（工商管理专业论文）论地方税制的问题.pdf

华中科技大学硕士学位论文 摘要 地方税是指在分税制下同中央税相对的，由中央政府以外的各级地方政府依据中 央立法或地方立法课征的归地方政府固定收入的税收。 在市场经济条件下，中央政府与地方政府都有自己独立地提供不同层次的公共商 品的义务和职责，财政支出由各级政府自主确定，税收作为政府财政收入的最主要来 源，也应由各级政府自主确定。建立科学、规范、符合中国国情的地方税制是各级政 府面临的紧迫任务。 地方税制的建立应遵循：收入充足且具弹性原则、公平原则、中性原则、法制原 则、征管便利原则。分税制的核心问题，是要在合理划分中央和地方政府职责范围， 财权和事权相统一的基础上，在中央和地方之间实行经济分权，使地方一级拥有对地 方税收的管理权限，包括税收立法权限。 本文针对税收立法权、税种设置、税基、税率、征管体系不科学、不合理的问题， 提出了地方税制的目标模式。包括地方税管理权限模式，强调税政统一、适度分权； 税种体系模式，重在建立一个税种设置科学、主体税种明确、辅助税种搭配协调、税 源稳定充满弹性的税种体系，同时分析了选择营业税和财产税作为地方税主体税种的 理论和实践依据；征管体系模式，力求达到既有利于强化地方税收管理，又方便纳税 人，降低征管成本，提高征管效率：司法保卫体系，是推行以法治税维护正常税收秩 序的需要，是强化地方税收刚性的需要，也是保证地方税收政策法规正确执行，实现 地方税收职能的需要。本文还提出建立规范化地方税制的设想：开创市场经济的税收 环境，构建公平合理的财税制度。 关键词：地方税地方税制财税制度分税制税种体系 华中科技大学硕士学位论文 a b s t r a c t l o c a lt a x e s ，t h eo p p o s i t eo fn a t i o n a lt a x e si nt h et a xd i s t r i b u t i o ns y s t e m ，a r el e v i e da n d p o s s e s s e db yl o c a lg o v e r n m e n t sa tv a r i o u sl e v e l si nl i g h tw i t hn a t i o n a ll a w sa n dl o c a l r e g u l a t i o n s u n d e rt h ec o n d i t i o n so fm a r k e te c o n o m y , e i t h e rt h ec e n t r a lg o v e r n m e n to rt h el o c a l g o v e r n m e n th a si t so w no b l i g a t i o n sa n dd u t i e st o p r o v i d ev a r i o u sp u b l i cc o m m o d i t i e s a c c o r d i n g l y , l o c a lg o v e r n m e n t sa td i f f e r e n tl e v e l sa l ee n t i t l e dt od e t e r m i n ei n d e p e n d e n t l y f i n a n c i a le x p e n s e sa n dt a x e s ，t h el a t t e ro fw h i c ha r em a j o rs o u r c eo ff i n a n d a li n c o m e t o w a r dl o c a lg o v e r n m e n t s t h e r e f o r e , i ti sa nu r g e n tt a s kf o rt h el o c a lg o v e r n m e n tt o i n s t i t u t eas c i e n t i f i ca n dn o r m a l i z e dl o c a lt a x a t i o ns y s t e mt h a ts u i t sc h i n e s en a t i o n a l c i r c u m s t a n c e s t h es y s t e mm u s tb eb a s e do nt h ep r i n c i p l e st h a ta r ef l e x i b l ea n da f f l u e n ti n i n c o m e ，j u s t , l e g i t i m a t ea n dc o n v e n i e n tf o rt a x a t i o n t h ee s s e n t i a lp a r to ft a xd i s t r i b u t i o ns y s t e mi n v o l v e st h ed i v i s i o no fe c o n o m i cp o w e r b e t w e e nt h ec e n t r a lg o v e r n m e n ta n dl o c a lg o v e r n m e n t s ，o nt h eb a s i so fr a t i o n a l d e l i m i t a t i o no fr e s p e c t i v ed u t i e s ，s ot h a tl o c a lg o v e r n m e n t sc a nr e a l l ye n j o ya d m i n i s t r a t i o n u p o nl o c a lt a x a t i o n ，弱w e l la sl o c a lj u r i s d i c t i o n i nv i e wo ft h ep r o b l e m so fu n s c i e n t i f i ca n di r r a t i o n a lt a xl e g i s l a t i v ep o w e r , t a x c a t e g o r yf i x a t i o n , t a xb a s e ，t a xr a t ea n dt a xm a n a g e m e n ts y s t e m ，t h i se s s a yp r o p o s e s 卸 o b j e c t i v em o d ef o rl o c a lt a xs y s t e m ，s p e c i f i e di nt h ea s p e c t so ft h ec o m p e t e n c eo fm a n a g i n g l o c a lt a x a t i o n , t a xc a t e g o r ys y s t e m , t a xi m p o s i t i o na n dm a n a g e m e n ts y s t e m ，a n dj u d i c i a l p r o t e c t i o ns y s t e m t h em o d eo nt h el i m i t so fm a n a g i n gl o c a lt a x a t i o ne m p h a s i z e st h e u n i f i c a t i o no ft a xp o l i c i e sa n dm o d e r a t ed i v i s i o no fp o w e r ；t h em o d eo nt a xc a t e g o r y s y s t e mv a l u e st h ei n s t i t u t i o no faf l e x i b l et a xs y s t e m ，w h i c hs e c u r e ss c i e n t i f i ce s t a b l i s h m e n t o ft a xc a t e g o r i e s ，d e f i n i t ep 而晒p a lt 疆c a t e g o r i e s ，c o o r d i n a t e da u x i l i a r yt a xc a t e g o r i e s ， s t a b l et a xs o u r c e s ，a n dm e a n w h i l ea n a l y z e st h et h e o r e t i c a la n dp r a c t i c a lb a s i sf o rt h e s e l e c t i o no fb u s i n e s st a xa n dp r o p e r t yt a xa sp r i n c i p a lt a xc a t e g o r i e si nl o c a lt a x e s ；t h e m o d eo nt h ei m p o s i t i o na n dm a n a g e m e n ts y s t e ma i m st or e i n f o r c et h ea d m i n i s 仃a f i o no f l o c a lt a x a t i o n ，t oo f f e rc o n v e n i e n c et o w a r dt a xp a y e r s ，t ol o w e rt h ec o s t so fi m p o s i t i o na n d 华中科技大学硕士学位论文 m a n a g e m e n t ，a n dt or a i s ee f f i c i e n c yi ni m p o s i n ga n dm a n a g i n gt a x e s ；j u d i c i a lp r o t e c t i o n s y s t e ms e i n e s 弱an e c e s s i t yt ol e v yt a x e sa c c o r d i n gt ot h ei a wa n dm a i n t a i nt h en o r m a i o r d e rf o rt a x a t i o n , a sw e l l 弱an e c e s s i t yt os t r e n g t h e nt h et o u g h n e s so fl o c a lt a x a t i o n ，t o g u a r a n t e et h ep r a c t i c eo fl o c a lp o l i c i e sa n dr e g u l a t i o n s ，a n dg i v ep l a yt ot h er o l e so fl o c a l t a x a t i o n t h i se s s a ya l s op u t sf o r w a r dt e n t a t i v ei d e a s0 1 1s e t t i n gu ps t a n d a r d i z e dl o c a lt a x s y s t e m , n a m e l y , t oc r e a t eaf a v o r a b l ee n v i r o n m e n tf o rt a x a t i o nc h a r a c t e r i z e db ym a r k e t e c o n o m y , a n dt oc o n s t r u c taf a i ra n dr e a s o n a b l ef i n a n c i a lt a xs y s t e m k e y w o r d s ：l o c a lt a x e sl o c a lt a xs y s t e m f i n a n c ea n dt a xs y s t e m t a xd i s t r l b u t i o ns y s t e mt a xc a t e g o r ys y s t e m 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得 的研究成果。尽我所知，除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含任何其他 个人或集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名爱z 日期：卯年年年月2 乡日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有 权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和 借阅。本人授权华中科技大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据 库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 本论文属于 保密， 在，三一年解密后适用本授权书。 不保密口。 ( 请在以上方框内打“一) 学位论文作者签名： b 天江 指导教师签名 日期：邪年年4 月a 乡日 日期：) 娜( f 年车月3 日 华中科技大学硕士学位论文 导论 根据党的十四届三中全会做出的中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干 问题的决定 精神，从1 9 9 4 年起，我国对原有财税体制进行了重大改革。在中央政 府和地方政府财政分配关系上实行了重大的改革，整个税收体制分成中央税、地方税、 中央地方共享税。地方税成了地方政府履行其职能所需财力的直接保证。为使分税制 真正成为规范中央和地方政府间分配关系的制度保证，建立科学、规范、符合中国国 情的地方税制便成为各级政府面临的紧迫任务。然而，在1 9 8 8 年以前的长期计划经 济体制下，中央和地方政府之间，政府与企业间实行的是以统收统支为代表的分配关 系，加上原苏联非税论的影响，税收理论研究几近空白，当然更谈不上地方税问题的 理论探讨。1 9 8 9 年至1 9 9 3 年，经济体制改革逐渐深化，税收逐渐成为政府的主要收 入来源和调节经济的重要杠杆，税收理论研究取得了长足进展。但由于在此期间中央 和地方政府间，政府与企业间的分配关系为各种形式的承包制所主宰，地方税制的理 论探讨也没有受到重视。因此，从当时的情况看，我国地方税制的理论显得较为薄弱。 地方税制理论的缺乏，直接导致了1 9 9 4 年分税制改革后，所形成的目前不合理不规范 的地方税制格局，制约了地方税收职能的有效发挥。从实际部门情况看，尽管已经成 立了地方税务局，专事地方税管理，但是对目前地方税格局认识不一，有的认为建立 地方税制是多此一举，浪费资源：有的认为是中央同地方争财权，争财力。理论研究 上的滞后，实践工作中的认识不一，导致目前地方税制建设举步维艰，中央和地方间 财政分配关系仍然是剪不断、理还乱，严重影响了各级政府职能的发挥和整个财政机 制的运作效率。正常的充分有效的政府问的分配关系应该是法制化、规范化、有序化 的。因此，实施科学的分税制，建立起适合我国国情的中央和地方相对独立的两套税 制，辅之以科学的转移支付制度，消除中央和地方财政分配间的上挤下挖，各级政府 在各自的财源范围内增加财力，量入为出、自求平衡，政府间的财政分配关系将会从 无序走向有序，大大提高财政体制的运行效率f 。本文正是基于此研究地方税制问题。 华中科技大学硕士学位论文 l 地方税制建立的理论前提 税收是“政府强制、无偿、非罚与定例地从社会产出中征收的财富 。在现代市 场经济中，政府主要是通过征税方式取得财政收入，将私人和其他经济部门的部门资 源转移到政府公共部门，影响和实现资源有效配置，收入公平分配，充分就业，物价 稳定与经济增长等社会经济目标我国自1 9 7 8 年实行市场化取向改革以来，中间经 过1 9 8 4 1 9 8 5 年两步。利改税一，以及1 9 9 4 年建立新税制，税收逐步成为财政收入 的主要来源，为国家的政治、经济、文化等建设提供了大量资金但对什么是地方税， 为什么要建立地方税制，人们认识并不是很清楚。 1 1 地方税概念的界定 什么是地方税? 这表面上看似乎已经是一个不成问题的问题。远在1 9 9 4 年分税制 改革之前，理论界就有关于地方税建设问题的探讨，在各级税务机构里，也内设专管 诸多小税种的机构，如地方税处、科、股等，因此“地方税”决不是一个薪名词。但 一直得不出统一的规范的内涵，财政税收学界对地方税的定义也不大一致。税收辞 海对地方税的定义是“由中央制定颁布基本法规，归地方管理，收入划归地方财政 作为固定收入的各种税”。中国税务百科全书上的定义是：“中央税 的对称。“由 地方政府征收管理使用或由地方政府征收使用的税，属于地方财政固定收入一。财经 大辞典认为地方税是：“中央税的对称。根据财政体制的规定，是划归作为地方政 府固定收入的税种一。中国税务大辞典的解释是：“中央税”对称，“属于地方财政 固定收入的税种一。在西方，对地方税一般指地方政府所征收的税，但他们所称的地 方政府不包括联邦制下的州政府而是特指州( 邦、省) 以下的市、县政府。例如美国哈 佛大学教授穆斯格雷夫在美国财政理论与实践中指出，地方税是美国州以下政府 的税收，不包括州政府的税收。英国学者西蒙詹姆斯在税收经济学中所讲的地 方税是由“地方政府对应纳税的财产在应税价值所征收的一种财产税一。肯耐斯戴 维在地方财政中对地方税的定义是“地方政府所征收的税 。因此用西方地方税 的定义来对比我国地方税的定义是须加以修正的。因为他们是在既定的分级分税体制 2 华中科技大学硕士学位论文 下，而且人们普遍了解地方政府的特定含义i7 1 。 一个国家一般存在着多级政府，既有中央政府，又有许多地方政府。每一级政府 履行职责，总须有其财政支持，这是政府存在的经济基础。这便存在着中央政府和地 方政府财政的协调必要。一般看来，各国政府间采取的手段大体有三类：一是分税制， 二是政府拨款，三是财政承包。在政府拨款体制下，地方税无名无实。在财政承包制 下，地方税是模糊的，因为除了关税和海关代征的其他流转税外，绝大多数税都下放 给地方征收。然后地方政府根据承包任务上解给中央财政，而税收立法，解释权则在 中央。这种情况下，即使有所谓的地方税，也没有意义。因为中央政府和地方政府共 用一套税制，国税、地税融为一体，难分彼此，地方税名不符实。在这两种体制下， 真正的地方税是不存在的。 分税制是分级分税制财政体制的简称，其内涵为中央和地方根据各自的事权，划 分财权，分别制定相互独立的税收制度，建立中央和地方各自的税收体系。可见，只 有实行分级分税财政体制下，才有真正的地方税之论。 严格意义上的地方税应该是各级地方政权立法、征管、使用的税。因此许多人认 为：除非是依据地方立法而不是中央立法的课征，任何税收都不是真正的地方税。但 是概念的界定是由分析的环境和研究的需要决定的。本文所指的地方税是指在分级分 税制下同中央税相对的，由中央政府以外的各级地方政府依据中央立法或地方立法课 征的归地方政府固定收入的税收。这样的界定并不影响问题的研究，因为如果某种税 依据地方立法能更有利于资源的优化配置，财税体制运行效率的提高，有利于地方经 济的发展，则这种税应由地方立法征收的讨论也在本文的研究之中。 1 2 地方税制存在的理论基础 市场经济是以市场为基础配置资源的经济运行方式，它通过一整套市场机制有效 地调节供给和需求，使社会资源得到合理的配置，从而有效地提供商品和劳务。但是 市场的作用并不是万能的，市场机制也是有缺陷的，也就是常说的舅市场失灵一。市 场失灵的突出表现是公共商品不能通过市场机制来提供。 公共商品是不能由私营部门通过市场机制有效提供的商品。公共商品与私人商品 3 华中科技大学硕士学位论文 相比具有如下几个特征，( 1 ) 效用的不可分割性：( 2 ) 消费上的不排他性：( 3 ) 受益的不 可阻止性：( 4 ) 所有权的不确定性。由于公共商品具有以上几个特性，使市场成为无效 方式。因为市场机制只适应于私人商品的提供，它建立在交换之上，而只有具有排斥 性的可资交换的财产权利之存在，才能进行交换。消费者就产品出价，而生产者则将 产品售与出价最高的人。这样市场的一整套信息体系，使生产者受消费者的需求所引 导。因此，对私人物品而言，市场机制乃有效机制，消费者除非付款，否则即被排斥。 但是公共商品则不然，一则公共商品是共享的，无法减少其他人的消费，不能接受任 一消费者的利益独享。公共商品的利益，既然人人都可分沾，消费者当然不会自愿向 供应者付款。生产者和消费者的联系中断了，出现了公共商品的市场失灵，公共商品 无法通过市场机制提供。 但公共商品的消费又是人们所需要的，必不可少的。既然市场不能有效提供公共 商品，便只有政府公共部门出面以非市场途径提供。 进一步分析，公共商品是具有层次性的。从公共商品受益空间范围看，公共商品 有全国性的，准全国性的，以及地方性公共商品之分。全国性公共商品是可供全国居 民同等消费并且共同享受的物品。准全国性公共商品是满足消费上的非排他性，但不 满足消费上的同等性，不同地域不同行政区的居民在对这类物品的消费上不是机会均 等的。地方性公共商品是指在地方的层次上被消费者共同且平等地消费的物品。 现在的问题是中央政府是否有足够的能力有效地提供所有这些公共商品。或者说 是否还需要比中央政府级别低的地方政府来提供公共商品以增进资源配置效率? 由于历史、社会、经济等各种原因，各地区公民对公共商品的需求偏好是不一致 的。中央政府由于信息的阻隔以及决策能力的限制，不可能完全了解社会福利函数的 偏好序列，这样中央政府很可能错误地把自己的偏好强加于全民头上，也就是说。中 央政府是无法达到社会福利极大化的。那么由地方政府来提供地方公共商品，是否比 中央政府的偏好误识更小呢? 应该说在公共商品与居民偏好之间的关系上，这一假定 是具有根据的。这是因为中央政府与地方政府所辖的居民之间远隔千山万水，这种距 离对于信息的传递是有着相反的效应的，分离越远，信息的不确定性越大。而地方政 府更加贴近自己的居民，信息的不确定性大大减小。因此通过不同级别的地方政府来 4 华中科技大学硕士学位论文 供应地方公共商品比单一的中央提供模式有效得多。所以地方政府不应是中央政府的 行政附属物，不是中央政府的派出机构，而是具有相对独立地提供地方性公共商品义 务的一级政权l 加i 。 由上分析可知，在市场经济条件下，中央政府与地方政府都有自己独立地提供不 同层次的公共商品的义务和职责中央政府提供全国性公共商品。地方政府提供地方 性公共商品政府提供不同层次的公共商品，就是政府的财政支出。既然中央和地方 政府都有独立提供受益范围各异的公共商品的职责，各级政府就应有权决定本级财政 的支出规模。财政支出是要以一定的财政收入作为资金来源的，既然财政支出由各级 政府自主确定，财政收入也应由各级政府自主确定，以便为各级政府有效地提供受益 范围各异的不同层次的公共商品创造财力条件。而在政府财政收入来源中，税收是最 好的最主要的形式。因为它既不会像增发货币二- 样引发通货膨胀，又不需要像发行公 债一样要还本付息，其规模可根据提供公共商品的需要而确定，能保证政府支出有充 足稳定的资金来源。所谓财政收入应由各级政府自主决定，实际上就是税收应由各级 政府自主决定。这样就必然要求中央和地方政府均拥有相应的税收权限和税收制度， 也就是说要实行分级分税制财政体制，即分税制。真正做到“一级政权、一级财权、 一级事权、一级预算、相对独立、自求平衡”。中央和地方政府都要进行各自的税收 制度建设，建立起各自相对独立的中央和地方两套税制，这就是市场经济条件下地方 税制存在的理论依据。 1 3 本文的哲学基础 公共财政的哲学基础是研究地方税制理论和政策的价值基础。它要回答的问题 是，我们应当站在什么角度来制定地方税制财政问题。那么，市场经济下地方税制的 哲学基础是什么呢【3 j ? 1 3 1“机械论一与“有机论一 ( 1 ) 两种国家观的不同哲学基础 在国家观上，学术界存在着两种截然不同的观点，即“机械论”和“有机论”。 5 华中科技大学硕士学位论文 “机械论”者认为，个人是社会活动的真正主体，他有自身的愿望和要求、利益， 并能够在自己所能及的范围内去实现自己的愿望，对自己的利益作出判断。政府是实 现众多个人行为的工具，或者类似于机械装置。 “有机论一者则认为，整个社会是一个有机体，每个人都只是其中的一个成员， 类似于人体中的一个细胞，而政府则是大脑。因此，个人的利益不是独立于有机体以 外，而是内在于这一机体之中的。即它总是与整个社会整体的利益相联系的。 从上述分析中不难看出，机械论所强调的是个人主义思想，而有机论强调的则是 集体主义思想。在什么是社会的本位上，机械论强调的是个人的愿望和要求，认为个 人追求自身利益最大化的动机和愿望是天然合理的，是人类的天性，也是社会进步的 原动力。而有机论者认为，由于社会中存在着人与人之间的相互依存关系，因而集体 利益才是最重要的。个人追求自身利益的动机一旦与集体利益相冲突，就会影响集体 利益，为此，个人应当自觉地调整与集体的关系，个人服从集体。 ( 2 ) 确立以有机论为基础的国家观 尽管机械论在西方国家的学术界有一定市场，但我们认为，在国家、政府与市场 的关系上，社会主流的和基本的观点是有机论。 首先，我们认为，国家是一个由政府、居民和领土三要素组合而成的有机整体。 这三者不可缺一。我们还认为，政府代表了一种社会制度，而不仅仅是一群公务员俱 乐部式的集合体。因此，这本身就意味着本文对于国家、政府的关系研究是基于有机 论。比方说，人是由脑袋和躯干组成的，而且这只能是一种有机组合，即不是任意地 在任何躯干上安一个脑袋就可以变成人，尤其是活着的人，也不是一台可以任意拆开 再拼装起来的机器。同理，政府就是国家的脑袋，而居民是其躯干，且只有将政府与 居民有机组合起来才能形成一个活着的、不断发生着运动变化的国家。 如果按照机械论的观点，则应当将国家看作仅仅是一块有一群人居住的土地，以 此类推，那么，任何一个有人居住的陆地或岛屿都可以宣称自己是国家了。显然，这 不符合实际。 其次，本文认为，社会主义市场经济制度与资本主义市场经济制度是有重大区别 的。社会主义市场经济的最终目标是实现全民富裕，而不仅仅是少数人富裕。中国人 6 华中科技大学硕士学位论文 有这么两句话：“皮之不存，毛将焉附”，“覆巢之下，岂有完卵”。这些都说明，国家 强盛是人民富裕的基本前提，中国的近代史反复证明，只有社会主义才能救中国。因 此，地方税制学作为政府理财的学说，必须以国家和地方强盛为目标。 将这一点归纳到国家观上，即政府是承担了一定社会和历史任务的组织，它要承 担历史和民族振兴的责任，因此，它所代表的是全体居民的全局利益和长远利益。由 于所处的地位不同，居民存在着追求目前和短期利益的倾向，这是客观存在的事实， 而政府的作用就是在此基础上，组织社会生活，并引导人民将目前与长远、全局与局 部利益统一起来。由于长远和全局利益高于目前和局部利益，因而国家利益高于个人 莉益。这就使政府成为凌驾于社会之上的组织。 按照机械论的观点，。政府是一个信托机构，政府官员是受托入。一如果政府的作 用仅仅是将居民的要求集中起来，那么，它必然是短视的、没有国家利益观的政府。 这样的社会就必然是一艘失去目标和航向的船只，不知道将会漂到何处。所以，尽管 机械论的观点在西方有一定市场，但它从来也只能作为政治家的宣传词，而不是一种 政策科学。 当然，在市场经济制度下，我们的最终目标是实现人民的富裕，因此，政府在建 立税制时必须考虑到人民利益，从这一意义上说，我们不主张计划经济时代的那种不 顾人民利益的国家观。社会主义市场经济是一种创造它不可能简单抄袭西方模式， 而是借用西方有用的管理手段去实现我们的目标，因而绝不能将西方的价值观不加区 别地加以引进。 1 3 2 经济人与社会人 “经济人一是经济学的一个基本假定。所谓经济人，是指每个人都是具有私利目 的的。所谓“无利不起早一，无论个人还是企业，他们都在追求着自己的利益，而这 种个人对自身利益的追求是合理的。著名经济学家亚当斯密曾经说过每个人都在 追求自己的利益，而他们在追求着自己利益的过程中。也在促进着社会利益，因此， 社会像一只看不见的手，指挥着个人的行为。这就是著名的。看不见的手”的法则。 当然，在现实的经济分析中，经济人不仅仅指的是个人行为，有时也是指企业行为。 经济人假设出自于个人主义价值观，与之相对的是集体主义价值观。事实上，这 华中科技大学硕士学位论文 两种价值观出自人的“双重人格”，即入类社会从一开始就既有共同劳动、联合起来 抵抗严酷的自然界( 即追求公利) 的一面，也有通过自己的努力来改善个人家庭条件( 即 追求私利) 的一面。从追求私利方面看，入必然是自私的。经济学家将这一点加以理论 化，并作为经济分析的一个合理前提，这就产生了经济人的概念。而从追求公利方面 看，入也有为获得社会利益而放弃私利的方面，即社会入。 在市场经济条件下，经济人的假定在经济领域是合理的，马克思主义也认为，迄 今为止人类所追求的一切，都与利益有关。因此，市场经济制度并不排斥个人主义， 恰恰相反，我们应当鼓励企业和个人以合法手段追求他们的利益。因此，我们认为， 西方经济学中关于经济人的假定和。个人偏好是合理的”观点是合理的。然而，是否 应当将经济人的假定应用到政府行为上，成为税制理论的一个基本假设，这就值得研 究。 ( 1 ) 经济人假定是否也适用于社会价值观? 我认为，社会生活与经济生活是有区别 的，在社会生活中，人们崇尚的是那种“不为名，不为利一的集体主义价值观。集体 主义价值观是与个人主义价值观相对立的。但就其本源来说，两者并不排斥。中华民 族之所以历经千百年而依然巍然屹立，就是因为有许许多多舍生忘死之士，不畏艰险， 前赴后继。如果将经济人观念推广到社会生活中，人们就会变得惟利是图，钻营拍马， 这是与社会主义的道德相违背的。因而我们决不能将经济领域里的价值观与社会领域 里的价值观相混淆，致使人们短视化。 这就是说，本文主张在分析经济行为时，充分运用“经济人 的假定，但在分析 人的社会属性和社会行为时，更注意运用“社会人一的假定。 ( 2 ) 我认为，经济人假定不适宜于对政府行为的分析，尤其是作为分析税制问题的 一个基本假定。 第一，经济人是对人的经济行为的描述，而财政税收是市场经济中的非经济行为。 因此，简单地套用经济人这一假定，就难免在分析过程中因假定不合理而产生判断失 误 第二，事实上，在经济生活中，我国的确存在着比较严重的地方政府保护主义问 题。地方保护主义实际上是一种地方政府的经济人行为。如果我们承认经济人的假定 8 华中科技大学硕士学位论文 是合理的，那就应当承认地方保护主义“上有政策，下有对策”的合理性。 然而我们认为，与其说地方保护主义是天然合理，还不如说它是现行制度存在着 某些缺陷的产物。因为先进的东西是经得起市场竞争考验的，只有那些落后的东西， 无法在正常的市场竞争下生存，因而需要寻求地方保护。因此，我们并不认为地方保 护主义是一种合理行为。地方保护主义是一种市场经济下的“黑流”，它不可能导致 地方政府行为的规范化，而且往往与政府腐败联系在一起。 第三，如果按照经济人的假定，那么政府领导追求“政绩”。等行为应当是合理 的。然而，这恰恰反映了政府行为中的不合理的一面。这也反映了我国制度上存在一 定缺陷。这是与“三个代表 和政府的公共性要求相违背的。因此，从这一意义上讲， 我们也反对将经济人假定作为地方税制的哲学基础。 在如何克服地方政府的“经济人一行为上，本文的基本观点如下：其一是“正经 界”，即以法治国，建立一套完善的制度，包括通过法律，界定政府领导行为中哪些 是允许的，哪些是与其职务所不相容的。这是必要的，但也是有局限性的，因为法律 只能规定那些最基本的是非界限，即最低行为标准。其二是要以德治国，即通过教育， 确立政府的价值观和理想道德观。那种缺乏理想、一心为自己的政府，必然是官僚主 义的、腐败的政府。江泽民同志提出的“三个代表”的理论的重大意义也正在于此。 9 华中科技大学硕士学位论文 2 地方税制建立的原则 地方税收原则是设计或建立地方税收制度应遵循的基本准则，对建立规范化的地 方税制具有极其重大的指导意义。从地方税制存在的理论前提出发，兼顾我国社会主 义市场经济的现实环境，地方税制应遵循下列原则： 2 1 收入充足且具弹性原则 地方税收是地方政府提供公共商品的最主要收入来源，因此地方税收首先且最明 显的要求是应能产生一定的收入，即它们能完全或大部分地补偿地方政府公共支出费 用。对地方政府而言，由于其许多支出是固定的，因而地方税收入不仅要求是充足的， 而且不应随经济的景况变化而波动，以满足地方政府固定支出的需要。同时随着经济 的发展，人口的增加，以及随着国家工业化进程中出现的农村城市化浪潮，人们对地 方公共商品的需求在数量和质量上都不断增长，地方政府公共支出的规模不断扩大， 为应付公共商品成本上升的压力，税收必然要求增加，地方税收应显示出成长弹性， 即它能产生附加收入的能力。能与增加政府支出需求的相应压力适应。当价格上升， 某一地区人口增加以及个人收入增加时税基自动扩展。这里的弹性有两层意思；一是 重要的税基扩展，二是对这种增长征税便利。一方面弹性是自动的，另一方面它取决 于敏锐的处理决策，取决于管理能力，在此我们可以看出，地方税不应是税源零星分 散的“垃圾税”，它同样要有能产生一定收入的主体税种。同时。地方税务机构也要 有相当数量的税务专业人才，以保持对税收工作的敏锐处理决策i 甜。 2 2 公平原则 税收公平原则是指地方政府征税要使纳税人承受的负担与其经济状况相适应，并 使各个纳税人之间的负担水平保持均衡。公平原则对于维持正常的地方税制的运行必 不可少，同时对于维护社会稳定也是不可缺少的。地方税制的公平原则有三个要求： 1 0 华中科技大学硕士学位论文 一是纵向公平，即不同收入水平的税收负担之间的关系，高收入阶层税收负担要高r 低收入阶层的税收负担。二是横向公平，即税收负担与收入来源之间的关系。工薪阶 层不应比从事商业或工企业中获得相同收入的人付更多的税；从事出口生产的企业也 不应比从事国内生产获得相同收入的企业付更多的税。三是地理上的公平，即税负在 不同地区的人口之间应是公平的，居住在同一地区的人部应承担相同的税负。此外， 公平还应从收入和支出方面考察。如果人们生活在具有高水平的政府服务区，那么他 们承担较高税收负担水平就不是不公平的了。从公平原则来看，地方税制由中央统一 立法来套各地不同的经济情况是不妥当的，会破坏税制的公平原则。 2 3 中性原则 中性税收，源于西方经济界，其理论依据是经济资源的优化配置。经济资源是稀 缺的，只有优化配置才能达到全社会最佳的经济效益，用市场经济的手段进行配置还 是计划经济手段进行配置，结果是不同的。理论上的证明和实践的检验，总体看，市 场手段优于计划手段。这也是我国从计划经济转向市场经济的原因。税收包括对什么 征税、对谁征税、征多少税，无一能离开政府的行为，其结果除了减少纳税人可支配 收入外，还会导致纳税人的储蓄、投资、生产、消费之间的选择，产生替代效应。为 了实现市场机制能在资源配置中发挥基础作用，税收的替代效应要尽可能小，使之不 改变纳税人在市场机制下的经济选择，使人们的消费、储蓄、投资、劳动的偏好不受 扭曲，这就是税收的中性原则。我国对中性税收问题的探讨是近几年税收理论研究的 热点之一。学术界主要有两派：。中性税收派一主张实行市场经济的我国，应主要依 靠市场机制配置资源，税收作为国家干预的手段应尽量减少对市场机制的干扰和扭 曲，实行中性税收；与之针锋相对的“非中性税收派一则认为，那种纯而又纯，不对 经济产生任何影响和干扰的中性税收是不存在的，市场机制的缺陷和国情决定了我国 必须实行发挥税收调节职能的非中性税收。对于中央税是否应坚持中性税收原则另当 别论，但是在地方税建设中一定要坚持中性税收原则。 宏观调控体系中的税收手段，不应包括地方税。因为宏观调控致力于全国市场的 统一、开放和竞争，而地方税是作为地方政府提供地方性公共商品的成本。纵观西方 1 1 华中科技大学硕士学位论文 各国作为宏观调控两大主要手段的财政政策和货币政策都是集中于中央政府的。各 省、自治区、直辖市有权“按照国家法律法规和宏观政策，制定地区性的法规、政策 和规划，通过地方税收和预算，调节本地区经济的发展 ，但这只是属于地区性经济 管理问题，而非国家宏观调控问题。因此，地方税制坚持中性税收原则，应该是没有 疑义的。 就地方税收而言，坚持税收中性原则的目的，在于活跃经济要素跨地区流动，使 经济资源在全国范围内达到优化配置。因此，生产要素市场的税基一般不应作为地方 税的来源，地方税收中性原则有三种不同的形式。 第一种，资本输出中性；即地方税收不应影响纳税人在对不同地区投资之间的选 择。在某种税制下，纳税人在国内各地区等额所得的税负相同，使纳税人不必从税率 的高低考虑，来决定投资的地区，则该地区税制就具有资本输出中性。也就是说地方 政府对本地居民在本地区的投资：外地的投资实行无差别的税收待遇。对本地居民在 外地缴纳的税收，在汇总纳税时予以抵扣。 第二种，资本输入中性；即地方税制使在同地区进行相同经营活动的所有公司的 等额所得负有相同税负。也就是说地方政府对本地居民和外地居民在该地区的投资实 行无差别的税收待遇。 第三种，地区中性；即纳税人不论将其资本投在那一个地区，地方税制应便纳税 人与本地政府之间分享的全部本地资本投资报酬的比例，应是相同的。 2 4 法制原则 社会主义市场经济是法制经济、规范经济，实行法治而不是人治。地方税收的法 制原则至少有以下几个方面的内涵： 2 4 1 税收管理权限上的法制原则 就是说在地方税收的管理权限划分上必须有法可依，以法律的形式明确界定中央 和地方在税收管理权限上的分割。包括宏观税收政策的决策权，税收的制定和颁布权， 税法的实施和解释权，税收的开征、停征决定权，税目的增减和税率的调整权，减免 华中科技大学硕士学位论文 税的确定权等。都应该通过颁布税收基本法、地方税法柬明晰。 2 4 2 地方税收立法程序上的法制原则 就是说要以法律形式来明确规定地方税收的立法程序，从税法的起草、提案、讨 论、通过、颁布、解释等都应遵循法定的程序，避免立法上的随意性，提高立法的科 学性。 2 4 3 地方税法执法的法制原则 就是说地方税在执行过程中要依法进行。税务机关要依法征税、执行税法。税务 机关依法征税的权力必须维护，地方税法一经人大立法颁布实施，任何人，任何机关 不得向税务机关也无权向税务机关下达同税法相违背的文件或行政指令，保持税务机 关执法的独立性。 2 5 征管便利原则 征管便利就是说地方政府要有足够的税务行政能力及课征技术来保证地方税的 有效征管。保证颁布的地方税法能有效得以实施。若某种税的开征。地方政府没有能 力保证实施，没有应有的课征技术执行。则最好不要颁布，或不应作为地方税。尤其 是对某些税基狭小。又无特别目的，征税成本高。征管难度大，没有多大意义的小税， 宁肯不开征或等条件成熟再征。 此外，税收课征原则有“量能原则一与“受益原则一之分。前者在征收时考虑个 人负担能力而以个人的总所得、总消费或净财富为衡量标准；后者则强调居民由政府 提供的服务所获得的利益，应支付对等的代价。由于各地方政府相对于其他地区而言。 为一开放经济体系，人民具有移动性。不适合采取再分配政策；另方面，为达量能课 税目的，必须以纳税义务人从全国各地区获取之总所得、总消费或净财富为依据，并 由中央政府课征，以避免因税源产生地与缴交地不同而发生税收所有权之争议。故地 方税征收不适宜采用量能原则，而宜采用受益原则。 华中科技大学硕士学位论文 3 各国地方税收及结构比较 西方各国实行分税制由来已久，各国在地方税建设上都有自己的特色，都有成功 的经验。通过对西方各国地方税制的比较，可以给我国地方税制建设以借鉴和启示。 3 1 各国地方税制的特点 通过对美国、德国、日本、法国、巴西、印度等六个国家的地方税制的一般情况 分析，可以看出有以下几方面特点。 首先，税权划分清楚。各国都在宪法或其他全国性法律中明确规定了地方政权的 税收权限，大多数国家地方政权都有宪法和法律规定的地方税的立法权、征收管理权， 这样就保证了地方税制的完整和独立，利于地方政府根据本地财政经济的需要决定地 方税的征收、税目、税率调整等。 其次，地方税种以法律的形式明确，税种的划分兼顾了政府职能、经济发展、财 政效应、征管效率等标准较为科学、合理。例如，将税源同地方政府职能联系紧密， 能够促进经济发展具有良好财政效应。地方征管效率高的财产、行为目的税，都归 地方税种。韩国的 地方税法明确规定了地方税的税种、税率、征收方法、减免政 策、违章处理及地方税征管的法律条文。日本和其他国家分别制定单项的地方税种法 律。 再次，地方税大都由独立的地方政府的税务机关组织征收，机构设置都按经济税 源区域而非按行政区域设置，保证地方税务机构执法的独立性，免除政府的行政干预。 最后，地方虽有地方税的立法权限，但中央政府保持着或多或少的控制，以利于 全国税制的统一。 3 2 各国地方税收收入结构比较 从西方国家的税收收入在各级政府间的分配情况看，单一制国家的税源大多集中 1 4 华中科技大学硕士学位论文 在中央政府，平均为6 5 6 ，如扣除社会保险税，中央政府税收平均分配比例最高达 8 4 6 。在联邦制国家中，中央政府税收收入占该国总税收比重较低，平均为4 5 6 ( 若 扣除社会保险税其比例为5 8 3 ) 。我国根据国务院办公厅 1 9 9 3 1 8 7 号文件规定，“三 资”企业税收和个体户税收全部由国税局征管后，国税局征管的税约占整个工商税收 的以上，地方税务局征管的税收不到2 0 。各国的社会保险税占该国税收的比例， 平均为2 5 ，而我国尚无此税i 列 从主要西方国家各国地方政府实质收入结构来看。除意大利与荷兰偏低外，各国 地方政府税收收入占总实质收入的比重大体在4 0 - - - 5 5 之间。就整体而言，以联邦 国家较高。西方各国地方税收入占g d p 的比例。联邦制国家平