（会计学专业论文）高等学校绩效预算管理问题研究.pdf

摘要 高等教育作为人才资源开发和科学技术发展的主导，关系到国家和民族的 长远发展战略，高等教育发展得到世界各国的普遍重视。但是教育经费供给紧 张与教育经费需求日益膨胀之间的矛盾，则是各国高等教育普遍面临的一个日 益严峻的共性问题。如何将有限的资金进行更有效的分配和使用，是在探索种 种出路时一个最基本的出发点。世界各国都在努力解决高等教育经费困难的问 题，以切实发挥高等教育财政的职能作用。在我国，自1 9 9 9 年高等学校扩招之 后，高等教育规模得到快速的扩张，实现了从精英教育向大众化教育的转变， 在一定程度上缓解了社会公众对高等教育需求与高等教育发展之间的矛盾，但 是教育经费供给紧张与教育经费需求之间的矛盾更加突出，并陷入捉襟见肘的 境地。尽管政府采取了逐步提高学费、引入社会资金办学等措施来缓解这一矛 盾，但在国民经济发展水平与居民生活水平尚处在一个有限水平的情况下，提 高学费和引入社会资金办学并不能取代国家财政拨款在高等教育经费来源中的 主导地位。高等教育预算管理是国家财政对高等教育经费进行管理的重要工具， 其科学性与有效性是国家财政对教育经费实施有效管理的重要保障。本文针对 高等教育预算管理存在的一系列问题，采用历史分析与现实相结合的方法，根 据我国公共财政预算管理改革思路，顺应国际公共部门绩效预算管理的发展趋 势，较为深入系统地分析了我国高校实旌绩效预算管理的可行性，对我国高校 实行绩效预算管理等相关问题进行探索，并提出一些改革设想，根据高校特点 构建了一套较科学的高校绩效指标体系和绩效预算体系，为财政部门、教育主 管部门推进高校预算管理改革提供改革思路和政策建议。 关键词：高等教育；高等学校；预算管理；绩效预算 a b s t r a c t t h eh i g h e re d u c a t i o nt a k e st h et a l e n t e dp e r s o nr e s o u r c e sd e v e l o p m e n ta n d s c i e n c ea n dt e c h n o l o g yd e v e l o p m e n ta s l e a d e r s h i p ，r e l a t e s t on a t i o n a la n d n a t i o n a l i t y sl o n gt e r md e v e l o p m e n t a ls t r a t e g y ，i t sd e v e l o p m e n to b t a i n st h eg e n e r a l l y v a l u eo fv a r i o u sc o u n t r i e s b u tt h ec o n t r a d i c t i o nb e t w e e ne d u c m i o nf u n d s s u p p l y i n t e n s e l ya n dd e m a n di n f l a t ed a yb yd a y ，t h i si sam o r es t e r ng e n e r a lc h a r a c t e r q u e s t i o nw h i c hv a r i o u sc o u n t r i e s h i g h e re d u c a t i o ng e n e r a l l yf a c e s h o wd o e st h e l i m i t e df u n dc a r r yo nam o r ee f f e c t i v ea s s i g n m e n ta n du s e ，w i l lb eam o s tb a s i c s t a r t i n gp o i n tw h e ne x p l o r ea l ls o r t so fo u t l e t s i no u rc o u n t r y ，c o l l e g ee x p a n d ss i n c e 19 9 9 ，t h eh i g h e re d u c a t i o ns c a l eo b t a i n sf a s te x p a n s i o n ，r e a l i z e st h ee d u c a t i o nf r o m o u t s t a n d i n gp e r s o nt op o p u l a re d u c a t i o nt r a n s f o r m a t i o n , t h i sa l l e v i a t e ds o c i a lp u b l i c t ot h eh i g h e re d u c a t i o nc o n t r a d i c t i o nb e t w e e nd e m a n da n dd e v e l o p m e n ti nac e r t a i n d e g r e e ，b u tt h ee d u c a t i o nf u n d ss u p p l i e sw e r ea n x i o u s l ym o r ep r o m i n e n t 谢t ht h e d e m a n do nc o n t r a d i c t i o n ，a n df e l li n t ot h er e g i o nw h i c hh a dt o om a n yp r o b l e m st o t a c k l e a l t h o u g ho u rg o v e m m e n ta d o p t e dg r a d u a l l ye n h a n c e ds c h o o le x p e n s e ， i n t r o d u c t i o ns o c i e t yf u n ds c h o o la n ds oo nt oa l l e v i a t et h i sc o n t r a d i c t i o n , b u ts t i l l o c c u p i e di nt h en a t i o n a le c o n o m yl e v e lo fd e v e l o p m e n ta n dt h ei n h a b i t a n tl i v i n g s t a n d a r di nal i m i t e dl e v e ls i t u a t i o n ，e n h a n c e ds c h o o le x p e n s ea n dt h ei n t r o d u c t i o n s o c i e t yf u n ds c h o o lc e r t a i n l yc a n n o ts u b s t i t u t ef o rs t a t e f m a n c i a la l l o c a t i o n st o o r i g i n a t ei nt h eh i g h e re d u c a t i o nf u n d st h ed o m i n a n tp o s i t i o n t h eh i g h e re d u c a t i o n b u d g e tm a n a g e m e n ti st h en a t i o n a lf i n a n c ec a r r i e so nt h em a n a g e m e n tt ot h eh i g h e r e d u c a t i o nf u n d sai m p o r t a n tt o o l ，i t ss c i e n t i f i cn a t u r ea n dt h ev a l i d i t ya r et h en a t i o n a l f i n a n c et ot h ee d u c a t i o nf u n d si m p l e m e n t a t i o ne f f e c t i v em a n a g e m e n ti m p o r t a n t s a f e g u a r d t h i sa r t i c l ei nv i e wo fh i g h e re d u c a t i o nb u d g e tm a n a g e m e n te x i s t e n c ea s e r i e so fq u e s t i o n s ，u s e st h eh i s t o r i c a la n a l y s i sa n dt h er e a l i t yu n i o nm e t h o d ， a c c o r d i n gt o o u rc o u n t r yp u b l i cf i s c a l b u d g e tm a n a g e m e n tr e f o r mm e n t a l i t y ， c o m p l i e dw i t ht h ei n t e r n a t i o n a lp u b l i cd e p a r t m e n ta c h i e v e m e n t sb u d g e tm a n a g e m e n t t h e d e v e l o p m e n tt e n d e n c y ，t h o r o u g h l ys y s t e m a t i c a l l ya n a l y z e d o u rc o u n t r y u n i v e r s i t i e st o i m p l e m e n tt h ea c h i e v e m e n t sb u d g e tm a n a g e m e n tt h ef e a s i b i l i t y ， i m p l e m e n t e dc o r r e l a t i o nq u e s t i o na n ds oo na c h i e v e m e n t sb u d g e tm a n a g e m e n tt o 0 1 1 1 c o u n t r yu n i v e r s i t i e sc a r r i e so nt h ee x p l o r a t i o n ，a n dp r o p o s e ds o m er e f o r m t e n t a t i v ep l a n s ，h a sc o n s t r u c t e das e to fm o r es c i e n t i f i cu n i v e r s i t i e sa c h i e v e m e n t g o a l s y s t e ma n dt h ea c h i e v e m e n t sb u d g e ts y s t e m a c c o r d i n g t ot h eu n i v e r s i t i e s c h a r a c t e r i s t i c ，f o rt h ef i n a n c ed e p a r t m e n t ，e d u c a t e st h ed e p a r t m e n tr e s p o n s i b l ef o r t h ew o r kt oa d v a n c et h eu n i v e r s i t i e st ob u d g e tt h em a n a g e m e n tr e f o r mt op r o v i d et h e r e f o r mm e n t a l i t ya n dt h ep o l i c ys u g g e s t e d 。 k e yw o r d s ：h i g h e re d u c a t i o n ；c o l l e g ea n du n i v e r s i t y ；b u d g e tm a n a g e m e n t ； p e r f o r m a n c eb u d g e t i n g 厦门大学学位论文原创性声明 兹呈交的学位论文，是本人在导师指导下独立完成的研究成果。 本人在论文写作中参考的其他个人或集体的研究成果，均在文中以 明确方式标明。本人依法享有和承担由此论文而产生的权利和责任。 ( ：讣驰 弘口7 年h 6 其，日 厦门大学学位论文著作权使用声明 本人完全了解厦门大学有关保留、使用学位论文的规定。厦门大 学有权保留并向国家主管部门或其指定机构送交论文的纸质版和电 子版，有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论文进入学 校图书馆被查阅，有权将学位论文的内容编入有关数据库进行检索， 有权将学位论文的标题和摘要汇编出版。保密的学位论文在解密后适 用本规定。 本学位论文属于 i 、保密() ，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密( v ) ( 请在以上相应括号内打“”) 名5 怖吼秒砌日 导师躲伊人日期：卿彦月j 日 第一章导论 研究背景和意义 第一章导论 联合国教科文组织于1 9 9 3 年第1 1 月在第2 7 届大会上，将高等教育定义为：“包 括由大学或国家核准为高等教育机构的其他高等学校实施的中学后层次的各种 类型的学习、培训或研究型培训。 中华人民共和国教育法规定：。本法所称 的高等教育是指在完成高级中等教育基础上实施的教育。我国的高等教育主要分 为公办高等教育和民办高等教育两类。公办高等教育主要由中央部委和省级政府 举办的全日制普通高校和成人高校提供。按照中国的现行教育法规，民办教育是 指“国家机构以外的社会组织或者个人，利用非国家财政性经费，面向社会举办 学校及其他教育机构的活动 。其中，国家批准可以颁发学历文凭的民办高校， 与相同学制的公办高校的名称一样。目前，随着我国经济和社会的不断发展进步， 民办高等教育得到了较大的发展，成为公办高等教育的重要补充，但是比起同期 公办高等教育而言，民办高等教育仍然处于起步阶段。因此，本文所探讨的高等 学校也将限于以财政拨款为主要收入的公办高等学校。 高等教育作为人才资源开发和科学技术发展的主导，关系到国家和民族的长 远发展战略，已经成为发达国家继续发展和发展中国家实现发展的重要途径。高 等教育在维系一国文化传承、经济发展和社会进步等方面，具有举足轻重的作用。 一般而言，作为高等教育的载体的高校其主要承担着“人才培养 、“科学研究 和“社会服务”三大职能。正因为如此，现代世界各国都充分地意识到高等教育 的重要意义，无一例外地通过国家的强制力来推行普及和发展高等教育。高等教 育的发展程度和发展质量，不仅影响整个教育事业，而且关系到国民经济发展的 整体水平和国家综合国力的提高，关系到社会主义现代化建设的全局和未来。2 0 世纪后半叶是高等教育飞速发展的时期，同时也是高等教育发展不平衡的时期。 发达国家同发展中国家之间在进入高等教育的发展机遇上，在科研水平上，在高 等教育资源配置上的差距越来越大。也不难得出这样的结论：没有适当规模的高 等教育和科学研究，任何国家不能实现自身真正的可持续发展，特别是发展中国 高等学校绩效预算管理问题研究 家和贫穷国家不能缩小与发达国家之间的差距。正因为如此，为了实现“科教兴 国”战略，中国政府不断地加大对高等教育的投入，如“2 l l 工程 ，“9 8 5 工程 等，面向二十一世纪教育行动计划，2 0 0 7 年开始的研究生公派出国留学项目等 全面实施。 虽然高等学校具有“人才培养 、“科学研究 和“社会服务 三大职能，但 高校提供这种产品( h a 务) 高等教育具有特殊性。世界普遍认为，高等教育 是一种准公共产品。 虽然当今世界各国的政治、经济、历史文化等背景有所不同，各国政府重视 高等教育的发展，高等教育也呈现不同的特色，但是教育经费供给紧张与教育经 费需求日益膨胀之间的矛盾，则是各国高等教育普遍面临的一个日益严峻而又具 有共性的问题。如何将有限的资金进行更有效的分配和使用，则是在探索种种出 路时一个最基本的出发点。联合国教科文组织在1 9 9 4 年发表的高等教育的发展 变化：指导文件中指出，应将教育费用的回收与充分开发现有人力、物力的努 力齐头并进。国家和社会“不应把高校看成一种预算上的负担，而应看成加强经 济竞争力、发展文化和加强民族的社会凝聚力的长期投资 。各国为此都在做出 努力，以解决高等教育经费困难的难题，切实发挥高等教育财政的职能作用。 基于高等教育所具有的准公共产品特性和当前高校普遍存在的财务困境，一 些国家或地区的教育主管部门( 如教育部) 就如何解决当前高校财务问题进行了 积极有益的探索。由于高等教育这种准公共产品的最大受益者是国家和个人，政 府拨款实质上也是为了国家的利益。所以，在各国高等教育经费来源中，政府拨 款( 中央财政和地方财政两个方面的预算经费) 是最主要来源。但是，一个高校 预算经费该是多少? 也即是，采取什么样标准来衡量高校的预算经费? 就拨款方式而言，综合考察世界主要国家的政府拨款方式，大致分为增量拨 款、公式拨款、合同拨款等几类，并逐渐由传统增量拨款向合同拨款、公式拨 款转变。这一拨款方式的转变又是同世界主要国家的预算管理改革紧密相连的。 新公共管理 ( n p m ) 是2 0 世纪8 0 年代以来兴盛于英、美等西方国家的一种 。同。 o 东北财经大学经济与社会发展研究院课题组：高等教育财政的国际比较研究，经济研究参考，2 0 0 4 ( 6 ) 。 o 由于各国改革的内容、方式和措施并不完全相同，理论界也给这些改革冠以不i 一的名字，比如“重塑政 府( r e i n v e n t i n gg o v e r n m e n t ) ”、“再造公共部门( r e e n g i n e e r i n gt h ep u b l i cs e c t o r ) ”等，但其实质相问的， 都属十新公共管理的范畴。 2 第一章导论 新公共行政理论和管理模式。在理论上，它批判了传统公共行政学管理理论；在 实践中，它采用了与传统公共行政模式截然不同的公共管理模式。它以绩效为导 向，重视政府等公共部门活动的产出和结果，主张在公共部门广泛采用成功的商 业管理理论、方法及技术，并引入竞争机制，来提高公共管理水平及公共服务质 量和效率。这场掀起全球改革的新公共管理运动主要内容和举措之一是要求公共 部门注重绩效预算管理。“绩效预算不仅是预算方法的一种创新，而且是政府管 理理念的一次革命 。如美国的政府绩效与成果法、英国的财务管理法、 澳大利亚的计划管理与预算和新西兰的公共财政法等，这些法案都要求 公共部门转变预算模式，即从传统的“基数+ 增长 的增量预算转向更加注重结 果、注重绩效的绩效预算( p e r f o r m a n c eb u d g e t i n g ) 。 正是这些预算改革措施的实行推动了以公共责任和顾客至上为理念的绩效 管理的运用与发展。随之而来，公共项目及其产生的结果成为了政府管理活动的 核心和关注的焦点；绩效管理、顾客至上与服务意识、在政府公共部门与管理中 引进竞争与市场机制等措施在实践中得到了广泛运用；政府管理目标也由单一地 追求效率目标发展到全方位地追求社会公平、提高效率和服务质量、改善公共责 任机制和提高公众的满意程度。这些改革不断提高公共部门管理水平而且大大提 高预算使用效益，如实施大刀阔斧的绩效预算后的新西兰，成功地解决了严重的 财政赤字，从1 9 9 4 年以后连续多年保持盈余状况。美国财政赤字状况也有所好转。 当然作为公共部门之一的高等学校，在面临政府拨款日益减少和自身财务等问 题，也施行一些预算管理改革。事实上，上面提及到的合同拨款就是高校施行绩 效预算的一种举措。早在1 0 多年前，鲍格佳和科讷尔( c a r lr b o r g i aa n dr a n d o l p h s c o y n e r ，1 9 9 6 ) 通过问卷调查就揭示，在过去二十年里美国综合性的高等学 院在进行一项趋向更加合理的预算管理改革。虽然传统的增量预算还占有一席之 地，但是以下三种预算模式被发现在高等教育系统是更加合理的预算系统，这些 预算系统包括：计划一项目预算( p l a n n i n g ，p r o g r a m m i n g ，a n db u d g e t i n gs y s t e m s ( p p b s ) ) ；计划一项目预算与零基预算结合( c o m b i n a t i o np p b sa n dz e r o b a s e s y s t e m s ) ；计划一项目预算、零基预算和绩效体系结合( c o m b i n a t i o np p b s ， 财政部预算司：绩效预算国际研讨会观点综述，妤页算管理与会计2 0 0 4 年第1 l 期，p l o 。c a r lr b o r g i aa n dr a n d o l p hs c o y n e r ：t h ee v o l u t i o na n ds u c c e s so fb u d g e t i n gs y s t e m sa ti n s t i t u t i o n so f h i g h e re d u c a t i o n 【j 】p u b l i cb u d g e t i n ga n df i n a n c i a lm a n a g e m e n t ，w i n t e r1 9 9 6 ；7 ，4 ；a b i i n f o r mg l o b a l ， p 4 6 7 3 高等学校绩效预算管理问题研究 z e r o b a s e a n dp e r f o r m a n c es y s t e m s ) 。而且这三种预算系统被认为是比传统预算更 加合理、可行和更让人满意。英国高等教育基金机构( h i g h e re d u c a t i o nf u n d i n g c o u n c i lf o re n g l a n d ( h e f c e ) 于1 9 9 9 年颁布了高等教育绩效指标等。 与此同时，以经济合作与发展组织( o e c d ) 、国际货币基金组织( i m f ) 、 世界银行( w r o r l db a n k ) 、欧盟( e u ) 等国际性组织也探讨了关于如何改革公共 部门预算管理系统等，并对公共部门预算管理问题进行深入而系统的研究，取得 了许多重大研究成果，为后来国家公共部门管理改革提供许多借鉴和参考价值。 其中有一项重要的课题就是如何提高公共部门预算使用效益引起这些国际性组 织的广泛关注，研究结果表明绩效预算比传统预算更加先进和科学。因此，这些 组织也不遗余力在全球推荐这种绩效预算模式。 为适应社会主义市场经济体制改革的要求，我国政府一直致力于建立与市场 经济体制相适应的公共财政体系。近年来，我国政府根据公共财政体系建设的需 要，财政部门陆续推出部门预算、政府采购、国库集中支付、预算外资金“收支 两条线 管理以及非税收入集中管理等项改革。这些改革在规范财政资金分配与 使用、提高财政资金使用效益方面起了重要作用，对于作为政府预算体系的一个 重要组成部分的公办高等学校来说，也使其财务( 预算) 管理工作面临新的挑战。 尤其是这几年，国内学者在研究绩效这方面取得较大的理论成果同时，中国 政府也在积极试行绩效预算。如四川省广元市的“政绩考核 、公共部门( 教育) 实施绩效管理、绩效预算、珠海市的“万人评政府 等。这些改革措施虽然没有 西方国家所实施的绩效管理那么激进，但是这些改革措施的实施不仅为政府开展 绩效管理积累了较为丰富的经验，而且对建设求真务实、高效廉洁、运转协调的 行政管理体制进行了有益的探索。 而且，在我国，尤其是高等学校扩招以来，教育经费供给紧张与教育经费 需求日益膨胀之间的矛盾突显。我国高等院校自1 9 9 9 年扩招之后，高等教育规 模得到了快速的扩张，实现了从精英教育向大众化教育的转变。这在一定程度 上缓解了社会公众对高等教育需求与高等教育发展之间的矛盾，但同时也使得 我国高等教育经费陷入了捉襟见肘的境地。尽管政府采取了逐步提高学费、引 入社会资金办学等措施来缓解这一资金紧张状况，但是在国民经济发展水平与 居民生活水平尚处在一个有限水平的情况下，提高学费与引入社会资金办学并 4 第一章导论 不能取代国家财政拨款在高等教育经费来源中的主导地位。高等教育预算管理 是国家财政对高等教育经费进行管理的重要工具，其科学性与有效性是国家财 政对教育经费实施有效管理的重要保障。据统计，1 9 9 8 年全国共有普通高等学 校和成人高等学校1 9 8 4 所，2 0 0 5 年达到2 2 7 3 所；1 9 9 8 年全国教育经费总支出 为2 6 6 8 9 亿元，其中高等学校经费总支出为5 5 7 6 亿元，而到2 0 0 5 年仅全国高 等学校经费总支出就达到2 6 5 7 9 亿元。高等学校在办学规模迅速扩大的同时，财 政投入、学费收入、科研经费等资金流量也迅速扩大，财务管理任务更加繁重， 管理工作日趋复杂。 尤其是一些高校财政拨款使用效益低下，浪费严重。这种在高校财政拨款 不足的情况下，一些高校大量向银行借款，形成恶性债务，无法按期还款，给 高校带来巨大的财务风险。国家审计署的披露和全国人民代表大会的极大关注 已充分说明这点。 基于以上背景分析，我认为，探讨高校绩效预算管理的问题，具有一定的 理论价值和现实意义。本文通过对高校绩效预算管理问题的探讨，旨在为高等 教育部门和高校的财务治理提供一定的参考。 二、文献综述 纵观世界各国，无论是发达资本主义国家，还是新兴的发展中国家，都在 积极探索如何有效地改革和完善政府预算管理制度。譬如，以对世界预算具有 重大影响的美国为例，美国预算制度在6 0 年代施行“规划一计划一预算 ( p p b s ) ”，8 0 年代施行“零基预算( z b b s ) ，9 0 年代推行的“绩效预算( p b ) ， 其预算一直处于改革之中。同样，由于存在永恒的预算矛盾，西方各国也都对 高等学校的预算进行改革。 同时，作者查阅了有关高校绩效预算的文章发现，高校绩效预算管理作为 公共部门预算管理和高校财务管理最重要的组成部分，一直是很多学者和高校 财务工作者关注和研究的主要课题，并集中在对高校预算管理的模式、体系和 。西方公共部门绩效预算相关文献相当丰富，可以参考p u b l i cb u d g e t i n g 等相关杂志，本文限于篇幅只将 西方绩效预算文献部分限制在高校绩效预算。 5 高等学校绩效预算管理问题研究 方法等方面的研究。但在中国明确提出高校实行绩效预算并进行科学论证还比 较少见。 贾康、白景明( 2 0 0 5 ) 等主持的“绩效预算与政府绩效评价体系的要点 课题指出，绩效预算是一种以目标为导向、以项目成本为衡量、以业绩评估为 核心的一种预算体制，具体来说就是把资源分配的增加与绩效的提高紧密结合 的预算系统。他们对澳大利亚的绩效预算进行了考察，并将其分成五个部分： 一是政府要办的事；二是配置预算资源；三是以结果为中心制定绩效目标；四 是评价目标实现状况的标准；五是评价绩效的指标体系。由此可看出澳大利亚 是把绩效预算归结为政府行政活动的资金支持体系的评价模式。圆这一课题对国 外绩效预算体系及其我国如何借鉴国外绩效预算体系进行较为深入的系统的探 讨。 李燕、王宇龙( 2 0 0 5 ) 在“论绩效预算在我国实施的制度约束 一文中， 探讨我国公共部门施行绩效预算一些制度限制 。认为这场以落实与监督公共财 政受托责任为目标的改革是在政府民主化程度不断提升，财政资金稀缺与公共 部门理财观念逐渐深化的背景下出现的。但在对绩效预算制度进行本土化分析 时，并不能得出该制度目前完全适应我国预算管理实践的结论。在我国特殊的 国情背景下进行这种制度“移植，还会面临许多来自正式制度与非正式制度的 约束( 如，如何制定绩效战略与绩效评价指标等、组织文化的冲突以及观念的 冲突) 。这决定了我们在引入绩效预算制度中必须走一条渐进之路。 c a r lr b o r g i aa n dr a n d o l p hs c o y n e r ( 1 9 9 6 ) 在“高等教育机构预算系统 的提升和成功 一文中，详细论述了美国1 9 7 2 1 9 9 6 年之间的美国综合性高校 预算管理改革，最后他们文中指出，尽管绩效预算存在一些缺点，但是，美国 大学从传统增量预算到绩效预算总体上是成功的。因为这一预算系统提高资金 的使用效益和有利于提高大学研究成果，所以，绩效预算首先在美国科研机构 得到广泛的推广。 o 贾康、白景明主持课题：“绩效预算与政府绩效评价体系的要点”，2 0 0 5 年9 月5 日。资料来源于中华 人民共和国财政部嘲站，网址：h t t p w w w m o f g o v c n l m 2 0 4 54 8 h t m 。 国同上。 o 李燕、王字龙论绩效预算在我国实施的制度约束川中央财经大学学报，2 0 0 5 ( 6 ) 回c a r l b o r g i aa n dr a n d o l p hs c o y n e r ：n l ee v o l u t i o na n ds o c c e s so fb u d g e t i n gs y s t e m sa ti n s t i t u t i o n so f h i g h e re d u c a t i o n j p u b l i cb u d g e t i n ga n df i n a n c i a lm a n a g e m e n t , w i n t e r19 9 6 ；7 ，4 ；a b i i n f o r mg l o b a l ， 0 6 7 6 第一章导论 m a s s i m i l i a n ob r a t t i 、a b i g a i lm c k n i g h t 、r o b i nn a y l o r & j e r e m ys m i t h ( 2 0 0 3 ) ，d a v i dd r a p e r & m a r kg i t t o e s ( 2 0 0 4 ) 从实证或统计角度分析英国高等学校 的绩效预算中绩效指标设计作用和存在主要问题，并提出一些改进建议。 左晴( 2 0 0 0 ) 从预算经费的构成变化出发，认为高校预算最初只包括国家 教育事业拨款，高校自身组织的各项收入与支出一般不列入预算管理，具有较 强的实用性，这种预算虽便于编制和控制。但是，这种预算不能全面反映学校 财务状况和收支情况，易造成高校收支管理相脱节，不利于高校综合利用各项 资金以提高高校资金的综合效益，她建议应当“建立全面预算管理体系。 曹淑江( 2 0 0 4 ) 研究了我国公立高等学校软预算约束的形成原因以及软预 算约束所造成的不良后果，提出了治理软预算约束的办法和对策。固 唐宁( 2 0 0 5 ) 认为，当前随着我国政府职能的转换、公共财政体制改革以 及政府绩效评价制度建设的不断深化，国家出资兴办的高等学校理所当然地被 视为政府公共部门的组成部分，并接受政府和社会公众对办学效果的监督和评 价。另外，近几年来高等学校规模不断扩大，许多大学扩张的经费来源主要依 靠银行贷款和学生缴费，高等学校作为一个非盈利性组织，已成为典型的利益 相关者组织。应进行怎样的制度安排来确保高等学校公共受托责任和经济责任 的有效履行，这是大学治理的基本问题。唐宁提出，必须推进高等学校会计制 度改革和财务管理制度改革，为大学治理提供信息基础。 田靖鹏( 2 0 0 6 ) 则认为高校应创建“目标任务与经费 全面挂钩的运行机 制、建立校、院( 系) 预算管理监督体系等高校财务管理体制的创新途径。马陆 亭( 2 0 0 6 ) 则认为研究型大学要努力增加科研收入，地方高校要多开展社会服 务活动，努力使捐赠成为大学经费来源的一个重要增长点；在继续发挥政府财 m a s s i m i l i a n ob r a t t i 、 a b i g a i lm c k n i g h t 、r o b i nn a y l o r & j e r e m ys m i t hh i g h e re d u c a t i o no u t c o m e s ， g r a d u a t ee m p l o y m e n ta n du n i v e r s i t yp e r f o r m a n c ei n d i c a t o r s ，j s t a t i s t s o c a ( 2 0 0 4 ) 1 6 7 ，p a r t3 ，p p 4 7 5 - 4 9 6 d a v i dd r a p e r & m a r kg i t t o e s s t a t i s t i c a la n a l y s i so f p e r f o r m a n c ei n d i c a t o r si nu kh i g h e re d u c a t i o n j & s t a t i s t s o c a ( 2 0 0 4 ) ，1 6 7 ，p a r t3 ，p p 4 4 9 - _ 4 7 4 o 左晴：谈加强高校预算管理m ，辽宁教育研究，2 0 0 0 ( s i ) 。 回曹淑江：我国公立高等学校的软预算约束及其治理【j 1 ，江苏高教，2 0 0 4 ( 1 ) 唐宁：大学治理与大学会计改革，集美大学学报，2 0 0 5 ( 6 ) 。 马陆亭：试析我国高等教育投入制度的改革方向【j 】，高等教育研究，2 0 0 6 ( 7 ) 。 7 高等学校绩效预算管理问题研究 政拨款主渠道作用方面，需要进一步改革高等教育拨款模式，加强对中央财政 专项经费的绩效管理等。 刘丽( 2 0 0 4 ) 在“高等学校预算管理方法探讨 一文中分析认为，目前高校 实施的零基预算方法是以投入为导向的，目的在于控制支出，却忽略了绩效问 题。为解决这一问题，必然要引入绩效预算，但是文章只论证了实施绩效预算 的必要性，没有进行深入探讨。 1 9 8 5 年英国的贾勒特报告( j a r r a t tr e p o r t ) 将高校的绩效指标分为内部指 标、外部指标和运行指标三类。杨周复、施建军从财务的角度提出高校财务绩 效评价指标体系。陆嫒( 2 0 0 6 ) 在“高校预算绩效评价的理论研究及绩效指标 体系设计 一文中认为，高校预算具有资源配置和目标控制两种功能，资源配 置是预算的基本功能，而目标控制功能是指高校根据对自身情况和所处环境的 综合分析，在一套完整的绩效指标体系中设定绩效目标，以衡量预算对资源配 置的效率和与学校战略目标的差距。所以，建立全面完整的预算绩效指标体系 是高校预算发挥目标控制功能的关键。 学者吕炜( 2 0 0 4 ) 认为，世界各国的具体教育财政预算形式有三种：一是 政府通过协商做预算来完成对大学的资金分配，每所大学和政府协商共同做预 算；二是国家采取以投入为基础的经费管理办法，大学的经费管理是根据基础 投入来计算的，这种计算公式是根据学校的各个不同部分所花费的资金和整个 大学的教育水平来决定它的预算；三是国家采取以产出为基础或根据绩效评估 的方式来决定预算。大多发展国家第一种预算形式居多，积极试行第二种预算 形式，第三种模式只有少数发达国家采用。可以看出，他认为我国高校不宜尝 试绩效预算。固 经济合作与发展组织“高等学校财务管理与治理项目 成果报告( 2 0 0 4 ) 认为，扩大高等学校自主权是高等教育经费来源多样化在高等学校治理问题上 的必然反映，是确保高等学校财务可持续能力的必然要求。与此同时，政府和 高等学校的关系需要重新定位，以确保高等学校的可持续发展和确保高等教育 国田靖鹏：浅议高校财务管理体制创新【j 】，高等教育研究，2 0 0 6 ( 2 ) 。 o 刘丽：高等学校预算管理方法探讨，教育财会研究，2 0 0 4 ( 2 ) 。 国陆嫒：高校预算绩效评价的理论研究及绩效指标体系设计【j 】技术经济与管理研究，2 0 0 6 ( 1 ) 。吕炜主持：发展中国家高等教育财政的国际比较【j 】财经问题研究，2 0 0 4 ( i l ) 。 8 第一章导论 满足公共利益需求的挑战。该报告认为，在政府和高等学校的关系中，政府应 当担负起资产所有者、核心拨款者、规划者、合作者、消费者、规范者中的一 个或多个角色。对于高等学校来说，治理机构的作用越来越重要。治理机构内 部应更为精简和高效、对外则更为独立地代表高等学校，并在高等学校的发展 战略、承担责任和可持续发展中发挥更大的作用。 综上所述，关于高等教育( 绩效) 预算管理研究取得较为丰硕成果，这一 方面为本文研究提供了大量资料。但另一方面，已有的研究大都侧重于基础理 论方面研究，如预算编制、执行等，对高校实践中存在问题还有待深入，尤其 是对我国目前高等教育绩效预算管理改革存在问题及其对策研究还比较薄弱。 特别是国外高校绩效管理有许多成功的经验，这对我国当前改革高校预算管理 体制无疑具有很大借鉴意义。但是，由于中外高校治理模式存在很大差别，因 此国外那套高校绩效预算模式不能直接套用于中国高校，仍需要进行大量相关 研究。本文利用已有相关研究，重点研究我国高等教育预算管理现状、存在问 题及改进建议，以期为我国高校预算管理提供有益的借鉴与参考。 三、研究内容、研究方法与研究结构 本文针对高等教育预算管理存在的系列问题，采用历史分析与现实相结 合的方法，对我国高校实行绩效预算管理等相关问题进行探索，并提出一些改 革设想。在资料的收集和整理过程中，主要采用以国内外文献研究为主。在理 论研究上，主要运用会计学、管理学，公共财政学和教育经济学等一些理论作 为基础，采用规范研究的方法，对如何建立我国高等教育绩效预算管理改革提 出粗浅的建议。 本文包括导论在内共分五章对高校绩效预算管理改革研究进行探讨。 第一章，“导论”。本章主要是从整体阐释了本文之所以探讨高校绩效预算 课题的背景和意义，并大体上回顾研究这一领域的主要文献，给出本文研究框 架内容，从而较为清晰地说明本文研究的思想或用意。 第二章，“公共预算管理与高校财务预算管理”。本章在分析公共产品理论 与公共财政建设的基础上，探讨了公共财政体系下的高等教育财政问题，提出 了公共预算管理与高校财务预算管理及其关系，介绍了高校财务预算管理沿革 9 高等学校绩效预算管理问题研究 情况。 第三章，“公共部门绩效管理与绩效预算 。本章以新公共管理为背景，探 讨了西方国家公共部门绩效管理与绩效预算的理论与实践，介绍了国外高校实 施绩效管理和绩效预算的情况。 第四章，“高校绩效管理与绩效预算问题探讨 。作为本文的核心章节，本 章从大学功能与绩效管理分析入手，较为系统深入探讨了高校绩效管理与绩效 预算的相关问题，确立了高校的绩效目标，设计了一套符合高校特点的绩效指 标体系，并通过对高校绩效指标量化和绩效成本核算问题的探讨，提出高校绩 效预算编制的思路和方法。 第五章，“完善高校绩效预算管理的相关思考 。本章就高校实施绩效预算 的法规制度建设等配套措施问题进行了探讨，以期为高校顺利实施绩效预算提 供环境、创造条件。 四、本文的主要贡献与不足 本文的主要贡献在于：根据我国公共财政预算管理改革，顺应国际公共部 门绩效预算管理的发展趋势，较为深入系统地分析了我国高校实施绩效预算管 理的可行性，根据高校特点构建了一套较科学的高校绩效指标体系和绩效预算 体系，为财政部门、教育主管部门推进高校预算管理改革提供改革思路和政策 建议，也指出了高校提高财务预算管理水平和办学效益的基本方向。 本文研究的不足：( 1 ) 高校绩效预算管理是一个跨越公共管理学、公共经 济学、公共财政学、财务管理学和会计学等多学科的研究课题，由于个人知识 结构的局限性，在研究时有点力不从心，理解还缺乏深度，因而存在很多缺憾； ( 2 ) 研究方法的局限性，只是部分借鉴了实证研究结果，本文有些结论尚未经 过实证的检验；( 3 ) 绩效预算更多涉及一个政治性问题，可能本文粗浅的研究 在现实中未必完全可行。( 4 ) 绩效预算管理是一个世界性的难题，本文虽然设 计了一套绩效预算指标，这套指标是否可行还有待实践检验和不断改进、完善。 l o 第二章公共预算管理与高校财务预算管理 第二章公共预算管理与高校财务预算管理 一、公共产品理论与公共财政体系建设 ( 一) 公共产品理论 西方公共财政理论的核心是围绕着公共部门应提供什么样的服务、为谁提 供服务以及应提供多大公共服务等问题而展开的。而解决这些问题又是通过公 共产品理论来实现的，这就使得“公共产品理论成为现代西方公共财政学的核 心理论 ( 张馨，1 9 9 9 ) 。 公共物品( p u b l i cg o o d s ) 是相对于私人产品( p r i v a t eg o o d s ) 而言的。居 民或及各种经济组织，每时每刻都在消费各种各样的货物或服务，如衣食住行， 安全、健康、文化以及休闲娱乐等。但他们并不是消费所有的物品或服务都需 要付费。在现实生活中，居民、经济组织消费的许多物品或服务是免费的，即 使付费，也只需支付部分费用。比如他们在安全保障、休闲娱乐、文化教育、 医疗保健等方面的消费就不需要全额付费。这些由某人消费并不能减少任何他 人消费的产品( 货物或服务) ，就称为公共产品。 公共产品具有非排他性和非竞争性的特征，非排他性是指人们在消费公共 产品时，无法排除他人同时也消费该产品，或者排除在技术上可行，但费用过 于昂贵而使得排除没有意义，从而实际上也是非排他的；非竞争性性是指任何 人对于数量既定的产品的追加消费都不会减少它满