（行政管理专业论文）公共政策执行模式转换与合作型政府信任关系的构建.pdf

摘要 摘要 2 0 世纪七、八十年代“执行运动”之后，公共政策执行日益受到关注。公共政策执行作为一个 系统工程，在组织内、外部因素作用下，在各执行参与者的互动中，通过各环节的执行过程将公共 政策转化为现实结果，实现社会治理目标。因此可以说公共政策执行是公共事务治理中最有力、有 效的一种治理途径。 传统行政体制下政府垄断公共政策执行权，通过公共政策的制定和执行，实现对社会的统治与 管理。同时，传统体制还坚决排斥私营部门参与公共服务，所以，公共政策执行呈政府单中心执行 模式。因为局限于政府职能部门的单一执行，组织管理方面，会产生官僚行政体制所固有的组织弊 病：执行手段方面，主要采用行政、法律和经济等手段强制执行，易简单粗暴：而在执行效果上， 出现财政压力大，公共政策执行偏差，执行的社会效力下降等问题，从而产生公共信任危机。 全球政府治道变革的过程中，私营机构、非营利性机构、中介组织和公众等社会力量不断参与 公共政策执行，形成公共政策多元执行的局面。在公共政策多中心执行模式下，政府提供制度安排 对多元主体参与公共政策执行的准入、授权、责能、监管加强了规范。其他社会力量通过互相激励、 竞争与合作，优化了执行资源配置，加强了执行过程管理，保障了执行结果反馈。通过公共政策多 中心执行模式的实现，得以增强政府合法性；优化公共政策执行途径；保障公共政策公共性；纠正 公共政策执行偏差：分担执行成本，降低政府投入；提高公共服务的品质和效能。 在公共政策单中心执行模式下，国家利用政策工具对社会统治与管理。习俗型政府信任关系作 为一种国家统治的整合机制，表现出使民众对权威和国家单向性、依附性顺从的功用。近代社会， 官僚体系下政府运用法制管理社会所形成的工具性思维要求把一切都纳入到可操作的框架中来，政 府信任关系出现在政府合法性问题的框架之中。政府把握着在信息、资源等方面的绝对优势，公众 对政府的信任是孙在的，是基于法律制度的存在和委托代理契约而产生的。一旦政府治理出现合法 性危机，契约型信任关系便失去了存在的根基。 在公共政策多中心执行模式下，政府充分发挥服务职能，多元主体通过参与公共政策的制定与 执行实现合作治理，体现出了服务、合作、自治的社会治理要素。政府与各种社会力量之间的信任 在合作过程中逐渐增长，促进了这种具有合作主义的政府信任关系的充分发育。2 0 世纪后期以来的 新的社会变动中，许多新生的社会因素都在为合作型政府信任关系的建构创造着可能：其一是逐渐 形成的多元社会力量，或自主治理，或参与治理，成为独立的社会责任主体，承担起信用责任；其 二是稠密的人际关系及其网络结构决定了整个社会必须全面实现信息共享，相互信任和合作；其三 是全球治理趋势下，全方位立体式的合作与互动所形成的“去中心”的世界合作秩序。对合作型政 府信任关系的构建，则必须有意识地充分利用这些可能因素。重塑政府，转变职能，分权于民；引 导公民与各类民间组织发展壮大，参与治理；完善多元主体发展的制度环境，得以使其有意愿、有 能力、有保障地参与合作治理，并在共治的过程中不断强化合作主义价值观和行为规范，最终达成 合作型政府信任关系的实现。 关键词：公共政策执行模式；单中心执行模式；多中心执行模式：政府信任关系：合作型政府信任 关系 东南大学硕士学位论文 a b s t r a c t i nt h e1 9 7 0 sa n d1 9 8 0 s ，t h r o u g ht h em o v e m e n to ft h ei m p l e m e n t a t i o no fp u b f i cp o l i c y , t h e p e r f o r m a n c eo fp u b l i cp o l i c yr e c e i v e dn e wa t t e n t i o nf r o mr e s e a r c h e ri n c r e a s i n g l y t h ep e r f o r m a n c eo f p u b l i cp o l i c yi sas y s t e m a t i cp r o j e c t ，w h i c ht r a n s m i t sp u b l i cp o l i c yf r o mi d e a si n t or e a l i t i e s t h e r e f o r e ，t h e p e r f o r m a n c eo f p u b l i cp o l i c yi so n eo f t h es t r o n g e s ta n dt h em o s te f f e c t i v em e t h o do f g o v e r n a n c e u n d e ra d m i n i s t r a t i v es e t u p ，g o v e r n m e n tm o n o p o l i z e st h er i g h to fe x e c u t i o n ，a n dr u l e st h es o c i e t y t h r o u g hs e t t i n ga n di m p l e m e n t i n gt h ep o l i c i e s i na d d i t i o nt ot h i s ，t r a d i t i o n a ls y s t e mw h i c hi s n a m e dt h e s i n g l e - c e n t e rp e r f o r m a n c eo fp u b l i cp o l i c yd e t e r m i n e st oe x c l u d ep r i v a t es e c t o rt op a r t i c i p a t ei np u b l i c 8 a n i c e 8 d u et ot h el i m i t a t i o n so fs i n g l e - p e r f o r m a n c e ，t h e r ee x i s tal o to fd r a w b a c k sw h i c hi n c l u d ec r u d e a n ds i m p l em e t h o do f p e r f o r m a n c e ，f i s c a lc r i s i s ，e x e c u t i v ed e v i a t i o n ，c r i s i so f p u b l i cc o n f i d e n c e t a k i n gn p m ( n e wp u b l i cm a n a g e m e n t ) t h e o r ya st h et h e o r e t i c a lf r a m e w o r k ，i ti sf o u n dt h a tm a i n b o d yo ft h ep e r f o r m a n c eo fp u b l i cp o l i c ye x p a n d sc o n t i n u o u s l y s o c i a lf o r c e sc o n s i s t i n go ft h ep r i v a t e s e c t o r , n g o ，i n t e r m e d i a r yo r g a n i z a t i o na n dp u b l i c sp a r t i c i p a t ei nt h ep e r f o r m a n c eo fp u b l i cp o l i c y u n d e r t h ep o l y c e n t r i ce x e c u t em o d e ，g o v e r n m e n tp r o v i d e si n s t i t u t i o n a la r r a n g e m e n t st oa d m i ta n ds u p e r v i s e m u l t i v a r i a t em a i nb o d ya n dt h eo t h e r sw o r kt o g e t h e rt oo p t i m i z et h ea l l o c a t i o no fr e s o u r o e $ ，r e i n f o r c e s e l f - m a n a g e m e n ta n ds t i m u l a t i n ge a c ho t h e r u n d e rt h es i n g l e - c e n t e re x e c u t em o d e ，t h es o c i e t yi sr u l e da n ds u p e r v i s e db ym c g a l so ft h ep o l i c i e s t h ec o n v e n t i o nt r u s tr e l a t i o n s h i po ft h eg o v e r n a n c ew h i c hp l a y st h ei n t e g r a t i o nr o l ei nr u l em a k e sp u b l i c o b e ya n da d h e r et h eg o v e r n m e n t b u r e a u c r a c ya d m i n i s t r a t i o nd e m a n d sao p e r a b l eg o v e mf r a m e w o r k , w h i c hi n c l u d e st h et r u s tr e l a t i o n s h i po ft h eg o v e r n a n c e d u et ot h eg o v e r n m e n th o l dm o s to ft h e i n f o r m a t i o na n dr e s o u r c e s ，t h es u b s t a n c eo ft h et r u s tr e l a t i o n s h i pi se x t e r n a lt r u s tb a s e do nl a wa n dc o n t r a c t o n c eg o v e r n m e n ta p p e a 墙v a l i d i t yc r i s i s ，t h et r u s tr e l a t i o n s h i pw o u l dl o s et h ee x i s t e n tb a s e u n d e rt h ep o l y c e n t r i ce x e c u t em o d e , g o v e r n m e n tp l a ys e r v i c er o l e sa n dm u l t i v a r i a t em a i nb o d i e st a k e p a r ti np o l i c ym a k i n ga n di m p l e m e n t i n g ，w h i c hf o r m sc o o p e r a t i v ea d m i n i s t r a t i o na n dp r o m o t et h eg r o w t h o ft h ec o o p e r a t i v et r u s tr e l a t i o n s h i po ft h eg o v e r n a n c e g o v e r n m e n t sa l et r a n s f o r m i n gf u n c t i o n s ， p o l y c e n t r i cg o v e r n i n gs u b j e c t sa r ei n c r e a s i n gg o v e r n a n c ei n d e p e n d e n c ea n di n s t i t u t i o n a le n v i r o n m e n ta r e c o m p l e t i n gc o n t i n u o u s l y ,w h i c hm a k ep o l y c e n t r i cs u b j e c t sc o o p e r a t i v eg o v e r n i n g m o r ee f f e c t i v e ， c o r p o r a t i s mv a l u e si n t e n s i f y , a n df i n a l l y , c o o p e r a t i o nt r u s to fg o v e r n m e n ta c h i e v e k e yw o r d s ：t h ei m p l e m e n t a t i o no fp u b l i cp o l i c y ；t h es i n g l e - c e n t e ri m p l e m e n t a t i o no fp u b l i cp o l i c y ；t h e p o l y c e n t r i ci m p l e m e n t a t i o no fp u b l i cp o l i c y ；t h et r u s tr e l a t i o n s h i po ft h eg o v e r n a n c e ；t h e 、 c o o p e r a t i v et r u s tr e l a t i o n s h i po ft h eg o v e r n a n c e 东南大学学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。 尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过 的研究成果，也不包含为获得东南大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我 一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示了谢意。 研究生签名：差盟赵e l 期：研究生签名：五盟塑 期： 东南大学学位论文使用授权声明 东南大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆有权保留本人所送交学位论文的复印 件和电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。本人电子文档的内容和纸质 论文的内容相一致。除在保密期内的保密论文外，允许论文被查阅和借阅，可以公布( 包括 刊登) 论文的全部或部分内容。论文的公布( 包括刊登) 授权东南大学研究生院办理。 研究生签名：萎监塑导师签名： 上 修哆一e t 绪论 一、选题依据与意义 绪论 当前西方工业文明业已成熟，由于其自身的弊端和危机充分曝现，从而开始向后工业文明过渡， 而我国才刚刚完成由传统的农业文明向现代工业文明的转换。西方国家为了迎接后工业化的挑战而 对政府、经济发展策略以及社会结构所作的调整，在全球化的背景下势必影响中国，我国在向工业社 会转型的历史过程必然会遭受到后工业化的诸多挑战，需要在发展市场经济和解决工业化、城市化的 课题的同时，去解决后工业化的课题。双重转型决定了当代中国社会必然经历一个社会类型总体性的 和全面的变迁，政府治理范式在社会的变迁中也在逐渐转变，其中必然包含公共政策执行模式的转换 与合作主义价值观与行为规范的构建。 自7 0 年代末以来，世界各国政府陆续开始治道变革的进程，积极探求建立一个能够适应后工业 化要求的政府。这一系列改革包括政府职能的市场化、政府行为的法制化、公共政策参与民主化、 政府权力多中心化。多中心公共治理范式已经被越来越多的国家所接受，主要表现在公共政策执行 变革、提高地方自治水平、还权于社群。 中国政府也在积极寻找其发展的新途径与新模式，自十一届三中全会以来，伴随着经济体制改 革，我国政府不断地还权于市场和社会，其职能的范围不断地从微观领域向宏观领域里收缩，随着 政府改革的进一步深入和第三部门的不断成长，多中心治理模式已初步构建起来。自入世以后，我 国政府更是加快了从微观经济管理领域退出的步伐，导致许多市场领域里都出现了不同程度的混乱。 这就需要鼓励那些活跃在经济领域内的私营机构与非营利组织尽快地承担起政府所放弃的一部分管 理职能，与政府一起合作共同维护好市场秩序，实现公共政策的效用，更好地提供公共物品。政府 职能转变、服务型政府创建、公民参与公共政策制定与执行就是我国政府面向社会转型新要求所不 断采取的举措。 在发展社会多元力量合作共治的过程中，逐渐显现出多中心治理主体之间的信任关系是合作的 前提。越是健全的、和谐的共同治理，越是包含着稳定的信任关系。对于公共政策执行多中心模式而 言，一切共同治理活动都是建立在广泛的、充分的合作基础上的。因此，在公共政策多中心执行模式 的合作主义治理之下构建的政府信任关系，即称之为“合作型政府信任关系”。合作型政府信任关 系既是对原有的治理模式与治理手段的继承，又体现着服务、合作、自治的治理要素。在公共政策 执行多中心模式下，政府不再是垄断性的单一政策执行主体，而是并存的多元执行主体中的一元。政 府通过服务谋求与其他执行主体之间的合作，在共同治理的过程中，政府与各种社会力量之间的信 任度逐渐增加，促进了合作型政府信任关系的充分发育。相应的，良好的政府信任关系也会促使公 共政策执行模式不断优化，良性运行。 本文对公共政策执行治理模式的发展进行了分析研究，在公共政策多中心执行模式下，政府、 市场、公民和第三部门等多元社会主体在执行过程中的合作，所形成的多元体制和互补机制，成为 培育合作型政府信任关系的前提；不断转变的政府职能，逐步形成的服务型政府和逐渐成熟的多元 治理结构对新型政府信任关系的构建有着积极意义。以期在政府重塑，公民社会与第三部门不断发 展的条件下，在公共政策多中心执行的治理机制中实现新型政府信任关系的建构，并在新型政府信 任关系的整合作用之下能更有效地执行公共政策，提供公共物品，实现公共利益。 东南大学硕士学位论文 二、相关研究综述 ( 一) 关于公共政策执行多中心的研究综述 2 0 世纪7 0 年代以前的观点，政治学和经济学的主流观点都坚持认为，制定与执行公共政策只 是专属于政府的一项基本职能，因为满足社会公共需要的公共物品和公共服务应该而且只能由作为 公共部门的政府来提供。这样，公共政策和政府之间就产生了一种必然的一一对应关系。于是，公 共政策领域执行效率低下，出现问题，责任当然归咎于政府。 2 0 世纪8 0 年代以来，诸如公共选择理论、新公共管理等理论不断涌现。这些流派和思潮尽管 存有差异，但都普遍对政府的治理能力进行怀疑。其中，公共选择理论主张减少政府干预，让市场 在公共物品提供中发挥作用。新公共管理则主张把私人部门的管理机制引入政府部门，建立企业型 政府，注重成本一效益。埃莉诺奥斯特罗姆在制度激励与可持续发展一书中提出在公共事务 管理的制度安排方面，“反对把它们要么归入私人领域的制度，要么归入公共领域的制度”，主张在 社会公共事务管理结构上的多中心制度安排，及各种公共的或私人的机构和公民个人采取各种方式 共同管理公共事务，共同分担解决公共问题的责任；强调在公共事务管理中要建立国家社会、 政府公民、公共部门私人部门的相互依赖、互相协商、互相合作的关系，要求由多元主体 在协商合作的基础上共同管理公共事务。 公共政策执行多中心是在政府治理理论与公共事务的多中心治理理论的研究基础一l ，从政策执 行的角度所推演出的治理分支。因此对于公共政策执行模式的演进，要从几个理论角度来考量：宏 观政府治理模式，公共事务的多中心自主治理，国家与市场、政府与公民社会及第三部门的合作伙 伴关系等理论。 改革政府治理模式，增强政府治理能力。奥斯本和盖布勒合著的改革政府企业精神如何 改革着公营部门、奥斯本和普拉斯特里克合著的摒弃官僚制：政府再造的五项战略与政府改 革手册：战略与工具、巴泽雷的突破官僚制：政府管理的新愿景、彼得斯的政府未来的治理 模式、亨利公共行政与公共事务、j 登哈特和i 乙登哈特合著的新公共服务：服务而不是掌 舵、台湾学者林永波编著的政府再造等。 国内学者对当今西方发达国家政府治理改革理论和实践进行探讨分析的专著有俞可平的治理 与善治及其系列论文较早的介绍了西方的治理理论。毛寿龙、李梅、陈幽泓合著的西方政府治 道变革，周至忍的当代国外行政改革比较研究等著作，细致地梳理了政府治理变革的理论脉络。 杨冠琼的政府治理体系创新、顾丽梅的信息社会的政府治理则针对西方国家的政府改革实践 进行了不同角度的研究。 多中心治理理论是以一定区域内公共资源的使用、维护和地方公共物品供给作为分析对象，考 察社会力量对公共事务的多中心自主治理制度，如以奥斯特罗姆夫妇为代表的制度分析学派近年来 出版的系列著作，包括公共事务治理之道、制度激励与可持续发展和公共服务的制度建构： 美国学者麦金尼斯编辑的论文集多中心体制与地方公共经济、多中心治道与发展和多中心 博弈与制度分析等。以及国内对于社区自治与多元共治方面所产生的一些著述如杨团的社区公 共服务论析，唐娟的政府治理论，徐勇，陈伟东的中国城市社区自治等，这些著作主要强 调了社区对自身公共事务的自主治理的制度安排。 还有一些关于公共政策网络包含多元共治意味的文章，如余敏江和梁莹在“公共政策网络”的 基础上，提出“公共政策执行网络”的概念，公共政策执行网络强调公共政策执行过程中的多中心 2 绪论 治理，根据资源优化配置的经济合理性原则和交易成本最小化原则，努力寻求政府、市场、公民和 第三部门等多元社会主体在公共政策执行过程中的均衡点，建立公共政策执行的多中心体制和互补 机制，以更有效地提供公共物品，实现公共利益。周世亮、曹映来在公共政策执行网络- 一种公共 政策执行的新视角中指出所谓“公共政策执行网络”就是公共政策执行过程中各相关要素基于互 动而联结成的关系网络，其内涵要素包括政府、公民、第三部门、企业。并指出的是公共政策执行 各相关要素包括内在和外在的要素，内在的要素说明公共政策执行是个系统的过程，外在的要素说 明公共政策执行是一个与执行环境相关联的过程，公共政策执行网络是一个多中心、互动的治理体 系。 构建国家与市场、政府与公民社会的合作伙伴关系的理论探讨政府治理主体与制度的变迁。这 方面的著作有a 吉登斯的第三条道路、罗西瑙的没有政府的治理、e s 萨瓦斯的民营化 与公私部门的伙伴关系等。从第三部门的角度研究政府治理变革。西方国家第三部门的重新兴盛 与政府改革运动密切相连。政府改革的重要内容之一是把原来承担的诸多公共职能交给社会中的其 他公共组织承担，于是出现了对志愿公益事业的研究。台湾学者秦汉贤主编的志愿服务的理论与 实践、清华大学公共管理学院n g o 研究所编著的系列n g o 研究丛书、王绍光的多元与统一、 秦晖的政府与企业以外的现代化中西公益事业史比较研究对西方国家历史和现实中的第三 部门志愿供给公共物品的情况作了介绍。还有一些学者对西方国家的第三部门理论进行译介，如何 增科主编的公民社会与第三部门。 从上述文献综述可以看出学者们从不同的角度出发关注公共事务治理模式，构成了对公共政策 多中心执行模式研究的基础，这与现实中已形成世界潮流的公共事务治理改革是相互呼应的。 ( - - - ) 关于政府信任关系的研究综述 1 国外研究现状综述 对“信任”问题的学术研究当可追溯到社会学家齐美尔，他认为信任不仅促动交换而且是社会 中最重要的综合力量之一。2 0 世纪5 0 年代，多伊奇对凶徒困境中的信任问题进行了研究，认为信 任是一个个体面临不可预料事件时做出的非理性选择行为；之后卢曼、爱森斯塔德一直到科尔曼、 帕特南、福山等人都从不同的学科和理论角度来研究信任问题。 2 0 世纪5 0 年代之后，学术界对信任的功能进行分析，提出了以信任为核心内容的社会资本问 题，开始探讨信任与公民社会、民主制度等的关系问题，取得了许多研究成果。尼克拉斯卢曼在 信任与权力一书中将信任分为人际信任和制度信任，前者以人与人交往过程中建立的情感关联 为基础，后者以社会的规范制度、法律法规的制约为基础。信任本质上是简化复杂性的机制之一， 信任与社会结构、制度变迁存在着明确的互动关系，信任本身就是嵌入在社会结构和制度之中的一 种功能化的社会机制。当社会发生变迁时，信任的内涵和功能也会相应地发生改变。 罗伯特d 帕特南的使民主运作起来以意大利为个案，在2 0 年实证研究的基础上，发展了 由詹姆斯- s 科尔曼定义的以信任为核心内容的社会资本理论，论述社会资本与制度包括政治制度 的关系以及它们背后的文化传统对民主政治的影响，强调信任、规范和网络等社会资本对于社会稳 定和社会发展的重要意义。帕特南认为，信任是社会资本必不可少的组成部分。他指出，在意火利 公共精神发达的地区，社会信任长期以来一直都是伦理道德的核心组成部分，它维持了经济发展的 动力，确保了政府的绩效，由此可见信任在国家政治生活中的重要作用。而就公共政策执行而言， 社会信任关系形态、信任程度、公民对政府的政治态度和社会关系的心理认同等因素，对公共政策 3 东南大学硕士学位论文 执行网络的构建有着很重要的影响。 福山在其著作信任：社会美德与创造经济繁荣一书中根据社会信任的程度，把不同国家区分 为低信任度的社会和高信任度的社会。在低信任度的社会中，人们倾向于只信任与自身有血缘关系 的人，但不信任家庭和亲属之外的人。家族之外缺乏信任，使没有关系的人很难组成社团或组织。 而在高信任度的社会中，则有着自发的社团性倾向，有着多层次的中间组织，一般的诚实和信任已 经普遍深入日常经济生活中。他认为，社会资本是建立在信任基础上的，而信任又以文化为基础， 所以经信任的传递，文化成为社会资本深层的决定性件。 马克e 沃伦在民主与信任中认为信任与民主密切相关。信任是指包含一种判断，不管是 默示的还是习惯的判断。即由于授予他人对某些利益问题的自由决定权，也接受了他们潜在不良意 愿所造成的易受伤害性。尽管并非所有类型的信任都有益于民主，但越来越清楚的是，某些类型的 信任对于民主的稳定、生机和活力是必要的。 对信任进行研究的学者和论著还有：迪戈奥甘姆博塔的信任：合作关系的形成与破裂、 凯伦s 库克的社会中的信任、吉登斯的社会的构成和现代性的后果、彼得斯托姆 普卡的信任：一种社会学理论、林南的社会资本等。 2 国内学者研究综述 郑也夫在信任论、中国社会中的信任中认为，社会秩序有三个来源：强制、互惠和习 俗。信任的产生与互惠和习俗有着千丝万缕的联系，由互惠与习俗造就的社会秩序是社会成员间保 持丰富信任关系的秩序。国家机器的恰当使用可以维护和加强一个自由繁荣的社会所需要的秩序， 使社会成为一个“有秩序有信任”的社会；国家机器的滥用则将瓦解一个自由繁荣的社会的基石一 一自愿团体和信任，导致一个“有秩序无信任”的社会。另外，郑也夫还组织编译了信任：合作 关系的建立与破坏、组织中的信任等书籍。 张维迎从经济学取向撰写信息、信任与法律，顺应国际范嗣内主流经济学界有关企业和市 场的关系性合约的研究潮流，对社会信任、社会规范和法律制度框架下的社会经济秩序进行探讨。 在信任的来源分类基础上，着重分析了政府管制与信誉之间的关系，就如何重建社会信任提出了自 己的见解。 梁克、董才生等学者闱绕“社会秩序何以成为可能”的问题，从社会学研究的传统出发，把信 任作为理解社会学基本问题( 如制度问题、结构问题等) 的一个核心因素，来把握社会结构和社会 运行的动力学机制。 王绍光和刘欣不仅提出了一种对人际信任的理性解释，还通过经验数据更正了美国华裔作家福 山的结论，认为“相对于世界上大多数国家而言，中国是一个高信任度国家”，他们认为，不同社 会信任程度的高低恐怕不能主要用文化差异来解释，一个国家的社会信任度与其经济发展水平、政 治制度都密切相关，信任不仅有助于宏观经济的增长，而且可能有助于提高微观经济组织的运作效 率。 张康之探讨了政府在社会信用建设中的责任与功能，在原有的三种社会治理模式框架下提出了 三种不同的社会信任类型的次一级解释性框架：习俗型信任、契约型信任和合作型信任，并对信任 作为组织的整合机制进行了研究。他认为从历史发展的总体过程看，农业社会的组织基本上属于权 威整合型的组织；近代以来，形成了权威整合与价格整合的二元组织整合机制；2 0 世纪后期以来， 信任将成为一种新的组织整合因素，它与权威、价格一道构成了组织整合机制的整体。 中国人民大学行政学博士程倩在论政府信任关系的历史类型一文中对应于三种社会信任关 4 - 绪论 系的存在，提出并确立了三种类型的政府信任关系类型：习俗型政府信任关系、契约型政府信任关 系和合作型政府信任关系。对应于农业社会统治型社会治理模式，以权治作为统治行政的治理手段， 存在的习俗型政府信任关系是该农业社会统治型治理的聚集机制；对应于工业社会管理型社会治理 模式，以法治作为管理行政的治理手段，轻视道德的作用，存在的契约型政府信任关系是工业社会 管理型社会治理模式的黏合机制；对应于后工业社会治理模式，以德治作为服务行政的治理手段， 存在的合作型政府信任关系是后工业社会下服务型社会治理模式的整合机制。 本文受到论政府信任关系的历史类型一文中三种政府信任关系的启发，在公共政策执行模 式的转变过程中，在多元主体合作机制的作用下，在政府重塑、公民社会与第三部门不断发展的条 件下，实现新型政府信任关系的培育。 3 关于公共政策执行与政府信任之间关系的一些研究 叶麒麟在社会资本与公共政策执行网络认为从社会资本和公共政策执行网络的内涵，可以 发现社会资本与公共政策执行网络之间的内在逻辑关联性。社会资本以信任为核心，以互惠规范和 公民参与网络为来源，对公共政策执行网络的形成具有重要的作用，即社会资本的充分发育是公共 政策执行网络形成的前提。信任是社会资本的核心，是社会资本必不可少的组成部分。所以对信任 尤其是政府信任的研究是对优化多元公共政策执行模式的研究之必然准备。 梁莹的公共政策过程中的“信任”、重塑政府与公民的良好合作关系和郭台辉的社 会资本：公共政策过程的变量等几篇文章提出治理型的政策网络理论的发展，以及公民社会的兴 起使政治国家与公民社会之间的合作越来越密切，而在政治国家与公民社会的良好合作中也增进了 公民对政府的“信任”，由此增加了“信任”社会资本的储量。同时，丰裕韵“信任”社会资本也 推动着公共政策过程的良性运行。公民参与网络有助于增进政策过程的公开、透明、回应性与责任 性，而这些社会资本的其他形式直接导致信任的产生。政策过程的有效运行推动着信任社会资本的 形成和转化，而信任社会资本的充分发育也是使公共政策过程得以良性运行的基础。 综合上述，许多学者都关注过信任问题，但很少正面地、直接地论及政治领域中信任问题，多 是通过论述社会资本即公民间的信任和公民社会与民主的关系，揭示出社会资本对公民社会与政府 信任的影响。本文将依据与“信任”相关的研究成果，将政府信任理论与公共政策执行多中心理论 相结合，探讨新型政府信任关系的构建。 三、研究方法、可能的创新和研究难点 1 可能的创新和研究难点 本文试图以对公共政策执行模式转换的分析为切入点，以多中心治理理论和政府信任理论为分 析平台，在公共政策执行多中心模式下，在社会治理机制发展的过程当中培育新型政府信任关系， 以及通过合作型政府信任关系的整合作用，实现政府与市场、第三部门、公民社会之间“服务一信 任一合作”。 本文研究存在的困难所在：关于公共政策执行多中心模式的译介和本土研究较少，多中心治理 理论的现有成果多是从公共事务管理和公共物品提供的角度展开的，因此必须以此理论为基础纳入 到公共政策执行模式的研究之下。 在与“信任”相关的研究成果中，少有专门对政府信任关系的研究，少有对不同社会治理模式 下的政府信任关系变迁的研究，将公共政策执行模式的转变作为合作型信任关系培育基础展开研究 更为不多见。因此，这种逻辑上的整合将成为本文另一研究难点。 5 东南大学硕士学位论文 2 研究方法 本文采用的研究方法主要有文献分析法、比较研究法和逻辑演绎法。 文献分析法：阅读和分析相关文献的基础上，通过对于公共事物多中心治理理论依据与现实依 据的分析，归纳公共政策执行的模式框架和不同模式所具有的功能，总结出公共政策执行单中心模 式下的弊端和多中心模式所具有的优越性。结合大量国内外公共事务多中心治理，第三部门和公民 社会发展的研究成果，通过对其整理归纳，总结出公共政策执行多中心模式的执行实体和运行机制。 比较研究法：在历史的范畴内纵向比较了农业社会、工业社会、后工业社会下政府不同的治理 模式和治理手段，以及相应的政府信任关系。发掘政府信任关系与社会治理模式之间的关系。 逻辑演绎法：通过对多中心治理方式与公共政策执行网络的逻辑理解来对公共政策执行新模式 进行整合。 四、研究内容与论文框架 公共政策执行公共政策研究日益受到关注，且其执行模式在公共政策改革运动中发生巨大 变化。因此本文选择以公共政策执行模式变迁作为研究视角和切入途径。以多中心治理理论和政府 信任理论为分析平台，考量了政府、市场、第三部门、公民以及媒体等公共政策执行新模式中的主 体要素及其合作执行公共政策的运行机制。在多中心治理理论视角下思考了公共政策执行单中心模 式与传统政府信任关系存在的某些问题。继以阐释了公共执行多中心模式下合作型政府信任关系的 培育的意义与价值，及其建构之途径。 本文主要内容分三章进行阐明。 第一章首先对公共政策执行的概念及其研究发展进行阐释，明确了公共政策执行在公共政策过 程中的重要性，介绍了演进中的公共政策执行模式公共政策执行的单中心模式到多中心模式。 继之分析了公共政策单中心执行模式的具体执行机构与执行手段和公共政策多中心执行模式的多元 主体结构与执行过程。 第二章阐述了两个论题一是“单中心”执行模式向“多中心”执行模式转换，二是公共政策执 行模式转换下的政府信任关系。公共政策执行模式转变的依据包括：治理理论、多中心理论、公民 社会与第三部门的相关理论等理论依据；“单中心”执行模式所存在的困境，多中心主体分工合作 的现实可行性与合作共赢实现等现实依据。对于公共政策执行模式转换下的政府信任关系，本节根 据农业社会、工业社会和后工业社会的基本历史形态和社会交往形态，把信任区分为习俗型信任、 契约型信任和合作型信任，并在此基础上分别阐述了不同公共政策执行模式下的三种政府信任关系 即习俗型政府信任关系、契约型政府信任关系、合作型政府信任关系。 第三章则主要阐述了合作型政府信任关系的建构途径，主要是从信任主体及各自职能的重新定 位的角度展开的。首先需要转换政府职能，构建服务型政府；同时改善公民社会制度环境，引导公 民与各类民间组织的发展，促进第三部门的发展。通过转变政府职能，培育多元主体参与治理的独 立性，完善多元主体发展制度环境，得以使多元主体有意愿、有能力、有保障地参与合作治理，并 在共治的过程中不断强化合作主义价值观和行为规范，最终达成合作型政府信任关系的实现。 6 第一章公共政策执行模式的转换 第一章公共政策执行模式的转换 传统行政体制下政府作为单一权威垄断公共政策执行，在新公共管理理论的框架下，在全球政 府治道变革的浪潮中，公共政策的执行主体不断扩大，私营机构、非营利性机构、中介组织和公众 等社会力量参加到公共政策的执行中。新公共管理运动打破了政府垄断执行的一元化局面，主张多 元化，在公共政策执行中引人了竞争机制。通过对公共政策执行模式的变迁，得以维护和增强政府 合法性；优化公共政策执行途径：监督保障公共政策公共性：实现多元制衡，纠正公共政策执行偏 差：社会分担执行成本，降低政府投入；整合社会资源，提高公共服务的品质和效能。 第一节公共政策的执行模式及其功能 在两方公共政策科学发展的相当长时期，公共政策执行并没有引起公共政策学者们的应有重视， 公共政策科学被认为是研究公共政策制定的学科，而在公共政策过程链条上缺少执行这一环节。但 是在2 0 世纪七八十年代“执行运动”过程中，执行研究的学者们写下了大量的论著，提出了各种关 于执行研究的途径、理论及模式，拓展了公共政策科学的研究范围，丰富了公共政策科学的理论内 容。 一、公共政策执行及其模式 对公共政策执行进行研究是近几卜年的事情，它的兴起以1 9 7 3 年普雷斯曼( t l p r e s s m a n ) 和 韦达夫斯基( a w il d a v s k y ) 对美国联邦政府的创造就业机会的公共政策项目“奥克兰计划”执 行的跟踪研究而写成的报告执行( i m p l e m e n t a t i o n ) 一书的出版作为标志。通过对“奥特兰计划” 公共政策失效的研究，发现该计划并不是按公共政策制定者所设想的那样被执行的，它并没有取得 预定的目标，问题就出在执行的方式上，尤其是“联合行动”的困难上，他们的工作引发了2 0 世纪 七八十年代，西方尤其是美国公共政策研究领域出现了一场研究公共政策执行的热潮，形成了声势 颇大的“执行运动”( i m p l e m e n t a t i o nm o v e m e n t ) 。 ( 一) 公共政策执行的概念界定 由于公共政策执行研究起步较晚，在短短3 0 多年的研究过程中，学术界也提出了相当多的公共 政策执行理论，但很多理论还不够成熟，在实践中还不能得到很好的验证。这主要表现在公共政策 执行研究的概念还比较模糊，很多学者根据自己的研究也提出不少的概念，但这些概念之间又没有 一个统一的标准，甚至概念之间还相互冲突。 公共政策学家对公共政策执行的理解有两种不同的观点：“一种是把公共政策执行看作是达到一 定目标的手段的行为，另一种是把执行理解为执行参与者之间相互作用的过程。川前者有学者如普 雷斯曼和韦达夫斯基认为：“可以将执行看作目标的确立和适应与取得这些目标的行动之间的一种相 互作用过程。”2 琼斯认为：“执行是一系列指向使一个项目生效的行动，其中尤以组织( 资源、机 1 韩 吴锡汉，金荣枰公共政策学的主要理论【m 】金东日译上海：复旦大学出版社，2 0 0 5 3 9 9 2 j e f f r e yl p r e s s m a na n da a r o nb w i d a v s k y ，i m p l e m e n t a t i o n ( 2 一e d ) b e r k e l e y ：u n i v e r s i t yo f c a l i f o r n i ap r e s s 1 9 7 9 p p x x - x x i 7 东南大学硕士学位论文 构和使项目生效的方法的建立或重新安排) 、解释( 将项目语言转变成可接受和可行的计划和指示) 和应用( 服务、款项、工具等的日常供应) 三种活动为要。川张泰峰教授把公共政策执行理解为： “简而言之，所谓公共政策执行就是公共政策方案被采纳后，公共政策执行者通过一定的组织形式， 运用各种公共政策资源，以实施、服务和宣传等行动方式将公共政策观念形态的内容转化为现实效 果，从而使既定的公共政策目标得以实现的过程。”2 后一种观点把公共政策执行理解为一种过程和 结果，斯诺( c p s n o w ) 和特里林( l t r i l l i n g ) 认为：“任何一项化观念为行动的行为都涉及某 种简化工作，而组织机构正是这种简化工作的主体”：“是它们把问题解剖成具体可以管理的工作项 目，再将这些项目分配给专业化的机构去执行。于是，只有了解组织是怎样工作的，才能理解所要 执行的公共政策，也才能知道它在执行中是如何被调整和塑造的。”3 林永波、张世贤认为：“公共 政策执行可谓一种动态的过程，在整个过程中，负责执行的机关与人员组合成各种必要的要素，采 取各项行动，扮演管理的角色，进行适当的裁量，建立合理可行的规则，培塑目标共识与激励士气， 应用协商化解冲突，期以成就某特殊的公共政策目标。”4 综观以上两种理解，都是从不同的角度来探讨公共政策执行，前者侧重于自上而下的控制，把 其作为一种管理的手段；而后者强调了自下而上的公共政策执行，强调了而产生的行动和结果。实 际上，公共政策执行是一个复杂的现象，我们应该结合这两种观点而动态的界定公共政策执行，它 应是各执行参与者之间互动而形成的一种过程。它是在一系列组织、技术、制度环境等因素决定下， 各个公共政策执行参与者通过互动建立组织机构，运用各种公共政策资源，采取解释公共政策内容、 进行宣传动员、开展局部实验、具体贯彻落实以及实施协调监控等诸多环节，将公共政策观念形态 的内容转化为实际效果，从而实现既定目标的活动过程。这个定义既强调了公共政策执行受外部环 境等因素的影响和制约，又强调了公共政策执行不仅仅是公共政策执行者自上而下的管理和控制， 而是公共政策执行各参与者之间互动的过程。在这个过程中，不仅各个环节之间相互联系、相互制 约，而且每一个环节本身都要涉及众多的参量，其中的任何一个环节或参量出了问题，都会直接或 间接地影响到公共政策功能的有效发挥和公共政策执行的实际效果，因此，我们可以说公共政策执 行是一个系统工程。 ( 二) 公共政策的执行模式 在人类社会处理公共事务的组织结构中，政府是重要的一元和强有力的制度安排，其基本地位、 角色和作用都是其他元素不能够也不可以替代的。传统行政体制下政府垄断公共政策执行，虽然表 面上存在各种不同的执行机构，但这些机构就本质而言，仍然属于政府的组成部分，必须按照政府 的统一原则、统一意志办事，缺乏独立性和自主性，传统体制还坚决排斥私营部门参与公共服务， 所以，公共政策执行呈政府权威单中心执行模式。 在西方国家兴起的声势浩大的行政改革运动中，新公共管理理论兴起，改革政府、重塑政府、 企业化政府的改革方案纷纷出台，为构建新的公共政策执行模式提供了新的思路。按照新公共管理 理论的观点，后工业社会和信息技术的突破在相当程度上改变了人们对政府运行的思考，尤其是网 1 c h a r l e