（会计学专业论文）财政支农项目绩效评价研究.pdf

摘要 财政支出绩效评价是我国政府近年来推行的一项重要财政改革措施，财政支农 项目由于其投资范围大、公共投资特点突出、效益量化困难、受益对象为广大农户 等特点，对其绩效评价成为财政支出绩效评价中的难点问题。 本文运用理论分析和实证研究相结合的方法，以财政支农项目绩效评价的基本 理论和应用中的难点问题为对象，针对财政支农项目绩效评价缺乏指标体系、定量 评价主观性强、注重管理过程评价忽视管理结果和效益评价、评价信息采集不规范 等问题而导致绩效评价流于形式，甚至误导财政投资方向的现实问题，运用公共财 政和项目管理的基本理论和方法，从第三方的评价思路入手，构建财政支农项目绩 效评价指标体系，赋予各项指标权重，建立财政支农项目信息采集系统和绩效评价 规范化分析系统，并在河北省农业支出重点项目中进行实证研究，为科学评价财政 支农项目绩效提供技术支持。 文章通过对农业财政支出项目绩效结构的分析，建立了农业财政支出项目绩效 生成流程逻辑模型，构建了农业财政支出项目绩效的三个基本维度，即管理维度、 产出维度和效果维度，为建立农业财政支出绩效评价指标体系奠定了基础；运用平 衡计分卡原理，从内部流程管理、财务、服务对象以及体现学习与成长的可持续影 响四个方面的平衡关系出发，针对具体项目的特点，以农业财政支出项目绩效生成 流程逻辑模型为评价框架，选择管理、产出和效果三个绩效因子，构建了财政支农 项目绩效评价指标体系。该体系分为三个层次，第一层为3 项维度指标，第二层为 1 1 项基本指标，第三层为2 1 项具体指标。解决了目前评价指标层次不清、突出管 理评价忽视效益评价、注重定性评价缺乏定量评价的问题。并在此基础上，利用德 尔菲法及层次分析法，科学地设置了指标权重。针对财政支农项目绩效评价工作缺 乏规范性、数据支撑不足等现实问题，提供了搜集评价资料的途径，设计了农业财 政支出绩效评价信息采集系统，为开展绩效评价的定量分析提供了有力的支持，也 为规范财政支出项目绩效评价工作提供了技术支持；针对农业财政支出项目和不同 绩效评价方法的特点，提出了评价农业财政支出项目绩效的方法和分析流程，为统 一绩效评价尺度奠定了基础。 最后，将该指标体系及绩效评价方法应用于财政支农项目一河北省x 县小型农 田水利重点县建设项目绩效评价，进行实证研究，检验指标设置的科学性，检验评 价方法的合理性，为提高财政支出项目绩效评价水平提供参考。 关键词：财政支农；绩效评价；评价指标；评价方法 i i m l l l l l l l l l l l l l l l l l l l l l l l l m l l f t l y 2 14 3 3 5 7 s t u d y o np e r f o r m a n c ee v a l u a t i o no nt h ep r o j e c to ff i s c a le x p e n d i t u r ef o r a g r i c u l t u r e a u l h o r ：l i uf a n g f a n g m a j o r ：a c c o u n t i n g t u t o r ：p r o f e s s o rw e ij i n g - h o n g ，p r o f e s s o rg u ol i - h u a a b s t r a c t p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o no nf i s c a le x p e n d i t u r ei sa ni m p o r t a n tf i s c a lr e f o r ml a u n c h e d b yt h eg o v e r n m e n ti nr e c e n ty e a r s ，f i s c a le x p e n d i t u r ep r o j e c tf e a t u r e sd u et oi t sl a r g e r a n g eo fi n v e s t m e n t ，p r o m i n e n tf e a t u r eo fp u b l i ci n v e s t m e n t ，b e n e f i t sq u a n t i f i e dd i f f i c u l t ， b e n e f i tf o rt h em a j o r i t yf a r m e r sa n do t h e rf e a t u r e s ，i t sp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o nb e c o m e sa d i f f i c u l tp r o b l e mi nt h ef i s c a le x p e n d i t u r ep e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n t h i sp a p e ru s e sac o m b i n a t i o no ft h e o r e t i c a la n a l y s i sa n de m p i r i c a lr e s e a r c h , r e g a r d d i f f i c u l tp r o b l e m si n t h eb a s i ct h e o r ya n da p p l i c a t i o no fp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o no nf i s c a l e x p e n d i t u r ef o ra g r i c u l t u r ep r o j e c ta st h eo b j e c t ，p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o no nt h ef i s c a l e x p e n d i t u r ef o ra g r i c u l t u r ep r o j e c tl a c ko fi n d i c a t o r ss y s t e m ，q u a n t i t a t i v ee v a l u a t i o no f t h es u b j e c t i v en a t u r e , f o c u s i n go nt h em a n a g e m e n tp r o c e s se v a l u a t i o nb u ti g n o r i n gt h e r e s u l t sa n de f f e c t i v e n e s s ，t h ec o l l e c t i n ge v a l u a t i o ni n f o r m a t i o ni sn o ts t a n d a r d i z e da n d o t h e ri s s u e s ，w h i c hl e dt ot h ep e r f o r m a n c ee v a l u a t i o no fam e r ef o r m a l i t y , a n de v e n m i s l e a d i n gt h ep r a c t i c a lp r o b l e m so ft h ef i n a n c i a li n v e s t m e n td i r e c t i o n ，t h eu s eo ft h e b a s i ct h e o r i e sa n dm e t h o d so f p u b l i cf i n a n c ea n dp r o j e c tm a n a g e m e n t , s t a r t i n gf r o mt h e t h i r d - p a r t ye v a l u a t i o ni d e a s ，b u i l d i n gp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ni n d e xs y s t e mo ff i s c a l e x p e n d i t u r ea g r i c u l t u r ep r o j e c t , g i v i n gt h ei n d i c a t o r sw e i g h t ，e s t a b l i s h i n gt h ei n f o r m a t i o n c o l l e c t i o ns y s t e ma n ds t a n d a r d i z a t i o no fp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o na n a l y s i ss y s t e mo f f i s c a le x p e n d i t u r ef o ra g r i c u l t u r ep r o j e c t s ，a n dt a k i n gt h ek e yp r o j e c t so fa g r i c u l t u r a l e x p e n d i t u r eo fh e b e ip r o v i n c ea st h ee m p i r i c a lr e s e a r c h ，t op r o v i d et e c h n i c a ls u p p o r tf o r s c i e n t i f i ce v a l u a t i o no f t h ep e r f o r m a n c eo ff i s c a le x p e n d i t u r ef o ra g r i c u l t u r ep r o j e c t t h r o u g ha n a l y z i n gt h ep e r f o r m a n c es t r u c t u r eo ft h ea g r i c u l t u r a lf i s c a le x p e n d i t u r e , e s t a b l i s h i n gg e n e r a t ep r o c e s sl o g i cm o d e lo ft h ep r o j e c tp e r f o r m a n c eo fa g r i c u l t u r a l f i s c a le x p e n d i t u r e ，b u i l d i n gt h et h r e eb a s i cd i m e n s i o n so ft h ep r o j e c tp e r f o r m a n c eo ft h e a g r i c u l t u r a lf i s c a le x p e n d i t u r e ，a sm a n a g e m e n td i m e n s i o n , o u t p u td i m e n s i o n , a n de f f e c t d i m e n s i o n , l a y i n gt h ef o u n d a t i o nf o rt h ee s t a b l i s h m e n to fp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ni n d e x s y s t e m o ft h ea g r i c u l t u r a lf i s c a le x p e n d i t u r e u s i n gt h eb s c ，f r o mb a l a n c e dr e l a t i o n s h i p i nf o u ra r e a s ，t h ei n t e m a lp r o c e s sm a n a g e m e n t ，t h ef i n a n c i a l ，s e r v i c et a r g e t sa sw e l la s t h es u s t a i n a b l ei m p a c to fl e a m i n ga n dg r o w t h i nv i e wo ft h es p e c i f i cc h a r a c t e r i s t i c so f t h ep r o j e c t ，t a k i n gp r o j e c tp e r f o r m a n c eg e n e r a t i n gp r o c e s sl o g i cm o d e lo ft h ea g r i c u l t u r a l f i s c a le x p e n d i t u r ea st h ee v a l u a t i o nf r a m e w o r k , s e l e c t i n gt h em a n a g e m e n t ，o u t p u ta n d e f f e c tf o rp e r f o r m a n c ef a c t o r s ，t oc o n s t r u c tt h ep e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ni n d e xs y s t e mo f f i s c a le x p e n d i t u r ef o ra g r i c u l t u r ep r o je c t s t h es y s t e mi sd i v i d e di n t ot h r e el e v e l s t h e f i r s tl e v e lc o n t a i n st h r e ed i m e n s i o ni n d i c a t o r s ，t h es e c o n dl e v e lc o n t a i n se l e v e nb a s i c i n d i c a t o r s ，t h et h i r dl e v e lc o n t a i n st w e n t y - o n es p e c i f i ci n d i c a t o r s t os o l v et h ep r o b l e m s t h a tc o n f u s i n ge v a l u a t i o nl e v e l ，h i g h l i g h t i n gm a n a g e m e n te v a l u a t i o nb u t i g n o r i n gt h e e f f e c t i v e n e s se v a l u a t i o n ，f o c u s i n go nt h eq u a l i t a t i v ea s s e s s m e n tb u tl a c k i n gq u a n t i t a t i v e e v a l u a t i o n o nt h i sb a s i s ，u s i n gt h ed e l p h im e t h o da n da h p , a n d s e t t i n gi n d e xw e i g h t s s c i e n t i f i c a l l y a g a i n ，i nv i e wo ft h ep r a c t i c a lp r o b l e m st h a tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o no f f i s c a le x p e n d i t u r ef o ra g r i c u l t u r ep r o j e c t si sl a c ko fn o r m a la n dd a t as u p p o r t p r o v i d i n g w a y st oc o l l e c te v a l u a t i o nd a t a , d e s i g n i n gi n f o r m a t i o nc o l l e c t i o ns y s t e mo f p e r f o r m a n c e e v a l u a t i o no ft h e a g r i c u l t u r a lf i s c a le x p e n d i t u r e p r o v i d i n gs u p p o r tf o rq u a n t i t a t i v e a n a l y s i s o ft h ep e r f o r m a n c ee v a l u a t i o na n dt e c h n i c a l s u p p o r t f o r s t a n d a r d m i n g p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o no fa g r i c u l t u r a lf i s c a le x p e n d i t u r e ；f o rt h ec h a r a c t e r i s t i e so ft h e a g r i c u l t u r a lf i s c a le x p e n d i t u r ea n dp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o nm e t h o d s ，p r e s e n t i n gm e t h o d s a n da n a l y s i sp r o c e s sf o rp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o no ft h ef i s c a le x p e n d i t u r ef o ra g r i c u l t u r a l ， l a y i n gaf o u n d a t i o nf o ru n i f y i n gp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ns c a l e f i n a l l y , t h ep e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ni n d e xs y s t e ma n dm e t h o di sa p p l i e dt ot h e p r o j e c to ff i s c a le x p e n d i t u r ef o ra g r i c u l t u r ea sa ne m p i r i c a lr e s e a r c h ，s m a l l - s c a l ei r r i g a t i o n a n dw a t e rc o n s e r v a n c yp r o j e c to fk e yc o u n t yo fx c o u n t yh e b e ip r o v i n c e t e s t i n gi n d i c a t o r s a n dm e t h o di ss c i e n t i f i ca n dr e a s o n a b l eo rn o t , a sp r o v i d i n gar e f e r e n c et oi m p r o v et h e 1 e v e lo f p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o no ff i s c a le x p e n d i t u r e k e y w o r d s ：f i s c a le x p e n d i t u r ef o ra g r i c u l t u r a l ；p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n ； e v a l u a t i o ni n d e x ；e v a l u a t i o nm e t h o d ： 财政支农项目绩效评价研究 1 1 研究背景及意义 1 引言 财政支出绩效评价作为提升现代政府工作效率的一项重要工具，正在成为我国 创建高绩效政府的重要财政改革举措之一。财政部2 0 1 1 年修订并颁发了财政支 出绩效评价管理暂行办法【l 】，对财政支出绩效评价实施进行了规范，对评价权限 及职责、评价原则、评价对象、评价程序、评价指标、评价方法等作出了详细规定。 围绕“全面推进财政科学化精细化管理，提高财政资金使用绩效 这一目标，我国 财政监督从“合规”迈向“绩效”【2 】。我国是一个农业大国，农业在国民经济中居 举足轻重的地位，财政支农支出是我国财政支出的一个重要组成部分，近年来，出 台了一系列强农惠农政策，加大了财政农业投入的力度。中央一号文件已连续1 0 年强调加大农业财政投入强度和工作力度，持续推动农业稳定发展，财政支农资金 绝对量在持续增长。但是，这些财政资金对现代农业发展是否起到了推动作用，这 些推动作用到底有多大，尚未得到有力地回答和证实，农业财政支出项目的绩效成 为各级政府和社会公众关注的热点和焦点问题。 财政支农项目由于其投资范围大、公共投资特点突出、效益量化困难、受益对 象为广大农户等特点，对其绩效评价成为财政支出绩效评价中的难点问题。我国财 政支农项目绩效评价尚处于初级阶段，对农业支出绩效评价的理论研究尚处于零散 的、多种模式的探索与尝试阶段，研究主要集中于宏观层面“是什么”及“为什么” 的问题上，而对微观层面绩效评价具体“怎么做 的问题尚不明确。财政支农项目 绩效评价缺乏指标体系、定量评价主观性强、注重管理过程评价、忽视管理结果和 效益评价、评价信息采集不规范等问题而导致绩效评价流于形式，甚至误导财政投 资方向。因此，对财政支农项目绩效评价问题进行研究，建立一套层次清晰、兼顾 管理评价与效益评价、能科学的采用数据量化的财政支农项目绩效评价指标，提出 合理的评价方法、信息采集系统及绩效分析流程，统一绩效评价尺度，是加强支农 支出的监督管理，保证支农资金安全、可靠、及时、高效地使用，增强财政支农支 出的科学性和提高支农资金使用的效率和效益的重要保障；是政府职能转变的客观 需要，对提高财政支出绩效水平、推进财政预算改革进程，具有非常重要的理论意 义和现实应用价值。 1 2 国内外研究现状 1 2 1 国外研究现状 西方关于绩效评价的理论研究工作起步较早，主要集中于公共财政支出绩效评 价问题的研究。但是，鉴于国情的差别，国外对农业领域财政支出项目绩效评价的 河北农业大学硕士学位( 毕业) 论文 研究成果较少。 西方发达国家对公共财政支出绩效评价问题的研究，与政府管理模式的变化有 着密切的关系。在1 9 世纪，主要是对财政支出合法性和合规性的审查【3 1 。2 0 世纪 初，美国首次以效率为核心对纽约市政府绩效进行评估，运用社会调查、市政统计 和成本核算等方法和技术，建立评价政府活动的投入、产出、结果的绩效评价体系 【4 j 。2 0 世纪6 0 年代，美国开始将政府审计工作的重心从经济性审计转向经济性、 效率性、效果性并重的审计，即“3 e ”评价法，并开始实行“计划一项目一预算 系统，随后u r b a ni n s t i t u t e 等部门开展研究，对该系统提供所需的评估数据【5 1 。2 0 世纪7 0 年代，美国联邦政府启动“联邦政府生产率测定项目”f r h ef e d e r a l g o v e r n m e n tp r o d u c t i v i t ym e a s u r e m e n tp r o g r a m ) ，将企业测度生产率的方法运用到公 共物品和服务领域，设置大量产出量化指标，使公共部门绩效评估系统化、规范化、 经常化【6 】。英国撒切尔政府开展了著名的“雷纳评审，树立起了政府绩效和成本控 制意识，政府部门开始关注政府的投入、产出和结果。 2 0 世纪8 0 年代，“新公共管理运动”成为席卷欧美主要发达国家以及其他发展 中国家和转型国家的一场声势浩大的世界性行政改革浪潮，以绩效为本的政府绩效 评估措施正是这场改革运动所普遍采取的一项重要措施。 英国率先建立了“财务管理新方案 ( f i n a n c i a lm a n a g e m e n ti n i t i a t i v e s ) ，“绩效 意识”在政府各部门开始树立，从使命和战略入手，为所有的管理设置绩效目标， 提出绩效评价“经济性( e c o n o m i c ) 、效率性( e f f i c i e n c y ) 和有效性( e f f e c t i v e n e s s ) ， 即“3 e 原则：“经济性是指以最低费用取得一定质量的资源；效率性是指投入和 产出的因果对比关系，包括所花费的时间、精力和金钱等，是否以最小的投入取得 一定的产出或者是以一定的投入取得最大的产出；有效性是指多大程度上达到政策 目标、经营目标和其他预期结果 。3 e 原则涉及了成本与投入、投入与产出、产出 与客观效果的关系，并将其细化为大量的绩效指标，提出了包含1 4 0 个绩效指标的 系统的绩效评估方案。 美国政府推进了“标杆管理法 绩效管理方法，建立了由1 5 8 个评估指标构成 的划分为三个层次的指标体系：“层次一描述指标体系的所属领域；层次二是在层 次一的基础上选取每一领域中若干具有代表性且具有较高测评估值的部分；层次三 是在每一部分确定最终具有针对性的测评指标【7 b 。随着追求卓越一书的出版， “顾客满意”和“质量成为公共部门的管理者们在绩效评价中关注的重点，政府 支出绩效评价的焦点逐渐转向了“顾客满意 和“质量，【引。2 0 世纪9 0 年代，美 国政府颁布了政府绩效与成果法案( t h eg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ea n d r e s u l t sa c t o f l 9 9 3 ) ，从法律高度确定了美国绩效评估的价值取向。 基于结果导向的政府绩效评价思想的兴起，使得逻辑模型在政府公共部门绩效 评价与管理中得以广泛应用【9 1 0 】。利用逻辑模型构建绩效评价框架时，通过剖析事 件之间的联系及因果关系，分析绩效生成路径的逻辑链关系，依据逻辑理念构建评 价框架，从投入( i n p u t ) 到过程( p r o g r e s s ) ，再到产出( o u t p u t ) ，最后到效果( e f f e c t ) 的4 个维度，有的学者从效果维度中再单独分出一个影响维度，变成5 个维度。其 2 财政支农项目绩效评价研究 中，投入维度主要是对资源投入的节约程度的评价；过程维度主要是资源调动与管 理规范性、效率性的评价；产出维度主要是对活动实施而产生什么急多少产品或服 务的评价；效果维度主要是对物质产出有效性影响的评价，即多大程度上实现政府 目标和满足公众需要。 “平衡计分卡 的开发引人注目，不仅在企业，而且在政府财政支出绩效评价 中得到越来越广泛的应用。平衡计分卡是1 9 9 0 年由美国r o b e r tk a p l a n 和d a v i d n o r t o n 开发的绩效评估的有力工具，用来建立对企业管理的绩效进行评估的指标体 系。运用该原理建立的指标体系包括内部业务流程、顾客满意、财务及创新和学习 能力四个维度。平衡计分卡一经应用受到了广泛关注，在1 9 9 7 年哈佛商业评论 评为“过去7 5 年最有影响力的管理理念之一。利用平衡计分卡建立的绩效评价 指标使企业财务指标与非财务状况相平衡、企业的长期战略目标和短期行动相平 衡、企业内部管理与外部经营相平衡、顾客及员工与企业目标相平衡【l 。 近年来，国外学者对绩效评价类型和评价方法的研究主要有以下几种观点。 b e r m a n 和w a n g 在研究美国县级绩效评价时，把绩效评价分为评价结果和评价工作 任务两种类型【1 2 】；j u l n e s 和h o l z e r 把绩效评价分为三种类型：成本、收益和结果评 价，项目影响和产出评价，组织的政策和过程评价【1 3 】；b e h n 认为绩效评价包括质量、 工作任务、产出、结果等不同类型的评价【1 4 】；c a r l 认为可以从财务、顾客、经营过 程、人力资源、技术和革新、合作、对策结果角度进行绩效评价【1 5 1 。b e h n 认为绩 效评价方法的选择是由绩效评价的目的决定的，比如，预算和分配决策需要的是效 率评价，而业绩评价需要的是结果评价。s e a n 提出不同的绩效评价给管理者反馈的 组织的信息是截然不同的，选择绩效评价方法的一个原则应该是绩效评价战略与组 织特征相匹配，也就是说可以通过对组织的特征分析来选择评价方法【1 6 】。 综上，国外财政支出绩效评价的理论及模式随着政府管理模式的变化而变化， 绩效评价的“3 e 原则“经济性、效率性和有效性 为开展绩效评价奠定了基调； “逻辑模型 的投入、过程、产出、效果的因果关系为绩效评价搭建了框架；“平 衡计分卡”的财务、顾客满意、内部业务流程及创新和学习能力四个维度为绩效评 价提供了平衡要素；近年来的研究成果丰富了绩效评价的研究内容，开拓了绩效评 价的思路。本文的研究在借鉴上述理论和方法的基础上展开。 1 2 2 国内研究现状 近年来，经过大量的理论及实证研究，得出我国财政支农支出整体绩效不足的 结论。如：黄小舟( 2 0 0 5 ) 、卢江等( 2 0 0 8 ) 从农民增收角度对财政支农资金总量 及财政支农资金结构两方面做回归分析，得出财政支农总量历年来呈不断增加的趋 势但总量不足、财政支农占财政支出比重偏小且受政策影响波动幅度较大、财政支 农资金结构不合理的结论【1 7 ，地】；刘穷志( 2 0 0 9 ) 利用经典的d e a 模型和改造的四阶 段d e a t o b i t 效率评价模型，睢党臣等人( 2 0 1 0 ) 运用计量经济的v a r 模型进行 绩效指标的分析，研究得出在新农村建设中，财政支农支出效率一般不太高【1 9 t2 们。 3 河北农业大学硕士学位( 毕业) 论文 提高我国财政支农项目资金整体绩效，需要加强推进财政支农项目绩效评价实施工 作。财政支农项目绩效评价的核心环节是建立合理的财政支农项目绩效评价指标体 系和运用恰当的指标计分方法。现阶段，我国对财政支农支出绩效评价的研究方向 及成果体现在以下几个方面。 ( 1 ) 对财政支农支出绩效评价指标体系的研究 财政支农支出绩效评价的一个关键环节是指标体系的构建，目前有以下几种指 标体系设计思路： 从财政支农支出的规模、结构及效果的方面来设立指标体系，如：王宇龙等人 ( 2 0 0 7 ) 以“战略导向和“结果导向”为指导，借助宏观的、战略性的管理理念 和方法，提出了构建公共支出绩效评估模型理论【2 l 】；王栋( 2 0 0 8 ) 从农业经济宏观 整体绩效和微观具体项目两个层面设计了财政支农支出绩效评价的方法及相应的 指标，宏观方面包括财政支农规模、财政支农结构，微观方面包括资金使用及管理、 经济效果、农业生产条件、收入贡献、社会效益5 个方面来设置指标1 2 2 】；王雁( 2 0 1 0 ) 认为财政支出绩效评价体系可分为两个层次：一级指标为财政支出总量、财政支出 结构和贡献类评价指标；二级指标在三个一级指标的基础上，细化若干指标【2 3 】。这 种方法主要偏重于从宏观角度分析构建指标，为从宏观层面进行绩效分析提供了参 考。 从财政支农支出的经济性、效率性、效果性来设立指标体系，如：张美娜( 2 0 0 7 ) 以公共支出绩效评价理论和“4 e ”标准为基础，设置了投入型指标、效率型指标和 效益型指标的评价指标体系【2 4 】；湖北省财政科学研究所课题组( 2 0 0 8 ) 构建了主要 由经济效益、社会效益、生态效益、技术效益四方面组成的指标体系1 2 5 】；殷筱琳 等人( 2 0 1 0 ) 按照农业支出的长期战略目标将财政支农支出划分为三部分，从经济性、 效率性、有效性三方面构建财政支农支出评价指标体系【2 6 1 。这种方法突出了绩效的 内涵，为从绩效的经济性、效率性和效果性的本质出发构建指标体系提供了参考。 围绕财政支出整个流程的投入、运作、产出、结果四个阶段，来设立指标，如： 马国贤( 2 0 0 7 ) 认为绩效指标体系建设一般应包括投入、结果( 业绩) 、发展能力 三个方面 2 7 1 。张旭( 2 0 0 8 ) 提出支农支出项目的绩效评价指标体系设置分为三个层 次：第一层次包括财政支农支出综合绩效评价指标和项目绩效评价指标，第二层次 由各项目的投入型指标、效率型指标和效益型指标构成，第三层次为农业支出7 个 不同的项目提出不同的明细指标【2 引。这种方法突出绩效生成的流程逻辑，构建的指 标体系层次清晰。 运用平衡计分卡原理构建指标体系，如：陈胜文( 2 0 0 9 ) 利用平衡计分卡理论， 从经济性、效益性、环境性、适当性、社会性、长期性等方面，把总体目标分解为 各部门层次的绩效目标和评价指标，构建财政支农资金绩效评价指标体系f 2 川；王淑 慧等人( 2 0 1 0 ) 将平衡计分卡的四个维度演进为财政性项目支出绩效评价的四个角 度，以此作为一级指标，即业务指标、公众指标、财务指标和改进指标，在这四个 一级指标下面再分设九个二级指标，再结合项目具体情况，设计一些共性指标和个 性指标【3 0 】。这种方法突出绩效平衡维度，兼顾财务与非财务、内部与外部、短期与 4 财政支农项目绩效评价研究 长期的绩效，设计的指标方向明确、内容全面。 ( 2 ) 对财政支农支出绩效评价指标权重的研究 绩效评价指标权重的设置方法，可分为三种类型：即主观法、客观法及综合法。 主观法，如专家直观判断法、德尔菲法。专家直观判断法，是一定数量的专家 根据自己的经验和知识，对绩效评价各级指标，按其重要性程度直接给出权重分值， 再采用数字平均法处理专家打分值，对分值进行归一化处理，即得到各指标的权重； 德尔菲法确定指标权重，是根据指标对评价结果的影响程度，由相关专家结合自身 经验和分析判断，通过匿名和反复征求意见的形式来确定指标权重。主观赋权法确 定出的权重系数主观性较大，在很大程度上取决于专家的知识、经验及其偏好，德 尔菲法的匿名性、多次反馈、小组的统计回答形式在一定程度上克服了这种弊端。 客观法，如层次分析法，层次分析法将复杂问题分解为若干个层次，由专家和 决策者对同一层次的指标两两比较重要程度，确定下层指标对上层指标的贡献程 度，逐层进行判断评分，从而得到各层指标重要程度的权重结果。章建石( 2 0 0 6 ) 、 殷筱琳( 2 0 1 0 ) 运用层次分析法计算各层次指标的权重，从而得出财政支农支出项 目的综合得分【3 l 】。这种方法虽然客观，但是原理较复杂，计算过程较繁琐。 将主观法和客观法结合的综合赋权法，如徐一一g , ( 2 0 0 5 ) 等将层次分析法和德菲 尔法相结合，确定各子系统和各指标的权数【3 2 】；郭亚军等人( 2 0 0 4 ) 用“拉开档次 法对财政支出状况进行了评估，其中“拉开档次 综合法是一种“差异驱动方法， 它根据最大程度地体现出被评估对象之间的整体差异对各指标进行赋权，进而评估 综合效率。综合法在一定程度上将主观评判法与客观法相结合，既能解决主观性问 题，又能使赋值过程相对简化。 ( 3 ) 对财政支农支出绩效评价标准的研究 选取恰当的评价标准是评价结果科学、公正的保证。陈学安( 2 0 0 4 ) 认为财政 支出绩效评价标准按照是否可计量性分为定量标准和定性标准两种类型；根据标准 的取值基础不同，分为行业标准、计划标准、经验标准和历史标准四种类型；按照 时效性可以分为当期标准和历史标准两种类型；按照标准形成的方法可以分为测算 标准和经验标准两种类型；按照区域可以划分为国际标准和国内标准两种类型；张 旭( 2 0 0 8 ) 总结目前公共支出绩效评价标准主要有以下几种：历史标准、计划标准、 行业平均标准、国家发布标准、专家经验标准。因此，在绩效评价过程中应根据评 价指标的特点，选取一种或多种评价标准。 ( 4 ) 对财政支农支出绩效评价方法的研究 目前，财政支出绩效分析研究主要依据以下几种原理：“投入产出 原理、对 比原理、主观分析原理、综合评价原理。 利用“投入一产出”原理分析的成本一效益分析法、生产函数法、最低成本法， 如：孔晏( 2 0 0 7 ) 提出“本量效 分析法，即利用“本量利 的概念，将项目绩效 评价中所涉及到的项目投入、项目产出与项目效果这三大类指标分别与“项目成 本”、“项目所涉及业务的数量 、“项目的绩效”相对应，对项目的决策、实施和完 成全过程进行评价的分析方法【3 3 】；梁娉如( 2 0 1 1 ) 采用计量经济学的最小二乘法 河北农业大学硕士学位( 毕业) 论文 ( o l s ) ，分析了财政资金投入与产出的关系【3 4 1 。这种方法较易理解，可以准确评 价各种经济效益，但要求成本、效益能够用货币单位直接计量，函数关系的确定较 为复杂。 利用对比原理的目标评价法、历史动态比较法，如：皮丹丹( 2 0 0 8 ) 将当期经 济、社会效益水平与其预定目标标准进行对比，并分析完成或未完成预定目标，从 而评价项目的绩效【3 引。这种方法关系简单，容易得出结论，但对比的标准较难选择。 利用主观分析原理的公众评判法、因素分析法。将影响项目支出和效果的各项 因素罗列出来，或通过采取若干专家评估，并向公众分发问卷、抽样统计调查，综 合分析影响绩效目标实施状况、实现程度的方法。这种方法较易理解，但主要凭借 评价者的偏好和经验做出判断，主观性较强。 利用主观及客观相结合评价的层次分析法、综合评价法、模糊数学法，如：翁 利根( 2 0 0 8 ) 、王瑞等人( 2 0 0 8 ) 采用成熟度( 成功度) 模型评价法，将财政支农 项目管理水平定义为几个等级成熟度，分别是：初始阶段一成长阶段一规范阶段一 成熟阶段一持续改进阶段，对每一阶段逐级设计指标，并进行指标的筛选、检验、 量化和综合评价的方法【3 6 、3 7 1 。任朝军【3 8 1 ( 2 0 0 7 ) 、宋志华【3 9 1 ( 2 0 1 1 ) 采用层次分析法 和模糊综合评判法相结合的方法，a h p 模糊综合评判法，进行绩效评价；赵璐( 2 0 0 8 ) 结合德尔菲法、层次分析法和模糊综合评价法等方法，对政府部门绩效进行客观的 综合评价；张清廉掣4 ( 2 0 1 0 ) 、王婷【4 2 】( 2 0 1 0 ) 运用数理统计方法的因子分析 法对各市财政支出综合绩效进行比较分析；崔元锋等人( 2 0 0 6 ) 、金荣学，宋弦( 2 0 1 1 ) 借助数据包络分析( d e a ) 模型，对财政农业支出资金绩效作了d e a 检验及实证分析 f 4 3 矧。这种评价方法是我国目前使用最多的方法，这种方法评价较全面，不仅可提 高效率，还可保证评价精度的提高，但是，选择指标、确定标准值及计算权数时等 较复杂，操作难度较大。 综上所述，关于财政支农支出绩效的研究，国内外都取得了较为丰硕的研究成 果，也在实践中得到检验和修正，为提高政府财政支农支出效率、调整财政支出结 构提供了依据，也为下一步的研究打下了基础。但不能不说的是，财政支农支出绩 效研究落后于实践，归纳起来其缺陷有以下几点：一是对财政支农支出项目绩效没 有深入、系统的实践研究，鉴于国情不一样，国外已有研究成果主要是对公共财政 支出绩效管理研究，基本上沿用企业管理学绩效研究的概念、模式和结论，与我国 财政支农实际情况及支农项目绩效评价实践有一定的脱节；二是实际应用中绩效评 价指标的设置缺乏科学性，层次不清、突出管理评价忽视效益评价、注重定性评价 缺乏定量评价；三是绩效评价方法客观性不足，计算结果缺乏权威性，绩效评价工 作缺乏规范性、数据支撑不足。因此，针对这些问题，借鉴国内外已有的研究成果， 采取积极而有意义的创新，构建财政支农项目绩效评价指标体系，选取合理的绩效 评价资料搜集方法及恰当的绩效分析方法，确保财政支农项目绩效评价客观公正、 提高绩效评价水平，是理论界及实践界需要共同努力的方向。 6 财政支农项目绩效评价研究 1 3 研究目标与内容 1 3 i 研究目标 本文以财政支农项目绩效评价的基本理论和应用中的难点问题为对象，针对财 政支农项目绩效评价缺乏指标体系、定量评价主观性强、注重管理过程评价忽视管 理结果和效益评价、评价信息采集不规范等问题而导致绩效评价流于形式，甚至误 导财政投资方向的现实问题，运用公共财政和项目管理的基本理论和方法，从第三 方的评价思路入手，构建财政支农项目绩效评价指标体系，建立农业财政支出项目 绩效评价分析系统、信息采集系统和绩效评价规范化系统，并在河北省农业支出重 点项目中进行实证研究，旨在为科学评价财政支农项目绩效提供技术支持，为提高 财政支出项目绩效水平，推进财政预算改革进程提供决策依据。 1 3 2 研究内容 论文共包括六部分，具体研究内容如下： 第一部分：引言。明确了本问题的研究背景，对国内外财政支出绩效评价相关 研究现状进行综述，简要叙述了研究内容、研究方法、主要创新点及不足。 第二部分：财政支农项目绩效评价相关概念及相关理论。介绍了绩效评价、财 政支农项目的相关概念，阐述了新公共管理理论与绩效评价理念的关系，分析了平 衡计分卡理论，为构建财政支农项目绩效评价指标体系奠定基础。 第三部分：分析财政支农项目绩效结构并设计财政支农项目绩效评价指标。本 部分是全文的核心内容。阐述财政支农项目绩效的内涵、分析财政支农项目绩效生 成的流程逻辑、设置财政支农项目绩效平衡结构；在此基础上，分析财政支农项目 绩效评价指标设置原则与思路，指标筛选方法。设置包含三个层次的指标体系：第 一层3 项维度指标：“管理绩效 、“产出绩效及“效果绩效 ，第二层1 1 项基本 指标，第三层2 1 项具体指标，以小型农田水利重点县建设项目为例建立。 第四部分