（行政管理专业论文）新公共服务理论视野下乡镇公务员激励问题研究——以仁怀市九仓镇为例.pdf

新公共服务理论视野下乡镇公务员激励问题研究 以仁怀市九仓镇为例 摘要 我国乡镇政府管理模式由“管制型”向。服务型”转变，对公务员提 出了更高的要求，急需建立一支廉洁、高效、高素质的公务员队伍，这一 过程中如何对公务员实施有效的激励，吸引并留住优秀人才加入公务员队 伍，并充分激发他们的工作积极性和创造性是问题关键。这将涉及激励理 念的选择、激励机制自身设计与制度实施的完善，行政环境及行政组织自 身的改善等诸多内容。面对如此复杂而庞大的系统工程，本文选取了贵州 省仁怀市九仓镇公务员作为实证研究的参照体系，并且结合我国各地政府 构建服务型政府的实际情况，选择在新公共服务理论视野下对九仓镇公务 员激励问题进行分析，并在此基础上提出一个综合的激励系统模式，完善 激励机制。本文分为五个部分：第一章阐述我国政府从。管制型”向“服 务型”转变，在此过程新公共服务理论对我国服务型政府构建的借鉴意义； 第二章明确公务员与政府的关系，阐述服务型政府下乡镇公务员的责任， 并从个案研究入手剖析责任实现现状，暗示需要完善激励机制；第三章提 出激励的在管理的作用及服务型政府下激励应有的转变，分析九仓镇公务 员激励机制存在的问题及其普遍性；第四章基于新公共服务理论构建九仓 镇公务员激励系统；第五章针对九仓镇激励机制中存在的问题提出完善激 励机制的具体对策。本文创新之处在于从一个更新的视角进行理论分析， 结合实证研究方法，在新公共服务理念下实现对乡镇公务员激励机制的创 新，实现多元化的综合激励。 关键词：新公共服务乡镇政府公务员激励 n t o w n s h i pc i v i ls e r v a n ti n c e n t i v ep r o b l e ms t u d y u n d e rn e wp u b l i cs e r v i c et h e o r y 氓e g a r dj i u c n gt o m n s h l pr e n h u ic l t y sac a s e a b s t r a c t o u rg o v e r n m e n tm a n a g e m e n tm o d ef r o m ”c o n t r o l - o r i e n t e d ”t o ”s e r v i c e - o r i e n t e d ”s h i f tt oah i g h e rc i v i ls e r v i c e i ti su r g e n tn e e dt oc r e a t ea c l e a n ，e f f i c i e n t , h i g h - q u a l i t yc i v i ls e r v a n tt e a m ，i nt h ep r o c e s sh o wt o i n c e n t i v ec i v i ls e r v a n te f f e c t i v e l y ，h o wt oa b s o r ba n dr e t a i nt a l e n t e dp e o p l e t oj o i nt h ec i v i ls e r v a n tt e a ma n df u l l ya r o u s et h ei n i t i a t i v ea n de r e a t i v i t y o ft h e i rw o r ka r et h ec r u xo ft h ep r o b l e m t h i sw i l li n v o l v et h eo p t i o no f d r i v i n gc o n c e p t ，i n c e n t i v em e c h a n i s md e s i g na n ds y s t e mi m p l e m e n tp e r f e c t ， t h ei m p r o v e m e n to fa d m i n i s t r a t i v ee n v i r o n m e n ta n dt h eo r g a n i z a t i o ni t s e l f a n ds oo n f a c e dw i t hs u c hc o m p l e x i t ya n dh u g es y s t e m a t i cp r o j e c t ，t h i s t h e w sr e g a r d sj i u c a n gt o w n s h i pr e n h u a ic i t yg u i z h o up r o v i n c ea s a r e f e r e n c es y s t e m ，c o n n e c t sw i t ht h ea c t u a lc o n d i t i o n so fc h i n a ，c h o o s e st o a n a l y s i sp r o b l e m se x i s ti nt h ej i u c a n gt o w n s h i pc i v i ls e r v a n ti n c e n t i v ef r o m t h e p e r s p e c t i v e o fn e w p u b l i c s e r v i c e t h e o r y , t h e np r o p o s e s a c o m p r e h e n s i v ei n c e n t i v ep a t t e r n ，i m p r o v e si n c e n t i v em e c h a n i s m t h i s a r t i c l ed i v i d e si n t of i v ep a r t s ：f i r s tc h a p t e re l a b o r a t e st h e g o v e r n m e n to f o u rc o u n t r yi st r a n s f o r m i n gf r o m ”c o n t r o l - o r i e n t e d t o ”s e r v i c e - o r i e n t e d u l g i v e so u tt h em o d e ls i g n i f i c a n c eo fn e wp u b l i cs e r v i c et h e o r yi nc o n s t r u c t i n g s e r v i c e - o r i e n t e dg o v e r n m e n t ；s e c o n dc h a p t e rc l e a r sa b o u tt h eo f f i c i a la n d g o v e r n m e n t sr e l a t i o n s ，e l a b o r a t e st o w n s h i po f f i c i a l sr e s p o n s i b i l i t yu n d e r t h es e r v i c e - o r i e n t e dg o v e r n m e n t , a n a l y z e st h er e a l i z a t i o no fr e s p o n s i b i l i t y a tp r e s e n tb a s eo nae a s es t u d y ，s u g g e s tn e e dt oc o n s u m m a t et h ei n c e n t i v e m e c h a n i s m ；t h i r dc h a p t e rp r o p o s e s t h ef u n c t i o no fi n c e n t i v ei n m a n a g e m e n t , m e a n w h i l ep o i n t s o u tt h e c h a n g e o fi n c e n t i v eu n d e r s e r v i c e - o r i e n t e dg o v e r n m e n t , a n a l y z e st h ep r o b l e m se x i s ti nt h ei n c e n t i v e t h em e c h a n i s mo fj i u c a n gt o w n s h i pa n dt h e s ep r o b l e m s u n i v e r s a l i t y ； f o u r t hc h a p t e rc o n s t r u c t st h ej i u e a n gt o w n s h i pc i v i ls e r v a n t si n c e n t i v e s y s t e mp a t t e r nb a s e do nt h en e wp u b l i cs e r v i c et h e o r y ；f i f t hc h a p t e r p r o p o s e st h ec o n c r e t ec o u n t e r m e a s u r et oc o n s u m m a t ei n c e n t i v em e c h a n i s m i nv i e wo fp r o b l e m se x i s ti nt h ej i u c a n gt o w n s h i pi n c e n t i v em e c h a n i s m t h e i n n o v a t i o n so ft h i st h e s i sa r et h o s em a k i n gt h e o r e t i c a la n a l y s i sf r o mm o r e u p d a t ep e r s p e c t i v e ，c o m b i n i n gw i t he m p i r i c a lr e s e a r c hm e t h o d s ，i n n o v a t i n g t h et o w n s h i pc i v i ls e r v a n ti n c e n t i v em e c h a n i s mu n d e rt h ec o n c e p to fn e w p u b l i cs e r v i c ea n dr e a l i z i n gm u l t i p l i a b l es y n t h e s i si n c e n t i v e k e yw o r d s ：n e w p u b l i cs e r v i c e ；t o w n s h i pg o v e r n m e n t ；c i v i ls e r v a n t ； i n c e n t i v e 1 v 广西大学学位论文原创性声明和使用授权说明 原创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是在导师指导下完成的，研究工作所取得的成果和 相关知识产权属广西大学所有，本人保证不以其它单位为第一署名单位发表或使用本 论文的研究内容。除已注明部分外，论文中不包含其他人已经发表过的研究成果，也 不包含本人为获得其它学位而使用过的内容。对本文的研究工作提供过重要帮助的个 人和集体，均已在论文中明确说明并致谢。 论文作者签名；三 训7 年莎月易 位论文使用授权说明 本人完全了解广西大学关于收集、保存、使用学位论文的规定，即： 按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版本： 学校有权保存学位论文的印刷本和电子版，并提供目录检索与阅览服务； 学校可以采用影印、缩印、数字化或其它复制手段保存论文； 在不以赢利为目的的前提下，学校可以公布论文的部分或全部内容。 请选择发布时间： 口即时发布口解密后发布 ( 保密论文需注明，并在解密后遵守此规定) 论文作者签予：互茸导师签予：3 易乒呻等月矽日 论文作者签名：互破导师签名：鼻亏，乒呻年多月矽日 广西大掌硬士掌位论文新公薨版务毫论祝野下乡镇公务员t 勤问曩研究一一以仁怀 - r 九它镇为倒 1 选题背景及意义 前言 我国近年提出建立服务型政府的目标，这一目标的提出适应了我国社会发展的必然 趋势，是改革开放深入发展到一个新阶段的标志。服务型政府的建立是一个长期的过程， 在这一过程中，公务员的管理是一个核心环节，因为无论是管制型政府还是服务型政府， 其职能只能通过公务员的工作体现出来。 在学术研究领域，在对传统的行政理论反思的基础上，提出了一种新的行政理论， 即新公共服务理论，为我们建立服务型政府提供了良好的借鉴参照物。传统的公共管理 理论主要是研究政府如何“管制”，而不是如何“服务”的。随着经济的发展，社会不 同行业的收入差距逐步拉大，政府行政透明化程度越来越高，公务员以往在物质利益分 配中的相对优势已不复存在，获得隐性收入的成本也不断升高，尤其在实施税费改革后， 乡镇政府财政紧缺，不少乡镇出现少发或拖欠公务员工资现象，导致乡镇公务员经济地 位和社会地位都里下降趋势，这种巨大的利益落差无疑降低公务员工作的积极性。乡镇 政府公务员激励机制也存在诸多问题，主要表现为：第一，乡镇公务员激励机制设计与 实际情况相背离，在激励上对乡镇公务员激励机制设计的前提一人性假设一直是纯粹 的“道德人”，以精神激励为主，相对忽视物质激励，这明显与我国市场经济体制相违 背，尤其是在工作还是基本谋生手段阶段；第二，激励方式单一，激励形式化。比如， 公务员考核流于形式等。根本无法有效激励乡镇公务员工作的积极性和创造性，甚至出 现大量优秀乡镇公务员流失的现象。因此，建立完善而有效的激励机制以激发乡镇公务 员的工作积极性和创造性，是当前乡镇政府人力资源管理的当务之急。 随着我国构建服务型政府的提出，乡镇政府的执政理念由以往。官本位、政府本位、 权力本位”向“民本位、社会本位、权利本位”转变回。目前，我国对服务型政府的研 究主要集中于宏观和中观层面的研究，对于其微观领域，比如，将新公共服务理论运用 于服务型政府下具体制度的研究还比较少。本文拟从新公共服务这一视角探索如何长 效、科学地激励乡镇公务员，并以此作为本文研究的出发点和创新之处。面对当今社会 。朱常宝、张绪刚，转变政府职能建设服务型政府棚，h t t p - j w w w j i g o v c n ，广西大掌硬士掌位论文触共屐务理论瓤野下乡镇公务员t 动问i 研究一一以仁怀市九它镇为舅 多元利益冲突，乡镇公务员的需要也呈现出多元化。因此，在激励上，应打破以往单一 的激励模式，实现多元化激励。本文立足于乡镇公务员激励的现状，一以新公共服务理论 为理论指导，进而确立以人为本、民主行政为指导思想的激励创新，实现对乡镇公务员 多元综合激励，从而激发乡镇公务员为民服务的热情并引导公民参与治理。 2 相关概念的界定 ( 1 ) 乡镇公务员 根据公务员法公务员指依法执行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工 资福利的工作人员。具体说，就是国家党政机关、人大、政协、审判机关、检察机关、 民主党派的工作人员，即将“党、政、群”工作人员都纳入了公务员范围内。公共部门 主要是指以公共权力为基础的，运用公共权力管理社会公共事物，谋取公共利益，具有 法律和习惯所赋予强制性权力的管理组织机构。其存在的合法性受到公众的信任与支 持，其产出是维持社会存在与发展的公共物品、公共秩序与安全、社会价值的分配。国 家公务员，系指国家工作人员，他们是代表国家从事社会公共事务管理、行使行政职权、 履行国家公务的人员。 乡镇公务员主要是在乡镇的政府单位工作的，且是公务员编制的工作人员，包括担 任乡镇政府领导职务的主要由上级任命的乡( 镇) 长、副乡( 镇) 长等，以及在乡镇政府各 机构，如民政办公室、计划生育办公室、财政所、统计站，卫生院等部门工作的人员， 通过公务员考试选拔产生，职位在“科级”及“科级”以下，担任该级别各种领导和非 领导职务，大多从事事务性工作。 ( 2 ) 乡镇公务员激励 激励是现代组织管理的核心，因为现代组织中的管理者首先就是对人力资源的管 理，正如西蒙所说“组织问题不在组织本身，而在有关的人”。西在中文中，“激励”一 词有两层含义：一是激发、鼓励；二是斥责、批评。在英语中“m o t i v a t e ”既表示激励 又表示动机，说明激励与动机存在紧密联系，要实现有效激励必须先了解动机。从管理 学的角度看，激励包括激发和约束两方面的含义。从心理学的定义看，激励就是持续激 。吴江，胡治岩，公共部门人力资源管理嗍，北京：中共中央党校出舨社，n2 。徐颂陶，国家公务员制度教程【m 】，北京：中国人事出版社，1 9 9 5 年版，p ；l 事霭蒙，管理行为嗍，北京：北京经济学院出版社，1 9 8 8 ，p 7 2 j 一| 犬茸曩士掌位诞r 文除共服务理性嚯u 甲f 乡，鼻公毒员国问l 研究一一以t 斗再靠r 九电嚷为饲 发人的动机的心理过程，通过激励，在某种内部或外部刺激下，使人始终维持在一个兴 奋状态中。激励概念中还包含着这样的要求；个人需要或动机必须与组织目标相一致。 总之，激励是一种积极的管理方式，注重人在组织中的关键性作用，力求以人性化的方 式对待人，开发人的潜能，发挥人的才智，使人们所从事的工作对人产生足够的吸引力， 促使人能积极、主动地工作，提高组织管理的绩效。o 所以对乡镇公务员的激励，就是 通过适当的激发和约束，尽量使乡镇公务员的需要与组织目标相一致，使他们在工作中 充分发挥出自己的潜能、主动性、创造性、积极性，提高行政效率，为实现组织的目标 而努力。公务员激励机制，就是引导公务员实现目标，达到激励和约束作用的一系列制 度安捧。 3 研究思路及方法 本选题主要是从新公共服务理论视野对乡镇公务员激励问题进行研究，为了做到 理论与实践相结合，本文选取贵州省仁怀市九仓镇公务员激励作为个案研究对象。基本 思路为：首先，阐述新公共服务理论对我国服务型政府构建的借鉴，并理清服务型政府 下乡镇公务员责任及激励在管理中的作用。然后，基于新公共服务视角对九仓镇公务员 激励现状进行分析，发现九仓镇公务员激励中存在的问题，分析问题成因及其普遍性。 最后，针对激励机制存在的问题提出解决问题的对策。 作为一项理论探讨同时结合实际运用的研究，本文运用的主要研究方法有： 第一，文献研究法。通过收集多种文献资料，比如：学术期刊、学位论文、杂志、 相关网站等渠道收集资料，研究有关于公务员激励机制研究的学术成果，寻找理论依据 和开拓思路。 第二，实证研究法。作者除了进行相关文献收集研究，还针对研究问题编制调查表 深入到贵州省仁怀市九仓镇对当地公务员考核激励机制问题进行问卷调查，以获得更真 实、具体的信息，充分体现了理论结合实践的方法。 第三，多学科综合运用方法。本文引入了多学科的知识背景，从多维视角对文章内 容加以整理，同时又注重对各学科观点加以融合运用。本文结合政治学、管理学、心理 学、公共行政学、统计学等有关理论与技术，对乡镇公务员激励问题进行创新性地研究， 。俞文铡，管理心理学f 嗍，兰，h ：甘肃人民出版社，t 9 8 8 ，p ；1 9 8 。胨振明，嗣家公务员制度f h q ，福建：福建人民出版社，2 0 0 3 8 ，p ：3 2 6 - 3 2 9 3 广西大学硕士掌位论文新公共服务理论截厨下乡镇公务员激励问题研究一一以仁怀市九仓镇为例 从而体现本文的科学性，拓宽分析的视野，增强说服力。 第一章政府转型从“管制”到“服务” 1 。1 传统行政理论及其局限性 美国行政学家威尔逊于1 8 8 7 年发表行政学研究一文，首次明确提出建立- - 1 3 独 立的行政管理学科，标志着传统公共行政学理论的产生。我们所说的传统行政理论，其 主要特点是，它们以威尔逊以及古德诺的政治与行政的二分法为基本假设，以韦伯提出 的科层制理论为基础，以效率原则作为最高标准。在人事管理上，以事为出发点，目标 指向于效率，仅把公共行政人员看作机械地并严格地执行上级任务的工具。在这样的一 种观念下，公共职业被视为一种类似于私人部门职业的简单报酬安排，为了换得一份稳 定的薪酬，工人们会认真有序地执行所分配的工作任务。 新近的研究表明，这种理论 有着明显的缺陷或局限性，实际的管理过程远比这种观念所描述的情况复杂。人事管理 j 模式中公务人员以及管理对象的个性不同于机器。传统的理论导致缺乏活力与创新精神 等弊端，从而导致该理论在实践中陷入了困境。 2 0 世纪7 0 年代，西方盛行以经济、效率与效益为目标的新公共管理运动，新公共管 理将当代工商管理学取得的成就引入了公共部门管理之中。2 0 世纪9 0 年代初，奥斯本与 盖布勒在重塑政府一书中勾勒出具有企业家精神的政府形象，倡导用企业家精神重 塑政府。新公共管理依靠的是公共选择和委托代理理论，它假定公共行政人员是自利的 “经济人”，在执行公务的过程中总是试图追求个人利益最大化。在人事制度上引进私 营部门的人事管理方式，主张打破僵化的等级制度，实施更加公平且富有灵活性的组织 激励措施，激发公共行政人员以企业家的精神努力提高绩效。但是，新公共管理依靠经 济理性来解释人们的行为，排除了组织文化、心理需要和其他非理性需求的考虑。过分 强调管理主义，片面地追求效率最大化从而脱离了公共管理中的民主性基础，以及公民 权、社会公平与公正、公共利益等重要价值，导致政府公共管理中公共性的缺失，因此， 也受到了人们的质疑和批判。 珍妮特v 登哈特，罗伯特b 登哈特，新公共服务：服务而不是掌舵f m 】北京：人民大学出版社，2 0 0 4 ，p ：1 5 7 4 r - 西大掌硕士掌位论文新公共服务理 e 视野下乡镇公务员激励问题茸院一一以仁杵i 市九仓镇为例 1 2新公共服务理论 2 1 世纪初，以罗伯特b 登哈特为代表的公共行政学者在对传统公共行政理论和 新公共管理理论进行了反思和批判，试图在承认新公共管理理论对于改进当代公共管理 实践具有重要价值的基础上，提出和建立- _ 种更加适合于现代公民社会发展和公共管理 实践需要的新的理论体系新公共服务理论。这种思想集中体现在登哈特夫妇所著 新公共服务：服务，而不是掌舵一书中。该理论是以公民权、社区理论、组织人本主 义与新公共行政、后现代公共行政为基础理论。以为公众服务为核心、以民主参与为手 段，以是否实现公众利益为评价标准。其基本内涵为：( 1 ) 政府的职能是服务，而不是 掌舵；( 2 ) 为公民服务，而不是为顾客服务；( 3 ) 公共利益是目标而非副产品；( 4 ) 公 民权和公共服务比企业家精神更重要；( 5 ) 在思想上要具有战略性，在行动上要具有民 主性；( 6 ) 责任并不简单：( 7 ) 重视人，而不只是效率。该理论在人事管理上，认为公 务员不仅只是传统公共行政中被视为需要官僚职业保障的雇员，也不仅是新公共管理中 市场的参与者及企业家，更确切地说，公务员是那些其动机和回报不只是薪酬和保障的 人们，他们希望自己和其他人有区别，对他人的生活产生影响。晰以在公共行政人员 管理上强调对人的重视，善待公共行政人员，从而使他们善待他人，引导公民参与治理， 超越权力的腐败，成为公民的榜样。总之，该理论充分体现了民主治理理念，强调政府 的职责是为公民服务，并通过政府与公民之间开诚布公的对话和广泛的公民参与来追求 公共利益。新公共服务理论中强调要求公务员为公民谋福利的同时积极引导公民参与， 让公民意识到维护和促进公共利益是政府、公民、社会共同的责任，这也就决定了公务 员承担的责任比以往更复杂，不仅要对行政效率和结果负责，还必须注重道德和民主。 但是，公务员在执行公务的过程中面对着多元的价值冲突。因此，在公务员管理中必须 强调对公务员的激励是为了使其更多的关注公共利益，引导公民参与，更好地为公民服 务。 我们可以从传统公共行政、新公共管理、新公共服务理论之间传承关系中来了解新 公共服务理论的基本内涵。台湾学者李宗勋把传统公共行政、新公共管理和新公共服务 之间的传递关系概括如f 表卜1 ： 。珍姚特v 骨哈特，罗们特b 髓晗特，新公共服务：张务嘶1 i 是掌舵【m 】，北京：a r 人学版丰 2 0 0 4 ，p ：1 5 9 5 广西大学；顷士掌位论文新公苦朝民- j r 理论视蜀 下乡镇公务# r t 激动问题研究一一以仁怀市九仓镇为例 表1 1r 新公共管理j 与r 新公共服务j 之视野递移。 管理类别比 传统公共行政新公共管理新公共服务 较项目 初级理论与政治理论，以社会科学所经济理论奠基于实证社 民主理论，包括实证、诠释 与批判学派、后现代之知识 认识论基础扩大的社会与政治评论会科学之复杂对话 途径 理性与人类 有限理性、行政人 技术与经济理性、经济 行为人、自我利益决策者 策略理性、理性的多元测试 公共利益观 法律的政治界定与表达个人利益聚集的代表共享式价值的对谈成果 公仆向谁负 雇主与选民顾客公民 责 政府的角色操桨导航服务 达成政策目既有政府机关的存 创造机制与诱因结构以 建构公共、非营利与私人部 透过私人与非营利团体门结盟以符合对需求的相 标的机制政计划 达成政策目标 互同意 层级节制：行政人员像民 多面向：公共服务人员必须 课责的途径市场驱力关注法律、社群价值、法制 选政治领袖负责 规范、专业标准与公民利益 为了符合企业精神 行政裁量 行政官僚有限裁量 有限且负责的裁量需求 目标而广泛裁量 组织结构的在机构内与管制顾之由 分权式公共组织 内外领导共同领导的合作 假定上而下的官僚权威结构 公仆与行政 公共企业精神、政 公共服务、企求贡献社会官僚激励基薪资与福利、公务员保障 府精简 础的假定 对于此表所作的概括，其中有些内容我们有不同的看法，例如把“传统公共行政” 的“理性与人类行为”界定为“有限理性、行政人”是值得商榷的。传统行政其实建立 在“全能理性”基础上的。认为政府可以制定出完美的方案，公民只要执行就可以了。 这也是“管制型”政府的基本预设。目前，构建服务型政府现己成为我国各级地方政府 改革的目标，服务型政府则必须是有限政府，其宗旨就是为公民服务而非管制。 1 3 服务型政府与政府转型 通常政府的类型区分为管制型、服务型，。还有学者从政府的假定上分为全能型、 有限型政府。这些概念对我们分析政府转型非常必要。“管制型是一种传统的政府模式 。李宗勋，新公其服务视野下行政法人化的未来走向，米源：u 帆n m pg o v t w n m i n , 2 0 0 4 2 2 4 4 也有4 ：少学荷六这两种娄型之间加进一个“管挫型” 广西太掌硕士学位论文新公共服务理论视野下乡镇公务员激动问题习院一一以仁_ 林市九仓镇为例 其优点是能有效防止违法行为的发生，确保社会的稳定发展，其不足的方面是适应社会 行为的复杂多样的能力较差，无法应对政策、法规的滞后性，政府的管理成本过高。“我 们政府虽然强调的是服务，但实际上对社会仍然是一种管制，还是表现为管制型政府。 管制型政府的基本特征是：第一，命令行政：第二，一统行政；第三，人情行政；第四， 经验行政；第五，弱责行政。管制型政府会带来哪些危害昵? 第一，政府主导；第二， 救世主观念；第三，善权专权，失去监督：第四，全能政府职能无限扩长。”。从经济 管理的角度看，我国长期以来曾是完全计划体制，具有管制型政府的典型特征。经济学 家吴敬琏称，在计划经济条件下，机构的职能是配置资源。 改革开放前在我国一直是以“管制型”为政府的主导模式，改革开放以后政府职能 转换为经济调节和市场监管，主导模式相应向“服务型”转变。比如：从经济体制的角 度看，我国计划体制向市场体制转换的过程中，政府机构中原来的计划部门的主要职能 应该是提高收集信息、处理信息的能力，做出计算，提出当前经济发展中存在哪些问题， 供企业和政府机构参考，由后两者做出决定，而不是直接参与配置资源，即由原来的管 制型向服务型转换。管制模式相对忽视和弱化了政府的服务职能，在党的十六届三中全 会明确提出要重视政府的“社会管理”和“公共服务”职能，才突显出公共服务的重要 性。温家宝总理于2 0 0 4 年2 月首次提出“服务型政府”概念。有些学者认为，服务型政 啊就是在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程 序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。其基本 特征为：政府是以公民为本位，坚持依法行政原则，为公民提供优质、高效的服务，明 确公民需要在政府活动中的决定性作用，注重公民参与，充分体现民主行政理念。 不难看出，新公共服务理论对我国服务型政府的构建具有重要的借鉴意义在构建 服务型政府的过程中必须注重公民权，逐步实现公共服务主体多元化，由以往政府主导 的治理模式，向政府与公民平等身份基础上的互信合作、互动共治模式转变，在公务员 管理上打破以往单一的激励方式实现多元化的激励，这就是作者选择在新公共服务理论 视野下对乡镇公务员激励问题进行研究的原因。 构建服务型政府，使得政府从传统的“管制型”政府向“服务型”政府转变，是一 项艰难的系统工程，其中最关键的环节就是要实现由“政府本位”向“公民本位”的转 变，而这一转变是很难自动实现的。公民满意的政府行为是以拥有高素质高能力的公务 。刘熙瑞，服务型政府盛我圈政府的必然选择【j 】，h t t p ：w w w g w y u a nc n h t m l k s k t s h u 2 0 0 7 0 6 0 9 5 0 5 0h t m l 。刘j 霹瑞，胎务型政扁一“经济垒球化背景l ：中国政府改革的目标选掸，巾国行止叟管理，2 0 0 2 年第7 期 7 广西大学习【士学位能i 文囊心 舅j 属杀理能唯u 忭乡镇公务员明b 问【研完一一以宦冲h r ，l 啊为事 员队伍为基础，公务员能否转变观念，提高自身能力和素质就成为建设服务型政府的内 在要求和重要保证虽然，具有中国特色的公务员法已经出台，使得公务员管理有了法 律基础，使得公务员管理走上了规范化、法治化、科学化的道路，然而，这只是第一步， 只是开始，事情的发展不会因为一部法典的颁布而一步到位。 相对于我国由计划经济向市场经济的转变，乡镇一级行政组织公务员管理上的转变 则相对滞后，大多还是基于。管制型”模式，尚未摆脱计划经济时期的管理方式，强调 公务员服从上级命令，执行上级决议，以集体利益为重，忽视个人利益，权力过于集中， 决策缺乏民主等现象，明显与服务型政府所倡导的民主行政相背离。因此，在构建服务 型政府过程中，在公务员管理上乡镇政府如何抛弃以往管制型模式下的种种弊端，在民 主行政理念指导下，承认乡镇公务员合理的个人利益并积极引导他们树立起为民服务的 公共精神，主动投身于服务型政府的建设，急需乡镇政府构建一套科学有效的激励机制 第二章公务员在政府公共服务中的职责和修养 2 1 政府与公务员之间的关系 前文中多次提到“政府”一词，研究公务员的管理，就不可回避“政府”这一概念。 尽管无论在日常生活中还是学术研究中经常使用这一概念，但关于政府的定义，难有一 个统一的说法，但一般把该词的含义分为广义说和狭义说。广义说的政府，泛指一切国 家政权机关，如立法，司法机关，行政机关以及一切公共机关，是国家的立法机关，行 政机关和司法机关等公共机关的总合。狭义说的政府，专指一个国家的中央和地方的行 政机关。在我国，一般在狭义上使用这一概念。我国一般把政府界定为执行国家权力， 进行政治统治并管理社会公共事务的机关。我国宪法中的“人民政府”就是指各级行政 机关，即狭义的政府。政府是一个国家的中央和地方行政机关的总合，政府是国家机器 的最主要组成部分。政府一般设公安、司法行政、国防、外交、财政、工业、农业、商 业、交通运输、科技、文教、体育、卫生、环境保护等职能机构，分别管理国家各方面 的行政事务。 现代国家有单一制和联邦制之分。我国属于单一制国家。从管辖范围来看，单一制 国家的政府可分为中央政府和地方政府，联邦制国家则有联邦政府、邦( 州) 政府。单 8 广西大学硬士掌位论文除共服务理论覆野下乡镇公务员纛动向题研究一一以仁怀市九仓镇为倒 一制国家的中央政府代表国家，行使国家最高行政权力，统一领导国家事务地方政府 则在中央政府统一领导和监督下，负责本区域内的公共事务。依我国宪法规定，国务院 即中央人民政府和地方各级人民政府共同构成了我国的政府。学术界把政府的功能和作 用分为职权、职责、职能三个方面加以界定。政府职权即行政权是指法律赋予政府机关 的权力，我国政府的职权是通过各级人民代表大会赋予的。政府的职责是指政府因拥有 法律赋予职权所产生的责任。政府的职能是指政府依法在国家的政治，经济以及其它社 会事务的管理和服务中所应履行的职责及其所应发挥的作用。文革时期，我国实行所谓 “革命委员会”制度，文革结束后，则陆续恢复正常的行政建制。就基层政权来说，从 1 9 8 3 年开始撤销人民公社，实行乡镇建制，根据宪法和组织法的相关规定，乡镇级政府 是我国基层国家行政机关和乡镇人大的执行机关，执行乡镇人大的决议和上级国家行政 机关的决定和命令，管理本行政区域内的行政工作，是我国基层社会的行政“末梢”。o 为公民服务其实是中国政府早已做出的政治承诺，“全心全意为人民服务”曾是响 彻全国的政治口号。然而，只有服务型政府概念的提出和实施才有可能使得这一口号变 为现实。服务型政府的本质特征就是尊重公民权，实现民主行政，要求政府以公民需要 为基础，不断加强自身服务能力建设，为公民提供服务，满足公民需要 政府职责的实现最终要由国家公务员来完成。1 9 8 7 年党的十三大报告指出：“在政 府中行使国家权力，执行国家公务的人员”。1 9 9 3 年的国家公务员暂行条例第三条 规定，我国的公务员专指各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员，既包括政府 组成人员与领导职务序列的其他人员，又包括非领导职务序列的其他人员。依据2 0 0 5 年 通过的新的公务员法的规定，党务机关、权力机关、审判机关、检察机关以及群众团体 等单位中的工作人员，只要是依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资 福利的，都属于公务员范围。政府的目标只是一个抽象的概括，其工作目标必须具体落 实到公务员个人的具体工作职责中，民主理念能否更好地溶入到政府公共管理和公共服 务中，服务型政府建设能否顺利实施，公民对政府服务的满意最终还是由公务员决定的。 因此，必须理清公务员与政府之间的关系，明确公务员职责，加强公务员管理，为服务 型政府构建打下基础。 从法律关系上说，公务员法律关系双方当事人中，一方必定为机关( 仅就我们的研 究范围来说，就是政府) ，另一方必为特定的公民。公务员法律关系本质上首先是一种 国家委托关系，其中双方当事人虽然都能代表机关，行使一定的公共权力，但机关总处 咯太军i 乡镇机构改革挑战与对策d 咽，广东：广东人民出版社，2 5 3 ，p ；2 0 5 9 广葛r 大掌习e 士掌位论文新公共服务理性曩习| 下乡镇公务员激励问曩习 昭一一以它计阳r 九它镇为审， 于主导地位，有权对公务员进行一定的管理和监督。公务员因担任公共职务而能以机关 的名义实施公务活动。随着2 0 0 6 年 公务员法的实施，除了以往的用人方式，在十 六章中明确提出某些具体工作职位可以实行聘任制，说明我国的公务员与政府之间的法 律关系可以确定为委托代理关系和雇佣关系的复合关系。委任代理关系下，如果责任机 制不够健全，政府和公务员之间的利益博弈将产生冲突，政府目标难以实现。雇佣关系 下，政府引入了私营企业较为先进的管理方式，政府与公务员之间的权利义务更为明确， 其权利保障机制和责任系统的建立也将更加完备。但是，目前在乡镇中还是以委托代 理关系为主导，聘任制还处于发展阶段和辅助地位。因此，在明确政府与公务员关系的 基础上，乡镇政府必须明确根据国家法律法规、方针政策，结合当地的实际情况，明确 公务员的具体责任，并通过奖惩等手段激励公务员认真负责地履行职责 2 2 服务型政府下乡镇公务员的职责与修养 政府模式由“管制型”向。服务型”的转变，意味着公务员所承担的责任和义务也 应该发生相应的变化。公务员最主要的义务，就是履行职责，保证政府工作的正常运转， 实现政府的职能作用。公务员的职责，通常来讲，就是职位所要求的职责。由于公务员 的职位各有不同，因此就具体职责来说，某一政府机构中，主要负责人，中层领导人员、 一般工作人员因为职位不同而各自履行不同的职责。当需要一名公务员履行某种职责 时，就需要赋予其相应的职务，不需要其履行该职责时，自然就要免除其职务。登哈特 指出新公共服务视野下的公务员，对于公共方案和资源，应该了解这些并不属于他，而 是应负起充当公共资源的管理者、公共组织的保护者、市民主义与民主对话的促进者、 社区参与的催化剂及基层服务的领导者，强调公务员不仅要与民众分享权力，共同解决 问题，更需要重建其治理过程负责参与的角色，在多元化、流动、动态的公共事务中， 在民主、社区、公共利益系统中建构公民参与及责任共承。 乡镇政府位于我国政府体系的末梢，直接面对广大农民，而我国人口构成中，农村 人口仍然占绝大多数。因此，对于我国乡镇政府而言，它们的重要性就在于：如何解决 好我国广大农村存在的各种问题和冲突，满足广大农民的合理需求。这也是维护好我国 基层社会稳定，推进社会和谐发展的关键所在。与此相联系，在我国公务员队伍的构成 。徐银华等，公务员法新论【m 】，北京：北京大学出版社，2 0 0 5 1 0 ，p ：4 1 。周玮，论我国公务员与政府的法律关系 j 1 ，辽宁行政学院学报，2 0 0 7 年第3 期 1 0 广西大掣啁士掌位崔文新公共纛务理性幸u 学下乡镇公务正【动问囊l 爿i ，巴一一以仁埠卜打a ，1 镇为饲 中，乡镇公务员占绝大多数。乡镇公务员位于我国庞大公务员体系“金字塔”结构中的 最底层，他们提供公共服务的态度和能力，直接关系到国家基层政权的稳定。如何激发 乡镇公务员工作热情，改善工作态度，树立为民服务及民主行政意识，对于加强我国乡 镇公务员管理和政府顺利转型具有重要意义，可以说，我国要稳定持续发展，乡镇政府 的高效运行，乡镇公务员队伍的建设起着举足轻重的作用。 新公共服务理论建基者登哈特认为，无论是传统行政还是新公共管理，都倾向 于将公务员责任问题过于简单化，面对当今公共服务现实，公务员面对着多元化的价值 冲突，受到并应该受到的包括公共利益、宪法法令、其他机构、媒体、职业标准、社区 价值观念和价值标准、环境因素、民主规范、公民需要在内的各种制度和标准等复杂因 素的综合影响，而且他们应该在多元的价值冲突和复杂的价值判断下也能并且应该为了 公共利益而为公民服务。o 因此，我国地方政府在构建服务型政府的过程中，乡镇公务 员承担的责任也比以往更加复杂，作为服务型政府中最重要的资源和主要支撑者，把服 务型政府建设付诸实践，应承担哪些责任呢? 新公共服务理论下，公务员的责任被地界 定为专业责任、法律责任、政治责任、民主责任雪，最终目的在于确保政府对公民偏好 和需要的回应。 第一，专业责任。随着社会上突发事件日益增多，服务型政府必须是有限政府，集 中力量处理必须由政府才能解决的社会问题。乡镇公务员在提供公共服务的过程中必须 不断提高促进发展与改革、维护社会稳定的本领，不断提高组织群众、宣传群众、服务 群众的本领，拥有较高政策水平和敢于决断的魄力。同时，还必须坚持在学习中提高， 在研究中探索，积极参与公务员的初任、任职、专门业务和更新知识培训，加强计算机 应用能力和外语能力等，增强创新精神、结合当地当时实际创造性地开展工作。此外， 还必须提高自身政治素质和道德品质。乡镇公务员作为群众的“公仆”，直接面向并服 务于广大的农民群众，服务于当地“三农”事业，服务于经济、文化、教育等方面的 发展，他们的道德品质、言行举止、工作作风等在社会中有着很强烈的示范作用。因此， 乡镇公务员必须具备较高的政治素质和道德品质，成为公共利益的道德领袖，在实现和 维护社会公共利益的实践过程中，应以身作则积极为公民树立好榜样，将伦理道德进行 内化，使自己的人格得以升华，增进和巩固整个社会伦理道德。 ， 第二，法律责任依法行政，是构建服务型政府的根本保障，也是对公务员的基本 石i 匿- 石i 手荟戛石画画鬲五i 话磊耍 口旧，北京：中国人民大学出版社，2 0 0 5 i i ，p ：3 8 2 o 珍妮特v 登哈特，罗伯特b 登哈特，新公共服务：服务而不是掌舵咖，北京：人民大学出版社，2 0 0 4 ，p ：1 3 0 l l j - 酉，“扛司| 士掌位能i 文n 辞囊攮毒毫荫t 蜀| 下乡 鼻公务员渤问l 研究一一以它珥再7 t b l 它喇为 曩 要求。目前，一些乡镇政府在公众中缺乏公信力，其中一个重要原因是没有做到有法必 依、执法必严、违法必究。因此，乡镇公务员特别是领导干部，必须认真学习掌握国家 的法律法规，除了要透彻地掌握自己本职业务工作各项法规政策以外，还要认真学好宪 法、行政许可法，国家赔偿法、行政复议法、行政诉讼法、行政处罚法等依法行政所必 需的法律法规知识，避免少数乡镇公务员因为不懂法而出现的违法乱纪行为，更好地为 村民进行政策法规的宣传教育活动，牢固树立依法行政的观念，秉公执法，完善执法程 序，不断提高依法决策、依法办事、依法管理的能力和水平，切实将政府管理经济社会 和提供公共服务的各种行为纳入依法运转的轨道，避免出现“人治”大于法治现象，履 行好公务员的廉政责任。 第三，政治责任。为人民服务，让人民满意既是我们党的优良传统，也是在新时代 公务员神圣的政治责任。服务型政府宗旨就是，在公民本位的理念下为公民服务。公务 员作为乡镇一级行政组织行政权力的实际执行者，他们的职责不是管理、控制，而是为 公民提供满意的服务相对于城市一级公务员工作环境，由于乡镇公共设施建设、办公 条件等方面相对于城市有较大差距，交通不便利，而且村民文化素质普遍偏低、法律意 识淡薄、思想保守，宗族意识严重，但要求加快发展经济文化，改善基层民主的愿望日 益强烈。这些艰苦的工