中作了明确的说明并表示了谢意。 本人签名：五翌 日期：盟年1 月盟日 荣叠嚣：卷、譬：目f 急憩 研垒艾登布 绪言 1 绪言 1 1 选题背景 目前我国铁路货物运价，仍然实行政府定价，铁路运输企业没有 任何定价权。这种僵化的定价机制已经无法很好地适应运输市场竞争 的要求。从铁路企业自身的经营来说，铁路运输在国内货物周转量运 输市场上的占有率逐年下降，由1 9 9 5 年的3 6 下降到2 0 0 0 年的3 l - 3 ；相应的，铁路运输企业效益低下，2 0 0 0 年全路盈利总额为3 3 8 亿元，同期占有的固定资产达5 2 6 8 8 亿元，资产收益率仅为0 “， 即使考虑到铁路运输企业资产构成的特殊性，这个比例也是很低的。 另一方面，从外部环境而言，我国已经加入w t o ，这意味着我国铁 路运输应与国际接轨。目前的政府定价机制已严重束缚了铁路运输企 业的发展，使企业在竞争起跑线上就处于不利境地。因此，市场竞争 的压力迫使我国铁路货物定价机制必须进行改革。 1 2 主要研究内容 1 。2 。1 支农涉农物资运价 对我国铁路目前所承担的政策性运输任务中的支农、涉农物资运 输运价改革问题采取两步走：第一步，取消对涉农物资的运输价格优 惠，运价与市场拉平；第二步，逐步取消对支农物资的运输价格优惠， 并提出在尚未完全取消对支农物资的运价优惠时，可由财政给予铁路 运输企业适当补偿。 北方交通大学硕士学位论文 1 2 2 铁路建设基金 在分析铁路建设基金产生背景及其发展沿革的基础上，根据铁路 体制改革的进程及外部经济环境的变化，为改革铁路建设基金寻求出 路，并探讨铁路建设筹资渠道，以加快铁路建设。 1 2 3 铁路货运的市场定价模式 探讨铁路货物运输市场化定价应遵循的几条基本原则：其次，对 多种市场定价方法是否适应铁路货运定价改革进行分析和探讨；最后， 有条件地选择若干类货物，运用市场定价模式，先行尝试市场定价改 革。 1 2 。4 运价监管 本文讨论的铁路运价监管是与运价市场化改革相关联的。主要研 究在目前改革幅度和条件下的监管目标，并根据铁路运价市场化改革 的进程，提出监管机构的设置思路。 国内、外铁路运价现状 2 国内、外铁路运价现状 2 1 国内铁路货运运价现状及存在问题 2 1 1 国内铁路货物运价的沿革 改革开放以后，随着我国经济体制、投资体制和价格体制的改革， 国家对铁路的运价政策也有所调整，并在局部上取得了一定的突破。 自1 9 8 3 年至今。我国对铁路货运运价先后进行过8 次较大幅度的调整： 1 ) 1 9 8 3 年1 2 月1 日对铁路货物运价进行大幅调整和改革，货物 运价总水平提高了1 2 5 8 ； 2 ) 1 9 9 0 年3 月1 5 日，较大幅度提高货运运价，货运平均运价总 水平达到每吨公里2 6 5 分，提高2 8 7 ： 3 ) 1 9 9 1 年3 月1 日，以货运运价每吨公里提高2 厘的名义出台 征收铁路建设基金的政策，实际提价幅度为2 5 厘； 4 ) 1 9 9 2 年7 月1 日，货运运价每吨公里提高1 分，提价收入列 入铁路建设基金； 5 ) 1 9 9 3 年7 月1 日，货运运价每吨公里提高1 5 分，使名义上的 铁路货运运价从每吨公里3 8 5 分提高到5 3 5 分，提价收入列入铁路建 设基金； 6 ) 1 9 9 6 年4 月1 日，货运运价每吨公里提高o 5 分，含铁路建设 基金的货运价格达到每吨公里5 8 5 分： 7 ) 1 9 9 7 年6 月1 日，货运运价每吨公里提高0 5 分； 8 ) 1 9 9 8 年4 月1 日，货运运价每吨公里提高o 5 分，铁路建设基 金每吨公里提高0 5 分。 目前我国铁路货运价格由基本运价和价内铁路建设基金两部分组 成，其中建设基金每吨公里3 _ 3 分，基本运价为4 6 分。除了对执行统 一运价的营运线路采取以上运价政策外，对新建线路，采取了一线一 价、几线均摊运价和全路均摊运价三种新路新价政策；对电气化线路， 北方交通大学硕士学位论文 采取了征收电气化附加费、征收补偿还贷电价的运价等专项补偿政策a 从以上我国铁路货运运价沿革的简要回顾来看，尽管在改革开放 以后，尤其是“八五”和“九五”期间，我国对铁路货物运价进行了 较大的调整并在局部上有了一定的突破，但运价调、改起步晚，与社 会主义市场经济价格新体制的要求仍有相当大的距离，仍然属于高度 集中统一的价格管理体制。 2 1 2 国内铁路货运运价形成机制现状 a 铁路货运运价决定主体相对单一，管理权限高度集中 建国以来一直到改革开放之前，我国铁路货运运价由中央政府严 格控制，在管理上高度集中。铁路货运运价作为政府指令性计划价格， 由中央政府和物价主管部门直接制定，铁道部和各运营铁路局均没有 定价权。 改革开放以后，铁路货运运价的制定和调整权仍然集中在国务院， 铁道部内部实行清算单价结算制，各路局之间由于自然条件、供求状 况以及管理水平不同等原因造成的成本差异无法得到反映。自1 9 9 1 年5 月1 日铁道法的实施起，国务院才将铁路货运杂费定价权交 给铁道部，但其比重只占运输收入的3 左右。 b 铁路货运运价形式以统一运价为主 改革开放之前，铁路货运运价管理权限高度集中于中央政府，全 国路网执行统一运价；改革开放之后，我国铁路货运运价形成机制进 行了一定的探索和尝试，也取得了相当的进展，已经初步形成了在统 一运价的基础上，新路新价、专项成本补偿、区域运价和地方、合资 铁路特殊运价等多种货运运价形式并存的局面。但这并没有从根本上 改变我国铁路货运运价以统一运价为主的格局，新路新价等多种运价 形式尽管已经存在，但在全国整个铁路网格局中所占比重仍然较低。 马克思政治经济学认为，价格是价值的货币表现，它围绕着价值 而上下波动。我国区域辽阔，地区经济发展极不均衡，线路之间、区 域之间，无论是从供求上，还是价值量上，差别都很大，这就必然要 求铁路货运运价能够反映上述诸因素的差别，受上述因素的影响而围 国内、外铁路运价现状 绕着价值量上下波动。我国铁路货物运输的统一运价形式掩盖了线路 之间、区域之间的成本、供求、消费者偏好等诸多因素的差别，使得 货运运价既不反映价值规律，也不反映供求规律，长期在偏离价值的 轨道上运行，失去了引导资源配置的作用，不适应市场经济体制的要 求，也使得铁路企业的运营陷入困境。1 9 9 4 年，铁路全行业亏损2 8 亿元。这是建国以来铁路首次出现的全行业亏损。 c 铁路货运价格( 不含建设基金) 水平偏低 截至目前，铁路货物运价中用于简单再生产的运营价格为每吨公 里4 6 分，用于扩大再生产的专项建设基金为每吨公里3 _ 3 分，二者之 比为5 8 2 ：4 1 8 。按目前的铁路建设基金征收水平，每年约征收3 6 0 - 3 8 0 亿元左右，对于缓解铁路建设资金不足，加快铁路建设发挥了重要的 作用。但是，对于货主而言，不论是基本运价，还是建设基金，均是 货主的负担，表现为实实在在的运价支出；而对于铁路运输企业来讲， 征收的建设基金不属于企业的运输收入，必须上交给铁道部用于铁路 建设，与企业的运营无关。因此，不考虑建设基金，则以目前每吨公 里4 7 分的运价水平，明显偏低。考察一下铁路行业的资本利润率， 问题就很清楚了。1 9 9 8 年，我国铁路行业盈利o 3 亿元，1 9 9 9 年盈利 2 7 2 亿元，这两年铁路的固定资产分别为4 9 4 7 2 亿元和5 4 7 8 8 亿元， 固定资产净利率分别约为o 和0 4 9 ，甚至远低于银行存款利率。 对于社会上的投资主体来说，在一定风险的条件下，必然追求尽 量高的投资报酬率或尽量短的投资回收期，而铁路目前偏低的运营价 格( 不含铁路建设基金) 带来的是较低的营业利润。以铁路行业目前 如此低的投资报酬率，要获得社会资本的大量投入是很困难的。要吸 引社会投资，改革铁路建设基金和偏低的营运价格势在必行。 铁路建设筹资与建设基金征收水平及吸引社会投资之间的关系 如图2 1 所示： 北方交通大学硕士学位论文 图2 1 ：铁路建设筹资与建设基金征收水平及吸引社会投资的关系 2 1 3 国内铁路货运定价存在的问题 a 铁路管理体制改革滞后是铁路货运运价形成机制改革滞后的根 源 一般来说，价格形成机制是价格管理体制的重要方面。运输价格 形成机制同样要受运价管理体制的影响。铁路货运运价形成机制更深 层次的矛盾在于铁路管理体制。这种体制是在计划经济体制和卖方市 场条件下形成的，与社会主义市场经济体制很不适应，已经难于发挥 运价合理配置铁路运输资源、提高铁路运输效益、促进铁路运输事业 发展的作用。铁路要走向市场，关键在于政企分开，建立现代企业制 度。建立社会主义市场经济体制下的铁路货运运价形成机制，有赖于 铁路现代企业制度的建立。只有建立现代企业制度，才能使铁路企业 成为市场经济活动的经营主体：才能使铁路企业真正做到自主经营、 自负盈亏、自我发展、自我约束；才能增强铁路企业的市场主体地位 和综合竞争能力。 b 铁路投资体制与铁路货运运价形成机制的矛盾 投资主体多元化，决定投资利益的多元化，投资者不仅要求按期 收固本金，而且要求获得合理利润。而现行的铁路货运运价形成机制 在运价水平、运价构成、运价管理体制等方面都存在障碍，市场准入 和退出机制不健全。目前的铁道部既是政府主管部门，又是铁路的直 接投资者、经营管理者。这种体制不利于市场经济条件下的货运运价 国内、外铁路运价现状 形成，不利于吸收社会资金投资铁路。 c 铁路建设基金与正常货运运价的矛盾 对于货主来说，不管是运价还是建设基金均是支付给铁路的运费； 对于铁路运输企业来说，建设基金不属于运输收入，只能用于建设铁 路，与铁路企业经营无关。这样就产生了对铁路货运运价水平高低的 双重判定标准问题，使供需双方看法截然不同。铁路运输企业认为货 运运价水平低，企业处于亏损经营。用户则感到运费太高，承受不起。 人为分割运价补偿简单再生产和扩大再生产功能的做法，在经济理论 上是没有依据的，阻碍了铁路货运运价功能的正常发挥。在既往经济 体制下，铁路运输供给全面短缺，此矛盾尚未激化，随着经济体制改 革和货运运价机制改革的深化，这种潜伏的矛盾逐渐暴露了出来。一 方面，建设基金占据了货运运价的相当空间，货主实际承受的运价水 平已经较高，另一方面铁路运输全行业亏损或保本运营，铁路运输业 的投资价值被扭曲，使铁路运价水平处于屡调不顺的局面，影响铁路 运输业的长远发展。最近财政部公布的在2 0 0 5 年以前取消的各项建设 基金中就包含铁路建设基金。应当指出，铁路包含建设基金的货运运 价水平，必然要受到运输市场供求、竞争和社会平均资金利润率的制 约，铁路建设基金只是在特定的经济条件下可行，随着社会主义市场 经济的深入和货运运价形成机制的改革，铁路建设基金应在2 0 0 5 年以 前回归到正常的货运运价中去。 d 现行铁路运价形成机制无法适应社会主义运输市场竞争的客观 要求 在社会主义市场经济条件下，竞争机制是运输市场机制的一个重 要组成部分，是运输市场正常运行、运价职能正常发挥、运输价值实 现的一个基本条件：是改善运输企业经营管理、提高运输效率和服务 质量、增加运输企业外在压力和内在活力最有效手段。运输企业的生 存和发展决定于市场竞争能力，决定于对市场的占有份额。目前，在 货物运输市场上，铁路与水路和公路之间的竞争日趋激烈。而现行铁 路货运运价制定与其他运输方式相比非常不灵活。面对运输市场日趋 激烈的竞争态势，铁路运输企业缺乏以运价调节货流的自主权，因而 常常处于十分被动的地位。 e 现行铁路货运运价管理体制与运输市场供求的矛盾 北方交通大学硕士学位论文 目前，运输市场供求关系已发生了质的变化，铁路部分线路已呈 滞销局面，而现行铁路货运运价管理体制过度集中，货运运价制定与 调整手续繁琐、周期长、往往议而不决，主观随意住很大，货运运价 管理距离法律化、制度化、规范化的要求差距很大，使得铁路货物运 价很难反映运输市场供求，每次调整铁路货物运价只是对运输成本进 行事后补偿，使铁路货物运价基本上失去了对市场供求的调节功能。 此外，铁路货运运价还存在两个问题：一是货运运价比价不合理， 主要是指铁路货运运价与社会商品价值的比价关系不合理。目前8 5 以上的生产资料价格和9 5 左右的消费资料价格已经放开，实行市场 调节，而对铁路货运运价仍实行比较严格的管制。李文兴教授曾对 1 9 5 5 年1 9 9 9 年货运运价指数进行过深入分析，分析表明：9 0 左右 的货物运价指数低于物价指数，有些品名的两种指数相差竟达到几倍 甚至几十倍。从中可以看出，铁路全行业亏损，除其他原因以外，铁 路货运运价一直偏低不能不说是主要原因之一；二是价外不合理收费 过高，导致运费整体水平偏高，诸如“点装费”、“请车费”、“赞助费”、 “路外伤害宣传费”等价外收费，引起广大货主的强烈不满。应当认 识到，乱收费短期内对局部可增加收益，但对铁路全行业长期而言有 百害而无一利，将严重影响铁路行业整体形象以及在运输市场大格局 中的全面竞争，这个问题关系到铁路的生存和长远发展。 2 2 国外铁路运价改革 2 2 1 各国铁路运价改革概述 a 美国铁路运价改革概述 美国铁路的发展在其经济发展中发挥着重要的作用。一位美国经 济学家这样描述：“没有上个世纪美国铁路业的大发展，就没有美国的 航天时代”。同时，美国是个非常注重法律规范的国家，政府对铁路 运价的改革也总是利用法律法规来规范和引导企业，调整各方关系。 因此，可以讲，美国一都铁道法律法规沿革史就是一部铁路运价改革 史。从大的方面看，以法律为标志，可以分为四个主要阶段： 国内、外铁路运价现状 ( 1 ) 1 8 8 7 年美国政府颁布商务管理法( t h ea c to fr e g u l a t e c o m m e r c e ) 它标准着美国政府对铁路运价管制时代的开始，也意味 着以前铁路运价自由竞争时代的结束。该法规定：1 ) 运价必须公平合 理，禁止价格歧视，并规定“所有不公平与不合理定价”都是违法的； 2 ) 反对垄断，实行明码标价政策，认为加强竞争是反对不合理定价的 最佳保护；3 ) 成立州际商务委员会( i n t e r s t a t ec o m m e r c ec o m m i t t e e ， 简称i c c ) 负责该法的实施。i c c 是美国第一个代表政府和公众利益 管理铁路经济，监督铁路运价的专门机构。 ( 2 ) 从1 9 0 3 年到1 9 2 0 年，美国国会先后通过了爱尔京斯法 ( t h ee l k i m a c t ) 、亥波伯恩法( t h eh e p h b u r na c 0 、曼因一爱尔京 斯法( t h em a n n - e l k i n sa c t ) 和运输法( t h et r a n s p o r t a t i o na c t ) 。通 过这些法律，美国政府扩大了i c c 的管制范围，i c c 不但可以制定最 低保护价，限定铁路运价的范围，而且可以自由修改或调整它认为不 公平或不合理的任何个别运价，并在全国不同地区制定不同的定价。 政府通过i c c 对铁路运价进行严格控制，禁止优惠运价的执行范围， 禁止铁路专用线或专用铁路实行较高运价，对公布运价的任何背离均 属过失。 ( 3 ) 1 9 2 0 年到1 9 7 6 年，其他运输方式，主要是公路和航空高速 发展，运输市场竞争逐渐加剧，对铁路运价的严格管制已经影响了铁 路的盈利、发展和竞争能力，因此，这期间通过的霍奇一史密斯决 议( t h e h o t b s m i t h r e s o l u t i o n ) 、破产法( t h e b a n k r u p t c y a c t ) 、紧 急运输法( t h ee m e r g m a c yt r a n s p o r t a t i o na c t ) 、铁路复兴和管理改革 法( t h er a i lr e v i t a l i z a t i o na n dr e g u l a t o r yr e f o r mh e 0 等法律中，逐步 放松了对铁路运价的管制，支持铁路独立经营，使铁路企业之间合并、 分离、重组的进程得以加快，推进铁路企业优化组织结构，鼓励铁路 积极参与市场竞争。 ( 4 ) 面对竞争已经相当充分的运输市场，1 9 8 0 年美国国会通过 了斯塔格斯法( t h es t a g g e r sa c t ) ，为美国铁路复兴提供了重要的 法律依据。它明确规定：1 ) 市场竞争是铁路经营与价格管理最有效的 调节手段；2 ) 放宽政府对铁路的管制，给以铁路企业相当的自由度， 以鼓励竞争：3 ) 铁路可以与货主协商定价，甚至秘密定价都是被允许 的，最终以合同的形式明确下来；4 ) 对部分不盈利线路给以免税优惠 北方交通大学硕士学位论文 政策；5 ) 逐渐缩小i c c 的权力，成立s t b ( t h es u r f a c e t r a n s p o r t a t i o n b o a r d ) 取代i c c 对不合理运价进行申诉调查和干预。 美国铁路运价历经严格管制、放松管制和放开3 个阶段。目前美 国的铁路公司都是私营的，政府没有在铁路建设上投资。经过合并重 组，现在美国较大的铁路公司不超过1 0 家。美国铁路货物运价有多种 形式，如协议运价、公布运价、联运运价和本线运价，其中大部分运 量的运价是通过合同来商定的。定价考虑最多的就是客户的利益、市 场的竞争和运输成本，以及运输能力。 b 日本铁路运价改革概述 日本铁路始建于1 8 7 2 年。历经3 次较大的战争之后，当时的日本 政府意识到铁路重要的战略地位，于是在1 9 4 9 年以公共企业体的形式 将铁路实现国有化，职工属于公务员，自负盈亏，独立经营。一直到 8 0 年代初，日本国铁运价一直实行中央政府高度集中管理。6 0 年代， 日本经济进入调整发展时期，汽车工业、高速公路快速发展，使铁路 面临巨大的竞争压力，同时，由于铁路企业机制上的不灵活，不适当 和不正常的劳资关系，使得铁路运输业的市场份额日趋缩小，货运市 场占有率由1 9 6 0 年的4 0 下降到1 9 8 5 年的5 ，并于1 9 6 4 年出现全 行业性亏损，至1 9 8 6 年累计亏损1 5 5 兆日元，使铁路经营陷入困境， 债台高筑，面临破产。 1 9 8 7 年日本国铁实行重大改革，其实质是国铁倒闭，成立新的民 营公司( 瓜) ，将整个国铁分割为6 个客运公司和1 个货运公司，瓜 承续了国铁在当时的线路、车辆、装备及部分不动产。货运公司发送 承运货物时，租用客运公司的线路，政府除了对取缔役以上干部及监 察人员实施任免外，不再干预公司经营。日本的国铁民营化改革实质 上是“上下分离”、客货分营、放松对运价的管制，各公司只要铁路运 价一定时间内( 如5 年) 在最高限价以下，原则上要取得运输大臣同 意，但对于得到许可的运价和费用无须得到许可就可以发行周游票、 各种免税票和优惠票等，运价机制较为灵活。实施国有民营改革1 2 年来，j r 6 家客运公司基本摆脱了连年提价亏损的恶性循环，灵活的 运价机制在其中发挥了重要作用。 o 瑞典铁路运价改革概述 瑞典国铁是最早全面实施“上下分离”的制度性改革的。瑞典铁 国内、外铁路运价现状 路“上下分离”的基本形式：从组织上将原国铁( sj ) 一分为二， 一个是瑞典国有铁路( sj ) ，一个是瑞典国家铁路管理局( bv ) 。 其改革的基本思路是： ( 1 ) 划分资产边界和业务职能。sj 的资产主要包括：机车车辆 及维修设施，车站及车站房地产、铁路线两侧土地；bv 的资产主要 包括：铁路线路( 含区间线路、车站线路、编组场线路) 、通信信号设 施、电力接触网、线路下面的土地及车站以外的土地、编组站固定设 备。sj 按照商业原则经营铁路运输服务业务，主要负责客货营销、 运输控制、编组站作业、机车车辆购置及维修、所属地产的出售与开 发；bv 主要负责制定铁路基础设施投资计划，并承担上述基础设施 的维护管理责任。 ( 2 ) 转换财务体制。改革前，瑞典国铁( sj ) 在财务上主要实 行的是预算管理。改革后，对于公司的核心业务客货运输，总部主要 是通过利润目标管理实施财务控制，而为生产提供服务的部门仍然实 行成本预算控制。各业务部门之间进行相互清算。形成内部市场关系， 使各部门能够进行独立的成本一收益分析，自负盈亏。 ( 3 ) 优化经营机制。在经营管理上，对路网干线和支线采用不同 的机制。一方面，对具有盈利能力的整个路网货运及干线客运，由s j 进行垄断经营：另一方面，对主要面向公益性服务的支线客运，则 开展铁路业务特许权经营，由政府进行运营补贴。 ( 4 ) 探索放松管制。放松管制大体可分为三个方面：一是市场准 入，开放铁路运输服务市场，确保所有经营者进入路网的公平性；二 是线路分配，在各竞争者间合理分配线路使用权；三是控制调度，消 除铁路运营中的歧视性行为。从实际及进展上看，瑞铁支线及部分干 线( 非盈利干线) 的客运市场已获准开放，日常运输调度控制权仍掌 握在sj 手中。 ( 5 ) 收取基础设施使用费。所有使用铁路基础设施的运营公司都 要支付基础设施使用费。收费的基本原则为：一是考虑公路等其他运 输方式基础设施费用的水平，而不是完全根据铁路基础设施实际成本， 使各种运输方式支付的社会边际成本相等；二是考虑基础设施今后的 发展；三是考虑路网系统的公平性。从1 9 9 9 年到现在bv 财务收支情 况看，每年基础设施使用费总额约为2 7 亿瑞典克朗，只相当于线路 北方交通大学硕士学位论文 维修成本的1 0 左右，线路实际成本与收费的差额由政府财政补贴。 ( 9 ) 依靠立法保证改革。瑞典铁路改革的每一步都有相应的运输 政策法案出台，为改革提供了强有力的法制保障。近年来具有改革里 程碑性质的1 9 8 5 、1 9 8 8 年等法案，成为当时改革的行动指针。 2 2 2 各国铁路运价改革从严格管制到逐步放开的过程 从美、日、瑞典等国，还有其他发达国家铁路发展的历史脉络来 看，政府对铁路运价的管制和管理制度变迁大致经历了以下四个阶段： 一是自由竞争阶段。政府为鼓励铁路发展，对铁路建设和运营给 予了大量的优惠政策，并且对运价基本上未采取管制措施，运价处于 自由竞争阶段，是市场竞争有效的指示灯。由于此时运能尚远不能满 足当时资本主义社会飞速发展的运输需求，铁路行业可以获得超额利 润，从而引导社会资本大量流向铁路部门，促进了铁路建设的蓬勃发 展。 二是严格管制阶段。铁路得到大发展之后，在各主要发达国家都 处于运输垄断地位，没有其他运输方式可以与之竞争。因为铁路运输 业属于基础产业，其运价的变动将引起社会物价平均水平的连锁反应， 甚至诱发通货膨胀。一般而言，政府的职能包括稳定物价，维护公平 竞争的市场秩序，因此，政府对铁路运价实弦严格管制，由政府来制 定和调整运价，铁路运营企业失去了运价控制权。 三是放松管制阶段。进入二十世纪五十年代，公路、航空得到迅 猛发展，铁路在运输市场上的垄断地位被打破，其市场占有率也日趋 缩小：另外由于铁路运营企业没有运价决定权，缺乏灵活的市场竞争 机制，铁路运营企业先后走入困境，成为财政的包袱。为增强铁路的 市场竞争能力，促进铁路尽快走出低谷，各国政府对铁路运价均放松 了管制，铁路运营企业相应获得了运价决定权，重新与公路和航空站 在了同一起跑线上进行竞争。 四是铁路复兴阶段。二十世纪八十年代以来，随着人们对交通运 输与国民经济发展、环境保护和可持续发展战略关系认识上的深化， 人们重新发现铁路的作用。运输经济学家马夏罗威( m a r c i a l ql o w e ) 国内、外铁路运价现状 在再发现铁路一书中主张用能耗、污染、拥挤成本、占用土地、 安全率、噪音、社会福利7 项指标来设定未来的交通运输体系，通过 考察提出铁路最符合可持续发展战略的目标。实际上，单就环境保护 而言，铁路环境污染的社会总成本( 含生产成本、消耗旅客的时间价 值、单位运输量的事故损失、环境社会成本) 低的优越性就很明显。 经测算，若以高速铁路的社会总成本为1 ，则普通铁路的社会总成本 为1 2 ，而公路和航空的社会总成本分别为1 9 8 和2 6 8 ，比较优势相 当明显。因此，各国政府相继取消了对铁路运价的限制，运价由铁路 企业自行决定，铁路不再被视为“夕阳产业”，相反，铁路已经开始走 上新的复兴发展之路。 可见，铁路运价从世界范围讲，是一个从严格管制到逐步放松的 过程。其管制和放松的程度，要视运输市场竞争的程度而定。当铁路 在整个运输领域处于垄断地位时各国政府对铁路运价进行了严格管 制，由政府来制定和调整运价。随着公路和航空业的迅猛发展，各种 运输方式竞争加剧，铁路的垄断地位大大减弱。各国政府为了增强铁 路的经营活力，逐步放松了对运价的管制，由运输企业自主低价，国 家依法对铁路运价进行监督、管理。 2 2 3 发达国家对国有铁路改革的探索 发达国家的国有铁路都曾经先后陷入困境，其中既有体制方面的 原因，管理方面的原因，也有市场竞争方面的原因。二十世纪八十年 代以来，各主要发达国家针对本国国有铁路的实际情况，进行了一系 列的改革探索，铁路又基本上走上了复兴之路。尽管各国的改革探索 不仅相同，但其中也蕴涵着一些共性的普遍性的思路。主要有： a 明晰产权关系，进行产权重组，实行“上下分离，客货分营” 的管理模式 对国铁实行股份制改造，改革资产所有制结构并试行铁路民营化， 允许民间经济组织参与经营管理国家的基础设施，调动民问参与铁路 经营的积极性 1 9 7 0 年美国对铁路实行客货分营，1 9 8 7 年日本对国铁实行民营 北方交通大学硕士学位论文 化，这是一次利用产权杠杆使国有铁路彻底摆脱经营困境的成功尝试。 随后，瑞典于1 9 8 8 年实行了以铁路所有主体、管理主体和运输经营主 体完全分离为显著特征的“上下分离”改革模式；其后，欧盟各国进 一步研究和完善“上下分离”改革模式。与此同时，美国、新西兰、 德国先后将国铁改造为股份制公司。这些改革本质上都蕴含着企业制 度变迁的深层次核心，即产权重组和产权关系明晰化。运输经济理论 认为，运输企业的产权制度，在一定程度上决定了运输企业对生产模 式以及经营管理模式的选择。因此，近2 0 年西方主要发达国家铁路改 革是以产权关系调整为本质特征的。 b 政府承担基础设施线路部分的投资和债务，对属于公益事业的 铁路客运实行补贴政策 在市场经济条件下，除公共物品( 包括准公共物品) 以夕 ，竞争 是最佳的资源配置方式。现代运输经济学已经不再把整个铁路( 包括 客运、货运、线路) 看作自然垄断物品，实际上，除铁路线路具有自 然垄断性需要由政府提供外，客运和货运，尤其是货运，适合市场竞 争，可以由市场竞争主体来提供。基于这种认识，美、法等国政府， 包括日本在实行民营化过程中，均承担了铁路基础设施线路部分的投 资与历史债务，作为政府提供社会公益产品的职能。对于客运，一方 面具有市场竞争性，另一方面，又具有社会公益性。为充分利用市场 竞争的优越性，西方国家对客运一般采用了市场竞争方式，而对于铁 路企业承担的而本应为政府承担的公益性运输，政府实行补贴政策， 具体到各国则各不相同。譬如，法国政府允许法国国营铁路公司 ( s n c f ) 在不同线路、不同季节实行不同运价，对客运亏损给予适 当补贴；日本国有铁道改革法第二十条明确规定：“在成立铁路客 运股份有限公司的同时，分别设立基金。基金运作产生的收益用于补 贴客运公司等运营中必要的费用支持，以使客运公司能稳定经营”；德 国短途铁路客运因承担公益性运输任务而产生的赤字由联邦和州政府 解决，并以法律形式加以规定。 c 进一步放松对运价的管制，鼓励竞争 除了美、日等国，加拿大政府设有运输部，运输部负责监督运输 法规的执行，当“裁判员”，它不再制定运价，而是由铁路公司在市场 竞争中自主定价：法国的国营铁路公司( s n c f ) 和瑞典的国有铁路 国内、外铁路运价现状 公司( s j ) 享有充分的定价权，如有权对铁路货运实行协议运价，有 权制定长途客运的运价( 报政府备案) ，有权发行公司证券以及向银行 贷款；在英国，英国运输部对英国铁路公司( b r ) 只提出指导性意见， 进行间接控制。政府放松运价管制，使企业在定价方面具有较大的自 主权和灵活性，其目的只有一个，即鼓励竞争，并通过竞争，以振兴 铁路。 2 2 4 国外铁路运价改革的启示 国外铁路二十多年的改革尝试和探索，积累了大量的成功经验， 其中一些科学性的经验应当讲是铁路运价改革未来发展的大方向。他 山之石，可以攻玉，尽管我国国情、路情相比较要复杂的多，市场经 济发育得也不充分，直接套用是行不通的，但对我国现今铁路货运运 价的深化改革还是具有一定的启示和参考价值。 a 逐步放开货运运价是一个总的发展方向 从各国运价的自由竞争到严格管制，再到放松管制，可以清楚看 出运价发展历史的脉络，也可以看出逐步放开货运运价是一个总的发 展方向。究其根本原因，是运输市场由不发达到铁路运输垄断，再到 运输市场竞争逐渐充分，是由于铁路运输在整个运输市场的地位变化 使然。货运运价管理政策的每一次大的改变，都是对运输市场变化的 政策回应和引导。此外，货运运价的逐步放开也与政府监管能力的提 高有关。严格管制的运价管理政策，对政府而言，实质上并不需要很 强的监管能力，因为法律法规的规定已经相当详尽。随着科学技术的 进步，经济管理理论的发展，政府的监管能力也得到提高，不但能够 把握市场发展变化的脉搏，及时立法加以规范和引导，而且能够对市 场利益主体进行必要的监督和及时的协调，逐步放开运价在政府层面 上不再存在监管能力不足的问题。尽管我国运输市场竞争尚不充分， 政府的监管能力也有所不足，但应明确，逐步放开货运运价是一个世 界性的发展方向，即使我们现在无法做到，也应为此不断创造条件， 做好准备。 b 吸取美国开放铁路运价的经验，适时放松对我国铁路货运运价 北方变通大学硕士学位论文 的管制 据美国铁路运输经济专家事后分析，美国铁路运价当时放开的时 间己浠后于当时的经济环境。如果提前放开铁路运价，铁路运输经营 及发展会比现在更好。因此，我们应吸取美国铁路运价放松管制的经 验，尽旱放松对中国铁路货运运价的管制。 r 放开货运运价的步骤和程度必须考虑运输市场的竞争程度 运价改革的根本原因在于运输市场竞争结构的变化，它是运价改 革的客观依据和条件。放开铁路货运运价也一样，它的步骤和程度必 须考虑运输市场的竞争程度，决不能一蹴而就，运输市场的竞争程度 有区别，放开货运运价的步骤就不应一致，放开的程度就应有区别。 我国目前的铁路运输市场，尚处于局部垄断和局部竞争并存的阶段， 真正竞争比较充分的市场局面还未形成，因此，我们不应急于求成， 全面放开铁路货运运价。考虑实际情况，在目前阶段，还应以政府定 价和政府指导价为主，为将来顺利过度到市场化定价打好基础。 d 铁路货运运价形成机制的改革要与其他方面的改革相配套 发达国家铁路运价改革的经验表明，对铁路货运运价形成机制的 改革并不是一个单一的举措，而是与铁路运输企业“上下分离，客货 分营”、成立股份制公司、民营化、产权重组等产权改革以及其他方面 的改革相配套进行的，是一个系统工程，没有其他改革的铺垫和作用， 铁路货运运价形成机制改革是不会成功的。我国市场经济体制改革正 处于深化之时，铁路体制改革也正在有条不紊地进行当中，这就为铁 路货运运价形成机制的改革台4 造了良好的环境条件；另一方面，铁路 体制改革尚未定型，这也使得铁路货运运价形成机制改革不得不随之 而变化，对其改革措施的顺利出台增添了难度。 e 加快和完善运输立法，实现依法管价、依法治价 不论是美国豹斯塔格斯法，日本的国有铁道改革法，还是 法国的国营铁路公司( s n c f ) 战略方针及执行条件的有关条款， 英国的铁路改革白皮书等等，西方国家的铁路运价改革，总以法 律现行。以法律为依据，不但使运价改革有法可依，还可以使得政府 监管有法可依、依法治价、依法管价，尽量避免利益主体之间过多的 纠纷，大大节省交易成本。这一点对正迈向法制化国家的我国而言尤 其具有现实的启迪意义。我国的铁道法正式实施于1 9 9 1 年5 月i 国内、外铁路运价现状 日，至今已有1 0 年，客观经济环境( 运输市场) 已经发生了重大变化， 但铁道法却从未修订过，相关的配套法规、规则也未形成健全完 善的体系，相当一部分内容已不再适用于今天，如铁道法中“对 国家铁路实行高度集中、统一指挥的运输管理体制”等条款都是计划 经济体制指导思想的产物，已经严重脱离社会主义市场经济的大环境。 因此，在改革铁路货运运价形成体制的时候，首先要修订铁道法， 并理顺相关配套法律、法规的关系，使铁路货运运价制定、货运运价 管理有法律依据，并受其约束，真正走上法制的轨道，同时也是我国 加入、v t o 之后的迫切要求。 北方交通大学硕士学位论文 3 我国铁路货运运价改革目标及框架 3 1 我国铁路货运运价改革目标 “十五”期间我国经济社会发展的主要奋斗目标是使国民经济保 持较快发展速度，经济结构战略性调整取得显著成效，经济增长质量 和效益显著提高，到2 0 1 0 年国内生产总值比2 0 0 0 年翻一番，到2 0 1 0 年我国要建立起比较完善的社会主义市场经济体制：在优化结构和提 高效益的基础上，到2 0 2 0 年国内生产总值力争比2 0 0 0 年翻两番，综 合国力和国际竞争力得到明显增强。 根据我国经济发展的要求，铁路货运运价改革的总目标应该是建 立与社会主义市场经济要求相适应的铁路货运运价形成机制和国家宏 观调控下的科学的货运运价管理体制，使铁路货运运价能够充分反映 价值规律、供求规律和竞争规律的客观要求，实现运价市场化。 我国铁路货运运价改革解决定价主体高度集中、货运运价形式不 灵活等问题的主要出路就在于货运运价市场化，在于更好地利用价格 杠杆参与市场竞争，在于与市场经济发育的程度紧密结合，与时俱进； 同时，在政府的宏观调控下建立科学的货运运价管理体制同样不可或 缺，即使将来市场发育相当完善，市场竞争相当充分，政府宏观调控 的职能还要发挥不可替代的作用。 铁路货运运价改革必须达到以下预定目标： 一是最终形成以市场形成运价为主体的铁路货运运价形成机制， 以充分发挥货运运价的杠