（公共管理专业论文）江西城市老年人口社会保障资金管理体制改革与对策研究.pdf

摘要 摘要 健全的老年社会保障资金管理体制是社会保障体系的重要组成部分，是实 现社会稳定和经济发展的必要保证。至2 0 0 6 年底，江西省人口的年龄结构已进 入老龄化阶段。因此，如何保障老年人的生活，维护老年人合法权益，成为我 们亟需思考和解决的闯题。而要健全和完善老年社会保障制度，关键是要有完 善的资金管理体制，它给社会保障提供稳定的资金支持，这是社会保障的基础。 本文在借鉴国内外部分国家养老资金管理体制经验的基础上，运用文献阅读、 实地调查等方法对江西省的城市老年社会保障资金管理体制进行一些具体的分 析，并就如何改革我省现有的资金管理体制提出一些意见和建议。 本文包括五章内容：概述论文的研究背景及目的，阐述老年社会保障资金 管理体制相关理论；论述了建立和完善老年社会保障资金管理体制的重要意义； 以美国等国为例，介绍国内外在城市老年社会保障资金管理体制方面的经验和 做法，并以此为借鉴；对江西省现有的城市老年社会保障资金管理体制基本情 况进行实证分析，找出存在的问题以及不完善的需要改进的地方；针对我省老 年社会保障资金管理体制面l 临的一些问题，提出了完善江西省城市老年社会保 障资金管理体制的意见和建议。 关键词：老年社会保障；资金管理体制；对策； a b s t r a c t a b s t r a c t as o u n df i l n dm 姐a g e m e n ts y s t e mo fs o c i a ls e c i i r i t yf o ra g c di sa ni m p o r t 弛 p a n0 ft h es o d a ls e c 晡t ys y s t e m ，c s s e n t i a la s 鲫r 卸c co f 舵h i c v i n gs o c i a ls 油i t y 翘de c o n 0 洳d e v e l o p m e n t b yt h ee n do f2 0 0 6 ，w ea r cw a i k i n gi n t ot h ca g i n g s 0 d e t y s o i t ，s t i m e t o t h i n l 【a n dr c s 0 i v e t h i s p r o b l e m n ek c y t o m a k c o u fs o d a l s e c i l r i t yf o ra g e dm o r cp e r f c c ti st h e r es h o u l dh a v eap c r f e c tf t l n dm a n a g c m e n t s y s t e m ，蝴c a n 舀v e 。s o c i a ls e c i l d t yas t c a d yf - m 锄c cs u p p o n b 够e d t h e i n v c s t i g a t i o no fs o m ee x p e r i e n c c so ff b r c i 伊c o u n t r i c s ，t h i sp a p e ra p p l i e s t h c m e t l l o d so fd o c 咖b e n tr e a d i n ga i l df i c l di n v e s t i g a t i o n m a k e ss o m e 锄p i r i c a l 锄a l y s ：i s 伽t h ef l i n dm a a g e m c n ts y s t e m0 fc i t ys o c i a ls e c i l r i t yf o ra g c di nj i a n 擎i a n d 画v eo u ts o m es u g g e s t i o 船o nh o wt or e f o r m 也ec l l i r c n tf 1 1 n dm a n a g e m e n t s y s t e m 。 t h c r e 缸e 丘v ec h a p t e 碍i nt h i sp 印e f hc h 印c ro n e w ce x p l a i n e dt h e b a c k g r o u n da n d 也ed e s t i n a t i o no ft h j sp a p e r a n di n 昀d u c e ds o m eb a s i ca n d r e l a t e dt h 洲嚣hc h a p t c r 脚o ，i ts h o w st h en e c e 鸽i t ya n dt h es i g n j 丘c a n c eo f e s t a b i i s h i n ga n dp e f f 托t i n gt h ef i l n dm 锄a g e m e n ts y s t 锄o fc ：i t ys o d a ls e 删t y b c h a p t c rt h r e e ，b d u c es o m ee f c c c t i v ec x p c r i e n c o fu s 气s w d e n ，a i l d s oo n h c b a p t e rf b 瓯w em a l 【es 啷e 锄p i d c a la n a l y s i s0 nt h ec o n d i t i o ft h ef i l n d m a 衄g e m e n ts y s t e m 妯j i a n 星面p r o v i n c c ，卸df i n ds o m ee x i s t e dp r o b l e m s b 咖t 盱丘v e ，s 咖es u g g e s t i o n sa r cp r o p o s e df o rj i 柚g ) 【i s f u dm a n a g e m e n t s y s t e mo fd t ys o c i a ls e c i l r i t yf o ra g e d k e yw o r d s ：s o c i a ls e c i l r i t yf o ra g c d ；f u n dm a 她r e m e n ts y s t e m ；c o u n t e r m e 勰u r c ； 学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工 作及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地 方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含 为获得直量太堂或其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与 我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确 的说明并表示谢意。 学位论文作者签名( 手写) ：钨欲钞签字日期：习年，f 月q 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解直星太兰有关保留、使用学位论文 的规定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁 盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权直昌太堂可以将学位论文的全 部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描 等复制手段保存、汇编本学位论文。同时授权中国科学技术信息研究 所将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库，并通过网络向 社会公众提供信息服务。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名：钐群和 签字日期：泪年i ( 月尸日 导师签名：砌桓劳 签字日期：碉年it 月严日 第1 章引言 t 1 概述 第1 章引言 社会保障制度，是指由国家依据一定的法律和法规，为保证社会成员的基 本生活权利而提供救助和补贴的一种制度。社会保障制度的主要功能，是建立 社会化为标志的生活安全网，来消除市场经济过程中产生的社会不安定因素， 防止社会动荡。社会保障作为一种社会制度，要以人道主义为本质，以社会公 平为原则。 完善的社会保障体系是社会主义市场经济体制的一项重要内容。它对于维 护社会稳定、优化公共资源配置和促进经济发展都具有十分重大的作用和意义。 党的十六大报告明确指出：“建立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系， 是社会稳定和国家长治久安的重要保证。”世界各国的社会保障实践表明，建立 和完善社会保障资金制度，可以给社会保障以稳定的资金支持。而几乎所有建 立了较为完善社会保障制度的国家，都十分重视社会保障资金的投入和资金管 理体制的健全，因为这是实现社会保障的基础。社会保障是一种具有一定公共 品属性或者说外部性很强的产品，其主要提供者不可能是私人而只宜是政府， 这就必然要求以公共财政作为政府提供社会保障的后盾。政府既然负有运用社 会保障进行宏观调控的职责，也就必然要求政府有相应的财政作为宏观调控的 基础。经济的发展具有波动性，社会保障则有助于缩小其波幅和波长的功能 通过组织社会保障收入，既可以均衡企业之间的经济负担，为在同一起跑线上 展开公平竞争创造良好的外部环境；又可对社会成员之间的收入分配差距进行 必要的调节，缩小贫富差距，稳定社会发展，社会保障因此成为一种重要的宏 观调控手段。这其中，政府财政是实施基本社会保障财务会计管理、资金管理 和基金担保的重要部门。财政状况的好坏，财政管理制度的健全与否和社会保 障资金管理方式的合理与否，是社会保障体制的重要影响因素。 但是，计划经济时期和当前的社会经济体制转型，给社会保障留下了一笔 沉重的历史欠帐。建国以来，为加快社会主义建设步伐，我国长期执行“建设 型财政”的指导思想，国家财政每年都安排相当大比重的财政支出用于经济建 1 第1 章引言 设投资。而今天的社会保障基金严重不足的现实，是过去长期优先积累生产基 金、挤占消费基金和社会保障基金的结果。现行政府因此有责任补偿历史的欠 帐，公共财政就必然成为这笔历史欠帐的主要清偿者。建立体现国家信用的社 会保障财政制度，可使国民对社会保障建立稳定的心理预期。因此，社会保障 资金管理体制的改革研究，就是当前社会保障问题的题中之义了。 由于社会保障体系框架甚是庞大，限于篇幅，本文主要针对社会保障制度 中的城市老年人口的社会保障( 以下简称“老年社会保障”) 资金管理体制进行 研究。具体到江西这样的一个经济较为落后、较为贫困的中部省份来说，一方 面，是大量的青壮年劳动力人口外出务工，向发达地区流动，家庭养老的负担 更多地要老年人自身来承担。而且江西省是人口大省之一，老年人口基数大， 人口老龄化速度快，老年社会保障支付的压力因此加剧。如何妥善解决江西省 老年人口的养老问题，是我们所面临的一个重要理论难题和现实困难。特别是 到了2 1 世纪二、三十年代，2 0 世纪六、七十年代的婴儿潮时期出生的人口将 进入老年阶段，且其这一代多数为独生子女。如何让这些为改革付出较大代价 的老年人口的老年社会保障得到保证，已经成为关系江西省经济持续发展、社 会长期稳定的大事情。另一方面，由于江西经济比较落后，财力比较薄弱，财 政收支矛盾紧张，严重制约着财政对社会保障，尤其是老年社会保障的投入。 目前，由于正处于改革中的江西老年社会保障制度还不够健全，管理不够 规范，资金缺乏保证等原因，使得江西老年城市社会保障现实中出现了很多难 以解决的问题，其根源就在于没有一个完善、良性循环的资金管理体制。因此， 如何构建与江西经济发展水平相适应的老年社会保障资金管理体制，成为江西 省构建和谐社会建设过程中一个重要课题。针对这些现实和理论上的难题，本 文运用公共管理学的相关理论，采取社会学研究的方法，综合运用调查研究、 数据分析和文献研究等方式，通过对建立和完善老年社会保障资金管理体制的 必要性、国内外各地区城市老年社会保障制度现状、江西省老年社会保障资金 管理体制改革中存在的主要问题的论述，提出构建江西城市老年社会保障资金 筹集与管理体制思路与对策。本课题所进行的这些研究对解决江西省当前严峻 的城镇老年社会保障资金管理的问题，做好老年社会保障资金制度改革工作具 有一定的实践意义和政策参考价值。 2 第1 章引言 1 2 老年社会保障的内涵 老年社会保障是国家依法对老年人基本生活予以保障的社会安全制度。主 要包括四方面内容： 1 、老年社会救助。它是国家和社会对贫困老人、特困老人提供的无偿救助， 目标在于使其摆脱生存危机。老年社会救助是老年社会保障的最低层次。 2 、社会养老保险。它是国家和社会对社会成员进入老年时所提供的收入和 物质帮助，目标在于保障老年人的基本生活，使其老有所养。社会养老保险是 老年社会保障的主要内容。 3 、老年社会医疗保险。它是国家和社会为老年人提供疾病医疗费用自主的 保险制度。老年社会医疗保险也是老年社会保障的重要内容，亦属于中等层次， 它和社会养老保险成为老年社会保障中开支最大的项目。 4 、老年社会福利。它是国家和社会为老年人提供的高于“摆脱生存危机” 和“基本生活”的帮助。老年社会福利是老年社会保障的最高层次。 另外，失业保险和社会优抚涉及老年对象的部分，也应属于老年社会保障 的范畴。 目前我国老年社会保障的主要形式为基本养老保险，亦称国家基本养老保 险，它是按国家统一政策规定强制实施的为保障广大离退休人员基本生活需要 的一种养老保险制度。2 0 世纪9 0 年代之前，我国企业职工实行的是单一的养 老保险制度。1 9 9 1 年，国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定中明 确提出：“随着经济的发展，逐步建立起基本养老保险与企业补充养老保险和职 工个人储蓄性养老保险相结合的制度。”从此，我国逐步建立起多层次的养老保 险体系。在这种多层次养老保险体系中，基本养老保险可称为第一层次，也是 最高层次。在当今社会保障各种项目类型中，老年社会保障是在世界各国或地 区出现最早、受重视程度最高、分布最为普遍的社会保障项目。 1 3 老年社会保障资金管理体制 老年社会保障资金管理体制是指政府管理老年社会保障资金的筹集、运作、 发放的基本模式，是对老年社会保障资金管理权、责、利划分的方法和制度。 一个健全的老年社会保障资金管理体制应当是一个利益与行为相互抗衡的机 3 第1 章引言 制，是一个保证老年社会保障资金发放安全、合理、高效运行的组织体系。社 会保障作为政府的一项社会事务，客观上要求国家财政参与分配和管理。在老 年社会保障资金管理体制改革的过程中，建立高效率的、市场化的资金管理机 制十分重要。 健全的老年社会保障资金管理体制是社会保障体系的重要组成部分，是实 现社会稳定和发展的重要保障，是经济社会协调健康发展的必要保证，建立健 全的老年社会保障资金管理体制，是建设有中国特色社会主义事业的一项带有 根本性的任务，需要作为一项民心工程来对待，以保障老年人的基本生活和基 本权利。江西省一个人口大省，也是老年人口较多，老龄化速度较快的省份， 如何让这些曾经为社会改革和建设付出较大代价的一代人的老年生活得到保 障已经成为关系着江西省经济发展、社会稳定的大耳f ，因此改革江西省老年 社会保障资金管理体制具有重要的现实意义。 4 第2 章建立及完善老年社会保障资金管理体制的必要性 第2 章建立及完善老年社会保障资金管理体制的必要性 2 1 稳定的资金支持是老年社会保障的基础 建立健全老年社会保障制度是我国社会保障政策的重要组成部分，它直接 涉及千千万万的城市居民进入老年后的生活，是社会成员基本权益的保护伞， 社会稳定的“安全网”，也是经济列车高速运行的“减震器”。老年社会保障制 度同时还是现代市场经济体制的重要组成部分，其实质是经济保障。如果没有 充足、稳定的资金支持，那么老年社会保障制度不过是一纸空文。目前我国老 年社会保障的一个关键问题就是资金帐户不实，从而影响老年社会保障制度的 落实和发挥其稳定社会、协调发展的功能。 国际上发达国家普遍重视对老年社会保障的资金支持。据经济合作与发展 组织统计，美国、日本、比利时、荷兰、丹麦、瑞典等国的社会福利支出( 主 要是老年保障和医疗费) 占国内生产总值的比重，在1 9 6 0 一1 9 8 1 年间增加了一 倍。联邦德国养老金支出占g d p 的比重1 9 6 0 年为7 2 ，1 9 8 0 年上升为1 】。2 ；美国和英国同期分别由3 4 和5 上升到8 2 和1 0 ，5 。瑞典普遍养老 金支出占g d p 的比重1 9 7 5 年为7 7 ，1 9 8 3 年上升为1 1 7 ，1 9 9 4 年为1 1 9 。2 0 世纪9 0 年代中期，欧盟1 1 个国家的养老金8 8 由国家养老保险制度支 付，占到g d p 的1 0 左右，其中些国家计划在2 0 3 0 年提高到占g d p 的1 5 - 2 0 o 。 我国自实行老年社会保障制度以来，也逐步在加大对老年社会保障的资金 支持力度。尤其是1 9 9 8 年党中央、国务院提出“两个确保”的战略部署以来， 用于社会保障的资金迅速增长，并且还将继续增长。2 0 0 4 年发布的中国的社 会保障状况和政策白皮书明确提出“为确保基本养老金按时足额发放，中国 政府通过多种渠道筹集基本养老保险基金”，“各级政府都要加大调整财政支出 结构力度，增加对社会保障的投入”。 8 警向群老年社会保障制度，北京，中国人民大学出版社2 0 0 5 5 第2 章建立及完善老年社会保障资金管理体制的必要性 2 2 老年社会保障是政府重要的宏观调控手段 老年社会保障资金积累构成市场经济运行中宏观调控机制的重要组成部 分，具体来说，表现在以下几个方面： 经济调节功能。在西方国家，社会保障类资金的积累与给付被誉为与所得 税和农产品支持制度相提并论的，对经济周期具有自动调节功能的“内在稳定 器”。国家对社会福利领域的干预有助于增加消费倾向，实现宏观经济的均衡。 其作用机理是，一般而言，社会保障收入在经济萧条时期增加缓慢，而支出增 加迅速；在经济繁荣时期，社会保障支出增加缓慢，收入增加迅速，这样，社 会保障收入的一快一慢运动就会自发地作用于社会需求总和，从而具有调节和 缓和经济波动稳定器的作用。而且庞大的老年社会保障资金被广泛运用，在财 政投融资上发挥了重要作用，客观上已经成为这些国家调节投融资的一大支柱。 国民所得再分配功能。老年社会保障作为一项社会公共事物，主要依靠财 政获得资金，而财政措施可以说天然地具有作为收入再分配工具的有利条件， 因为政府拥有强制征税或收费的权力，这使得它可以大规模地介入国民收入的 分配过程，把资金从那些应该减少收入的人们的手中征集上来，然后，再通过 各种类型的转移支出项目( 其中包括社会保障支出等) 把资金转移给那些应该 增加收入的人们。通过对社会弱势群体进行老年社会救助、社会养老保险、老 年社会医疗保险、老年社会福利等老年社会保障资金支出，在社会成员之间转 移支付，从而降低收入差别的程度，防止贫富悬殊的出现，减少市场经济负效 应的不利影响。 启动消费功能。老年社会保障具有明显的共济性和收入分配的转移性，有 利于调节收入差距，从而均衡不同时期和不同消费者之间的消费需求。由于高 收入者会将增加的收入更多用于储蓄，低收入者则将增加的收入更多地用于消 费，故缩小收入差距有利于使储蓄与消费保持适当比例，从而具有启动消费的 功能。 2 3 老年社会保障要求以财政资金作为政府提供社会保障的后盾 老年社会保障支出在社会分配中属于二次分配，老年社会保障要求以财政 资金作为政府提供社会保障的后盾。首先，老年社会保障属于为全体国民所共 6 第2 章建立及完普老年社会保障资金管理体制的必要性 享的公共产品，老年社会保障支出是一种财政转移性支出；其次，从收入来看， 尽管老年社会保障筹资可有多种来源，但主要的资金还是来源于政府财政，这 是由政府负有保证全体公民基本生活权利的职责所决定的；第三，老年社会保 障的筹资方式可以收费，也可以征税，相比之下，征税优越于收费，这主要是 因为税收的强制性和固定性更能够保证资金的稳定增长。在一些发达国家，社 会保障税已成为头号或第二大税种，即使是收费，也同样具有财政分配的性质o 。 在发达国家或地区中，政府普遍以国家财政为后盾，为社会保障资金提供 了强大的支持。在西欧、北欧这些高福利国家，财政的钱有4 5 以上是用在社 会保障上的，美国财政也有l 3 上的钱用在社会保障方面，我国香港港府下面 有1 1 个局，单是卫生福利局和教育统筹局两个局的支出就占到香港财政的5 0 以上。为了减少社会保障税收对企业和劳动者个人的压力，美国从8 0 年代开 始从国库拨出一定的剩余款项建立社会保障基金以补充快速增长的社会保障支 出的需要o 。 随着我国g d p 的不断增长，提高老年社会保障支出在国家财政支出中的比 例也是在不断的增加。从上世纪9 0 年代末开始，中央财政连续多年大幅增加对 养老保险的投入，主要用于补助部分省市的养老金支付缺口。为帮助各地实现 老年保障资金确保发放的工作目标，1 9 9 8 年以来，中央财政积极调整支出结构， 不断加大对财政困难自鲁中西部地区和老工业基地企业职工养老保险的资金补助 力度，补助数额从1 9 9 8 年的2 0 亿元增加到2 0 0 5 年的5 4 5 亿元，8 年共安排2 8 2 6 亿元。 2 4 建立体现政府信用的老年社会保障财政资金管理体制 政府是公众的代言人、公众利益的分配者和维护者，公共政策的供给和公 共产品或公共服务的提供状况将反映国家的信用水平和公众的满意程度，政府 信用状况影响政府与公众的关系。我国是一个政府威权深厚的国家，任何事情 一旦由政府信用支撑，老百姓就可建立稳定的心理预期。在建立和完善老年社 会保障资金管理体制过程中，充分利用这笔无形资产十分必要。由财政支持社 会保障，就会给老百姓输送一个政府信用的信号，可以给受保障人带来很强的 o 建立我国财政主导型社会保障资金管理制度的研究，黄玉荣、赵宇山东经济1 9 9 8 年第6 期 。姜向群，老年社会保障制度，北京，中国人民大学出版社，2 0 0 5 7 第2 章建立及完善老年社会保障资金管理体制的必要性 心理安慰。尽管它实质上只是将原来国家出资部分的出资方式变暗补为明贴， 而并非改变老年社会保障基金中国家、企业、个人三方面出资比例，使国家出 资部分明朗化，但企业、个人却可以清楚地感受到国家的重视，从而建立稳定 的心理预期。政府信用的水平决定着个人信用和企业信用的程度，政府信用是 个人信用、企业信用和社会信用的灵魂和核心。有了对政府的信任，企业和个 人也会被带动起来，建立起相应的企业信用和个人信用。郎咸平在戴婷的访谈 录中说，“美国人心甘情愿地把自己的养老保险放进股市，就源美国人对美国政 府信用的认同”。曾经很多人会排队购买国债的现象，体现的就是一种对国家、 对政府的信认。 但是，在建立体现政府信用的老年社会保障财政资金管理体制方面，要防 范因为由妒政支持社会保障可能产生“免费午餐”的负面效应形成道德风险。 在多数情况下，人们不愿意为自已的健康交保险费，保险费经常是部分或全部 由雇主支付，或由政府下设的某个社会保障计划缴纳，若保费由雇主缴纳且承 担了健康护理的全部费用，那么健康服务对保险人来说就成了种免费物品， 以致造成对这种物品的过度消费回。这实际上就是说明由财政支持的社会保障最 容易产生f 司题的表现形式是道德风险。1 9 7 8 年我国颁布职工退休办法后所 引起的一大部分尚未达到国家法定退休年龄的职工提前退休，以及1 9 9 8 年1 8 月全国行业和地方共有7 1 3 万人违规提前退休，一个重要原因是制度机制存 在的不合理现象，以及由此诱发的道德风险的发生。事实上，1 9 9 6 年后对离退 休金实施了调整机制，但一些在岗职工因企业不景气或下岗等原因而没有增加 工资，形成了“在岗不如退休”的局面，这种状态下很难防范道德风险效应。 因此，在完善江西省老年社会保障财政制度进行时，还必须充分考虑道德风险。 2 5 老年社会保障资金管理体制改革的必要性及意义 全国社会保障基金理事会理事长项怀诚在2 0 0 5 年亚洲养老基金圆桌会议 上说：目前，我国公共养老保障体系的覆盖面只占人口总数的1 5 ，低于世界 劳工组织确定的2 0 的国际最低标准。面对人口老龄化的冲击，中国养老保障 制度正面临严峻的挑战。他表示，目前，第一层次的基本养老保险覆盖范围已 从国有企业和城镇集体企业职工，扩大到其他所有制企业职工。惠及中国1 2 。【挪威1 卡尔i l 博尔奇：保险经济学，庹国柱等译，商务印书馆1 9 9 9 年版 8 第2 章建立及完善老年社会保障资金管理体制的必要性 的人口；2 0 0 0 年设立作为养老储备的全国社保基金也逐步发展壮大，截至2 0 0 5 年1 0 月底，总资产1 9 2 1 亿元人民币；机关事业单位退休制度改革和农村养老 保险改革也以试点形式铺开。第二层次的补充养老保险从无到有并逐步发展壮 大，截至2 0 0 4 年3 月，全国建立企业年金计划的企业有2 2 4 6 3 家，参加计划的 职工约为7 0 2 万人，资产总额近6 0 0 亿元。但随着人口老龄化的压力越来越大， 我国养老保障形势仍不容乐观。因此，改革老年社会保障资金管理体制具有重 要的现实意义。具体说来； 第一，建立健全的老年社会保障资金管理体制有利于实现公民的生存权。 生存权是人权的基本内容，它是作为社会个体的人生存所必不可少的权利，是 基于人类生存本能而自然产生的。由于每个人在社会生活中都不可避免地会遭 遇各种风险，基于人的生存权保障，需要建立一套合理的制度对这些陷入生存 困难的人们给予救助，而老年社会保障资金能够为劳动能力低下、经济收入减 少的老年社会成员提供必要的生活保障，解决他们的生活困难。因此，健全的 老年社会保障资金管理体制是实现公民生存权的重要方式，也是实现人的尊严 和价值目标的保障体现。 第二，建立健全的老年社会保障资金管理体制有利于实现社会公平和正义。 社会正义是人类追求的目标，社会正义主要体现在社会分配的公正。在追求正 义和公平的目标中，老年社会保障资金管理体制就是一项重要的制度。社会保 障具有国民收入再分配的功能，通过社会保障基金在高收入者和低收入者之间 的转移支付，使国民收入的再分配向低收入者倾斜，从而调节社会成员之间的 收入差距，维持低收入者的基本生活，以实现社会公平。 第三，建立健全的老年社会保障资金管理体制可实现社会稳定。社会稳定 是一个国家发展的基本前提，没有社会稳定，就没有经济的发展和社会的进步。 社会稳定的基础主要取决于人们心态的稳定，而心态稳定又来源于人们的安全 感，健全和完善的老年社会保障资金管理体制能够为人们提供这种安全感。老 年社会保障通过满足社会成员的基本生活需要，解除了人们的后顾之忧；通过 尽可能地消除贫富之间的差距，能够创造一个公平和合理的社会环境，使社会 成员都能并对未来的生活有良好的心理预期并最终都能从老年社会保障资金管 理体制中获得利益，这样，有利于实现国民安居乐业，社会稳定发展。 自2 0 世纪8 0 年代中期开始的我国社会养老保险制度改革，历经多年的探 索，以国务院发布关于建立统的企业职工基本养老保险制度的决定为标 9 第2 章建立及完善老年社会保障资金管理体制的必要性 志，步入了一个较为统一、规范的新阶段。由于我国多年来实行计划经济体制， 其惯性作用在市场化的改革中形成了很大的阻力，保障性资金管理体制方面存 在很多问题。2 0 q 5 年国务院发布的关于完善企业职工基本养老保险制度的决 定( 国发【2 0 0 5 】8 号) 提出“现行企业职工基本养老保险制度还存在个人账户 没有做实、计发办法不尽合理、覆盖范围不够广泛等不适应的问题，需要加以 改革和完善”。这里面主要还是相关的资金管理体制不健全、不完善。 1 0 第3 章国外城市老年社会保障资金管理体制的借鉴 第3 章国外城市老年社会保障资金管理体制的借鉴 3 1 简介经济发达国家或地区的老年社会保障制度 在老年社会保障制度形成和发展过程中，由于各国社会制度、经济发展程 度和社会文化背景的不同，导致在老年保障的政策取向、制度设计、运行机制 方面的差异，因而呈现了形态各异、各具特色的制度模式。 3 1 1 美国老年社会保障制度现状 第一，创建期。美国老年社会保障制度奠定于2 0 世纪3 0 年代，建立时遵 循了罗斯福提出的三项原则：“第一，对年事已高不能建立自己保险的人，养老 金由各州和联邦政府支付；第二，对年轻人采用强制性的保险年金，使之建立 起一种自给的制度；第三，鼓励个人交纳非强制性的保险金，以便在年老时得 到更多的年金收入。” 第二，全盛期。自1 9 3 5 年开始实施社会保障法( 即被称为“一个使公 民从摇篮到坟墓都有保障的法案”) ，到1 9 6 7 年约翰逊总统任期结束，美国老 年社会保障制度迅速发展，经历了3 0 多年的鼎盛时期。美国国会通过了涉及教 育、医疗、环境保护、住房、反贫困和民权等领域的一系列立法，不但满足老 年人的基本生存需求，而且越来越重视老年人的发展需求。 第三，改革期。尼克松、福特、卡特执政期间，部分领导人主张削减社会 福利政策开支，变救济性福利为工作性福利，州和地方政府应在社会福利中发 挥更大作用等，但出于维护社会稳定和争取老年选民的需要，仍通过了几项社 会保障法修正案，使老年人受益。1 9 8 1 年里根总统上台后，通过增加社会保障 税( 七年增加1 6 9 0 亿美元) 、冻结半年社会保障津贴随生活物价指数调整、将 退休年龄由6 5 岁延长至6 6 岁、给私有养老金计划更多税收优惠( 1 9 8 3 年美国 参加私有养老金计划的人数达到4 9 7 9 万，占工资领取者的6 0 5 ) 等措施，结 束了社会保障政策的扩张趋势，由膨胀期转向紧缩期，成为美国社会保障制度 史上一个转折。克林顿总统执政期间，签署了社会福利改革法案，结束了自 1 9 3 5 年以来联邦政府对穷人没有限制的福利补助，被认为是“自罗斯福新政以 1 1 第3 章国外城市老年社会保障资金管理体制的借鉴 来福利政策最重大变化”。1 9 9 8 年4 月，克林顿又提出加强保护投保人权益、 普及和公平、稳定可靠、保护弱者和严格财经纪律五项改革原则。小布什执政 期，社会保障制度改革核心是：允许雇员将部分社保税用于个人账户并投资于 股市，以赚取比社会保障金更高的收益；待雇员年老退休时，这一基金款项逐 步折成保障金发还本人。总之，目前美国老年社会保障制度仍处于变革时期， 呈现保障机制多重化、社会保障私营化、年金保险储蓄化、退休年龄后移化四 个趋势，且不会在短期内结束。 3 1 2 瑞典老年社会保障制度现状 瑞典具有十分完备的社会保障制度，社会保障的险种及福利津贴将近5 0 种，从“摇篮至：坟墓”，几乎无所不包。2 0 0 4 年社会保障费用支出41 4 0 亿克朗， 相当于国内生j + = 总值的1 6 3 。 瑞典与社会保障相关的立法和预算事务由国家社会部负责，社会保障法律 由议会批准生效，社会保障具体事务由社会保障管理局实旖。社会保障管理局 在全国2 4 0 个地方设有社会保障办公室，其全国的雇员1 6 0 0 0 人，社会保障管 理费相当于社保总支出的2 。 从1 9 0 5 年瑞典在议会中成立了养老问题委员会，开始了社会养老立法事 宜。经过1 0 0 多年的发展，瑞典形成了比较完备的老年社会保障制度，主要包 括养老年金制度( 包括国民基本年金、国民补充年金和部分) 、老年医疗服务制 度( 包括初级医疗保健服务、省市级卫生保健服务和医疗机构服务) 、老年社会 福利制度( 包括老年公寓制度、老年护理制度和临终关怀制度) 。 3 1 3 日本老年社会保障制度现状 日本的老年社会保障金是以年金保险的形式实现的，它是由国家强制实行 的，以养老为中心的老年、残疾和死亡保险制度，加入者可终身受益。日本的 年金制度由公共年金制度、企业补充年金制度和个人储蓄养老金制度等三个支 柱构成，体现了公助、互助和自助原则，其中公共年金制度居主导地位，成为 年金制度的中坚。 1 9 6 1 年，公共年金以共济年金、厚生年金、国民年金等形式覆盖了2 0 5 9 岁的日本居民，从而实现了“国民皆年金”的目标。1 9 8 4 年以来，日本政府对 1 2 第3 章国外城市老年社会保障资金管理体制的借鉴 公共年金制度进行改革，将原来相互独立的三层结构改为由国民基础年金和雇 员年金组成的双层关联结构的年金制度：( 1 ) 凡处于规定年龄段的国内居民均 须加入并享受国民基础年金，形成了覆盖范围广泛的强制性的第一层次养老保 险；并以此沟通各种年金制度之间的联系，有利于协调公平和效率之间的联系。 ( 2 ) 公共部门和私营部门的雇员还须分别加入由共济年金和厚生年金构成的雇 员年金，雇员年金作为基础年金的附加成分，其给付额与雇员在职期间的标准 报酬缴付额成正比，为公私雇员提供第二层次的养老保障。1 9 9 4 年，日本将公 共年金作为各类年金制度的共同基础，实现了全国年金制度的一体化。日本公 共年金制度改革的最终目标，是建立起不受产业结构、就业结构变化影响的稳 固的制度体系，实现保险金负担和给付的公平化。 随着年金体系中另外两个“自愿”支柱的成长，到2 1 世纪初，日本老人最 多可享受到四个层次的年金保障。除年金制度以外，日本的老年人还通过高龄 者福利措施享受着保健医疗补助、护理补助和日常生活援助等三个方面的福利 保障o 。 3 2 发达国家或地区老年社会保障资金管理体制 3 2 1 美国老年社会保障资金管理体制 美国老年社会保障资金主要分为两大体系和三大支柱。 3 2 1 1 两大体系 第一，政府运作的养老保障体系。最主要的是社会保障计划，其保障制度 的核心是老年、幸存者、伤残和医疗保险计划( 通常称为q a s d m ) ，资金主要 来源于由雇主、雇员平等承担的工资税以及个体自雇者交纳的收入税。 第二，民间私营养老保障体系( 受政府监管) 。分养老金类和投资养老两类， 其中前者指各种以现金方式定期支付的养老金；后者实质上是一种自负风险的 商业投资行为，严格说不是一种“保障”。美国的社会保障基金来源为，投保人 筹措的占5 7 ，国库和其他公费负担占3 5 ，国有企业等提供占8 。社会保 障基金管理方式采取混合制，即以现收现付制为主，辅以资本积累增值制。 o 吕学静：日本社会保障制度，经济管理出版社，2 0 0 0 年版，第3 章 1 3 第3 章国外城市老年社会保障资金管理体制的借鉴 3 2 1 2 三大支柱 第一支柱是政府强制性养老计划。它是基础性的养老制度安排，具有三个 特点：一是强制性，专项税收筹资，政府财政为此提供最终担保；二是政府统 一组织、雇员雇主共同缴纳、全国统筹；三是有比较严格的受益资格与条件规 定、基本实现对就业人员的全覆盖。 第二支柱是雇主养老金计划。有以下两种模式：在2 0 世纪7 0 年代以前都 是待遇确定型( d e f i n e db e d e f i t ) ，简称d b 模式。待遇标准由雇主和雇员谈判 确定，雇员退休后可以按照与雇主的约定领取固定数量的养老金。2 0 世纪8 0 年代以来，一种以个人账户为基础的缴费确定型( d e 丘n e dc o n t 曲u 哟n ) ，即d c 模式迅速发展，它的特点是为雇员建立账户，由雇主和雇员根据双方的约定共 同按期注入资金进行积累、投资，政府对此免征个听得税：雇员退休后，账 户中的本金及投资收益归雇员所有，领取养老金时再跟据税法征收个人所得税。 现在两种方式并存，d c 模式更受青睐。 第三支柱是个人储蓄养老金计划。这是完全由个人决定是否参加的计划： 不论是否参加其他养老金计划，所有7 0 岁以下的有收入者都可以开设个人退休 账户。政府对个人开设退休账户提供税收优惠。美国的三大支柱养老金体系分 别由政府、雇主和个人作为行为主体实施，共同进行养老责任分担。政府的作 用主要体现在两个方面：一是直接组织第一支柱；二是在第一支柱的基本保障 之外，进行以税收制度为核心的政策调控，鼓励第二，三支柱的发展。政府将 第二、三支柱养老金计划的组织管理完全放开，由雇主、雇员和民间基金经营 机构通过市场竞争机制自行组织管理。美国的养老金投资管理体制以竞争为基 础，具有充分的市场竞争和完备的外部监督机制。 美国在退休基金制度和基金管理中，遵循了一个重要原则，即社会保障机 构与资金运作机构高度分离的原则联邦社会保证金的运作是这样，其他两个 层次的退休基金运作更是如此。美国1 9 9 6 年底退休基金市场资产总额7 1 9 万亿 美元，其中由各种共同基金管理的资产为“2 4 万亿美元，占1 6 ，年金基金、 保险公司、银行和证券经纪公司等管理的资产为6 1 6 6 万亿美元，占8 4 。由投 资者个人选择基金管理人和由政府委托基金管理人，可以使行政管理部门更好 地发挥其行政管理作用，并对社会保障资金运作机构形成一种监督和制约机制。 同时，基金也避免了行政机构争夺利益所带来的社会保障体系建立中的阻力。而 且，这样一种运作体制，有利于形成基金管理人之间的竞争和优胜劣汰机制， 1 4 第3 章国外城市老年社会保障资金管理体制的借鉴 使保险基金得到有效配置，也使保险基金的保值增值有了一定的条件保障。 3 2 2 瑞典老年社会保障资金管理体制 瑞典老年社会保障资金分为三个部分，其具体内容如下： 第一，国民基本年金：凡符合法律规定条件的一切退休人员，不问其退休 前的工作、职位和收入水平如何，都可以领取国家统一规定数额的基本年金。 正常退休年龄为6 p 7 0 岁。退休者无须交纳保险费或经过收入调查，只要是常 住瑞典的公民，或符合规定居住期限的外侨，都可以领取。每年由政府对基本 年金的“基数”作出修定，基数随物价的变动而变动。老年的起始年龄为6 5 周 岁，单身退休职工可领取“基数”的9 6 ；双职工退休，可领取“基数”的1 7 7 ； 提前退休。每1 个月核减“基数”的o 5 ；推迟退休，每1 个月增加“基数” 的o 6 。 第二，国民补充年金：亦称“收入相关联年金”，其发放数额与受保人6 6 岁退休前的工资收入水平和交纳保险费年限挂勾。受保人要获得全额补充年金， 必须缴纳满3 0 年的保险费。这就是指雇主按职工工资总额1 2 2 5 交纳保险费， 缴费年限不足则按比例核减，每少1 年便减少l 3 0 的补充年金。7 0 岁以前每 延迟退休1 个月增发补充年金的o 6 。国民补充年金与退休者1 5 个最高收入 年份年工资挂勾。补充年金随物价变动而自动调整。 第三，部分年金：瑞典从1 9 7 6 年起实行较为灵活的退休制度，职工既可以 提前退休，也可以边工作边领部分年金。即每周工作时间至少保持在1 7 小时以 上，但比退休前至少减少5 小时。部分年金的数额相当于因减少工时而损失掉 的工薪收入的6 5 左右。瑞典现退休人员平均每年可领取基本年金和补充年金 约1 1 一1 2 万克朗，其中基本年金约7 2 万克朗，国民基本年金和国民补充年金 对工资的替代率约为5 0 左右。 3 2 3 日本老年社会保障资金管理体制 日本在社会养老金的筹集方面，基本遵循着受保人、雇主、国家财政拨款 “三方均等负担”的原则。其中，基础年金按固定金额缴纳，各类受保人不论 身份、收入如何，均按同一标准执行；各类雇员年金按照固定费率由雇员与雇 主对等分摊，且各类雇员年金的缴费率差别不大；国家财政对基础年金的贴补 第3 章国外城市老年社会保障资金管理体制的借鉴 率达3 3 ( 日本政府对基础年金中基础保险费和附加保险费的补贴的加权平均 值) ，并承担了各类保险基金的管理和运行成本，日本财政对社会养老保险基金 的支持率在东亚国家或地区中是最高的。日本公共年金的制度因而具有公共性 与储蓄性的“混合”特征。 日本的年金给付方式反映着公共年金制度的公共性和自助性的混合特征， 其中公共性是最主要的特征。在公共年金制度中，基础年金按统一标准给付( 与 缴费义务相对应) ，其作用在于保证长期无收入的所有社会成员能够享受均等的 年金收入。日本的法定退休年龄为6 5 岁，日本居民在缴费满4 8 0 个月后，可在 6 0 岁领取老龄基础年金，但6 0 6 5 岁领取者的养老金数额酌减，6 6 岁以后开 始领取者则增发，此举在于控制提前给付。基础年金的给付与退休后是否继续 就业无关。 雇员年金( 厚生o f - 金或共济年金) 的给付与其在职期间的月薪额和缎费年 限成正比例，故称为“报酬比例年金”，雇员年金加入者同时满足给付的年龄条 件和缴费年限( 合并计算参加基础年金项目的年数) ，即可获得养老金给付。以 厚生年金( 私人部门雇员年金) 为例，其给付结构由定额部分、工资比例部分 和增加年金三部分构成，其中“定额部分”是按照全体居民基本生活水平的推 算额( 每5 年调整一次) 与受保人缴费年限的乘积：“工资比例部分”按受保 人的指数化月工资( “再评价后的工资”) 、根据缴费年限短长确定的1 o 7 5 的递减系数、受保人缴费年限三者的乘积确定；“增加年金部分”是向受保人 所供养的亲属发放的补贴冒。 与基础年金的给付不同，雇员年金的给付受到退休检验制度的制约，养老 金的给付须以受保人完全或基本上脱离退休时所从事的职业为条件。日本未禁 止退休者继续就业，但法律规定，对6 0 6 4 岁继续就业者应减发养老金。 日本的公共年金给付具有灵活的调整机制。一方面，年金额随物价指数的 上涨自动浮动；另方面又随工资指数的增长而相应提升，从而使退休者得以 享受社会经济发展的共同成果。日本政府为了保证年金财政的长期稳定，至少 每5 年进行一次核算，并依此对保险费征缴计划进行修订，并以修订积累的方 式对年金给付作相应的调整。 。吕学静：日本社会保障制度，经济管理出版社，2 0 0 0 年版 1 6 第3 章国外城市老年社会保障资金管理体制的借鉴 3 3 可借鉴的发达国家或地区老年社会保障资金管理体制 世界各国的老年社会保障实践表明，建立老年社会保障财政制度，给老年 社会保障以稳定的财政支持，已是通行的国际惯例。几乎所有建立老年社会保 障制度的国家，都重视财政对老年社会保障的作用。他们的做法主要是： ( 1 ) 在许多国家的财政总支出中，老年社会保障支出占有相当的比重。 ( 2 ) 各国大都将老年社会保障资金作为财政管理的客体，有的将老年社会 保障资金收支纳入政府经常预算；有的将老年社会保障收支纳入政府专项预算， 即通过财政预算管理手段确保老年社会保障资金的正确使用方向。这种情况以 新加坡和日本比较典型。新加坡实行由雇主和职工缴纳公积金的老年社会保障 制度，所筹资金统一由财政部下设的中央公积金局管理。日本政府设立了厚生 年