（工商管理专业论文）衡南县审计局审计业务管理模式创新研究.pdf

产：7 _ 、j ： - ，ooi ， ， ，一lillll 1 111 1 1ii ii ii ii1 1 1 1 1 i y 1719 0 2 2 原创性声明 本人声明，所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究 工作及取得的研究成果。尽我所知，除了论文中特别加以标注和致谢 的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不 包含为获得中南大学或其他单位的学位或证书而使用过的材料。与我 共同工作的同志对本研究所作的贡献均已在论文中作了明确的说明。 作者签一嗍碰年“月夥日 学位论文版权使用授权书 本人了解中南大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校 有权保留学位论文并根据国家或湖南省有关部门规定送交学位论文， 允许学位论文被查阅和借阅；学校可以公布学位论文的全部或部分内 容，可以采用复印、缩印或其它手段保存学位论文。同时授权中国科 学技术信息研究所将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库， 并通过网络向社会公众提供信息服务。 摘要 摘要 我国审计机关现有的组织机构模式和集权式的审计业务管理模 式导致目前审计机关审计质量和审计效果不太理想。要改变这种现 状，就必须对审计机关现有的审计业务管理模式进行创新。本文的研 究既有机地将审计理论与审计实践相结合，也为其他基层审计机关和 审计人员积极参与审计管理理论研究、将审计理论应用于审计实践、 探索出一个适合本单位实际的审计业务管理模式提供借鉴。 本文以衡南县审计局为研究对象，运用抽样调查、定性分析和综 合分析的方法，对衡南县审计局审计业务管理的现状进行了全面的考 察和论证，分析现行的审计业务管理模式存在的主要问题，提出了解 决问题的办法和思路，并有针对性地对衡南县审计局审计业务管理模 式进行了创新研究，形成了包括组织内部机构创新、审计业务流程创 新、审计业务组织和管理创新、审计质量控制创新等的审计业务管理 创新模式。为保证审计业务管理创新模式的有效运行，本文还从加强 审计队伍建设、完善审计质量和审计管理制度建设、推进审计信息化 建设三个方面构建了审计业务管理创新模式的有效运行的保障体系。 关键词：国家审计，审计管理，审计管理模式，创新研究 a b s t r a c t c h i n a sa u d i t a u t h o r i t y o f e x i s t i n go r g a n i z a t i o n s m o d e la n d c e n t r a l i z e dm a n a g e m e n to fa u d i to p e r a t i o n sl e dt ot h ec u r r e n ta u d i t i n s t i t u t i o n sa u d i tq u a l i t ya n da u d i tr e s u l t sa r en o ts a t i s f a c t o r y t oc h a n g e t h i ss i t u a t i o n ，i ti sn e c e s s a r yf o ra u d i ti n s t i t u t i o n se x i s t i n ga u d i tb u s i n e s s m a n a g e m e n tm o d e li n n o v a t i o n t 1 1 i ss t u d yb o t hm a c h i n e st oa u d i tt h e o r y a n da u d i t p r a c t i c e ，c o m b i n i n g ，b u ta l s of o ro t h e rg r a s s r o o t sa u d i t i n s t i t u t i o n sa n da u d i ts t a f fa c t i v e l y p a r t i c i p a t ei na u d i tm a n a g e m e n t t h e o r y ，r e s e a r c h ，a u d i tt h e o r yi sa p p l i e di nt h ea u d i tp r a c t i c e ，a n de x p l o r e a na p p r o p r i a t eu n i tb u s i n e s sm a n a g e m e n ta u d i to ft l l e a c t u a lp r o v i d ea r e f e r e n c em o d e l i nt h i st h e s i s ，h e n gn a n c o u n t ya u d i to f f i c ei st a k e na st h er e s e a r c h o b je c t u s i n gt h er e s e a r c hw a y so fs a m p l es u r v e y s ，q u a l i t a t i v ea n a l y s i s a n dc o m p r e h e n s i v ea n a l y s i s ，i tc o n d u c t sat h o r o u g hi n v e s t i g a t i o na n d v e r i f i c a t i o nf o rt h ea c t u a l i t yo fb u s i n e s sm a n a g e m e n to fc o u n t ya u d i t o 伍c e ，a n a l y s i st h em a i np r o b l e m ，a n dp r o p o s e ss o m es o l u t i o n sa n di d e a s m e a w h i l e ，i tc o n d u c t si n n o v a t i v er e s e a r c h e sa b o u tt h em a n a g e m e n tm o d e o fc o u n t ya u d i to m c e ，f o r m i n gm a n yi n n o v a t i v e m o d e s ，i n c l u d i n g i n s t i t u t i o nw i t h i nt h e o r g a n i z a t i o n ，p r o c e d u r 、o r g a n i z a t i o n a n d m a n a g e m e n tf o ra u d i tb u s i n e s s ，a u d i tq u a l i t yc o n t r o l ，a n ds oo n i no r d e r t oe n s u r et h ee f f e c t i v eo p e r a t i o no ft h ea u d i tb u s i n e s s m a n a g e m e n t i n n o v a t i o nm o d e ，i tb u i l d ss e c u r i t ys y s t e mi nt h r e ea s p e c t s ，i n c l u d i n gt h e s t r e n g t h e n i n go ft h ea u d i tt e a mc o n s t r u c t i o n ，i m p r o v i n ga u d i tq u a l i t ya n d a u d i t m a n a g e m e n ts y s t e mc o n s t r u c t i o n ， a n d 、p r o m o t i n g i n f o r m a t i o n i z a t i o nc o n s t r u c t i o n k e yw o r d s ：n a t i o n a la u d i t ，a u d i tm a n a g e m e n t ，a u d i tm a n a g e m e n tm o d e ， i n n o v a t i v er e s e a r c h 匕 j_只tj_11 硕+ 学位论文目录 目录 第1 章导论1 1 1 研究背景1 1 2 国内外研究现状3 1 2 1 国外研究现状3 1 2 2 国内研究现状5 1 3 研究内容和研究方法8 1 3 1 研究内容8 1 3 2 研究方法9 第2 章审计业务管理模式创新的理论基础1 0 2 1 分工协作理论l o 2 2 分权制衡原则1 2 2 3 审计程序规制论1 3 第3 章衡南县审计局审计业务管理现状分析1 5 3 1 审计业务开展的基本情况1 5 3 1 1 审计项目完成情况1 5 3 1 2 审计查处情况1 6 3 2 内部组织结构和人员构成1 7 3 2 1 领导体制和经费保证1 7 3 2 2 内设机构和股室职能1 9 3 2 3 人员构成及特点2 2 3 3 审计业务流程管理2 5 3 3 2 审计分组情况2 5 3 3 1 审计业务流程2 6 3 3 3 审计业务考核模式2 8 3 4 审计质量控制措施和程序2 8 3 4 1 审计质量控制措施2 8 3 4 2 审计质量控制程序2 9 3 5 审计业务管理现状小结3 0 第4 章衡南县审计局审计业务管理模式创新3 3 4 1审计业务管理创新分析3 3 4 1 1 审计业务管理存在的主要问题3 3 4 1 2 审计业务管理创新思路3 4 4 2 组织内部结构整合创新3 4 4 2 1 审计工作和股室职能整合设计3 7 4 2 2 内设机构整合设计3 4 4 2 3 股室职责分工3 8 4 3 构建审计业务流程创新模式4 0 4 3 1 审计业务流程创新4 0 4 3 2 审计业务流程创新模式运行机理4 6 。，k一气互翟歹7 硕士学位论文目录 4 4 审计业务流程创新模式下的审计质量控制4 7 4 4 1 构建审计质量控制框架4 7 4 4 2 对审计业务流程和业务内容的质量控制4 9 4 4 3 对审计文书的质量控制5 l 4 5 审计业务管理模式创新前后对比与评价5 l 4 5 1 审计业务管理模式创新前后的比较5 l 4 5 2 计业务管理创新模式的评价5 3 第5 章审计业务管理创新模式有效运行的保障体系5 6 5 1审计人员的合理配置及考核5 6 5 1 1 审计人员的合理配置5 7 5 1 2 审计人员的教育培训5 8 5 1 2 审计人员的考核评价5 9 5 2 审计管理制度体系建设6 0 5 2 1 审计质量标准和审计质量控制制度6 0 5 2 2 审计业务管理制度6 l 5 2 3 其他相关的管理制度6 2 5 3 推进审计信息化建设6 4 5 3 1 实现审计机关内部审计信息无纸化传递和资源共享6 5 5 3 2 实现全面运用现场审计实施系统审计6 6 5 3 3 实现审计数据、审计信息实时交互6 7 结论6 9 参考文献7 l 致谢7 7 攻读学位期间主要的研究成果7 8 硕士学位论文 第1 章导论 1 1 研究背景 第1 章导论 自1 9 8 3 年重建国家审计机关以来，我国国家审计经历了摸索、起步、快速 发展阶段，审计领域不断开拓，审计内容不断深化。八十年代初审计机关组建 初期，国家审计围绕经济工作中心，选择部分工交企业进行财务收支和经济效 益的审计试点，并积极参与对一些单位违反财经纪律的专案审计，逐步打开了 审计工作局面，此后陆续扩大审计领域和覆盖面，拓展到金融、外资、固定资 产投资项目审计等。1 9 8 5 年，开始推行“厂长( 经理) 离任经济责任审计”， 九十年代后，又逐步推进到党政领导干部任期经济责任审计。通过连续不断的 开拓，审计领域逐步扩大，特别是从1 9 9 6 年起开展的本级财政预算执行情况审 计，不仅在立法上而且在实践上填补了我国审计监督工作的一项空白，标志着 我国审计监督全面到位，丰富和发展了有中国特色的审计监督制度。 社会主义市场经济体制的逐步建立，对审计工作提出了更新、更高的要求。 1 9 9 8 年，在进一步深化和改进财政、金融、国有重点企事业单位和国家重点建 设项目等审计的同时，进一步开拓了审计领域，逐步开始了对社会保障资金和 环境保护资金等的审计。国家审计的不断发展，对维护国家财经法纪，促进党 风廉政建设，保证国民经济的健康发展和改革的顺利进行，起到了积极作用。 但是，随着审计工作的不断深入和发展，我国审计机关的内部组织结构和 审计业务管理模式却二十多年一成不变。长期以来，我国是按照审计内容的类 型将审计机关的内部业务机构划分为财政、金融、行政事业、农业、经贸、外 资、投资等业务部门，后来增加了经济责任审计部门。几十年未变的审计业务 机构设置和管理模式已经暴露出诸多弊端。主要表现在，部门之间职能重复交 叉、监督制约机制弱化、审计质量和审计效果不尽人意，尤其是监督机制弱化 问题已经变得十分突出。实际上，大部分审计机关很少按照审计内容分工开展 审计工作，而是成立以一个到两个股室成员组成的审计组，完成包括财政财务 收支审计、经济责任审计、专项审计调查、其他审计等方面的审计项目，现有 组织结构已不适应审计工作的要求。 在审计业务管理方面，目前大多数审计机关的基本做法是：一个项目从计 划立项、开展审前调查、制定审计方案、现场审计、进行审计定性、提出审计 处理处罚建议一直到审计执行，都是由同一个审计业务部门负责到底。这种审 硕士学位论文第1 章导论 计业务管理模式完全违背了岗位设置的分权制衡原则，审计小组特别是审计组 长的权力很大，可以自主提出审计计划、确定审计项目、作出处理意见并负责 执行审计决定。与被审计单位打交道多了，难免会出现一些审计走过场，不愿 意得罪入，惰性地对待审计或者审计时避重就轻、执行时不了了之的现象；甚 至有些审计人员把审计作为谋利或交友的平台，替自己构造复杂的社会关系网； 有些审计人员利用审计谋取私利或因个人的私利而干预或影响审计组其他成员 甚至其他审计组的工作等等。这种集权式的审计管理模式无论从理论上和实践 上都存在很大的弊端。 因此，要改变这种状况，就必须对审计机关现有的审计业务管理模式进行 创新，特别是有必要对现有的内部组织结构进行创新设计，避免审计业务管理 的先天性不足。 国家审计体制关系到审计独立性问题，会从根本上影响审计机关审计业务 管理模式。因此，审计业务管理模式的创新与国家审计体制是密切相关的。 从我国国家审计机关现行的领导体制可以看出，大多数被审计单位与国家 审计机关在国家机关序列里面是同一序列，同属地方政府下属机构，国家审计 的独立性令人置疑；从审计机关现行的人员配置可以看出，国家审计机关负责 人的提名权被本级行政机关掌握，单位j 下职、副职的任命权分别被立法机关、 行政机关掌握，国家审计机关能否排除本级行政机关的压力和影响独立地开展 工作实在令人置疑。因此，本文提出假设一： 假设一：国家审计模式在目前及未来若干年不会改变。从目前的情况看， 审计机关隶属于政府管理的体制短期内不会改变，基于这种判断，国家审计模 式对审计工作影响的核心问题就是审计工作如何适应这种模式的要求，寻求最 佳途径，发挥更大作用。 另外，在目前的审计模式下，国家审计机关的经费来源被行政机关掌握。 在客观实践中，国家立法机关对行政机关的预决算监督情况不能令人满意。没 有充足的经费保证，国家审计机关及其工作人员不仅不能正常开展工作，甚至 连生存都会存在问题。在这种情况下，国家审计机关及其工作人员能否保持审 计独立性令人置疑。基于此，本文提出假设- - ： 假设- -国家行政机关对审计机关的人员配置、经费保证、其他审计资源 的配置会给予无条件的支持。财政部门不会将审计收缴金额与下拨经费挂钩， 审计机关不会也不需要将审计收缴金额作为衡量审计工作质量的唯一依据。 审计机关开展审计工作的业务流程和质量要求必须遵守国家审计准则和审 计法律法规的规定，本文并不试图从根本上改变现有的审计程序，而是寻求如 2 硕士学位论文第1 章导论 何在国家审计准则和审计法律法规的约束下更好地组织和开展审计业务，以提 高审计效率、保证审计质量、实现审计目标。 1 2 国内外研究现状 1 2 1 国外研究现状 追踪国外关于审计管理和审计研究的历史，可以发现人们对审计活动进行 科学管理的时间并不长。纽约注册公共会计师法颁布至今不到1 0 0 年，而比较 规范的美国政府审计准则和国际内部审计准则问世也不过2 0 年左右。 1 9 世纪末2 0 世纪初，一些学者对审计实务进行了总结，出版了一些审计学 著作，这些著作侧重于对审计技术与程序的总结，具有明显的实务性的特征。 在此期间，国家审计工作的深度和广度虽然也得到了加强，但是，理论界没有 对国家审计理论进行专门研究，国家审计理论仍然停留在审计规范的层面。 与近代审计理论相比，现代审计理论着眼于审计本质和一般规律的深层次 问题的研究。它不再是单纯地描述审计实务的技术与方法，而是以哲学、经济 学、管理学、统计学等理论作支撑，对审计理论体系以及专门的审计课题进行 深入细致的研究。随着以民间审计为主的审计理论研究的深入，国家审计理论 的专门研究亦日益展开最高审计机关国际组织( i n t e r n a t i o n a lo r g a n i z a t i o n o fs u p r e m ea n d i ti n s t i t u t e ，简称i n t o s a i ) 在推动国家审计理论研究方面发 挥了重要作用，该组织以多种文字出版发行国际政府审计季刊。1 9 7 7 年第九 届大会通过了关于国家审计规范的纲领性文件利马宣言审计规则指南。 同时，国外一些学者也对国家审计理论进行专门研究，发表了许多研究论文和 著作，但主要集中在审计的质量控制n 吲、组织形式嘲、人员管理h 1 以及内部审 计陆1 等问题的研究，研究国家审计管理的文献则相对较少。 在国家审计管理的实践中，国外一些国家的国家审计机关积累了丰富的审 计管理经验，本文仅就审计计划、审计业务和审计质量管理方面进行简单介绍。 美国审计机关对审计计划工作十分重视，审计机关内部都设有专门的审计 计划管理部门，会计总署单独设立了政策和项目计划办公室，有完整的审计计 划工作体系；联邦政府部门的监察长办公室也在政策、计划和管理系统办公室 设置了计划和难点评估处专司审计计划工作；为了加强审计计划的针对性、准 确性和合理性，美国会计总署在确定审计计划前，一般先确定“项目领域 清 单，并对项目进行可行性研究：洛杉矶市审计局每年都对审计管辖的部门、项 目进行风险评估，建立以风险高低为依据确定审计计划的方法；纽约市审计局 3 硕士学位论文第1 章导论 年度审计计划的重点按不同的类h , j j j n 以确定，分为常规性审计任务、根据审计 局工作目标确定的重点被审计单位、政府拨付资金量较大的部门以及举报的重 点问题。美国审计机关一般采用分级控制的方式对审计项目的执行情况进行监 督，年度中期视情况对计划作适当的调整m 1 。 德国国家审计机关内部各业务部门在年度审计计划的制定方面有完全的自 主权，联邦和州审计院各业务司审计计划的形成最终由本司决策小组决定；每 年上半年组织召开审计计划决策会议，开展跨专业、跨领域的沟通和交流，尤其 对联合审计项目的审计目标、重点、方法、审计时间的安排和审计人员的配置 等问题进行重点讨论；同时在项目实施过程中广泛收集信息，为确定下一年度 审计计划作充分准备；在确定审计计划时遵守“全面审计，突出重点 原则， 考虑议会、政府、政治家、媒体和公众等各方关一i l , 的问题并将风险分析的结果 作为确定审计计划的依据；为了节约审计成本、提高审计质量，德国国家审计 机关十分注重审计计划执行过程中的信息反馈，审计人员在实施审计过程中会 持续与上级就审计的情况进行沟通，一旦在审计中发现不适当的地方，就会做 相应的修改和调整，甚至可能因此停止对该项目的审计；审计项目结束后的评 估工作是德国国家审计机关的普遍做法，如巴伐利亚州审计院为了评价审计的 效率和成果，项目结束后组织召开项目评估会议，主要讨论评估结果中一些有 战略意义的重大问题h 。 澳大利亚审计署每年在制定年度审计计划之前，首先向最大服务对象 议会征求意见，其次是掌握第- - h h 务对象公众想了解什么：第三是搜集被审 计单位情况；审计署定期召开不同层次领导人员的会议听取汇报，检查工作进展 情况，并定期进行评价；检查评价包括外部审查和内部审查：一方面，审计法规 定由财政部长指定一名独立的审计师对审计署的年度财务报表进行审计；另一 方面，审计署内部又设立内部审计部，由内部审计师通过审计和专题调查，确保 实现计划规定的目标哺1 。 在审计业务和审计质量管理方面，国外大部分国家的国家审计机关也有比 较成熟的实践经验。 美国国家审计部门为防范审计风险都十分重视质量控制工作，而且将这项 工作贯穿于审计过程的始终。归纳起来就是确保工作质量要做七项准备：一是 遵循审计标准，审计人员不得随心所欲；二是工作人员的挑选，挑选与项目任 务专业对口、精湛、高素质、独立的审计人员完成任务，特别注意要挑选最好 的人员做最好的报告；三是不断地对职员进行在职培训；四是鼓励、要求新老 职员互相帮助；五是挑选部分人员进行不同的专业深造；六是通过参加各种研 4 硕士学位论文第1 章导论 讨会达到培训的目的；七是做出科学、适当的工作范围规划、审计目标规划和 具体项目规划一1 。 德国审计机关实行审计项目全过程的质量控制，质量控制机制贯穿于计划 准备、现场审计、报告编报审定的全过程。德国联邦审计院通过制定审计工作 计划制定环节、审前准备和审计实施环节、审计结果处理环节、报告编报审定 环节等一系列控制程序，确保各环节的审计质量，保证对外公告的审计报告质 量；同时也注重审计人员的风险控制，始终把重视人、培养人作为提高审计质 量的核心，通过不断提高审计人员的能力水平，以达到审计的预期效果。在德 国，审计机关实行严格的审计人员准入制度，根据不同层次、不同岗位的人员 需要选入不同素质的人员；同时非常注重再教育，所有进入审计机关的人员， 都要在行政管理学院经过一段时间有针对性的培训，在岗人员每年都要按规定 参加一定时间的后续教育，并根据人员不同情况和层次进行培训n 们。 澳大利亚政府审计已形成了一整套完整的审计质量控制体系，包括两个层 次：一是审计准则，二是在审计准则基础上细划的审计操作指南。澳大利亚审计 准则不仅规定了审计机构的职责范围、审计程序、审计方法和审计目标，还规定 了审计人员的资格条件和行为规范。为了保证审计人员严格执行审计准则和审 计操作指南，达到预期审计目标，澳大利亚审计署内部还建立了一整套行之有效 的审核制度：一是审计人员在完成一个项目后，自己对审计工作底稿对照审计操 作指南和审计实施方案的要求，逐环节，逐笔审核，并在规定的测试表格中打勾； 二是处长对审计组提交的审计报告对照审计工作底稿审核签字；三是审计机关 负责人最后审核把关。此外，在澳大利亚每一个部门，每个岗位都有岗位责任制， 称之为“行为准则 ，有专职部门负责处理公务人员严重违纪事项。审计准则明 确规定了审计人员的行为准则，也就是审计人员的岗位责任制，如果未履行职责， 审计人员会受到制裁；如果被审计单位应提供的审计资料，有关人员没有提供或 拒绝提供，同样会受到制裁。总之，澳大利亚审计机关通过制定审计准则和操作 指南规范了审计人员行为，加之严格的内部审核和外部监督，使审计质量得到了 有效的控制博1 。 1 2 2 国内研究现状 国内关于国家审计理论的研究可以追溯到1 9 8 1 年中国会计学会对“建立审 计制度 问题的讨论。但之后二十多年来我国国家审计理论研究主要分布在对 审计本质和一般规律的深层次问题的研究、审计理论体系和审计规范的研究、 审计体制的研究、审计技术和方法的介绍等方面，而关于国家审计管理的研究 则是在审计署2 0 0 3 至2 0 0 7 年审计工作发展规划发布后才成为审计理论界 5 硕士学位论文第1 章导论 与实务界关注的焦点。因此，国内审计管理研究主要以实现审计署制定的五年 发展规划为目标，围绕审计管理体系、审计组织与计划管理、审计质量控制以 及业务管理体制等方面展开。 石爱中副审计长针对构建审计管理体系、开展审计管理研究提出了“六要 求”即坚持科学发展观；大胆借鉴管理学的理论与成功经验；把握审计管理体 系的整体性和系统性；构造与现行审计相适应的审计管理模式；坚持审计管理 的信息化方向；坚持理论与实际结合，原则与实务并重h 。 中国审计学会副会长张以宽教授认为应当根据管理创新、人本管理等现代 管理思想，创立现代审计管理理论n 。 辽宁省审计厅王悦厅长提出，开展审计管理创新应从推动管理理念创新， 完善现行领导体制，整合审计资源，深化审计工作流程管理，推行全面质量管 理和风险控制，推进信息化管理，创建学习型组织，构建先进的审计文化等方 面入手1 。 中国人民大学耿建新教授等提出了改进和完善审计管理的对策，一是改进 审计计划编制方式，提高审计计划的科学性；二是健全政府审计准则体系，规 范审计活动，保证审计工作效果；三是切实加强审计质量控制，防范审计风险； 四是拓宽审计信息流动渠道，提高审计信息发挥作用的层次；五是改进审计项 目组织的方式，发挥审计组的整体效能1 。 南京审计学院课题组齐兴利教授等提出了要全力构建全方位、交叉式、立 体化、信息化、科学的、长效的审计综合管理模式，包括集成化、人本化、智 能化1 。 甘肃省审计学会课题组乔平等提出要构建以人为本的审计计划管理体制， 构建标准化审计质量管理体制，构建激励与约束机制相结合的审计人事管理体 制，构建安全便捷的审计信息管理体制1 。 李奇炬认为审计管理模式创新需要着手于“四方面”即加强宏观管理，构 建全方位、多层次的审计监督体系；实现审计领域由单一向多元的拓展；实现 计划管理从微观到宏观的创新；实现审计方法从低效到高效的改革；加强审计 队伍管理，创建学习型组织n 利。 关于审计组织与计划管理，中国人民大学商学院会计系朱小平教授1 等建 议建立国家审计计划系统，实施审计计划分类管理，在分析审计计划的内涵与 外延基础上，他们从不同的角度对审计计划进行分类，并提出了与目前我国国 6 硕士学位论文第1 章导论 家审计成果指标体系相衔接的“成本效益比 综合指标。 大连市审计局课题组认为实现审计管理科学化，必须提高审计计划管理水 平，实施科学管理，必须遵循“全面审计，突出重点一的原则，强化项目论证， 围绕中心任务，区分轻重缓急，加强统筹安排，增强审计计划管理的针对性、 可行性和操作性n 1 1 。 湖北省审计学会课题组认为审计机关要建立审计对象和审计项目数据库， 逐步建立科学的计划编制手段：在上述研究基础上，他们提出要搞好项目审计 成本管理以及对审计项目计划的编制和执行情况进行检查和考核1 。 在审计质量控制方面，天津市审计局课题组项文卫等认为，审计项目质量 管理和控制应该从项目计划的控制、审计组人员的控制、审计程序的控制、审 计技术方法的控制、审计项目质量控制环境的控制等方面入手n 。 审计署南京特派办理论研究组董化礼特派员等将科学化的审计现场管理的 基本内涵界定为管理理念、手段、技术、方法等的科学化，即运用科学的发展 观来指导审计现场管理，将审计现场管理的创新建立在规范操作审计之上；运 用现代审计技术和方法来规范审计现场管理，健全质量控制体系，促进提高现 场审计工作的质量和水平；运用现代科技方法和手段来实现审计现场全过程控 制，优化资源配置，促进提高现场审计工作的效果和效率1 。 安徽省审计厅桂建平厅长认为，提高审计质量，首先是要树立风险意识， 以审计责任追究为核心，建立和完善以审计复核、审计考核和审计责任追究为 主体的审计质量控制体系，对审计方案、审计证据、审计底稿、审计报告等实 施全过程质量控制n 。 黑龙江省审计学会课题组李希龙厅长等就如何建立和完善审计质量控制体 系进行了探讨，并重点讨论了审计质量控制体系的几个主要控制环节；同时， 他们也论述了审计项目质量责任问题，包括责任的范围、主体、内容和划分， 以及建立审计质量控制机制u 。 刘英来则认为审计质量控制的核心在于分清责任，搞好审计质量控制，采 取科学的审计方法和严格的责任追究制度n 引；季海春指出国家审计要细化责任 界限、健全控制授权、加强责任追究、培育质量文化、改进组织形式，从技术、 人才、体制上适应新变化n 劓。 湖南省审计科研培训所课题组则将全面质量管理理念引入国家审计管理 中，认为国家审计全面质量管理是对审计质量的全过程管理，既是由高层管理 领导又是全员参与的全面质量持续改进的过程叭3 。 7 硕士学位论文第1 章导论 2 0 0 7 年，湖南省审计学会国家审计管理协调机制研究课题组也对国家 审计管理的问题进行了研究，他们认为国家审计管理是一个复杂、动态的庞大 管理系统，它不仅涉及审计组织与计划管理、审计业务管理、审计质量控制等 内容，还涉及审计管理理念、审计管理体制、审计管理方法等理论的创新。该 课题组还对湖南省审计内部管理创新的成果进行了总结，提出了系统的“四分 离 审计业务管理模式n 5 1 。 1 3 研究内容和研究方法 1 3 1 研究内容 本文以衡南县审计局为研究对象，从实证的角度系统地研究我国基层审计机 关审计业务管理模式的创新问题。本文的研究思路与研究体系如图1 - 1 所示。 图卜l 研究思路与研究体系 图l l 显示了本文的研究思路和研究体系：首先运用分工协作原理、分权制 衡原则、审计程序规制论等理论研究审计机关审计分工和内部组织结构的形成 机理，通过对国家审计程序的分析为审计机关审计业务运作流程和审计质量控 制的创新打下坚实基础；然后通过对衡南县审计局的内部组织结构、审计业务 管理、质量控制等方面现状的研究，分析其主要特点，找出衡南县审计局审计 8 硕士学位论文第1 章导论 业务组织和管理中的主要问题，结合审计组织和计划管理、审计质量控制、审 计工作考核和评价等方面的内容对衡南县审计局与审计业务相关的工作进行了 分析和研究，借鉴国内外先进的审计管理经验，提出审计业务管理创新方案： 并在此基础上对审计业务管理创新模式的实施与评价展开研究，提出审计业务 管理创新模式有效运行的保障体系。 该研究可为我国基层审计机关和审计人员积极参与审计管理理论研究、将 审计理论应用于审计实践、探索出一个适合本单位实际的审计业务管理模式起 到一个抛砖引玉的作用。 1 3 2 研究方法 在论文写作过程中，作者通过查阅衡南县审计局文书档案、业务档案以及文 件资料、走访相关部门以及对审计局部分干部进行访谈的方法，取得了大量的 第一手资料，对衡南县审计局审计业务管理的现状进行了全面的考察和论证， 同时查阅大量研究文献和相关资料，充分运用抽样调查、比较分析、定性分析 和综合分析等研究方法，吸收中国审计管理理论研究成果，借鉴其他基层审计 机关审计业务实践经验和国外审计机关先进的审计管理经验，以分工协作理论、 分权制衡原则、国家审计程序理论等理论为基础，对衡南县审计局审计业务管 理现状进行了深入研究和分析，找出了目前衡南县审计局审计业务管理模式存 在的主要问题，提出了解决问题的办法和思路，并有针对性地对衡南县审计局 审计业务管理模式进行了创新研究，形成了包括组织内部机构创新、审计业务 流程创新、审计业务管理创新、审计质量控制创新的审计业务管理创新模式。 为保证审计业务管理创新模式的有效运行，本文还从加强审计队伍建设、完善 审计质量和审计管理制度建设、推进审计信息化建设三个方面构建了审计业务 管理创新模式的有效运行的保障体系。 9 硕十学位论文 第2 章审计业务管理模式创新的理论基础 第2 章审计业务管理模式创新的理论基础 审计业务管理模式的创新需要一定的理论为支撑。分工协作理论、分权制 衡原则为审计机关审计分工以及内部组织结构的创新提供了理论基础，而审计 程序规制论则为优化审计业务流程、创新审计业务管理模式提供了理论基础。 2 1 分工协作理论 在社会经济发展中，个体的人无论有多么能干，劳动能力总是有限的，不 能胜任所有工种工序的需要，不但劳动范围有限，劳动生产效率也很低。人们 发现，由于个体先天禀赋的差异使个体具有不同的技术和能力，在不同的工序 或岗位上，有些人能比别人更好地完成某些任务。而群体中的任务具有多样性， 为了利用个体不同的技术和能力，更好地完成任务，劳动出现了分工。一方面， 当许多人在一起工作的时候，会克服个体劳动者的劳动局限，团体的劳动能力 就会极大地增强；另一方面，为了实现一定的目标，群体在安排和协调各种不 同工作任务时就必须达成某种合作协议，这就是协作。分工协作拓宽了群体劳 动的范围，提高了劳动效率，加速了人类文明的进程。 我国古代对于分工协作理论早有论述，较有代表性的是管仲“同业相聚， 父子相承，四民分业的思想。“同业相聚 有利于从业人员互相切磋技艺，交 流生产经验，而“四民分业对提高生产技术水平和劳动生产率意义重大。 在西方，古希腊著名的唯心主义哲学家、思想家柏拉图最早对分工协作进 行了研究。他认为，“如果一个人根据自己的天生才能，在适当的时间内不做别 的工作，而只做一件事，那么他就能做得更多、更出色、更容易”。亚当斯 密、李嘉图、李斯特等古典经济学家提出和完善了分工协作理论。亚当斯密 认为劳动分工是国民财富增进的源泉，是经济生活的核心力量。他在国富论 中分析了分工的三大好处：一是劳动者熟练程度的增进。二是分工会节省工作 转移的时间损失。三是分工促进了简化劳动和节省劳动机械的发明，亚当斯 密还说明了财富增长的另一个因素资本积累，他认为如果分工是在对新的 生产建筑、设备、运输工具的投资基础上实行的，那么分工的效率就会得到极 大地提高。为了扩大分工，增加积累，斯密认为分工可通过市场来决定，反对 1 0 硕士学位论文第2 章审计业务管理模式创新的理论基础 政府干预，主张自由放任，创造经济自由的社会条件n 叼。 李嘉图修正和补充了斯密的学说，他认为斯密没有彻底揭示出分工有助于 劳动生产率提高这一自然法则的本质。他认为，这一法则的本质特征是：不限 于同一生产过程划分为几道工序分别由几个人来完成，更重要的是各种劳动力、 智力和资源为了同一生产而进行的联合和合作；如果只重视专业化而无视协作 的重要性，就无法对分工促进劳动生产率的作用作出完整解释，因为协作也有 自己的规律直接产生一种大于各分量的新的生产力。李斯特把这一思想推 广到社会分i i i l j 各产业各企业间的分工，提出了“生产力的平衡和协调的概 d 【l 刀 j t 尘 。 马克思也强调分工与协作的重要性。他认为分工能极大地促进社会生产力 发展，分工对社会生产力进步主要是通过两方面来实现：扩大社会劳动的范围 和发展社会劳动的范围。同时，他认为劳动协作可以提高生产力，协作劳动不 仅可以提高劳动者个人的生产效率，还通过协作创造了因集体整合而引起的新 生产力。因为在复杂的劳动过程中，大量的劳动协作者分别进行不同的操作， 可以缩短制造产品所必要的劳动时间。这样，既提高了不同岗位劳动者的专门 生产技能，还能制造出任何个人的简单重复劳动所难以实现的新产品，表现为新 的整体生产力n 引。 2 0 世纪早期管理思想家亨利法约尔对分工协作理论也有其独特的见解。 他认为劳动分工属于自然规律的范畴，其目的是以同样的劳动得到更多的成果。 这不仅适用于技术工作，而且适用于所有涉及要求几种类型能力的工作。 分工协作理论要求组织内不同类型的工作要进行适当划分，由具有不同能 力的人分别完成，同时加强为了同一生产或工作而进行的联合和合作。目前， 我国国家审计机关是按照审计内容设置内部组织机构，按审计内容或审计事项 组成审计组进行项目审计，这项工作包括了审计计划、审计实施、审计定性和 处理、审计决定执行等内容，因此，同一个项目，从审计计划的制定、审计证 据的收集、审计工作底稿的编制到审计意见的确定以及审计结论的执行等不同 审计工作均由同一个审计组完成，这不仅不利于审计质量和效率的提高，甚至 将成为滋生腐败的温床。实际上，不同的审计工作对审计人员的素质、技能等 要求也不同，实行审计分工协作，不仅有利于提高审计工作质量和效率，缓解 国家审计人员编制不足的矛盾，而且有利于提高审计人员的知识和业务水平。 硕士学位论文 第2 章审计业务管理模式创新的理论基础 2 2 分权制衡原则 分权制衡原则作为西方社会政治生活中最重要的原则之一，它的思想渊源十 分久远，可以追溯到古代希腊罗马时期。古希腊哲学家亚里士多德在阐释他的 “法治应当优于一人之治 的思想时，主张把政府的权力分为讨论、执行、司 法三个要素，而权力活动又应当普遍地、严格地遵守制定得完好的法律n 引。不 过，在分权思想基础上发展起来的分权制衡学说，却形成于资产阶级革命时期。 当时尚未掌握政权的资产阶级为了同封建主分享统治权并反对封建主的专横， 便提出了分权制衡学说，主张国家的立法、行政、司法三项权力应当分别由三 个不同的国家机关去行使，形成三项权力间的相互牵制和相互约束的格局，以 保持国家权力间的平衡状态，防止某个机关或某个人的独断专行。在这样的背 景下，英国思想家洛克最先提出了分权制衡原则。洛克认为如果将国家三种权 力，即立法权、行政权和对外权由同一人或同一机关行使，则将会给人类的弱 点以极大的诱惑，使人们去攫取权力以使自己不受限制，因此洛克提出了立法 权和执行权( 行政权) 的分立，并指出，立法权高于行政权n 引。法国启蒙思想 家、法学家孟德斯鸠进一步发展和完善了洛克的分权制衡学说，他认为一切有 权力的人都容易滥用权力，要防止权力被滥用，保障人民的自由，就必须以权 力约束权力。他认为，如果国家的权力全部或部分地集中在同一个人或同一个 机关的手里，那么人民的自由便不复存在。他主张必须建立三权分立的政体， 按照立法、行政、司法三权分立的原则组成国家啪1 。在资产阶级掌握政权后， 由分权制衡学说引申而形成的“三权分立”制度，被各个资本主义国家所广泛 采用，并以不同的形式得以体现。1 7 8 7 年，美国宪法主要起草人汉密尔顿认为 “在组织一个人统治人的政府时，首先必须使政府能管理被统治者，然后才是 政府管理自身”，他根据洛克、孟德斯鸠的分权思想阐述了美国政府的建制，提 出立法、行政、司法三权分立并且应该相互牵制和平衡的原则乜。 当然，三权分立不是僵死的，总会因时而变。可以说，时至今日，资本主 义国家传统意义上的三权分立格局已经不复存在，行政权的强势打破的三权均 衡，但不变的是精神：控权与平衡。位2 1 无论如何，分权制衡的历史意义与现实 作用不能否定。凯尔森在谈及分权时指出，分权原则的历史意义在于：它与其 说致力于赞成分权，倒不如说是反对集权。堙3 ， 分权制衡原则是指组织有效运转的制度安排与实现，是以对组织各种权力 合理分配、相互制衡为出发点而进行配置的结果。分权制衡会形成权责分明、 1 2 硕士学位论文第2 章审计业务管理模式创新的理论基础 管理科学、激励和约束相结合的内部管理体制，是组织运作的精髓。坚持分权制 衡原则就要对组织内部应该存在哪些权力和权力的适当分配进行分析和界定， 对各种权力制衡运作进行制度构建。分权制衡是利益均衡原则在制度层面的直 接体现2 钔。 分权制衡原则包括两层含义：一、按照不同的功能把政治权力划分为不同的 类型；二、不同功能的权力之间形成相互制约关系。分权制衡原则在国家机关 内部机构设置上的贯彻，通常体现为按不同功能权力设置不同的职能部门，这 些职能部门之间具有相互监督、相互否决的权力托劓。 国家审计机关与审计密切相关的职权可分为审计计划权、调查取证权、审 计处罚权以及审计执行权。目前的审计业务管理模式中，这四种权利均由同一 个审计业务部门负责实施，审计小组特别是审计组长的权力很大，可以自主提 出审计计划、确定审计项目、作出处理意见并负责执行审计决定。这种审计管 理模式完全违背了岗位设置的分权制衡原则，集权式的审计管理模式无论从理 论上和实践上都存在很大的弊端，导致了因监督制约机制缺失引发的懈怠、以 审谋私、权利滥用等现象。分权制衡原则要求审计机关按不同审计权力设置不 同的相互监督、相互否决的职能部门，并在此