（公共管理专业论文）我国政府投资项目管理体制及模式研究.pdf

t 0 2 2 0 1 7 0 3 0 晶慧 我国政府投资项目管理体制及模式研究 摘要 我国政府投资项e l 管理体制及模式研究 我国目前的政府投资项目管理模式与社会主义市场经济体制的要求还很不适应， 政府无法对项目总投资进行有力的控制，项目管理弱化，投资效益低下，随着经济体 制的转轨和市场机制的深入发展，探索新的政府投资项目管理模式已势在必行。 本文系统地阐述了政府投资项目、政府投资项目管理体制的概念，深入分析了当 前政府投资项目管理体制中存在的弊端，着重研究了几个发达国家和地区在政府投资 项目管理方面的先进经验，并利用所学知识对改革我国的政府投资项目管理模式提出 了措施与建议。 本文主要研究内容有： ( 1 ) 首先对本文立题的必要性、研究方法及研究内容进行了说明。 ( 2 ) 分析了当前政府投资项目管理体制中存在的弊端，及其对财政性资金投资 效益和社会经济发展的危害。指出其深层次的原因在于政府经济职能界定不清、项目 参与方众多与投资管理主体不明存在矛盾、投资管理体制改革滞后与建筑市场的逐步 规范之间存在矛盾三个方面。 ( 3 ) 针对队上矛盾，本研究对我国政府投资项目管理模式改革提出若于建议。 ( 4 ) 以二海市为例，实证研究了代建制模式在政府投资项目中的运营。 关键词：政府投资；项目管理；管理模式 我囡政府投资项目管理体制及模式研究 a b s t i 矾c t a tp r e s e n t ，t h em o d eo fg o v e r n m e n t i n v e s t e dp r o j e c t s ( g i p ) s u p e r v i s i o n d o e s n ta g r e ew i t ht h er e q u i r e m e n to f t h es y s t e mo fm a r k e t e c o n o m yi n o u r c o u n t r y ，g o v e r n m e n tc a n tc o n t r o lt h eg r o s si n v e s t m e n to fg i p ，a n dr e s u l ti n t h eb a dy i e l d a l o n gw i t ht h ec o n v e r t i n go f t h es y s t e mo fe c o n o m ya n dt h e d e v e o p m e n to fm a r k e tm e c h a n i s m ，r e f o r m i n gt h em o d eo fg i ps u p e r v i s i o ni so n t h em o s tu r g e n ts i t u a t i o n t h ea u t h o rh a se n g a g e di nt h ea p p r a i s a la n ds u p e r v i s o r yw o r ko fg i pf o r m a n yy e a r sa n dk n o w ss u p e r v i s i o nr e f o r m sn e c e s s i t ya n du r g e n to fg i p t h i s a r t i c l er i g h td e v e l o pr e s e a r c hb a s et h ea u t h o r sp r e c i s e l yc o m p r e h e n s i o nt o s u p e r v i s i o no fg i p 。 t h i st h e m se l a b o r a t e st h ec o n c e p to fg i pa n di t s m a n a g e m e n ts y s t e m c o m p r e h e n s i v e l ya n ds y s t e m a t i c a l l y ，a n a l y z e st h em a l p r a c t i c ee x i s t e di nt h e c u r r e n tm a n a g e m e n ts y s t e mo fg i pt h o r o u g h l y ：e m p h a t i c a l l ys t u d ys o m ea d v a n c e d e x p e r i e n c ei nm a n a g e m e n to ft h ep r o j e c tb yg o v e r n m e n ti n v e s ti ns o m ed e v e l o p e d c o u n t r i e sa n da r e a s ，p r e p o s es o m em e a s u r ea n dt h es u g g e s t i o nt or e f o r mt h e m o d eo fg i ps u p e r v i s i o ni no u rc o u n t r y t h i sp a p e rm a i n l y ：( 1 ) c o n t a i n st h en e c e s s i t ya n dt h er e s e a r c ht e c h n i q u e t os e tu pt h et o p i co ft h i st b e s i s ( 2 ) s t u d i e st h eh i s t o r i c a le v o l u t i o no f s u p e r v i s i o nm o d eo fg i pi no u rc o u n t r ys i n c et h ef o u n d i n go ft h en a t i o n ( 3 ) a n a l y z i n g t h ec u r r e n tl i m i t a t i o ni nt h eg i pa n di t sh a r mt ob e n e f i to f f i n a n c i a lc a p i t a la n ds o c i a le c o n o m yd e v e l o p m e n t ，p o i n t so u ti t sd e e p e rr e a s o n l i e si nt h r e ea s p e c t s ，t h a ti st h eg o v e r n m e n te c o n o m i cf u n c t i o ni su n c l e a r ： t h e r ea r ec o n t r a d i c t i o nb e t w e e nm a n yp a r t i c i p a t i o n sa n dt h eu n c l e a rm a i nb o d y 0 ft h ei n v e s ts u p e r v i s o r ；t h e r ea r ec o n t r a d i c t i o nb e t w e e nt h el a go fr e f o r m i n g t h ei n v e s t m c n ts u p e r v i s i o ns y s t e ma n dt h eg r a d u a l l yc r i t e r i o nm a r k e t o f c o n s t r u c ti o n ( 4 ) p r o p o s e st h em a i nt h o u g h tt or e f o r ms u p e r v is i o nm o d eo f p r o j e c t s i st o a d o p t t h ed i f f 。e r e n t s u p e r v i s i o nw a y sa c c o r d i n g t ot h e d i s c r i m i n a t i o no fg i pa n dt h en o n g o v e r n m e n t k e y w o r d s ：g o v e r n m e n t i n v e s t e dp r o j e c t s( g i p ) ；p r o j e c ts u p e r v i s i o n ； m a n a g e m e n tm o d e l 5 t 0 2 2 0 1 7 0 3 0 吕蒽 我国政府投资项目管理体制及模式研究 1 绪论 1 1 研究背景 随着我国市场经济体制的不断完善，作为政府投资的重头戏的政府投资建设项目 管理也不断得以发展，本文结合各种政府投资建设项目管理模式的分析，试图探寻适 应市场经济发展的政府投资建设项目管理之路。 8 0 年代初，我国的工程建设项目实行以国家或地方行政拨款为主的投资管理体 制，不承认建筑业是物质生产部门、不承认建筑产品是商品，建设单位按建设需要临 时组建项目管理班子，项目完成后班子自行解散。这种项目管理方式被称为“自建制” 或“工程指挥部制”。在当时的历史条件下，这种管理体制曾产生了一定的积极效果， 但随着市场经济的逐步发展，它的弊端表现得越来越明显，已经不适应社会和经济发 展的要求。 工程项目招标承包制在8 0 年代初期被提到议事r 程上柬。近十多年来，我国大 量工程进行了招标承包的实践。目前，我国正全面推行“招标投标制”、“项目法人制”、 “建设监理制”、“合同管理制”，各种建筑市场和工程质量管理的法规、办法相继出 台制定，对在工程建没领域中引入市场竞争机制，择优选择设计单位、施工单位和材 料设备供应等单位，提高投资效益和工程建设质量等方面起到了很大的推动作用。 进入2 1 世纪，随着我国经济体制改革和投资体制改革的推进，政府作为唯一投 资主体的时代已经结束，政府投资项目占全社会固定资产投资的比重逐年下降，投资 主体多元化的格局正逐步形成。但是，我国政府投资的数额仍相当巨大，每年达数千 亿人民币，对经济和社会的可持续发展发挥了巨大的推动作用。据国家2 0 0 1 年国 民经济和社会发展统计公报显示，2 0 0 1 年我国全年全社会固定资产投资3 6 8 9 8 亿 元，比上年增长1 2 1 ，其中，以国有经济类型为主的投资2 6 4 0 1 亿元，比上年增长 1 2 8 ，其中基本建设投资1 4 5 6 7 亿元，增长8 5 。且鉴于政府投资类项目的特点， 这些项目往往单位项目投资巨大，有的项目甚至关系到国计民生。 近二十多年来，我国基本建设管理体制和管理方法不断形成和完善，投资管理体 制从宏观管理到微观运行的各个方面，在投资领域形成了以投资主体多元化、投资资 金来源多渠道化、项目决策层次化、投资驱动利益化、投资方式多样化、投资方法科 学化和在建设市场引入市场竞争机制为特征的新局面。国家在加强项目管理方面，吸 收了不少国外的先进经验和科学方法，进行了一系列改革实践。如，在项目决策阶段， 实行了可行性研究，加强了项目决策咨询，评估和论证；在项目建设实施阶段，推行 了招标投标、工程承包、建设监理、法人责任制、投资项目资本金制度等：在项目的 我国政府投资项目管理体制及模式酬究 设计、施工、资金、物资等各方面的管理也进行了改革。这些对于加强项目管理、提 高投资效益，发挥了重要的作用。 但是，就总体而言，政府投资项目管理方式的现状与市场经济体制的要求还很不 适应，政府无法对项目总投资进行有力的控制，项目管理弱化，投资效益低下。近年 来建设领域不断揭露出来的一些案件怵目惊心，许多都与政府投资项目管理不规范密 切相关。 实践证明，我国政府投资项目的建设管理中存在的突出问题是，项目业主方具有 很强的i 临时性和非专业性，而在项目业主方内部管理中又具有很强的行政命令性，常 常违反项目建设的本身规律。同时，作为项目业主方，我国的政府机关在项目管理中， 对于项目管理模式的选择又极其随意和盲目，或者说根本没有意识到要选择适合该项 目的项目管理模式来具体实施，造成政府投资类项目的投资、进度和质量常常失控。 本文从项目管理的角度，试图研究政府投资类项目在建设管理中存在的问题，构建适 应社会主义市场经济环境下的项目管理体制及模式，这即是本文研究的出发点。 1 2 研究目的 综上所述，与国际相比较，我国现行的政府投资类项目管理方式也确实存在许多 值得探讨和完善的地方。本文试从宏观经济学的角度分析政府在对其投资项目管理中 的地位与作用，并运用委托代理等理论及专业化分工理论对改革我国政府投资项目的 管理模式作了一些初步探讨。政府投资项目管理体制改革是当前我国进行的投融资体 制改革的。部分，通过本文的探讨，希望能够对投资体制改革有些借鉴。 关于研究方法，本文将综合运用规范分析与实证分析、总体分析与个案分析、规 模分析与结构分析、横向比较与纵向比较等多种分析方法，力求通过上述研究方法的 综合运用，揭示并分析政府投资类项目管理存在的问题，找出症结，加以完善。 1 3 理论综述 从广义上说，有合作的地方，就存在委托代理及专业化分工关系，并且大部分的 社会经济、政治活动都反映着这种关系。鉴于本文对政府投资项目管理的分析是基于 经济学的角度，有必要对经济学中有关委托代理及专业化分工的理论加以简要说明。 经济学中的委托代理理论( t h e o r y o fp r i n c i p a la g e n t ) 是关于如何建立合理的 j x l 险分担机制与有效的激励和监督机制，促使代理人采取适当行动，最大限度地增进 委托人利益的学说。这一理论认为，委托代理关系的存在，是由于资产所有者无力管 理或直接管理资产的代价超过收益，因此，只要在委托代理人管理资产时的边际收盏 大于代理行为的边际成本，确立委托代理关系就将成为可能。换言之，委托代理理论 的核心就是研究和寻求以最小的代理成本获取最大代理效果的途径与方法。 坚垫! ：! 型墨苎 堡里些生垫塑堡旦笪堡堡型丝塑垫塑壅 作为西方主流经济学派范围的委托代理理论，在实践中得到了广泛的应用。委托 代理关系的发展，带来了显著的社会效果和经济效益。委托代理理论认为，社会化大 生产使得高度的社会分工目益渗透到了社会经济生活的各个领域。同时，社会分工又 大致表现为不同经济( 行为) 主体间的代理关系。譬如在现代社会，每个需要建造住房 的人不可能都从建筑知识学起再自己亲手干，他会委托建筑公司建造，或者索性委托 房地产商去办这件事。同样，诉讼人也完全没有必要对法律知识从头学起，待取得律 师资格后再打官司，他会把诉讼事务委托给具有专业知识的律师去办理。因此，房屋 所有者与建筑公司、诉讼人与律师之间就是委托代理关系。由此可知，委托代理制度 的产生是以社会分工同益专门化为基础，以追求分工效果和规模效果为目的，以提高 社会经济活动效率，节约时间、精力、财富为本质特征的。 分工效果是指拥有不同条件禀赋( 技能和偏好等) 的两个或两个以上的经济主体 通过分工而各自获得的超额效用( 或福利) ；规模效果则是指经济主体随着所参与的经 济活动规模的c s 。大而获得的边际效用的增加超过其边际规模的增大。分工效果和规模 效果共同构成代理效果。委托代理理论清晰地揭示了代理效果的存在，以及最大限度 地提高代理效果的有效途径。 同时委托代理理论还揭示了降低代理成本的有效途径。代理成本( a g e n c yc o s t s ) 是指委托人为了获得代理效果而付出的费用。 委托代理理论的研究指出，降低代理成本，一是建立和健全内部激励约束机制， 即通过合理厘定代理契约，明确代理人的权利、义务和责任来给予代理人以最佳的行 为激励，使代理人履行合约、执行代理使命并使代理效果最大化，使其行为目标接近 于委托人的目标，从而整合代理人与委托人之间目标体系。 二是建立健全外部激励约束机制，即在代理人之间引入市场竞争机制，将委托代 理关系交由市场来决定、监督、保证、评价与奖惩。由众多代理人竞争构成的代理人 市场对代理人的行为具有自我约束、自我监督作用，并对其行为的累积结果产生记忆 功能，使得代理人的逆向选择和道德风险成为迟早要接受市场惩罚的不利行为。同时， 代理人市场的存在将使代理人的行为具有可比性，从而减少环境不确定性的影响，降 低进行监督和绩效考核所需的要素投入。 1 4 研究框架 政府作为政府投资类项目的业主，这是由政府投资类项目自身的性质所决定的。 对于政府投资类项目在项目建设管理中存在的问题，需要从项目整体角度来审视、分 析，寻求解决问题的办法。本文从项目管理模式的角度出发，针对政府投资类项目的 上述问题，结合本人在政府投资类项目管理中的实际工作体会，尝试建立一种适合于 该类项目的项目管理新模式。 t 0 2 2 0 17 0 3 0 口慧 我瑚政府投资项目管矬体制及模式研究 本文的主要结构如下： 第一章绪论 本章主要介绍了论文的研究背景、主要研究目的及内容。概要地论述了我国政府 投资类项目管理的现状及存在问题，并介绍了本文的主要研究目的和总体结构。 第二章我国政府投资项目传统管理模式及管理现状概述 本章对我国政府投资项目的概念进行介绍，并对政府投资项目传统管理模式及管 理现状进行概述。 第三章我国政府投资项目传统管理体制弊端及问题分析 本章在全文中起了呈上启下的作用，运用案例说明了我国政府投资类项目传统管 理体制的种种弊端，进而总结出当前存在的问题，最后深刻分析了当前管理问题的深 层次原因，为提供解决思路奠定了基础。 第四章对我国政府投资项目管理模式改革的建议 针对上一章提示的问题症结，本章全面提出了我国政府投资类项目管理模式改革 的建议。包括全面思路的梳理，新的监督管理模式的设计，及具体实施措施的加强。 第五章工程实证研究 本章对上海市政府投资项目代建制模式进行分析，在对原有项目管理模式分析的 基础上，以实例说明了代建制管理模式的应用，作了理论上的初步检验。 第六章结束语 对全文的研究进行总结，提出基本的结论，对不足之处进行展望。 y 0 2 2 0 1 7 0 3 0 吕慧 我周政府投资项目管理体制及模式研究 2 我国政府投资项目传统管理模式及管理现状概述 政府投资建设项目，广义上是指部分或全额利用政府资金( 包括政府预算内资会、 十地开发基金以及其他财政性资金) 进行的固定资产投资项目。狭义的政府投资建设 项目，是指政府财政性资金投资的非营利性的建设工程。 2 1 政府投资项目的概念 在传统的计划经济体制下，政府扮演了一个全能的角色，它不仅制定宏观经济政 策、直接参与生产、流通和分配，更重要的是以直接配置资源为己任，将投资高度集 中在其行政控制之下，使政府投资成为推进国民经济发展的主要动力。这不仅体现为 政府投资在数量上占主导地位，而且体现于政府投资在国民经济各领域无所不在的投 资结构上，政府投资的这种数量上占主导地位和结构上无所不在的格局，在某种意义 上可以说是计划经济的最典型的特征。8 0 年代初，我国开始了以市场经济为导向的 经济体制改革，政府逐步从社会再生产中的最主要的、大一统的投资者、直接生产者、 组织者转变为市场运行机制的协调者、监督者。随着我国政治体制改革和经济体制改 革的不断深入，在全社会总投资中，政府投资所占比重丌始不断下降，分析研究这种 形式f 政府投资的管理，对加快我国政治、经济体制改革，促进我国经济早日融入世 界经济具有重要的意义。 政府投资建设项目是全社会固定资产投资的重要组成部分，特别是目前以扩大内 需为主的政策措施下，政府投资建设项目更扮演了举足轻重的作用。据统计，我国 2 0 0 0 年全社会固定资产投资总额为3 2 ，9 1 7 7 亿元，基本建设投资为1 3 ，4 2 7 2 7 亿 元。财政性资会投资主要集中在基本建设领域，国家预算内资金投资l ，5 9 4 0 7 亿元， 占1 3 9 6 ，加上预算外资金和纳入财政预算管理的专项资余( 包括国债) 等投资，当年 国家财政性资金实际用于基本建设的支出达2 ，0 9 4 8 9 亿元，占全国基本建设投资的 1 6 左右。另外，2 0 0 0 年外国政府及国际金融机构贷款1 0 0 亿美元( 折合人民币8 2 7 亿元) ，占全国基本建设投资的6 左右。因此，当年政府投资项目的投资规模占全国 基本建设投资的比重为2 2 左右。 应当指出，随着投融资体制和国有企业改革的深入，政府投资建设项目的范围在 逐步缩小，不仅国有企业投资的建设工程不再视为政府投资建设项目，而且一些过去 主要依靠政府财政投资的非经营性建设项目已开始转变为经营性项目，如城市污水处 理、学校教育等建设项目的投资，已有外商或私人资本开始涉足，按照成本效益原则 实行商业化运作。 1 4 2 2 0 1 7 0 3 0 吊蒽 我国政府投资项目管理体制_ ；6 乏模式研究 2 2 我国政府投资项目传统管理模式 以上海市政基础设施工程建设为例，传统的模式通常有以下几种类型： 一1 + 是以专门的事业单位为建设单位。 1 9 8 0 年代以前，上海的市政基础设施项目主要由市政局下属的市政建设处( 性 质为事业单位) 承担建设任务。根据政府的要求，由市政建设处编制并提出项目的计 划任务书、可行性报告，并负责项目的前期动拆迁和建设管理，建成后移交同属市政 局的市政管理处( 性质为事业单位) 。 二是以政府直属的公司为建设单位。 1 9 8 0 年代以后，随着建设工程领域市场竞争机制的引入，许多政府部门都成立 了直属的建设工程管理公司，这些公司或者直接以建设单位名义，或者以代建设单位 ( 即代甲方) 的名义、工程总承包的名义实旌政府投资工程的管理。 三是以政府委、办、局内部的基建处为建设单位。 其他领域( 即其他各委、办、局系统) 工程建设，也基础上由各自的基建处( 性 质为政府内设处室) 或直属的建设单位直接实施。 四是以专门的工程指挥部为建设单位。 一般适用于投资大、周期长、涉及环节多的大型基础设施项目，比如城市高架道 路、跨江大桥、轨道交通工程等。这些项目一投跨越多个行政区域、动拆迁量大面广、 各项配套建设内容多，加之工程进度要求高，一般都由具有一定行政级别的领导挂帅， 类似的机构还有项目建设领导小组，区别在于该小组通常为纯协调机构，由市委、市 政府的领导或分管领导担任领导小组组长，领导小组不具体参与工程的建设实施过 程。如果需要，领导小组可下设办公室或工程指挥部。 五是以项目法人为单位。 这种方式是应国家发改委1 9 9 6 年通知要求，一股在经营性的基础设施项日中实 行。即在项目批准立项之后，组建项目法人，具体负责工程建设的项目筹划、资金筹 措、建设施：i j ，并负责项目建成后的运营管理、债务偿还和资产保值责任。工程完工 后，项目建设管理班子一般即转化为项目经营管理班子。 3 我国政府投资项目管理现状 政府投资项目一般可区分为经营性项目和非经营性项目，针对不同性质的项目， 管理方式也因此不同。我国目前政府投资项目的管理方式概括起来有以下两方面的特 征： ! ! ! 垫坚! j ! 旦蔓 望里塑查堡堡堡望笪型堡塑丝堡垫堕壅 一 第一，组建项目法人建设经营性政府投资项目 按照有关规定，经营性政府投资项目在建设阶段必须组建项目法人。项目法人可 按公司法的规定设立有限责任公司( 包括国有独资公司) 或股份有限公司，对项 目的筹划、资金筹措、建设实腌、生产经营、债务偿还和资产的保值增值等，实行全 过程负责。法人在享有投资决策权的同时，必须承担相应的投资风险责任。如三峡工 程、深圳的盐田港、地铁工程以及各地众多的高速公路等项目都实行了项目法人责任 制。 第二，非经营性政府投资项目的建设管理方式呈多样化特征 组建i 临时机构建设。这种机构一般临时从政府有关部门抽调人员设立工程指 挥部或筹建处，负责人通常为政府部门的主管领导，当工程项目完成后，即 宣布解散。目前，一些大型的公共建筑、市政工程以及环境治理工程等，多 采用这种方式。一些平时没有项目或者是项目很少的单位，由于没有常设的 基建管理机构，在实施项目时也常常会临时组建工程管理班子。 自行组织建设。即由建设单位的内部处( 科、室) 自行负责组织项目建设， 各行政部门( 如教育、文化、卫生、体育) 或一些工程项目较多的单位，多 采用这种方式。 专业机构建设。近年来，随着各地对非经营性政府投资项目管理模式的积极 探索，出现了一些专业型的管理方式。第一类是政府机关型，即由政府主管 部门直接负责工程项目的建设管理。如陕西省成立“统一建设管理办公室”， 归口省计委领导，负责全省政府投资项目的统一建设与管理，将原属于各厅 局的建设项目统一纳入计划管理，并撤销设在原厅局的基建处。第二类是事 业单位型，即政府设立专门的事业单位，从事建设工程的管理。如上海市浦 东新区建设局下设专门的工程建设管理公司，为非盈利性机构，专门负责政 府投资的部分市政基础设施的建设管理。第三类是企业型，即政府将其投资 的项目委托给指定的公司，由公司负责政府投资项目全过程的建设实施。 ! 竺翌旦塑生旦鳖一 鍪旦堕堕墼塑堡旦笪些竺苎! 丝堡茎型壅 3 我国政府投资项目传统管理体制弊端及问题分析 3 1 我国政府投资项目传统管理体制的弊端 从前文现状分析看，我国政府投资管理改革已经突破了传统投资体制的模式束 缚，为最终建立适应社会主义市场经济要求的新型投资体制奠定了基础，对促进圈民 经济持续快速发展，起到了积极的推动作用。但是，受各种因素的影响，我国目前刘 政府投资项目的管理仍不可避免地存在一些弊端。 下文以某省于部活动中心的建设为例，来剖析现行管理体制对政府投资所造成的 效益低下、控制不力等问题。 3 1 1 案例介绍 该项目于1 9 9 7 年批准立项，批复总投资5 0 0 0 万元、建设规模2 4 0 0 0 平方米。由 未来的使用管理单位组织基建班子负责建设。在建设过程中该项目数次调整投资： 立项不久，建设单位( 即使用单位) 就提出批复投资不足，认为许多应该纳 入投资的费用如前期工程准备及后期配套工程等在申报立项时遗漏。后经省 级有关部门和领导商议调整至6 0 0 0 万元。 在设计过程中，建设单位( 即使用单位) 擅自要求设计方增加设计内容，新 增宾馆住宿部分，并向有关部门和领导上报新增内容的必要性和必须性。至 此项目投资增加到9 0 0 0 万元。 在建设过程中，建设单位( 即使用单位) 又提高设备档次、装修标准导致投 资迸一步增加，当时预计总投资将达到1 2 亿元。由于该省财力紧张，部分 未获实施。 截止2 0 0 2 年4 月，陵项目尚未完成收尾工程，预计实际完成投资在l 亿元以上， 即至少较原批准投资增加1 0 0 。从立项至完工，该项目历时7 年多，一个“活动中 心”的项目建设跨越了固家的两个“五年”计划，也使两级政府为之头疼，这样的投 资管理模式很难实现其预期的社会经济效益。 3 1 2 现行政府投资项目管理体制的弊端 上述案例中的某省干部活动中心虽建有宾馆等经营性部分，但在建设过程中全部 由国家出资，对其实际上还是按照非经营性政府投资项目进行管理的。从其建设过程 可以看出当前我国非经营性政府投资项目的管理方式存在如下问题： 临时机构和自行组织建设不利于项目的管理。这两种管理模式是我国目前对 非经营性政府投资项目管理的普遍模式，虽可在一定程度上解决工程建设法 我国政府投资项日管理体制及模式研究 规不f 分健全情况下的部门扯皮现象，或因使用单位管理工程，可以较好地 体现使用者的要求，保证工程的适应性。但是，这两种管理模式的弊端越来 越影响到政府投资项目的投资效益，各建设单位众多的基建班子和人员一方 面占用了政府有限的建设资金，造成社会资源的重复配置，浪费了大量的人 力、物力和财力；另一方面，从经济学的角度讲，自行组织建设的管理方式 本身反映的是小生产者的生产方式，与适合经济发展规律的社会化、专业化 的生产方式相违背。案例中的项目出建设单位自行组织建设，建设过程中便 产生了众多的问题。 项目前期决策信息失真。造成信息失真的原因有两种，一种是项目前期工作 不充分，投资估算或设计概算不准确，导致不能满足建设的客观需要。案例 中的项目建设单位，在立项后不久便提出了前期工程准备及后期配套工程费 用等在申报立项时遗漏的问题。 “三边”工程依然存在。由于政府工程的特殊性，建设行政主管部门对其的 管理往往力不从心，项同边立项、边设工、边施工导致建设过程中出现许多 不定因素，从而形成项目牵着投资鼻子走的现象。 项目设计未起到控制投资的作用。设计是基建程序中必不可少的一个重要组 成部分，它限定了工程的建设规模与标准，相应地对投资起着强有力的控制 作用。但目前由于缺乏制约手段，设计单位往往只昕命于其衣食父母一建 设单位，政府无法使其关注于项目的经济性。如案例中活动中心在设计增加 了立项批复本来没有的宾馆部分。 投资效果无法保证。从事工程管理的大多是非专业人员，人员素质参差不齐， 许多人不了解国家的有关法律法规和工程建设的标准规范，不熟悉法定建设 程序，甚至缺乏起码的工程建设知识，实践中也出现了一些违反工程建设基 本规律和客观科学规律的问题，因此导致投资浪费，建设效果差，甚至产生 大量的质量安全问题。 项目建设单位与使用单位合一，不利于政府控制投资。使用单位充当业主， 往往从自身以后的使用利益出发考虑，建设过程中扩大建设规模、提高建设 标准。由于我国目前的工程监理公司是接受业主委托，工程监理难以在投资 上实施控制，外部约束机制软化，因此项目建设单位造成“三超”工程的现 象屡见不鲜。建设资金一旦出现缺口，政府不能容许“半拉子工程”的存在， 不得不追加投资，且无法对建设单位进行任何制裁。这样除给政府带来沉重 的负担外，还对其他项目建设单位起了很坏的示范作用。案例中活动中心的 建设单位即是未来的使用单位，在建设过程中，从其自身以后利益出发，突 破预算，增加宾馆等经营性部分，提高设备档次、装修标准。 政府直接面对投资风险。作为建设单位的机关和事业单位法人，在其业务范 我国政府投资项目管理体制及模式研究 围内无疑具有承担民事义务的能力。但是，对非经营性建设项目而言，没有 其他流动资产和固定资产以供承担民事责任。因此，项目的决策及管理风险 最终仍旧还得由政府承担。 3 2 我国政府投资项目管理体制弊端的深层次原因 由以上分析可以看出，投资管理体制改革不配套，是造成政府投资项目管理低效 的深层次原因。为了适应社会主义市场经济体制的需要，我国一直在不断深化政府投 资体制改革，就目前而言，改革政府投资项目管理模式，需要消除以下几方面的障碍。 政府经济职能的界定 政府的经济职能是通过经济、法律和行政手段，实行计划目标和政策目标，促进 经济的发展。它是以政府机构为行为主体，从社会生活总体的角度，对国民经济进行 全局性的规划、协调、服务和监督。由于政府本身具有公共性、普遍性、强制性和非 盈利性等特征，政府机构在履行经济职能时，也不宜偏离这一轨道，否则可能既损害 了政府的形象，又超越了政府的职能范围，引起体制上的混乱。尤其是政府行为的实 施范围涉及面广，要求政府制定有关政策措施时，在时间的前后上具有延续性，在施 政的领域中具有一致性、在政策的对象上具有广泛性。简单地说，就是要保证政策的 稳定性和普遍性。 政府行使经济职能要达到的目标可以包括4 个方面：经济的增长、经济的稳定和 经济的公平。对于政府来说最好能同时兼顾这三方面，因为舍弃其中的任何一方，都 可能给社会带来麻烦。没有增长的稳定和公平，经济生活缺乏动力，社会很难前进； 没有稳定的增长，势必造成经济的波动，也无从实现公平；没有公平，则难以维持稳 定的局面，自然不能保证持久的增长。应该承认，任何政府要达到以上目标都是比较 困难的，政府只能是尽可能为此努力。但是，政府的努力决不是使自己深深地卷入每 一项具体的经济活动中去，相反，为了能够始终头脑清晰地朝向自己的目标，裁判的 地位比运动员的地位更为有利。因为政府是个抽象的概念，政府的介入，实质上必定 是某个政府机构或团体的介入，它们难免由于深陷其中而过分地看重自身利益或局部 利益，以至于忽视了整个政府的目标。只有作为一个局外人，才有资格评判别人的行 为准则是否正确、合理。 鉴于政府的经济职能及其目标，政府在投资管理体制中，应该着眼于为单个投资 主体指导发展的方向，提供有关的政策服务和规范投资主体的外部环境，而不是仅仅 成为某个具体项目的投资主体。政府应减少对微观活动的行政干预，对投资实行以间 接方式为主的宏观调控。凡企业投资国家允许发展的产业、产品和技术，均由企业自 主决策，自担风险。除重大项目外，政府一般不再对项目进行审批，而改为登记备案 翌丝塑! 塑! 旦蔓 墨里些堕塑塑堡旦笪型竺型垄堡苎堕塞 制。确定审批的项目，也将尽可能简化审批程序，主要是看项目在投资方面和宏观布 局上是否合理，是否符合国家有关政策和法规。而对于政府投资项目的管理，应严格 实行民主化和科学化的决策制度，严格项目审批和管理制度，逐步建立投资、建设和 运行管理“i 分离”的管理体制。 项目参与方众多与投资管理主体不明的矛盾 从我国目前的体制看，政府投资项目的管理部门较多，计划部门负责项目建议书、 可行性研究报告、设计文件与概算审批等；财政部门负责概、预、决( 结) 算，包括 标底审查与支付审核等；建设行政主管部门负责工程实施。由于上述单位均是政府投 资项目管理的外部控制与监督系统，尚不能承担管理政府投资项目主体的职责，因此 在整个项目建设实施过程中，没有一个相应的部门或机构代表政府来履行管理和监督 责任。这种现象产生的结果之一是项目管理无人过问，项目实施过程中漏洞百出，政 府投资效率极低甚至投资报废。从某种意义上说，这种多部门管理体制类似于企业管 理中的多头领导，它造成的另一种结果是各管理部门问事权不明，职能交叉，各自为 政，形成政府在投资项目管理中越位与缺位并存的局面。由于缺乏统一的投资管理体 制的支撑，各部门之间出台的文件甚至出现打架的现象，对同一项目，不同部门的批 复截然不同。政府投资项目很难得到有效的管理。 作为政府投资项目的具体实施方建设单位来说，由于绝大多数政府投资项目属于 无收益或非盈利的公共项目，由政府运用财政资金以拨款方式建设，建设单位基本上 是无偿使用资金而享有投资成果，根本没有保值增值、还本付息的压力。建设单位因 为缺少投资风险约束机制，往往倾向于无限增大投资，只求建成，不计成本和效益， 在自身使用利益的驱动下甚至“敞开口袋花钱”，力求规模越大好，标准越高越好， 使项目投资难以得到有效控制，给政府投资项目的总盘子平衡和计划安排带来很大困 难。因此，在目前体制上如果让建设单位成为政府投资项目管理主体，无疑给政府增 加了投资风险。 上述矛盾所导致的直接后果就是：缺乏强有力的投资风险约束机制，项目“三超” 现象非常突出。鉴于政府投资建设项目的投资主体是政府，建设单位基建处、临时组 建的“指挥部”或“筹建办”一类的非法入机构根本不需承担筹措和运作资会的责任。 在整个建设实施过程中，没有一个相应的部门或机构代表政府来履行管理和监督责 任，即建设单位只管花钱不管偿债，且目前大部分项目的使用单位同时又是建设单位， 因此在建设过程中，往往只从本部门、本单位的利益出发，末经计划部门批准，就擅 自扩大建设规模，提高建设标准，增加建设内容，导致项目“三超”就成为必然，甚 而言之，部分部门、单位借机上项目、搞“钓鱼”工程，在造成既成事实后再申请追 加投资的现象在政府投资建设项目中普遍存在。 解决政府投资项目管理主体不明确的问题，首先应明确各职能部门的职权范圈。 本研究认为，从目前的管理体制出发，计划部门负责项目的可行性研究，统筹规划， 1 6 ! 竺竺坚竖生旦蔓一 一 垄里堕堕丝塑堡旦笪些堡型丝塑壅塑塞 审查项目是否符合社会经济的发展需要：建设部门负责项目工程建设过程的质量、安 全、环保等，主要审查项目建设是否符合相关标准等；财政部门则从资金控制入手， 通过对概预决算的审查，通过对建设单位委派基建会计人员，通过对设计监理单位实 行直接支付等手段，严格控制政府投资的规模与资合流向，力争投资效益的最大化。 在这种管理格局下，将建设单位与使用单位分离开来，使之成为无利益驱动的纯粹的 投资管理主体，负责项目工程建设的全过程。 投资管理体制改革滞后与建筑市场的逐步规范之间的矛盾 在改革开放和社会主义市场经济体制建立的过程中我国项目建设过程中的招投 标、合同签订等己按国际惯例进行操作，国家制定了招投标法、合同法等一批 法律法规，使建筑市场有法可依，有规可循。对于政府投资领域来说，由于相应地执 行了建筑市场的有关制度，在合同签订、招投标、工程监理等方面。从形式上看，无 疑是符合法律法规要求的。由于投资管理体制改革的滞后，投资管理体制己明显与建 筑市场管理体制不配套，有关职能部门在监督政府投资项目的建设过程时，往往是事 后监督，且无法与法律对抗。因此，在政府对项目的审查中，建设单位往往显得理直 气壮，其项目实施过程中签订的一系列合同、协议，在有关法律法规保护下，成了不 能被否定的铁定事实。如果要否定与市场相悖的合同价格，就得冒与法律相抗衡的风 险。在这种情况下，政府当然就失去了对投资的控制。 上述矛盾所导致的直接后果就是：第一，项目建设管理资源配置不合理。项目建 设管理资源分散在各个行业、各部门，不利于规模化、集约化的优化管理，容易形成 政府投资建设项目管理的无序状态。即使是长期性基建项目管理机构，在其项目不饱 和的情况下，同样存在着管理资源的闲置与浪费问题。同时，临时性项目管理机构大 多为一次性管理，一旦项目完工，管理机构也就解散。既浪费了在项目建设管理中培 养起来的专业技术力量，也不利于项目后期维护管理，在人员的安置方面也产生不艮 影响。第二，工程目标难以实现，工期质量难以保证。部分行业及部门受自身专业局 限，缺乏专业系统的建设项目管理体系，大部分建设单位( 特别是罩亍政事业单位) 没 有配备熟悉基建技术和经济管理的专业人员，往往是为了某一个项目临时拼凑成基建 班子，在项目决策、概预算审查和施工管理方面都缺乏足够的经验，势必造成项目工 期长、工程质量难以保证、资金利用效益低等缺陷，导致投资效益低下，同时造成工 程项目容易出现质量问题、消防隐患及合同纠纷。 从上述分析来看，明确政府及其各职能部门在政府投资项目管理体制中的地位与 作用，加强政府作为投资者对项目建设的事前监督，培养建设单位的独立身份，是我 幽现行政府投资项目管理模式中需要得到解决的闯题。随着经济体制的发展，为了提 高政府投资项目的效益，更好地发挥政府投资的宏观调控与社会功能的作用，有必要 对我国现行的投资管理体制进行改革，创新政府投资项目管理模式。 f 0 2 2 0 1 7 0 3 0r 蕙 我国政府投资项目管理体制及模式研究 4 对我国政府投资项目管理模式改革的建议 我国目前政府投资项目管理体制存在的深层次矛盾，以及世界各国政府对政府投 资项目管理的成功实践，构成了我国政府投资项目改革的内外部环境。政府投资项目 的管理体制，是国家投融资体制改革的重点和难点。因此，为了强化政府对投资的控 制，提高政府投资的效益，改革政府投资项目管理模式必须提上政府投融资体制改革 的议事同程。 4 1 总体思路 在政府投资项目委托代理关系中，如何从制度上最大限度提高政府代理效益，是 政府投资建设项目运作中提高效率的关键。因为政府投资建成的项目其产权归政府所 有，公共产权的不可分割性要求除政府或国家整体外，任何个人都不享有剩余索取权， 也不允许政府机构获得分享剩余的激励。因此，政府的非盈利性质，决定以激励主导 型机制来提高政府代理效益会强化政府部门的趋利动机，助长权钱交易，扰乱市场经 济秩序的正常运行。 政府机构与企业不同，其职能具有稳定性，其资金来源主要依靠政府财政拨款， 政府机构领导干部的升迁与绩效一般由上级决定，政府权力中心可以设计出有效的机 制，以资源配蜀权力，控制政府机构使用资金的权力，并通过控制资金运行的信息流 来控制机构运转的其他信息，由此形成功能强大的信息收集和处理系统，解决委托代 理双方信息不对称问题。因此，在政府投资建设项目运作中，提高政府代理效率的关 键是：构建权力约束机制。 基于以上原则，本着立足国情，逐步与国际接轨的原则，对政府投资项目管理模 式的改革应从如下思路出发： 首先，将政府投资项目与非政府投资项目严格地区分开来，对两类项目实施不同 的管理。前者强调建立政府投资专门机构，借助社会中介机构的力量直接实施管理； 后者则强调依靠市场的办法进行调控，政府只管建筑市场秩序，建筑物安全、施工安 和环境安全等。 按照全社会固定资产投资的使用方向和不同的投资范围，建设项目划分为竞争性 投资项目、基础性投资项目和公益性投资项目。在此基础上，政府投资与非政府投资 应有其各自的投资领域。我国建立社会主义市场经济体制后，建设行政主管部门对非 政府投资项目由原来的教练角色转变为裁判角色，成为建设市场的管理者和法规的制 1 8 - t 0 2 2 0 1 7 0 3 0 只慧 我国政府投资项目管理体制及模式研究 定者；而对于政府投资项目来说却仍然是教练，是项目的直接管理者。因此，政府角 色的差别决定了对二者采用的管理方式的不同。对于非政府投资项目，应按市场经济 的要求采取不干预政策；即私a 业主对自己投资活动的全过程，如采用材料、投资金 额、招标方式、中标价格、承包商选择等拥有自主权，政府可以采用经济杠杆进行间 接调控。对于政府投资项目，管理则需严格得多，应设立项目法人或专职主管机构代 表政府实施业主职能，执行严格的建设程序。项目的所有单位或使用单位不直接参加 工程建设的组织实施，项目建成后再交付使用单位使用，实现建管用分离，以防止“既 当运动员，又当裁判员”现象的发生。 其次，将政府投资项目进一步区分为非经营性项目和经营性项目，采取不同的管 理方式。业主( 政府部门) 管理水平对政府项目的成功是至关重要的。对政府投资项 目的建设设立项目法人，实行项目法人责任制应该说能够避免政府管理角色的错位， 但这仅仅对经营性政府投资项目适用。对大多数非经营性政府投资项目来说，必须由 政府设立专门的政府投资项目管理机构进行直接管理，才能真正实现对政府投资的有 效控制。 4 2 政府投资项目管理模式的设计 4 2 1 政府投资项目管理的基本模型 根据我国目前政府投资项目管理的现状，政府投资项目的管理部门主要有计划行 政主管部门、财政行政主管部门和建设行政主管部门等政