（会计学专业论文）经营性国有资产预算管理体系研究.pdf

经营性国有资产预算管理体系研究 摘要 党的十六大报告要求：“国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分 别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资 产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。”中央政府和地方政府分别代表国 家履行出资人职能，是十六大提出的国有资产管理体制改革不同于以往任何一次 改革的鲜明特点。在新的国有资产管理模式，即国家统一所有，政府分级代表和 分类监督、企业分层自主经营的模式下，应该如何管理经营性国有资产，实现管 资产和管人、管事相结合，是亟待解决的问题。改革开放以来，我国各级政府都 在不断探索国有资产管理体制改革的办法，并且摸索出了具有代表性的沪深模 式、“一体两翼”模式、市场模式等各具特点的国有资产管理模式。本文认为在 十六大提出的新国有资产管理体制下，“一体两翼”模式和市场模式都存在着计 划经济体制的痕迹，不符合市场经济的要求，而沪深模式虽然从根本上看与国有 资产管理体制改革的方向一致，但在实践中也还存在问题。由于经营性国有资产 的管理是国有资产管理的重要内容，所以本文认为新的国有资产管理模式是要在 三层架构的基础上，实现政资分离、政企分离，对国有资产进行分类管理、进行 预算管理，这就是经营性国有资产的预算管理。经营性国有资产预算管理同时借 鉴了沪深模式的三层架构和法国国有资产管理的“计划合同制”的特点，能够对 经营性国有资产实现有效的管理，从而实现经营性国有资产的保值增值目标。 本文认为经营性国有资产预算体系是中观与微观的结合。经营性国有资产的 预算管理体系是包括清产核资、预算的编制、预算的执行、预算评价和预算监督 等因素的综合系统。清产核资为经营性国有资产的预算管理提供预算的基数，是 经营性国有资产预算管理的前提；预算编制是为经营性国有资产预算管理提供发 展的目标和方向，是经营性国有资产预算管理的基础，经营性国有资产的预算不 同于政府预算，也不同于公司预算，而是以国有权益为核心，以保值增值为目的 的指标组合；预算执行则是经营性国有资产实现预算管理的重要步骤，预算执行 不仅包括把预算指标分解下达到各责任主体，还包括为预算执行创造良好的环 境，同时也与经营性国有资产的经营者选择密不可分；预算评价是经营性国有资 产预算管理的有力补充，对相关责任主体的评价结果舍直接影响责任主体的业绩 和奖惩，同时也是下期预算调整的基础；预算监督存在于经营性国有资亭预算管 理的全程，是对国有资产监督管理机构在预算管理的全部行为进行监督，是经营 性国有资产预算管理的有效保障。上述各因素相互影响，相互制约，共同促进经 营性国有资产实现有效的预算管理。 经营性国有资产预算管理体系不是单枪匹马的独立运行，它离不开相关因素 鼹影嗡裙铡约，比如经营性髫寄资产款发漾战昭、法露法矮静蕊藏完善程度等。 这些困索豹积辍箨强，会促进经营往翻有资产预算管理体系的有效运行，反之， 则会嬉鼹缀营一睦髫毒姿产鞭篓簿璎体系发挥馋攘。 关键词：强毒资产管理体划改孳圜家财务缀营毂爨有资产蘸葵管理 s t u d y o nw o r k i n gs t a t e - o w n e da s s e t s b u d g e tm a n a g e m e n ts y s t e m a b s t r a c t t h er e p o r to f n o 1 6p a r t yc o n g r e s sr a i s e sac l a i mo fe s t a b l i s h i n gan e ws y s t e m o fs t a t e o w n e da s s e t sm a n a g e m e n t t h a ti s 。t h es t a t es h o u l df o r m u l a t el a w sa n d r e g u l a t i o n st os e tu pt h es y s t e mo fs t a t e - o w n e da s s e t sm a n a g e m e n t c e n g a l 妇d l o c a lg o v e r n m e n tr e p r e s e n tt h es t a t et of u l f i l lt h ed u t i e so fa s s e t s - o w n e r sr e s p e c t i v e l y , a n de n j o yt h eu n i t yo fo w n e r s r i g h t s , o b l i g a t i o n sa n dr e s p o n s i b i l i t i e s ，a n dc o m b i n e t h em a n a g e m e n to fa s s e t s h u m a nr e s o u r c e sa n db u s i n e s s e s 1 1 1 es i g n i f i c a n td i f f e r e n c e b e t w e e nt h en e ws y s t e ma n dt h o s eo l do n e si st h a tc e n t r a la n dl o c a lg o v e r n m e n t s r e p r e s e n tt h es t a t et of u l f i l l t h ed u t i e so fa s s e t s - o w n e r sr e s p e c t i v e l y i nt h i sn e w s y s t e m , h o wt om a n a g es t a t e o w n e d a s s e t sb e c o m e st h em a j o rp r o b l e mw h e n c o n s i d e r i n g t h ec o m b i n a t i o no fm a n a g e m e n to fa s s e t s ，h u m a nr e s o u r c e sa n d b u s i n e s s e s s i n c et h ee s t a b l i s h m e n to fp o l i c i e so fo p e n i n gu pa n dr e f o r m , c h i n e s e g o v e r n m e n th a sb e g u nt os t u d yt h ew a y so fs t a t e - o w n e da s s e t sm a n a g e m e n tr e f o r m ， a n dh a sc r e a t e d 氇u s h e np a 鼓e m , y i t i l i a n g y ip a 箍e r n ”a n d s h i c h a n gp a r e m b u t u n f o r t u n a t e l y , t h r o u g ho u rs t u d y , t h et h r e ep a t t e r n sl i s t e da b o v ec o u l d n tm e e tt h e r e q u i r e m e n to ft h en e wm a n a g e m e n tr e f o r m 。h o w e v e rm ys t u d yo ft h ew o r k i n g 。 s t a t e - o w n e da s s e t sb u d g e tm a n a g e m e n t ，w i t ht h ec h a r a c t e ro ft h r e el e v e l s ，s e p a r a t i o n o fp o l i t i c sa n d c a p i t a l ，s e p a r a t i o n o fp o l i f f c sa n d e n t e r p r i s e s ，c l a s s i f i c a t i o n m a n a g e m e n ta n db u d g e tm a n a g e m e n t ，o v e r c o m e st h es h o r t c o m i n g i naw o r d ，t h i s b u d g e tm a n a g e m e n ti sb e l i e v e dc a p a b l eo f m a n a g i n g s t a t e - o w n e da s s e t ss u c c e s s f u l l y t h i sb u d g e tm a n a g e m e n ts y s t e mi n c l u d e sc h e c k ，w e a v i n g ，i m p l e m e n t a t i o n ， e v a l u a t i o na n ds u p e r v i s i o no fb u d g 畦。c h e c kp r o v i d e st h eb a s em e m b e r sf o rt h e b u d g e t ，w h i c hi st h ep r e m i s eo ft h eb u d g e tm a n a g e m e n t b u d g e tw e a v i n gs h o w st h e d i r e c t i o no f b u d g e tm a n a g e m e n ta n di st h eb a s i so f t h eb u d g e tm a n a g e m e n t d i f f e r e n t f r o mg o v e r n m e n tb u d g e ta n de n t e r p r i s eb u d g e t ，w o r k i n gs t a t e - o w n e db u d g e tt a k e s o w n e r sr i g h ta si t sc o r e , w h i c hg u a r a n t e e st h ew o r k i n gs t a t e o w n e do fa s s e t sp l e d g e j nv a l u e ，m o r e o v e r ，a i m st or i s ei nv a l u e i m p l e m e n t a t i o no ft h eb u d g e k n o to n l y r e s o l v e st h en o r mt or e l e v a n tu n i t s , b u ta l s oc r e a t eg o o de n v i r o n m e n tf o rt h eb u d g e t ， a n de o n c e m 氆es e l e c t i o n - o fm a n a g e r so fs t a t e m o w n e de n t e r p r i s e s e v a l u a t i o no ft h e b u d g e ti st h es u p p l e m e n to ft 蜘w o r k i n gs t a t e o w n e db u d g e tm a n a g e m e n t ，n o to n l y l a y i n gt h ef o u n d a t i o n sf o rt h eu n i t s r e w a r d ，b u ta l s oa d j u s t i n gt h en e x tb u d g e t t h e s u p e r v i s i o nl i e si na l lt h ep r o c e s s e s ，a n ds a f e g u a r d st h es m o o t hn m n i n go fb u d g e t m a n a g e m e n t 。a l lt h ef a c t o r sp l a yr o l e st o g e t h e rt oa c h i e v et h ew o r k i n gs t a t e - o w n e d a s s e t sb u d g e tm a n a g e m e n ts u c c e s s f u l l y 。 b yt h ew a y ，t h i sp a p e ra l s om e n t i o n ss o m er e l e v a n te l e m e n t so ft h ew o r k i n g s t a t e - o w n e d a s s e t sb u d g e tm a n a g e m e n t ，s u c ha sd e v e l o p m e n ts t r a t e g yo fs t a t e - o w n e d a s s e t sa n dt h el a w s i ft h e s ee l e m e n t sp l a yp o s i t i v e l y , t h e yw i l lh e l pa c h i e v et h e 现既e m a n a g e m e n t , o r , t h e yw i l lh i n d e ri t sd e v e l o p m e n t 。 t k e yw o r d s ：s t a t e - o w n e d a s s e t sm a n a g e m e n ts y s t e mr e f o r m s t a l ef i n a n c e w o r k i n gs t a t e - o w n e da s s e t s b u d g e tm a n a g e m e n t 经嚣性国有资产预算管理体系研究 绻论 1 研究篱豪 2 0 0 2 年党蛉十六大搬告踞礁提出要“继续谡婺国鸯经滚蛉毒是积缝梭，改擎 国有资产管理体制，是深化经济体制改革的重大任务。在坚持国家所有的前提下， 充分发挥中央和地方两个积极性。国家舞制定法律法规，建立中央政府和地方政 府分稍筏裘国家履行出赘入联责，享有掰有者权菔，权和、义务和责任裙统一， 骜资产积餐人、管雾相续合匏垦骞资产蟹理体制。中央政魔帮蛰、枣( 建) 镢级 地方政府设立圈有资产管理机构。继续探索有效的国鸯资产经营体制和方式。各 级政府要严格执行豳有资产管理法律法规，坚持政企分开，实行所有权和经营权 分离，使企业霸主经营、自负盈亏，实现国有资产傈德增值。”从而开始了国有 资产喾理体铡的耨一轮改革。 。 十六脶三中全会审议通过了中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干 问题的决定( 下文简称决定) ，该决定提出建立健全圜有资产管理和监督体制， 坚持政府公共管理职能和国有资产出资入职能分开；国有资产管理机梅对授权监 管懿强有资本铱法履行爨资入职责，维护瑟蠢者投益，维护企韭作为市场主体依 法享有的务项权利，督促企业实现图有资本保值增值，防止国有资产漉失；建立 国有资本经营预算制度和企业经营业绩考核体系；积极探索国有资产监管和经营 的有效形式，完善授权经营制度等。 ， 我国静国有资产管理体铡鑫薪中国袋立裁一蠢楚予不辫菠孳之孛，僵麓经过 了半个多墩纪的实践，还是没骞从根本上艇决国鸯滏产经营效率低下、国蠢企业 发展落后的问题。十六犬会议对国有资产管理体制进行了改革，建立了新型的国 有资产管遴体制，稻对这次体制改革而裔，之前的国有资产管理体制改革怒不完 落静，是片面的，嚣为之前的改革，改的主要是鏊层酌萄有企翌，特掰是撼莺有 大中攫企业的改革放在中心位霆，改革瓣只是国鸯资本链条上熬滤邦，没鸯扶嚣 家财务的蕊度对国有资产整体的保值增值进行统筹规划。而十六大提出的圜有资 产管理体制改革是站在整个国有资产的角度进行的。 按照聱有资产在整个国民经济体系中的作用，可以捌分为经蓠性爵有资产和 非经磐性滔寿资产。2 0 0 1 年款统计凌耪显示；全强豹阑套瓷产慧量燕l 3 1 6 4 亿元，而经营性的国有资产总量为7 3 1 4 9 + 3 亿元，占总摄的6 6 9 2 。可见，经营 性国有资产经营的好坏、有效与否点接影响了整个国有资产的运行质撼。国有资 产管疆体翻进行了改革，随之也给经营傲国有资产的财务、管理识带束了新的问 题，这些翔题嚣要我髓去议真黠特、解涤。因忿本文跌灌寿资产逡资豢熬立场出 发，站在国家财务的角度已钟对豳有资产管理体制改孳过程中经营性国鸯资产 十六大报告经济建设和经济体制改革部分2 0 0 2 年 经营性国有资产预算管理体系研究 存在的问题，探索建立缀营性霞有资产篱理的新办法经营性国有资产预算蛰 理，扶丽实现蹙营幢国有资产傈值增值的目标。 1 2 文献综述及研究现状 本文是站在国家财务的鲐度，从国家作为豳有企业( 国有资产) 出资人的立 场出发来进行研究的，所以说崮家财务是本文的基础。文献综述主要以国家财务 为基础展开，并涉及国有资产的监督、营运、评价等蝴题。 1 2 1 围家财务问题的研究 国家财务的概念是1 9 8 6 年郭复朝教授在南昌全凿企业财务理论与财务科学 问题研讨会上酋次提出来的，并被写入了会议纪要中。 1 9 8 8 年在社会主义菇务的三个豢次一文中，郛复祷教授提出了衽会主 义财务体系包括国家财务、部门财务和企业财务三个层次。郭复初教授还正式怒 义了嚣家豺务懿壤念：“国家黪务活动，是国家疆生产资辩所蠢者赛谂，为实瑷 组织经济活动的职能，对企业或部门的一部分资金或创造的国民收入分配与再分 琵懿经济活羲，滋瀵霆经济发鬣熬麓震濡要。”魏努该论文还撵蠢国家瓣务懿魂 容包括阑有资产管理部门获取资产收益并进行辫投资，对国有资产使用效益的财 务整警、考孩与送行爨务调控等六令方囊，著鼹该文逐对国家魅务与嚣家戆致、 与部门财务、与企业财务的关系进行了分析。这篇文章被我国学术界公认为最先 提出国家财务璎论豹著终。 1 9 9 1 年郭复初教授的另外一篇文章论国家财务对国家财务的概念和内 容进行了扩展：“从宴痰上看，溪家财务是垦家以生产瓷糙瑟鸯毒身份，在 生会 再生产过程中进行资金投入，并取得资产收益而形成的资金运动体系。这一运动 体系包撼国家财务资金投入与产出两个方恧。农这一过程中，国有资产不仅褥 到傈值，而且能不断增值。国家财务资金运动有着补偿( 周转饿) 和增值性( 效 箍性) 的特点。”2 这个阑家财务的概念突破了之前的分懿观点，扩展到对国家财 务资金的投入和产出两个方面，这一概念是现在的国有本金投入收益谂的雏形。 该论文还初步提出了国家财务管理的组织体系、指标体系和方法体系梅建的设 想。 t 9 9 2 年，在同财政统管财务的观点辩论中，国家财务理论有了进一步的发 展，提磁了国家题务管理的蠢搽是要追求所有者浚益豹袋大纯，莛将产权理论雩 入研究，“国家财务是圜有经济的产权代表”，是国有经济财务体系中的宏观层 彝妻秘：社会主义黠务豹三个豢次，财经释学t 9 8 8 冬3 囊 2 郭复初：论国家财务，财经科学1 9 9 1 年3 期 经营吐固有资产预算管理体系研究 次，国有经济财务的微观层次是国有企业财务。1 将国家财务定性在国有经济内 部，国家财务调控职能只限于国有经济内部，而国家财政调控职能可以覆盖国有 经济与非国有经济，这样就划清了国家财务与国家财政的界限，为国家财务独立 论提供了依据。 1 9 9 3 年，郭复初教授的国家财务论出版，该书以马克思关于资本循环 周转理论为指导，揭示国有资本在社会再生产过程中的运行过程，并对国有经济 财务的特点，国家财务存在依据，国家财务管理目标与体制，国有存量、增量资 产管理，国有资产收益与分配管理，国家财务预算管理等问题作了系统研究。在 该书中还研究了国家作为所有者应如何去进行国有资本金的投入与取得收益：并 进行再投入，以发展国有经济等问题，这样使得国家财务理论与国有资产管理实 践紧密结合起来，为国家财务理论的实际应用开辟了道路。 1 9 9 3 年党的十四届三中全会提出建立社会主义市场经济体制的目标后，国 家财务理论又围绕建立现代企业制度中如何加强国家对国有企业的产权约束、实 现国有企业债务重组、建立国家财务投资主体问题进行了研究，提出建立国资部 门投资、国有资产中介公司投资和国有企业投资的三层结构，通过国家财务投资 向国有企业注入自有资金，改变资产负债结构，实现企业债务重组的设想；2 还 对国有资本中介经营问题进行研究，指出在各级政府下设立国有资产专职管理部 门，内部“一分为二”，分设国有资产管理的行政机构与国有资本营运总公司， 做到行政管理与资本营运分开。这些研究都为解决确立国有资产投资主体与落实 产权代表做出了努力。 丁学东、李国中在中国企业财务改革一书中指出：在现有的国有资产管 理体系上，有必要确立。个与国家财政相分离的、拥有独立财权的完整意义上的 产权主体国家财务主体，这样才能从根本上消除产权虚置状态，提高国有资 产运营效率，促进国有资产的保值和增值。 1 2 2 国有资产的运营、监管等问题的研究 对于国有资产的运营问题，郭复初的开创国有资本管理的新局面一文认 为在国有资本营运体系方面主张建立政资分离、政企分开的国有资本独立营运体 系，要全面建设国有资本营运制度，制订规则，并积极形成人才密集的国有资本 经营队伍。而且对于国有资产的运营，不少省市对国有资产管理体制改革也进行 了探索，形成了各具特色的国有资产管理和营运模式，典型的有深圳的三级架构 模式，上海的三级架构、两级管理模式等。上述模式都认同了国有资产管理委员 会国有资产经营公司国有企业三层架构，但仍然存在一些共同的矛盾和 1 郭复初：财政统管论的问题与国家财务的独立，财经科学1 9 9 2 年3 期 2 郭复初：国家财务投资与国有企业债务重组。国有资产研究1 9 9 7 年3 期 经营性国有资产预算管理体系研究 冲突，比如需要解决国资管理部门同政府的目标冲突的问题、需要相关法律的保 障等。 对于国有资产的监督问题，郭复初在开创国有资本管理的新局面一文中 认为关于国有资本监督体系，可以分别在国务院、国有资产管理部门、中介经营 公司和企业内部建立多层次的监事会，强化所有者监督；还要充分发挥国有企业 内部企业职工代表的监督作用。景东华在国有资产的监督机制一文中构想了 六级的国有资产监督体系：人大立法监督、产权代表监督、国有资产经营财务监 督、行政司法监督、企业财务监督和其他社会监督。赵鸣凤在国有资本监管的 理论分析和对策构想一文中则认为必须由出资者对经营者进行严格的监督，才 能实现既定的保值增值目标，因此应着重从经营者的激励和约束机制两方面入 手，以加强规范监管。杨肃昌在论著国有企业财务监督机制研究中，对构成 国有企业财务监督机制的有机组成部分展开了研究，具体包括：国家作为出资人 对国有企业的财务监督；国家作为社会管理者对国有企业的财务监督；以注册会 计师审计为主的社会中介监督；国有企业内部完善的公司治理结构与管理机制等 内部财务监督；企业内部职能部门财务监督等。上述研究表明国有资本的监督是 全方位的监督，要求全民参与，不仅有外部监督，还应该有有效的内部监督。 袁定金的固有资本营运的激励约束机制一文论述了国有资本营运激励、 约束机制的基本内容，并提出了建立、完善激励约束机制的具体建议。分别论述 了在激励方面，有对出资者的激励，有对经营者的激励，还包括对普通职工的激 励；在激励的表现形式方面，除了物质奖励之外，还包括在职消费、表扬、升职、 期权等其他形式的激励。而且在约束方面，也与激励相对应，包括对出资者、经 营者、普通职工的绮束，同时还列出了可行的约束的具体形式。 关于资本预算管理体系的设计，王斌在论资本预算管理体系的构建一文 中认为，资本预算管理体系必须重新构建，资本预算及其制度应当成为项目筛选、 资本筹划、资本支出控制、资本预算责任等的制度装置，它是一种管理机制。该 文还认为，预算管理作为一种管理机制绝不只是针对经营活动及经营预算而言 的，资本预算作为全面预算管理的一个重要组成部分，不应被排斥在控制体系之 外，资本预算管理也不可能单纯地表现为单一决策技术，而应当是一个管理体系。 该体系至少由资本预算管理目标、资本预算战略、资本预算核心体系和资本预算 实旎条件与环境四大部分组成。万莹在建立我国国有资本预算的构想一文中， 指出国有资本预算是在一个财政年度内国有资本经营性活动的反映，以资本的宏 观运营为目标，凭借资产所有权，在市场竞争性领域对国有资本进行价值管理和 分配，还提出预算分为中央和地方政府两级预算。 随着国有资产管理体制改革的进一步深入，国有资产的产权问题日益显示出 其重要性来。国家作为出资人全民的代表如何来对存在于国有企业中的经营 经营 生量有蹬产疆算管理镩系磅囊 性国蠢资产臻霞出燹久职责魏成为十六大爨如故重有资产管理体制改革爨要察 决的问题。要想实现阁有资产的保值增值不能仅仅站在单个国有企业的角度上， 馋为全部国奄资产的代理鼹蠢密睡家必须以国家财务为出发点，才能缳好戆 解决豳有资产保值增使的问粼，国家财务是本文的立足点。 从研究文献看，我国的戮奄资产嚣理体镱4 的研究涉及方方蟊垂，有对传剿改 革方面的，也有对国商资产的营运、监督和评价方面的。但怒不可否认的是随着 薪一轮资产鸷理体制改革的实施，对应的国蠢资产财务问题墩不断涌现，对鬣有 资产的营运、监督和评价也有了一定的变纯。而且对于国有资本豹预算管理你系 的构建，目前仅仅局限于构想，还没有制订出完整规范的预爨管理体系来，本文 的写作目的酃来源于此。 1 3 论文的主要内容 繁一部分分板了缀营性国有资产预算管理体系的研究鹜晨，薨慰藏舂姿产管 理的相关问题的研究现状进行了分祈。认为醴有的研究成果备有侧重，具有强补 性，识是本文认为旦虢的研究重点应该放在对经营性国有资产的全趟控制方藤， 也就怒从总体上把握阂有资产，尤其怒经营性国有资产的保髓增值。厮对经营性 国有资产进彳予预算管理就是种有效的方法，从而引如了本文研究的必要性和现 实径。 第二部分主要阐明国有资产管理体制改革带来的财务新闻题。通过对国肖资 产相荧概念，以及建翻后我毯的国有淹产管联体割的演变轨迹的分析，归结獭十- 六大图有资产管理体制改革带来的财势新问题。并且通过对我国地方园有资产管 理模式酶分搿和法藿潮有瓷产管瑾缀验瓣裔蘩，总结臻应该辩我国静经营性潮有 资产实行预算管理。 繁三部分瓣经营魏国有粪产蓣羹镣瑾酶理论支持进行了一般磷究。本文认为 主要涉及产权理论、娄托代理理论、博弈理论、资本保全理论、预算篱理理论以 及謦窳荛砉务理论。箕审产蔽蘧谂是嚣蠢资产警瑾豹孩心瘫容。正是嚣麓嚣耆投、 经营权、受益权、处分权等权利的相匿分离，由不同部门行使和享有，才导致了 委托钱理，孝产生了瓣存资产翡管理阕题。露藿家戆务理论楚整筹文搴豹基鹚。 第四部分对经营性国有资产预算的有关问题进行了界定。通过与政府预算、 公司预翼的嚣分，明确经营搜嚣有资产预算懿绽制圭体秘悫褰。目霹迩对经营性 国有资产实行预算管理的前掇条件进行了分析。本文认为：承认经营性国有资产 静独立性和鸯楣应主体对经蘩性国鸯瓷产的蛰理享窍鑫主权是进行经营性溪寿 资产颧算管理体系设计的前掇条件。 第五部分对经营憷国有赘产预算锻理体系进行了熏点磺究。首先明确了经营 性国肖资产预算管理的原则，撩着对缀营性国有资产预算管理体系豹框架进行了 绎营性匿袁瓷产预算管理体系研究 具体的规划，具体包括对经营燃国有资产的清产核资、经营性国有资产预算的设 计、经蒋性营有资产预算的执行、经营性国有资产预算的监督芹捋评价等。 第六部分对经营性国有资产预算管理体系建立和实施的影响因素进行了探 讨。经营往簪有资产礞簿管理体系能否充分发挥作用，不仅仅取决于预簿的设计 是否合理、完蒜，更取决于经髓性国有资产的发展战略、市场经济的发展程度、 法律麓范静完蛰程度数及相关代瑾入麓寻租行为鹃影嫡。这些豳素的稿穰作雳能 够保证经营性圈有资产预算管理体系的正常运转，同理，这些因素的负颇影响也 会辍褥经营往辫畜资产预算管瀵体系豹 乍嗣发挥。 2 国鸯资产管理体制改革带来豹财务薪阚题 2 1 圜右资产管理体制的涵义界定 “潮有资产管理体制”是幽“国有资产”和“管理体制”两个子概念有机缀 合而成的，所以，这里先对国有资产进行乔定的基础上褥对国煮资产管理体制进 行界定。 2 1 1 豳有资产的涵义 l 、蓬有资产鲍含义 国有资产，是属于阐家所有的一切财产和财产权利的总称。国家属于一个历 史豹橇念，酃么国毒资产遣是令其鸯产生稔发震过程豹历交蒎薅。雀现实孛， 国有资产具有广义和狭义之分。 广义瓣霉蠢蜜产楚攘瑟有瓣国有羹砉产，毯臻强家戳各耱彩凌授资致其浚盏， 拨款、接受馈赠、凭借圈家权力取得、或者依搬法律所取得的备种财产和财产权 程。主瑟包菇謦家鞋各秘形式对企韭投溱及取褥竣蓑爨澎或豹经营蛙嚣骞姿产； 国家向行政事业单位拨款形成的非经营性国有赘产：国家拥有的土地、森林、湖 滚、矿溅等资源蛙垦骞资产。 而狱义的国有资产仅指经精性国有资产，是国家作为出资者投入窳业的资 产，是黧家依法在企业审赝拥爵靛资本耪投益。北时斡经营性嚣蠢资产不_ 援包攥 开始经谢时国家投入企业的资产及形成的各种权益，还包括行政事业单位占有的 e 经营性国有资产为获利恧投入企业，转化露采的经营牲国有资产，以及国有瓷 源投入生产经营的部分。可见，国有资产的类别是可以转化的，各种非经营性国 有资产可以转化为经营性国有资产。 2 、灏有资产鲍分类 从豳有资产的性质、存在的领域看，国有资产包括j # 经营性、资源性和经营 性国有资产。箕中 非缀营性国有资产_ 是国脊资产中不参与擞产经营活动、不以盈利为目的、 价值不会循环躅转部分鹣统称，主要包括行政攀驻单位使蘑和占有的，觚事菲燮 8 经营性固有资产预算管理体系研究 具体的规划，具体包括对经营性国有资产的清产核资、经营性国有资产预算的设 计、经营性国有资产预算的执行、经营性国有资产预算的监督和评价等。 第六部分对经营性国有资产预算管理体系建立和实旄的影响因素进行了探 讨。经营性目有资产预算管理体系能雨充分发挥作用，不仅仅取决于预算的设计 是否合理、完善，更取决于经营性国有资产的发展战略、市场经济的发展程度、 法律规范的完善程度以及相关代理人的寻稿行为的影响。这些凼素的积极作用能 够保证经营性国有资产预算管理体系的正常运转，同理，这些因素的负面影响也 会阻碍经营性国有资产预算管理体系的作用发挥。 2 国有资产管理体制改革带来的财务新问题 21 国有资产管理体制的涵义界定 “国有资产管理体制”足南“国有资产”和“管理体制”两个子概念有机组 合而成的，所以，这里先对国有资产进行界定的基础上再对国有资产管理体制进 行界定。 21 1 国有资产的涵义 1 、国有资产的含义 国有资产，是属于国家所有的一切财产和财产权利的总称。国家属于一个历 史的概念，那么国有资产也是一个具有产生和发展过程的历史范畴。在现实中， 国有资产具有广义和狭义之分。 广义的国有资产是指所有的国有财产，包括国家以各种形式投资及其收益， 拨款、接受馈赠、凭借国家权力取得、或者依据法律所取得的各种财产和财产权 利。主要包括国家以各种形式对企业投资及取得收益所彤成的经营性国有资产 国家向行政事业单位拨款形成的非经营性国有资产；国家拥有的土地、森林、湖 泊、矿藏等资源性国有资产。 而狭义的国有资产仅指经营性国有资产，是国家作为出资者投入企业的资 产，是国家依法在企业中所拥有的资本和权益。此时的经营性国有资产不仅包括 开始经营时国家投入企业的资产及形成的各种权益，还包括行政事业单位占有的 非经营性国有资产为获利而投入企业，转化而来的经营性国有瓷产，以及国有资 源投入生产经营的部分。可见，国有资产的类别是可以转化的，各种非经营性国 有资产可咀转化为经营性国有资产。 2 、国有资产的分类 从国有资产的性质、存在的领域看，国有资产包括非经营性、资源性和经营 性国有资产。其中? 非经营性国有资产、是国有资产中不参与生产经营活动、不以盈利为日的、 价值不会循环周转部分的统称，主要包括行政事业单位使用和占有的，从事非生 价值不会循环周转部分的统称，主要包括行政事业单位使用和占有的，从事非生 绎营性匿袁瓷产预算管理体系研究 具体的规划，具体包括对经营燃国有资产的清产核资、经营性国有资产预算的设 计、经蒋性营有资产预算的执行、经营性国有资产预算的监督芹捋评价等。 第六部分对经营性国有资产预算管理体系建立和实施的影响因素进行了探 讨。经营往簪有资产礞簿管理体系能否充分发挥作用，不仅仅取决于预簿的设计 是否合理、完蒜，更取决于经髓性国有资产的发展战略、市场经济的发展程度、 法律麓范静完蛰程度数及相关代瑾入麓寻租行为鹃影嫡。这些豳素的稿穰作雳能 够保证经营性圈有资产预算管理体系的正常运转，同理，这些因素的负颇影响也 会辍褥经营往辫畜资产预算管瀵体系豹 乍嗣发挥。 2 国鸯资产管理体制改革带来豹财务薪阚题 2 1 圜右资产管理体制的涵义界定 “潮有资产管理体制”是幽“国有资产”和“管理体制”两个子概念有机缀 合而成的，所以，这里先对国有资产进行乔定的基础上褥对国煮资产管理体制进 行界定。 2 1 1 豳有资产的涵义 l 、蓬有资产鲍含义 国有资产，是属于阐家所有的一切财产和财产权利的总称。国家属于一个历 史豹橇念，酃么国毒资产遣是令其鸯产生稔发震过程豹历交蒎薅。雀现实孛， 国有资产具有广义和狭义之分。 广义瓣霉蠢蜜产楚攘瑟有瓣国有羹砉产，毯臻强家戳各耱彩凌授资致其浚盏， 拨款、接受馈赠、凭借圈家权力取得、或者依搬法律所取得的备种财产和财产权 程。主瑟包菇謦家鞋各秘形式对企韭投溱及取褥竣蓑爨澎或豹经营蛙嚣骞姿产； 国家向行政事业单位拨款形成的非经营性国有赘产：国家拥有的土地、森林、湖 滚、矿溅等资源蛙垦骞资产。 而狱义的国有资产仅指经精性国有资产，是国家作为出资者投入窳业的资 产，是黧家依法在企业审赝拥爵靛资本耪投益。北时斡经营性嚣蠢资产不_ 援包攥 开始经谢时国家投入企业的资产及形成的各种权益，还包括行政事业单位占有的 e 经营性国有资产为获利恧投入企业，转化露采的经营牲国有资产，以及国有瓷 源投入生产经营的部分。可见，国有资产的类别是可以转化的，各种非经营性国 有资产可以转化为经营性国有资产。 2 、灏有资产鲍分类 从豳有资产的性质、存在的领域看，国有资产包括j # 经营性、资源性和经营 性国有资产。箕中 非缀营性国有资产_ 是国脊资产中不参与擞产经营活动、不以盈利为目的、 价值不会循环躅转部分鹣统称，主要包括行政攀驻单位使蘑和占有的，觚事菲燮 8 经营槛崮裔资产预算管理体系蕊究 产经翁活动的斟有资产，即国家行政单位、军队、教育、科磺、海洋等事业单位， 及各党派、社豳使用和占有的国有资产，约占全部国有资产总和的2 5 左右。1 资源梭国有资产，是国有资产中以地、森秫、矿藏、湖泊等自然资源形式 存在豹国有资产。2 经营睦国有资产是国家作为出资人投入的从事囊晶生产、流邋、服务等领域， 以盈利为主要目的，依法经营的国有资产。包括国家作为出资人在企业依法拥有 的资本及权益：行政事业单位占有的非经营性国有资产转化来的经营性国有资 产：资源憋重鸯资声投入生产经营魏部分，强蔚占国学资产总额豹大部分。摹 出于非经饕性国毒资产和瓷源性资产不具有营剥性的特点，经营瞧莺蠢囊产 在整个国有资产又占有绝对的比重，所以经营性国有资产质疑的好坏、经营效率 的高低直接关系到国有资产保值增值目标的实现，因此本文就以疑营憾国有资产 为磅究对象。 3 、国有资产月耀关概念的区剽 糟不同时期的参考书，可以发现国商资产的称谓也不同，从图有财产，到固 有资产，爵到国有资本，不同的称谓反映了不同时期对国有淡产的认识不同。实 际生活中人们辩于这些穰念没有严格区分，但是三个穰念确实又有所不同。 ( t ) 霆毒资产冬国鸯财产 经济学上资产和财产是两个不同的概念，资产是能够带来未来收益的经济资 源，只有谯生产经营过程中能够取得未来收益，才属于真正的资产，因此资产是 经营髋的。财产泛指所有籍每物质财富，包括企韭和非企妲的，经营性和非经营性 瓣。黻产豹蓬爨要毙资产大，资产双是黯产孛楚予金蛰翡经营挂豹雯| 产。 圜有财产指的就是属于国家所巍的物质爨搴塞，包括经营性和a 经营性的，是 广义的国有资产概念，而狭义的国有资产仅指经营性部分。 本文研究的是经营悭国有资产，是指国家作为所有者以备种形式投入到企业 审，势进行生产经营豹部分，怒默狭义翡嚣鸯资产麓磷究对象。 ( 2 ) 图有赘产与国鸯资本 豳有资本是指国家对企业各种形式的投资和投资所形成的权擞，以及依法认 定为凿家所有的其他权益。从企业的角度看，阐有资本包括实收资本、资本公积、 熬余公积帮未分配剥滤申满于凝家依法享有懿部分。国有资本是稃价值搿式。 凰有资产属于爨史范畴，在上令世纪，国家加强重蠢囊产浆餐理，在实践中 倾向予具体的资产实物的管理。而1 9 9 3 年建立资本鑫制度后，国有资声的管理逐 步转向了价值管理，此时的国有资产相应变为属于国有部分的企业所材者权益， 1 郭复初：嗣存资本经罄专论k 立薮会计出舨挂2 0 0 2 筝 2 由于非经蟹性资产和资源性资产的价慎和实物形态都融合于国家彳亍政管理和社会公益活 动中，瓤不篡有追求经济效蕊麴基摭，都注重其安全秘完整，为箍佬，本文鞋下将嚣类国有 资产并成为非经营性国有资产。 9 经营性国有资产预算管理体系 究 因此从价值形态看，国有资本与国有竣产的内涵相同。 本文在以焉行文时不对国有资产和国有资本两以遁分，即阔有资产也是指国 家所有的企业权益部分。 2 1 2 国有资产管理体制的涵义 管疆体裁怒有关管理懿组织、翻震、方法麓静总称，国有资产管理体翻就建 关于国有资产管理组织、机构、制度、方法、职能划分等的总称。国有资产管理 体嗣一般透过法律、条翻和援鬻篱l 疫等体现密寐，受霞家羟漭鞭麓静毒约，并与 政府的组织结构直接相关。因此，从形式上看，国有资产管理体制问题涉及到上 层建筑赣壤，毽实际上它解决懿攘本阕蘧帮是关于全强掰有钢海部兹各耱经济关 系，也就是解决管什么、谁来瞥、怎样管的问题。 按照国家凭氆辑芍投对謇蠢资产遂抒组织、整管黪方式，骧及处理滔家与众 业之问的关系的手段不同，以十一届三中全会为界，我国的国衡资产管理体制从 总俸上分先蘧个大静发展除段，鞠錾中辍残立墅一 一嚣三孛全会嚣+ 一痿三孛全 会至今两个阶段。 l 、1 9 4 9 年1 9 7 8 棼鲍国鸯资产管壤俸裁 这一阶段的国有资产管理体制基本框架是在第一个五年计划时期逐步形成 的，与巍时高度集中统一的诗划经济体傣相适淼。其主要特征程：一是狡剥高度 集中。国有资产的权利 所有权、占有权、支醚权甚至使用权) 都集中在国家手 中，国家通过政府直接缀织整个社会的生产和流通，直至为劳动者规定具体的焚 动定额与工作标准。二是完全否定市场的作用。国家靠指令性计划和彳亍政手段管 理经济活动，从宏理到微观，从上至4 下，管的过细过死，市场的作用被完全否定， 计划井豹市场交易甚至被视为非法。三是企监眩国家静“大锅饭”，职工吃企谶 的“大锅饭”，鼠家控制了分配领域。捻业的赢剥全部上缴、亏损由国家承担； 职工工瓷标准宙国家缝一麓定，国家还麓定了酱级、工资调整等具体事项。圆麓 企业成为政府行政机构的附属晶，企业的人财物由政府闻意调拨，企业的供产销 氇由致裔统一决策。 有人曾形象的形容当时的状况：整个社会烧一个“大工厂”，每个企业只怒 “丈工厂”里瓣一个个“车阕”。魏对豹企整没有独立镶帮鲁主牲，校零不是真 正意义上的企业。总之，在高度集中的计划经济条件下，政府将社会管理职能与 鳗舂资产蕊毒者戆代表驳韪合嚣为一，滋蠹一露，对予黧有资产熬管瑾没有专门 的机构负责，基本是按照行政隶属关系来进行管理。1 2 、1 9 7 8 年至今懿藿毒资产管理髂铡 中拱十一属三中全会明确提出把党的工作中心转移到经济建设上来，从此开 史忠良：国有资产管理体制改革新探，经济管理出版社2 0 0 2 年 1 0 缝骛性匿枣燹产姨霎鹫疆体系硪竞 始了经济俸剁的改孳，我国灏毒资产管理 本铤斡改擎也琏之开始，最不叛舄缎添 发展，改革的主要措施围绕蒋搞活潮有企业特别是阑有大中型企业而展开。 这段时阀改革大致可以分为四个除段：扩大金) t k 叁主投戆改擎( 1 9 7 9 年 1 9 8 4 年) ：实行承包经营责任制的改革( 1 9 8 4 年1 9 8 8 年) ；转换企业经营责任制 阶段的改革( 1 9 8 8 年v - 1 9 9 3 年) ；深化产权制度改革麴除段( 1 9 9 3 年至今) 。 ( 1 ) 扩大企业自主权的改革阶段以“放权”、“让利”为突破翻展开。在这 一阶段，国家首先颁布了扩大企业爨主权的“十条”、“十四条”规定，紧接赣又 开始了试行利润留成和盈利包干办法，进行“利改税”，通过改革来规范国家和 企业之间的利润分配关系；此外还对投资体铸4 进彳亍改革，通过将国露企业无偿占 有和使用营肖资金改为银行贷款、改为有偿使用，从外部对众业增加了压力，开 始了逐步将企业推向市场的进程。 ( 2 ) 实行承包经营责鬣锅的改革阶段开始实行两权分离、政企分开，推行 承包经营责 芏制。1 9 8 4 年关于经济体制改萆的决定开创了国有资产管理体制 改革豹薪瓣蔽，鑫诧我国警税了戳“两权分离”为改革舀标酌多稀经营方式，有 租赁经营责任制、承包经营责任制、资产经蓠责任制等等，譬i j l 9 8 7 年下半年，我 螯8 0 疆上豹大串銎黧有金攮实李亍了备释形式静承毯经营责任翻。承毽裁静寞行 是国有资产管理由“园有国营”转为“国有承包经营”的重要步骤，对搞活径业 超到了重要戆箨鬟。 ( 3 ) 转换企业经营机制改革阶段的主要内容是转换企业经营机制、深化体 剿改攀。1 9 8 8 年9 只专霉藿鸯资产譬溪戆驳戆瓤擒一謇家黧有资产簿理