（行政管理专业论文）南昌市公共服务建设问题的研究.pdf

摘要 十六大以来，我国政府职能经历着经济建设向公共服务的转型，公共服务 成为人们越来越关注的热点话题。著名经济学家吴敬琏在题为 2 0 0 7 年改革的 重点和难点的文章中提到：“如何在有限的政府资源的约束之内进一步强化、 优化公共服务职能，跟上社会需求不断提高的步伐，是今后若干年中各级政府 都将面对的一个严峻挑战。” 当前，南昌市经济持续增长，人民生活水平曰益提高，但社会发展仍严重 滞后于经济发展，公共服务的制度改革明显滞后于经济发展进程，致使一些社 会矛盾和社会问题不断增加。为了全面落实科学发展观、构建和谐南昌，推动 服务型政府的建设，适应南昌市民日益全面、快速增长的公共服务需求，保持 南昌市经济与社会的协调发展，全面、系统地研究南昌市公共服务建设的问题 成为当下较为迫切的任务。 为了准确、全面地把握南昌市公共服务建设的现有水平，我们通过问卷调 查、访谈、定性和定量分析等方法对南昌市公共服务建设状况进行了调查研究， 在此基础上总结归纳出南昌市公共服务建设存在着公共服务观念尚未深入、公 共服务供给不充足、公共服务供给主体单一、公共财政体制不完善、市民缺乏 公共服务需求表达渠道等问题，同时，也较为客观地分析了造成南昌市公共服 务建设存在问题的原因，主要是政府角色的错位与缺位、公共服务供给决策机 制不完善、社会公众参与不充分、社会力量发育不成熟。通过对新公共管理和 新公共服务理论的梳理，笔者试图以公共服务相关理论为基础，初步设计一个 以公众需求为导向的服务型政府为指导思想、以多元化的公共服务供给为运行 方式、以公共服务型财政为财权保障的加快南昌市公共服务建设的构想，并提 出了构建以公众需求为导向的服务型政府、实行多元化的公共服务供给机制、 建立公共服务型财政体制的具体的对策建议。 本论文的内容主要分为四个部分。第一部分主要介绍论文的研究目的和意 义，对国内外相关文献进行综述，界定论文核心概念以及介绍本文写作结构和 研究方法。第二部分论述公共服务是当代政府的基本职能，并梳理公共服务发 展的理论基础，从而对公共服务的相关理论作了概述性介绍，也为后续研究打 下坚实的理论基础。第三部分在对南昌市公共服务建设现状考察的基础上，指 。吴敬琏( 2 0 0 7 年改革的重点和难点北京日报i n ，2 0 0 7 年1 月2 9 臼 l 出当前南昌市公共服务建设存在的问题，并客观分析了其原因。第四部分在整 体把握和系统思考南昌市公共服务建设问题的基础上，笔者提出了加快南昌市 公共服务建设的对策建议。 【关键词】服务型政府公共服务供给公共服务需求公共财政 2 a bs t r a c t s i n c et h e16 t hn a t i o n a lc o n g r e s so fc o m m u n i s tp a r t yo fc h i n a ，t h ef u n c t i o no f o u rc o u n t r y sg o v e r n m e n ti sg o i n gt h r o u g ht h et r a n s i t i o nf r o me c o n o m i cc o n s t r u c t i o n t op u b l i cs e r v i c e ，w h i c hb e c o m e sah o tt o p i ct h a ti si n c r e a s i n g l yc o n c e r n e da b o u t ”h o wt of u r t h e rs t r e n g t h e na n do p t i m i z ep u b l i cs e r v i c ef u n c t i o n sw i t h i nt h e c o n s t r a i n t so f t h el i m i t e dg o v e r n m e n tr e s o u r c e st ok e e pu pw i t ht h ep a c eo ft h er i s i n g n e e d so ft h ec o m m u n i t y , i sas e r i o u sc h a l l e n g et h a ta l ll e v e l so fg o v e r n m e n tw i l lf a c e i nt h ec o m i n gy e a r s ，”w h i c hi sm e n t i o n e di nt h ea r t i c l ee n t i t l e d ”t h ef o c u sa n dw o r k o fr e f o r mi n2 0 0 7 ”w r i t t e nb yw e l l k n o w ne c o n o m i s tw u j i n g l i a n a tp r e s e n t ，t h ee c o n o m yo fn a n c h a n gs u s t a i n sg r o w t ha n dp e o p l e sl i v i n g s t a n d a r di si n c r e a s i n g h o w e v e r , t h ec o m m u n i t yd e v e l o p m e n ti ss t i l ls e r i o u s l y l a g g i n gb e h i n di ne c o n o m i cd e v e l o p m e n t ，a n dp u b l i cs e r v i c er e f o r mh a sl a g g e df a r b e h i n dt h ee c o n o m i cd e v e l o p m e n tp r o c e s s ，r e s u l t i n gi nan u m b e ro fs o c i a lc o n f l i c t s a n ds o c i a lp r o b l e m sc o n t i n u et oi n c r e a s e t of u l l yi m p l e m e n tt h es c i e n t i f i cc o n c e p t o fd e v e l o p m e n t ，b u i l d i n gah a r m o n i o u sn a n c h a n g ，t op r o m o t et h ec o n s t r u c t i o no f s e r v i c e o r i e n t e dg o v e r n m e n t ，t om e e tt h ei n c r e a s i n g l yc o m p r e h e n s i v e ，f a s t - g r o w i n g d e m a n df o rp u b l i cs e r v i c e so fn a n c h a n gc i t i z e n s ，a n dm a i n t a i nt h ec o o r d i n a t e d d e v e l o p m e n to fn a n c h a n g se c o n o m i ca n ds o c i a ld e v e l o p m e n t ，c o m p r e h e n s i v ea n d s y s t e m a t i cs t u d yo nc o n s t r u c t i o no fp u b l i cs e r v i c ei nn a n c h a n gc i t yh a sb e c o m ea m o r eu r g e n tt a s ko ft h em o m e n t i no r d e rt oa c c u r a t e l ya n dc o m p r e h e n s i v e l yg r a s pt h ec u n e n tl e v e lo fp u b l i c s e r v i c ec o n s t r u c t i o ni n n a n c h a n gc i t y , ar e s e a r c hw a s c o n d u c t e dt h r o u g h q u e s t i o n n a i r es u r v e y , i n t e r v i e w s ，q u a l i t a t i v ea n dq u a n t i t a t i v ea n a l y s i sm e t h o d so nt h e s t a t u so fp u b l i cs e r v i c ec o n s t r u c t i o ni nn a n c h a n gc i t y o nt h eb a s i ss o m ep r o b l e m s w e r es u m m a r i z e do u t ，w h i c hi n c l u d e st h a tt h ec o n c e p to fp u b l i cs e r v i c ei sn o ty e t i n - d e p t h ，t h es u p p l yo f p u b l i cs e r v i c e si sn o ts u f f i c i e n t ，t h es p p l i e r so f p u b l i cs e r v i c e s i ss i n g l e ，t h ep u b l i cf i n a n c es y s t e mi si n c o m p l e t e ，t h ec i t i z e n si sl a c ko fe x p r e s s i o n c h a n n e l sf o rp u b l i cs e r v i c ed e m a n d i n ga n ds oo n a tt h es a m et i m e ，t h ec a u s eo ft h e p r o b l e m sw i t ht h eb u i l d i n go fn a n c h a n gp u b l i cs e r v i c ew a so b je c t i v e l ya n a l y z e d i t i sm a i n l yb e c a u s eo ft h er o l eo fg o v e r n m e n ti nd i s l o c a t i o n ，v a c a n c ya n dt h eo f f s i d e ， t h ei n a d e q u a t es u p p l yo ft h ed e c i s i o n m a k i n gm e c h a n i s mo fp u b l i cs e r v i c e ，t h e i n s u f f i c i e n to fp u b l i cp a r t i c i p a t i o na n dt h ei m m a t u r eo fs o c i a lf o r c e s b yc o m b i n g t h et h e o r yo ft h en e w p u b l i cm a n a g e m e n ta n dt h ed e wp u b l i cs e r v i c ea n du s i n gt h e r e l a t e dt h e o r yo fp u b l i cs e r v i c ea st h eb a s i s ，t h ea u t h o rt r i e dt h ep r e l i m i n a r yd e s i g n o fas c h e m et os p e e du pt h ec o n s t r u c t i o no f p u b l i cs e r v i c ei nn a n c h a n gc i t yt h a t a p p l i e sd e m a n d o r i e n t e dp u b l i cs e r v i c e o r i e n t e dg o v e r n m e n ta st h eg u i d i n gi d e o l o g y , aw i d er a n g eo fp u b l i cs e r v i c es u p p l e m e n t sa st h eo p e r a t i n gm o d ea n dp u b l i c s e r v i c e o r i e n t e df i n a n c i a la st h ep r o p e r t yr i g h tp r o t e c t i o n t h ea u t h o ra l s op r o p o s e d t ob u i l dp u b l i cd e m a n d d r i v e ns e r v i c e o r i e n t e dg o v e m r n e n t ，t oi m p l e m e n taw i d e r a n g eo f t h e s u p p l ym e c h a n i s mo fp u b l i cs e r v i c e s ，t oe s t a b l i s h ap u b l i c s e r v i c e o r i e n t e df i n a n c i a ls y s t e mi ns p e c i f i cc o u n t e r m e a s u r e sa n d p r o p o s a l s t h ec o n t e n t so ft h i sp a p e ri sd i v i d e di n t of o u rp a r t s t h ef i r s tp a r tm a i n l y i n t r o d u c e s t h er e s e a r c hp u r p o s ea n dm e a n i n g ，a sw e l la s w r i t i n gs t r u c t u r e a n d r e s e a r c hm e t h o d s ，s u m m a r i z e st h ed o m e s t i ca n di n t e r n a t i o n a lr e l e v a n tr e s e a r c h ， d e f i n et h ec o r e c o n c e p to ft h i sp a p e r b ye x p o s i t i o no fp u b l i cs e r v i c ei s a c o n t e m p o r a r yg o v e r n m e n t sb a s i cf u n c t i o n sa n dp e c t i n a t i o nt h a tt h et h e o r e t i c a lb a s i s r e l a t e dt ot h ed e v e l o p m e n to f p u b l i cs e r v i c e ，t h es e c o n dp a r tg i v e sa l lo v e r v i e wo ft h e r e l e v a n tt h e o r yo fp u b l i cs e r v i c et ol a yas o l i dt h e o r e t i c a lf o u n d a t i o nf o rf o l l o w i n g r e s e a r c h b yr e v i e w i n gt h es t a t u so f p u b l i cs e r v i c ec o n s t r u c t i o ni nn a n c h a n gc i t y ，t h e t h i r dp a r tt h e np o i n t so u tt h ep r o b l e m so fp u b l i cs e r v i c ec o n s t r u c t i o ni nn a n c h a n g c i t ya n do b je c t i v ea n a l y z e si t sc a u s e s t h ef o u r t hp a r t ，o nt h eb a s i so ft h eo v e r a l l g r a s pa n ds y s t e m st h i n k i n go nt h ei s s u eo fp u b l i cs e r v i c ec o n s t r u c t i o ni nn a n c h a n g c i t y t h ea u t h o rp r o p o s et h es p e c i f i cc o u n t e r m e a s u r e sa n dp r o p o s a l st os p e e du p p u b l i cs e r v i c ec o n s t r u c t i o ni nn a n c h a n gc i t y k e y w o r d s s e r v i c e - o r i e n t e dg o v e m m e n t t h es u p p l yo fp u b l i cs e r v i c e p u b l i c s e r v i c ed e m a n d i n g p u b l i cf i n a n c e 4 独创性声明 本人声明所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究 工作及取得的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致 谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写的研究成果， 也不包含为获得江西财经大学或其他教育机构的学位或证书所 使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均 已在论文中作了明确的说明并表示了谢意。 关于论文使用授权的说明 本人完全了解江西财经大学有关保留、使用学位论文的规 定，即：学校有权保留送交论文的复印件，允许论文被查阅和借 阅；学校可以公布论文的全部或部分内容，可以采用影印、缩印 或其他复制手段保存论文。 ( 保密的论文在解密后遵守此规定) 必v 1 导论 1 导论 1 1 研究目的及意义 1 1 1 研究目的 本文以南昌市公共服务为研究对象，根据南昌市公共服务建设的现状，客 观地分析南昌市公共服务建设存在的问题及其主要原因，通过对南昌市公共服 务建设的系统思考和论证，进而探索加快南昌市公共服务建设的对策建议。 具体而言，本文的研究目的如下：首先，通过对马克思主义以及西方学者关 于政府公共服务职能基本观点的梳理来阐明公共服务是当代政府的基本职能， 我国政府转型的目标是建设公共服务型政府；同时，对新公共管理理论和新公 共服务理论进行了梳理，论述了公共服务发展的理论基础。其次，在对南昌市 公共服务建设问题进行相关调查的基础上，归纳提炼出南昌市公共服务建设存 在的问题，并客观分析了其主要原因；最后，笔者试图以相关公共服务理论为 基础，初步设计一个以公众需求为导向的服务型政府为指导思想、以多元化的 公共服务供给为运行方式、以公共服务型财政为财权保障的加快南昌市公共服 务建设的构想。 1 1 2 研究意义 研究南昌市公共服务建设的问题具有重要的理论价值和实践意义。 理论上，首先，在整合公共服务相关理论和以往南昌市关于公共服务建设 资料的基础上，系统地对南昌市公共服务建设问题进行研究，弥补了南昌市公 共服务建设缺乏理论支撑的不足，在科学理论指导下，探索实践中加快南昌市 公共服务建设的对策建议，也就显得更为科学和客观。其次，研究南昌市公共 服务建设问题，它是关于一个“点 的思考，对于“面 以及其它与之相关的 “点的研究有一定的参考作用，所以，其对于我国公共服务建设和我国地方 政府公共服务建设问题的研究具有重要的意义。更进一步地，它有助于在我国 将市场经济与公共服务建设相结合这一思路的深化，推动具有中国特色公共服 务建设的理论的形成。 实践上，研究南昌市公共服务建设问题是把握当前时政热点，关注民生的 反映。它注重客观分析南昌市公共服务建设面临的现实问题，注重有针对性地 探索具有可操作性的对策建议。 其一，是全面落实科学发展观、构建和谐南昌的需要。首先，以人为本、 全面协调可持续发展的科学发展观是当前指导我们开展各项工作的根本指针， 南昌市公共服务建设问题的研究 必须关注民生，统筹城乡发展、统筹经济社会发展，全面推进经济、政治、文 化和社会建设所以，必须加快南昌市公共服务建设。其次，从构建社会主义和 谐社会的要求看，加快建设南昌市公共服务的本质就是要以解决民生问题为根 本着眼点和目的，为人民群众提供更多更好的公共产品和公共服务，切实维护 社会公正、社会秩序和社会稳定。 其二，是实现南昌市各级政府职能转变、打造服务型政府的需要。在社会 主义市场经济条件下，政府的重大职能之一就是要在市场失灵的地方发挥作用。 转换政府职能成为当下迫切的现实诉求。2 0 0 3 年我国正式提出在社会主义市场 经济条件下，政府职能主要是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务；2 0 0 4 年进一步强调在科学发展观的指导下，各级政府要全面履行职能，在继续搞好 经济调节、市场监管的同时，更加注重履行社会管理和公共服务职能；2 0 0 5 年 明确提出努力建设服务型政府；2 0 0 6 年具体提出要抓紧解决广大群众最关心、 最直接、最现实的利益问题，尤其要切实做好就业、社保、医疗、安全生产等 工作：2 0 0 7 年进一步强调构建社会主义和谐社会，维护社会公平正义，让全体 人民共享改革发展成果，建设一个行为规范、公正透明、勤政高效、清正廉洁、 人民群众满意的政府；2 0 0 8 年明确要求加快行政管理体制改革，强化政府社会 管理和公共服务职能。这些执政理念与策略的提出和实施，充分表明我国政府 职能正经历着经济建设向公共服务的转型，通过公共服务维护社会公平的步伐 正在加速。 其三，是适应南昌市民公共服务需求全面、快速增长的需要。随着工业化 和城市化的迅速推进，城乡互动融合发展，市民对于公共服务的需求日趋多样 化、动态化。加快建设南昌市公共服务是市民的迫切要求，也是加快全面建设 小康南昌和基本实现南昌现代化的迫切需要。 1 2 国内外文献综述 国外学者关于公共服务的研究主要体现于新公共管理运动和新公共服务理 论中。新公共管理运动中，涌现了一批富有成果的著名学者，主要代表人物有： 英国克里斯托弗波利特和比利时海尔特鲍克尔特的公共管理改革比 较分析、澳大利亚欧文e 休斯的公共管理导论、新西兰穆雷霍恩的公 共管理的政治经济学公共部门的制度选择、美国戴维奥斯本和特德盖 布勒的改革政府企业家精神如何改革着公共部门以及美国埃莉诺奥 斯特罗姆的公共事务的治理之道和公共服务的制度建构等经典著作。 在对新公共管理运动批判与反思的基础上，新公共服务理论在美国应运而生。 其集大成之作是美国著名学者珍妮特v 登哈特所著的新公共服务服务， 2 1 导论 而不是掌舵。 国内学者关于公共服务的研究主要是在国外新公共管理运动与新公共服务 理论的影响和推动下，基于我国公共服务现状与问题的理性分析，在理论上和 对策上对公共服务的改革与发展做出了思考。我国学者在引进和借鉴西方新公 共管理运动的研究中，取得了丰硕的研究成果，代表研究成果有：周志忍的当 代国外行政改革研究、陈振明的政府再造西方“新公共管理运动”述评、 毛寿龙等著的西方政府的治道变革及程祥林等著的国际新公共管理浪潮 与行政改革等。 关于公共管理理论的借鉴意义，国内学者提出以下主要观点：一是引进市 场竞争机制，提高政府的工作效率；二是创新政府体制，转变政府职能，尽快 改变政府垄断公共物品供给的局面；三是大力培育和发展社会组织，重塑政府 与社会的关系；四是注意研究借鉴工商管理的先进经验、原则、方法和技术， 实现由传统行政管理模式向现代公共管理模式的转变。 关于新公共服务理论，国内学者做了批判性的借鉴研究，在梳理新公共服 务理论的同时，对其启示作用进行创新性探索，提出以下主要观点：一是人本 主义的服务理念；二是公共服务以公民为本的思想；三是公共服务提供的竞争 性与私营化：四是公共服务提供中的服务意识和责任政府。 1 、关于公共服务涵义的综述 1 9 世纪后半叶，德国社会政策学派的杰出代表瓦格纳在谈到政府职能与公 共财政的关系时，初步提出了公共服务的概念。他指出：“如果我们考虑财政经 济中国家以及其他消费所需要的支出经济的话，那就必须筹划国家需要中所支 付的工资及其薪傣，或直接使用于公共服务的，或为获得其他财货而必须预为 筹措的财货或货币的部分。在整个国家需要中这一部分特另, j n q 作财政需要。”他 还预见在资本主义经济导致日益工业化和城市化的经济发展过程中，社会对政 府服务的需求将有绝对和相对的增长。 法国公法学者莱昂狄骥在1 9 1 2 年明确提出了公共服务的概念。他指出： “现代公法制度背后所隐含的原则，可以用这样一个命题来加以概括，即：那 些事实上掌握着权力的人并不享有行使公共权力的某种主观权利；而恰恰相反， 他们负有使用其手中的权力来组织公共服务，并保障和支配公共服务进行的义 务。国家再也不是一种发布命令的独立权力；而是某个由那些掌握着强制 力的个人他们必须要使用这些强制力来创设和管理公共服务所组成的 。【美】沃克，瓦特美国大政府的兴 m 刘进，毛喻原译重庆出版社，2 0 0 1 年9 月，第5 页 南昌市公共服务建设问题的研究 集团。在狄骥看来，公共服务可以定义为：“任何因其与社会团结的实现与促 进不可分割、而必须由政府来加以规范和控制的活动，就是一项公共服务，只 要它具有除非通过政府干预，否则便不能得到保障的特征。力 萨缪尔森1 9 5 4 年在公共支出的纯理论一文中从公共经济学的角度提出 了公共产品的概念。他认为公共产品的特征是：任何入消费这种物品不会导致 他人对该物品消费的减少。由于市场失灵的存在，市场经济中存在外部效应、 不完全竞争等生产或消费无效率的情况，必须通过政府干预，由政府提供公共 产品以调节经济运行。因而，政府提供公共产品与公共服务具有效率、平等和 稳定三个重要作用。 这种从消费的非排他性与非竞争性两个角度来界定公共产 品的方法进一步深化了人们对公共服务的认识。 2 0 世纪7 0 、8 0 年代，西方主要发达国家经历了一场市场化取向的公共行 政改革，公共管理研究从传统公共行政范式向新公共管理范式转变，公共服务 由此成为公共行政与公共管理研究的核心内容。胡德从新公共管理的角度将公 共行政定义为“提供公共服务的制度性设置”，他认为“在提供公共服务上宁要 小规模机构不要大规模机构的倾向；宁要劳务承包而不要通过没有终结的职业 承包而直接劳动的倾向；宁要提供公共服务的多元结构( 宁可出现各种提供者的 竞争，并存在使用者对供给者运用控制手段，如美国选举产生的学校董事会制 度) ，而不是单一的无所不包的供给方式结构的倾向；宁可向使用者收费( 或至 少指定了用途的税收) ，而不是普遍税盒作为资助不具公共利益的公共事业的基 础的倾向；宁要私人企业或独立企业而不是官僚制作为提供公共服务工具的倾 向。 国 国内学术界关于公共服务的涵义有以下几个代表观点。马庆钮在公共服 务的几个基本理论问题一文中指出：( 1 ) “公共服务”实际上就是我国政府一 直以来强调的“为人民服务。( 2 ) “公共服务”是指国家公务人员的职责和工 作的一般属性。( 3 ) “公共服务 指的是包括政府“弥补市场不足，促进社会公 平 在内的所有工作。对于上述三种涵义，首先，“为人民服务 等同于“公共 服务 ，其有将政治性概念混同于行政职能概念的缺陷。“公共服务 作为政府 的种职能，它是政府向所辖范围内生活的所有民众提供的普遍的和无差别的 服务。其次，将“公共服务”笼统地认为是政府和国家公务人员的职责和工作 过于概括和含糊，这样将导致政府公务人员无从把握这一职能的边界，进而使 他们陷入无法操作的境地。 o 【法】莱昂狄骥公法的变迁：法律与国家 m 辽海出版社、春风文艺出版社，1 9 9 9 年版，第4 4 6 页 。保罗a 萨缪尔森公共支出的纯理论u 经济学与统计学评论，1 9 5 4 年第3 6 期。第3 8 7 3 8 9 页 。v e m o nb o g d a n o r ，1 9 8 7 “t h eb i a c k w e l ie n c y c l o p a e d i ao fp o l i t i c a li n s t i t u t i o n s ”b a s i lb l a c w k e l l l t d ，p 5 0 6 - 5 2 4 4 1 导论 此外，国内往往将公共服务与政府职能转变联系起来。转变政府职能是历 次政府改革的重点，而人们对构建服务型政府、提高政府公共服务水平的认识 却是一个渐进的过程。2 0 0 4 年2 月2 1 日，温家宝总理在省部级主要领导干部 “树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上的讲话中，进一步明确了公共 服务的内容：公共服务就是“提供公共产品和服务，包括加强城乡公共设施建 设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事 业，发布公共信息等，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供 保障和创造条件，努力建设服务型政府。 这讲话为深化我国行政管理体制 改革以及转变政府职能、构建服务型政府指明了方向并提供了可供操作性的范 本和指导意见。 以上学者主要是从政府存在的意义，公共产品与服务效率、平等和稳定， 公共服务的供给方式，公共服务的内容等角度来界定公共服务。 2 、关于公共服务供给机制体制的综述 国外公共服务的研究集结了公共选择理论、制度主义和博弈论等多种途径， 通过对公共服务的内涵、边界、类别细致而详尽的描绘，勾画出供给机制创新 和合作框架扩展的多种可能性图景。圆公共服务的提供必须遵守公平与效率兼顾 的原则，根据效率目标优先和公平目标优先的战略，公共服务分为以美国和法国 为代表的“最低保障与兼顾效率型 ，以英国和北欧国家为代表的“全面公平型”， 以新加坡和智利为代表的“效率主导型 。但是，各个国家会根据不同的发展水 平而实施不同的战略重点。总体来看，公共服务公平方面研究较少，效率方面的 研究较多。 根据现有相关文献，公共服务可以通过政府提供、非政府提供、多元化提 供和联合提供等方式实现。1 9 5 4 年，萨缪尔森提出由于市场失灵使得公共服务 必须由政府来提供；2 0 世纪9 0 年代早期，人们发现公共部门的规模随着公共 服务的社会需求增长而日益扩大；几乎同时m a s c a r e n h a s 指出，随着政府部门 的日益膨胀，公共服务出现质量下降、服务提供机构效率低下、缺乏应对市场 的能力等问题。 斯蒂格利茨指出，为了防止上述的问题出现，政府在宏观控制公共服务的同 时，可以通过签订合同、授予经营权等手段，委托私人部门生产和提供，这实际上 明确了政府从宏观控制和委托代理两个方式管理公共服务的途径。 对于政府低 。温家宝提高认识统一思想牢固树立和认真落实科学发展观 n 人民日报，z 0 0 4 年3 月1 日第2 3 版 。陈振明加强公共服务提供机制与方式的研究 j 东南学术，2 0 0 7 年第2 期 。参阅( 美) 约瑟夫e 斯蒂格里茨社会主义向何处去经济体制转型的理论与证据矾 吉林人民出 版社，1 9 9 8 年 5 南昌市公共服务建设问题的研究 效率问题的另一条解决途径是：公共服务由非政府部门来提供。2 0 世纪8 0 年 代b e e s l e y 等人的研究表明，引入私人竞争可以提高公共服务的效率并更好地 保护消费者的利益；私人部门或非政府组织参与到公共服务的提供中来，能够缓 解地方政府资金的不足；使一般公众参与到公共服务的提供中来，可以减少政府 部门在公共服务中的腐败行为，促进义务性服务网络的出现，增加政府官员“不 作为”的道德成本。但是e r n s t 指出，私有化的公共服务提供机构往往会因为对 经济利益的追求而忽视了其应当承担的社会责任：正是认识到了各自的弊端和 优点，d e n n i se p p l e 等人提出政府提供与私人提供服务是并存的，公共服务提 供方式完全取决于由多数人投票评定的服务质量。作为一种中庸方法，多元化 提供的观点既可以解决政府提供效率低下的问题，又可以解决私人部门惟利是 图的问题。埃莉诺奥斯特罗姆提出“以多样化的提供方式取代单一政府提供 方式 ，这种多样化既包括通过政府以外的其他主体提供，也包括政府可根据公 共物品的不同属性，采取多种不同方式提供的可能性。这种观点的本质，是通过 多元主体的竞争实现市场机制的调节作用，但是在忽略了政府主导地位后，很容 易出现恶性竞争等问题，所以，如何引入竞争成为关键点。 国内学者们主要是在透彻理解国内外公共服务理论的基础上，对我国公共 服务运作的现状和体制问题作了深刻的剖析，主要体现在以下几个方面： 1 、介绍西方公共物品私人供给的制度设计，如商业化、市场化和分权化模 式；从公共财政学角度出发，结合财政支出、政府层级和产权结构等客观条件， 尝试界定政府与市场、政府间的事权关系；研究城市公共事业的市场化运营机 制和改革。 2 、从政府责任和公共伦理的角度，研究政府公共服务职能的范围、地位和 价值基础；从体制改革和制度建设的角度，研究关系国计民生的社会问题和政 府的改革逻辑。 3 、主要从社会中介组织和社区层面进行研究，如政府管理转型过程中社会 中介组织功能研究：研究城市社区公共服务的供给模式等：农村生产的社会服 务体系构建。 4 、“公共服务型政府”构建的本质、过程和模式；基层政府公共服务；跨 行政区和农村地区公共服务等。公共事务管理社会化和公共服务市场化的意义、 内容和路径。 总的来说，对于公共服务的研究，国内学术界仍处于起步阶段，尚未形成 系统的理论框架，尤其是对公共服务供给体制机制缺乏翔实而具体的总结和论 。e n d sa g a i n s tt h em i d d l e “d e t e r m i n i n gp u b i i cs e r v i c ep r o v i s i o nw h e nt h e r ea z ep r i v a t e a l t e r m a t i v e s ”j o u r n a lo fp u b l i ce c o n o m i c s ，1 9 6 6 ( 6 2 ) p 2 9 7 3 2 5 6 1 导论 证。研究角度更多地是从经济学的途径来研究，而从公共管理和公共政策理论 视角研究仍待深入。研究范围较局限于公共服务结构、功能和权限的静态描述， 未能对不同约束条件下动态的可抉择机制与部门合作模式做深入分析。研究结 果往往没有合理地平衡理论价值和政策技术的关系，缺乏对经验事实的观察以 及提供机制与方式的提炼，过于强调理论推演而缺少可行性考虑，理论成果的 政策指导意义不强。 1 3 本文核心概念界定、写作结构与研究方法 1 3 1 本文核心概念的界定 l 、公共服务 按照公共支出的领域来划分，政府公共服务主要包括经济性公共服务和社 会性公共服务。经济性公共服务是指政府为促进经济发展而直接进行各种经济 投资的服务，如投资经营国有企业与公共事业、投资公共基础设施建设、对企 业经营活动进行补贴等( 经济性公共服务还包括宏观调控、国民经济社会发展 规划、市场监管、经济信息，等等) ；社会性公共服务是指政府通过转移支付和 财政支持对就业、教育、社会保障、公共医疗卫生、科技补贴、环境保护等社 会发展项目提供的公共服务。 本文所说的公共服务，主要指的是社会性公共服务。当前我国要从人民群 众最关心、最直接、最现实的利益问题入手构建和谐社会，改善民生，就要着 力发展社会性公共服务。 依据公共服务的水平，可以把公共服务划分为基本公共服务和非基本公共 服务两类。基本公共服务是指政府为满足社会基本公共需求而提供的公共服务 与产品，包括义务教育、公共卫生、公共文化体育、社会保险与社会救助、公 共安全保障等内容。基本公共服务是政府依照法律法规，为保障社会全体成员 基本社会权利、基础性的福利水平，必须向全体居民均等地提供的基础型公共 服务。非基本公共服务是指混合公共服务或政府为满足更高层次的社会公共需 求而提供的公共服务与产品，如高于社会保险水平的高福利等等。 本文关于公共服务的界定，主要指的是基本公共服务，实际上是更加强调 具有保障“公民基本权利性质 的公共服务。 2 、公共服务供给 政府为满足社会公共需求而提供公共服务、履行公共服务职能的过程。公 共服务本质上是一个公共产品的需求与供给的问题。笔者认为，公共服务供给， 7 南昌市公共服务建设问题的研究 既是政府公共服务职能，同时也包含了政府公共服务职能的实现方式。政府公 共服务职能及其实现方式? 是两个须臾不可分离的统一体。政府在增进公共福 利、提供公共产品的过程中所承担的职能，往往需要借助一定的手段和路径( 即 政府职能的实现方式) 才能实现。这里包括公共服务的提供( p r o v i s i o n ) 和生 产( p r o d u c t i o n ) 是两个互相区别的概念。 供给职能不等于生产职能，但供给职能包含生产职能。公共产品供给职能 明确了公共服务的责任主体是政府，政府应该为公共服务承担必要的责任，政 府是公共服务或公共产品的组织者、协调者与监督者。公共服务的生产职能明 确了由谁来替供给者具体执行的问题。其本质上是将资金、设备等各种有形资 源和制度、政策等无形资源转化为公共产品或公共服务的技术过程。公共服务 供给是政府的责任，必须有政府的介入。但公共服务的生产者绝非只有政府一 家，其它非营利组织、社区、私人企业和个人在一定的制度安排下，也可以成 为公共服务的生产者。在实现公共服务的整个过程中，政府必须承担最终责任， 保障公共服务的提供和绩效，但提供公共服务的方式，却可以根据情况灵活选 择和组合。大量事实证明，很多公共服务由非政府组织承担生产任务，比由政 府自己承担更有效率。 1 3 2 写作结构 本文通过系统的理论梳理、实证分析和对策研究，较为系统、全面地研究 南昌市公共服务建设问题，并就加快南昌市公共服务建设形成了具有可操作性 的建议。本论文的写作结构包括四个部分： 第一部分，引言。主要是阐明本文研究的目的和意义，系统地对国内外相 关研究文献进行综述，本文核心概念的界定以及介绍本文写作结构和研究方法。 第二部分，公共服务的相关理论概述。首先，通过对马克思主义以及西方 学者关于政府公共服务职能基本观点的梳理，同时根据当代主要市场经济国家 的政府公共服务职能以及服务型政府是我国政府转型的目标，论述公共服务是 当代政府的基本职能。其次，公共服务的改革与发展离不开科学的理论支撑， 笔者通过对新公共管理理论和新公共服务理论的梳理，阐述了公共服务发展的 相关理论基础。 第三部分，南昌市公共服务建设的现状与存在问题及原因分析。在对南昌 市公共服务建设状况进行实证分析的基础上，客观地总结出南昌市公共服务建 设存在公共服务观念尚未深入、公共服务供给不充足、公共服务供给主体单一、 公共财政体制不完善、市民缺乏公共服务需求表达渠道等问题，并理性地分析 了造成这些问题的原因，主要是政府角色的错位与缺位、公共服务供给决策机 制不完善、社会公众参与不充分、社会力量发育不成熟。 1 导论 第四部分，加快南昌市公共服务建设的对策建议。笔者试图以相关公共服 务理论为基础，初步设计一个以公众需求为导向的服务型政府为指导思想、以 多元化的公共服务供给为运行方式、以公共服务型财政为财权保障的加快南昌 市公共服务建设的构想。因此，对于加快南昌市公共服务建设提出了构建以公 众需求为导向的服务型政府、实行多元化的公共服务供给机制、建立公共服务 型财政体制的具体对策建议。 1 。3 3 研究方法 1 、文献资料先导法 主要通过学术文献数据库以及b a i d u 和g o o g l e 搜索引擎，尽力查阅、收集、 整理各种相关文献资料，为理论分析和文献综述做准备。 2 、社会调查的方法 为了准确、全面地把握南昌市公共服务状况，通过问卷调查、访谈等方法 对南昌市公共服务状况进行调查。社会调查是一种比较简便而且效率相对较高 的好方法。通过社会调查，为定量定性分析提供了可能。 3 、定性分析与定量分析相结合 通过s p s s l 3 0 统计软件将所问卷调查所获得的数据进行定量分析，但本文 以定性分析为主，主要体现在对南昌市公共服务建设存在问题及其原因的论述、 对加快南昌市公共服务建设提出的对策建议中。 4 、规范研究的方法 本文通过对马克思主义以及西方学者关于政府公共服务职能基本观点的梳 理来阐明公共服务是当代政府的基本职能；对新公共管理理论和新公共服务理 论进行了梳理，论述了公共服务改革发展的理论基础。 9 南昌市公共服务建设问题的研究 2 公共服务的相关理论概述 2 1 公共服务是当代政府的基本职能 2 1 1 马克思主义关于政府公共服务职能的基本观点 马克思对政府职能的分析是以公共需要为起点的，公共需要首先是全体社 会成员的福利、教育与发展需要。而国家产生的根本原因就在于社会公共事