（公共管理专业论文）上海住房金融发展的政府干预研究.pdf

摘要 摘要 随着住房问题日益成为上海市民的关注热点，住房金融也已成为金融业的 一个发展亮点。上海的住房金融正处在成长发展期，市场机制运行引起的市场 失灵和政府机制运行引起的政府失灵都会阻碍市场正常发展。本文主要通过理 论联系实际分析法、比较分析法进行政府干预研究。 本文首先对住房金融的概念进行界定，与房地产金融进行了区分。其次， 通过国内外政府干预住房金融的研究综述，进一步证明了政府干预在住房金融 发展中的重要作用。文章以市场失灵理论、政府干预理论为理论依据，在比较 和借鉴国外政府干预住房金融的基础上，对上海政府干预住房金融市场进行了 研究，分别从市场负外部性、市场失灵、政府干预失灵三方面展开。本文对政 府如何完善法律制度体系、推动二级市场、扩大中低收入家庭住房金融服务、 加强住房市场管理等方面提出了较为具体的对策。 本文的目的，一是为了引起政府对完善住房金融市场机制、监督自身干预 行为重要性和紧迫性的重视；二是为上海政府制定适合上海住房金融发展的策 略提供参考。 关键词：住房金融，政府干预，研究 a b s t r a c t a b s t r a c t a so n eo f t h ef o c u sc o n c e r na m o n gs h a n g h a ic i t i z e n s ，h o u s i n gf i n a n c eh a sa l r e a d yb e c o m ea h o t s p o to f f i n a n c i a li n d u s u y y e ti ti ss t i l ls u f f e r i n gf r o mt h eg r o w i n gp 咄w h i c hi n c l u d e ：m a r k e t f a i l u r ed u et od e f e c t si nm a r k e tm e c h a n i s ma n dg o v e r n m e n tf a i l u r ed u et od e f e c t si ng o v e r n m e n t m e c h a n i s m b yi n t e g r a t i n gt h e o r yw i t hp r a c t i c e ，a n dc o m p a r a t i v es t u d y , t h i sp a p e ri sm a i n l y f o c u s e do nt h er e s e a r c ho f g o v e r n m e n ti n t e r v e n t i o n f i r s to f a l l ，t h i sp a p e rc l a r i f i e dt h ec o n c e p to f h o u s i n gf i n a n c e ，i d e n t i f i e di tf r o me s t a t ef m a n c o f u r t h e r m o r e ，i td e m o n s t r a t e st h et m p o r t a u e eo fg o v e r n m e n ti n t e r v e n t i o nd u r i n gh o u s i n gf i n a n c e b yr e s e a r c h i n g a n ds m a m u r m n gt h eg o v e r n m e n th i s t o r i c a le x p e r i e n c ef r o mh o m ea n d a b r o a d c 0 蝴弘i r i n ga n dr e f e r r i n gt ot h ee x p e r i e n c eo ff o r e i g ng o v e r n m e n ti n t e r v e n t i o ni nh o u s i n g f i n a n c e t h i sp a p e rs t u d i e dg o v e r n m e n ti n t e r v e n t i o ni nt h ed e v e l o p m e n to fs h a n g h a ih o u s i n g f i n a n c eo nt h eb a s i so f t h et h e o r i e so f m a r k e tf a i l u r ea n dg o v e r n m e n ti n t e r v e n t i o n t h er e s e a r c h c o n t e n ti n c l u d e s ：t h es e t t l e m e n to fm a r k e tn e g a t i v ei n f l u e n c e ，m a r k e tf a i l u r ea n dg o v e r n m e n t i n t e r v e n t i o nf a i l u r e t h i sp a p e ra l s op r o v i d e ss p e c i f i cp r o p o s a l so nh o wt oi i t l p r o v ct h el e g a la n d a d m i n i s t r a t i v es y s t e m s ，h o wt op r o m o t es e c o n d a r ym a r k e t , h o wt oe x p a n dt h ed w e l l i n gh o u s e f i n a n c i a ls e r v i c et or e s i d e n t sw i 血m e d i u n la n dl o wi n c o m e h o wt or e i n f o r c eh o u s i n gm a r k e t a d m i n i s t r a t i o n , e t e t h em a i np u r p o s eo ft h i sl y a p e ri sf i r s tt oc a l lg o v e r n m e n ta t t e n t i o nt ot h ei m p o r t a n c ea n d u r g e n c yo fi m p r o v i n gh o u s i n g右l n a n c e m a r k e tm e c h a n i s ma n ds u p e r v i s i n gt h ea c to f s e l f - i n t e r v e n t i o n ；s e c o n d , t op r o v i d ear e f e r e n c ef o rt h eg o v 咖tr e g a r d i n gt ot h ed e v e l o p m e n t s t r a t e g y o f s h a n g h a i h o u s i n g f l n a f l c e i n d u s t r y k e yw o r d s ：h o u s i n gf i n a n c e ，g o v e r n m e n ti n t e r v e n t i o n , r e s e a r c h 学位论文版权使用授权书 本人完全了解同济大学关于收集、保存、使用学位论文的规定， 同意如下各项内容：按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版 本；学校有权保存学位论文的印刷本和电子版，并采用影印、缩印、 扫描、数字化或其它手段保存论文；学校有权提供目录检索以及提供 本学位论文全文或者部分的阅览服务；学校有权按有关规定向国家有 关部门或者机构送交论文的复印件和电子版；在不以赢利为目的的前 提下，学校可以适当复制论文的部分或全部内容用于学术活动。 学篡耄翟窿峙 吲年月撕 经指导教师同意，本学位论文属于保密，在年解密后适用 本授权书。 指导教师签名：学位论文作者签名： 年月日年月日 同济大学学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，进行 研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本学位论文 的研究成果不包含任何他人创作的、已公开发表或者没有公开发表的 作品的内容。对本论文所涉及的研究工作做出贡献的其他个人和集 体，均己在文中以明确方式标明。本学位论文原创性声明的法律责任 由本人承担。 躲却谩畸 吲年月a 8 e t 第1 章绪论 1 1 研究背景 第1 章绪论 上海的住房金融发展是伴随着城市住宅制度、土地使用制度改革以及房地 产业的复苏而逐步发展起来的。但在住房金融市场发展过程中出现了一些短期 和失范行为，为住房金融的健康发展带来了负面影响。在社会主义市场经济体 制转轨过程中，如果完全摒弃历史而仅仅依靠市场自然发育和完善，很难避免 道德和体制的真空。因此，政府应当在培育住房金融市场方面发挥必要的干预 和促进作用，为市场创造较为良好的环境和条件，并规范市场运行。 1 2 问题提出 伴随着改革开放的步伐，从1 9 7 8 年起我国城镇住房体制开始了艰难的改革 历程。自九十年初开始，上海住房金融体系从无到有，逐步迈入市场化的轨道， 成为支持住房体制改革的重要力量，成长为上海金融体系的一个极有发展潜力 的有机组成部分。住房金融在很大程度上是一种市场活动和市场行为。然而， 在住房体制改革和金融体制改革的双重约束下，要使上海住房金融健康而迅速 地发展，城市政府的适当介入必不可少。实践表明，在这种市场活动和市场行 为中，必须借用于一种外在力量的干预，才能达到最好的效果。这种外在力量 的最恰当形式就是政府的介入。政府的作用之一就是在保证经济不断增长的前 提下，维护社会公平和社会稳定，保证市场的客观与公正。纵观世界各大城市 住房金融的发展历程，均有政府不同程度、不同方式的介入，无一例外。本人 将课题定位在上海住房金融发展的政府干预层面，研究上海政府如何通过干预 住房金融市场，推动住房金融加速发展。 第1 章绪论 1 3 概念解释 1 3 1 住房金融的含义1 住房金融是指与住房建设、流通、消费、修缮等经济活动有关的各项资金 融通活动的总和，包括与住房建设、流通、消费、修缮等经济活动有关的货币 信用、货币流通、保险以及货币结算等活动，其中最重要的是货币信用活动。 住房金融就其对象来分，可以分为广义的住房金融与狭义的住房金融两种 概念。广义的住房金融，是指与所有的住房建设、流通、消费、修缮等经济活 动有关的货币信用、货币流通、保险以及货币结算等各项资金融通活动。狭义 的住房金融，是指与居民或消费性的非营利住房机构的住房建设、流通、消费、 修缮等经济活动有关的货币信用、货币流通、保险以及货币结算等各项资金融 通活动。 住房金融一般是指狭义的住房金融。 1 3 2 住房金融与房地产金融的关系 关于房地产金融的内涵，我国理论界存在着争论，大致有以下几种代表性 观点。2 第一种观点认为，房地产金融就是通过各种信用方式、手段及工具，有效 地组织和调剂房地产领域中货币资金的运动。( 杨继瑞，1 9 9 4 年) 第二种观点认为，房地产金融有广义和狭义之分。广义的房地产金融是指 利用各种可能的方法、工具，为房地产业各相关部门筹集、融通、清算资金提 供相应服务的所有金融活动。狭义的房地产金融就是金融服务于房地产业的行 为。( 谢经荣，2 0 0 2 年) 第三种观点认为，房地产金融就是住房金融，即为住房生产和再生产筹集、 融通资金，并为个人提供住房贷款的金融行为。( 郑修建，1 9 9 3 年) 我所参照的房地产金融概念是：围绕房地产生产、流通和消费过程所进行 的货币流通和信用活动以及有关一切经济活动的总称。若将房地产划分为地产 曾国安住房金融：理论、实务与政策北京：中国金融出版社，2 0 0 4 1 2 邓宏乾房地产金融武汉：华中科技大学出版社，2 0 0 4 1 1 2 第1 章绪论 与房产，则房地产金融可划分为土地金融与房产金融。土地金融是指与土地的 流通、开发、改造、经营等经济活动有关的货币信用、货币流通、保险以及货 币结算等各项资金融通活动的总和。房产金融是指与住房与非住房建筑物等各 种房产的建设、流通、改造、修缮以及消费等经济活动有关的货币信用、货币 流通、保险以及货币结算等各项资金融通活动的总和。住房金融则是房产金融 的重要组成部分。1 如图1 1 所示。 房地产金融的范围要比住房金融的范围宽得多，住房金融作为房地产金融 的一个组成部分，具有房地产金融的一般属性，同时作为一种专门领域的资金 融通活动，又有其特殊属性。 1 4 研究综述 图1 1 住房金融与房地产金融关系 国内外对住房金融进行系统研究的文献并不多见，特别是政府干预住房金 融发展方面。本文结合国内外政府干预住房金融已有的研究成果，包括购房融 资、住房政策( 特别是保障中低收入家庭的住房问题) 、住房金融模式、住房金 融机构模式，对上海目前政府在住房金融市场中的干预行为进行系统研究。尽 管住房金融在经济发达国家已有着很长的发展历史，而住房金融作为上海金融 业的一个发展亮点，还处在发展成长期。对于政府如何在住房金融中发挥作用， 无论是理论研究还是实践研究，都需要通过不断地借鉴国外优秀经验，汲取失 败教训，实践摸索，并逐步发展起来。对于如何完善住房金融体系，是当前急 曾国安住房金融：理论、实务与政策北京：中国金融出版社2 0 0 4 2 3 第1 章绪论 需研究的问题。对于发展二级市场、扩大融资渠道，尚需在借鉴和实践中得到 长远发展。而国外学者在研究中始终强调的，即政府对低收入人群的住房保障 问题也同样是上海政府应该关注的。本文的研究是根据相关理论，结合国内外 已有的研究理论和研究成果，对上海的实际情况从原因到现状进行剖析，最后 研究了上海政府未来如何更好地干预住房金融市场，推动住房金融发展。 1 4 1 国外政府干预住房金融发展的研究 政府干预住房政策的理论研究 比较住房政策的鼻祖当尼逊，他提出了政府在房屋政策中的三种角色，分 别是雏生型( e m b r ) ，o m c ) 、社会( s o c i a l ) 型及全面责任( c o m p r e h e n s i v e ) 型。当尼逊 的理论焦点集中在欧洲各国，他提出这三个模型分类法的时期正值西班牙、葡 萄牙和希腊处于急速城市化的进程中，这些国家的政府倾向雏生型政府房屋政 策，即是将房屋视为一种社会消费，不是生产或投资。政府视房屋为经济发展 的阻碍，采取消极的态度面对老百姓的住房需求，低收入者只好自己寻求解决 房屋需求的方法。大部分发展中国家的住房政策就属于这一类型，如巴西、墨 西哥、泰国、印度等。社会型政府房屋政策是指政府要照顾市场无法满足其住 房需要的人群，如老人、失业者、单亲人士、外来工等。因为这些人群在劳动 市场已经处于不利位置，更难以在自由房屋市场中满足住房需要，而政府基于 社会发展及社会公义，有责任为他们提供住房。英美等大部分发达国家及香港 是这一政策的蓝本。全面责任型政府房屋政策是指政府承担起满足所有市民住 房需要的责任，不视这种责任为经济发展的包袱，反而认为这是经济发展的重 要组成部分，所以政府对住房市场实行全方位介入和控制。瑞典、荷兰、德国 以及新加坡属于该类型。在这种类型的房屋政策中，政府的干预是长期而不是 短暂的，是根据需要和资源作出的长期规划，确保长期有足够的房屋供应。1 当尼逊的理论是一种阶段论，他所假设的这三个模型受制于经济发展。即 不论各国政治、经济、文化条件如何，随着经济发展都会逐一经历这三个阶段。 虽然他的三个理论研究模型至今对现实具有一定参照价值，但所得到的支持论 据不多。其中各国的低收入户住房政策，就受到这种阶段论的政策和目标之间 施育晓低收入人士住房政策：国际比较及其启示h t t p ：r h y y g o v c n ：8 2 g a t e b i 9 5 - w y y g o v c n j s j a r t 2 0 0 6 6 2 0 a r t _ 8 8 0 91 0 4 8 5 h t m l 2 0 0 6 - 0 6 - 2 0 4 第1 章绪论 矛盾的影响。通过国际上低收入住房政策比较，可以发现两个重要特点：一是 发展中国家与发达国家存在的是政策差异，而执行方式和组织管理模式是政策 选择的产物。二是目前发达国家的住房政策是近半个世纪发展而来的产物，政 府减少干预和住房市场化是在政府很高的介入水平下发生的。在政府减少公共 开支方面，最重要的目标也是维持对低收入户居住水平的承诺。譬如公共资助 和政府干预减少是在整个低收入人群的收入已经在绝对水平上或大致可以接受 的水平。上海政府选择汲取经验时，必须把它们放在一个政策环境，放在一个 社会经济文化的条件下才会是恰当的。上海面临的低收入住房问题，与其说是 具体建造、融资、分配等问题，不如说先是一个政策目标、定位清晰的问题。 与此同时，经济改革、市场经济运作以及社会保障制度尚待完善的情况下，贫 穷问题会伴随失业、低收入等问题而日趋严重。城市贫困户加上外来人口中占 主流的低收入者的住房需要，肯定不是自由市场所能够解决的。众多原因共同 指向的是政府需要制定明确和有效的中低收入住房金融服务规划。 住房融资研究 英国学者d a v i dg a r n e t t 按资金投入目的来划分住房金融融资形式。从广义 上划分的住房融资形式有三种，资本融资、岁入融资和收入支持融资。1 ) 资本 融资是指储蓄或借贷形成货币资本，用来购买新房、二手房或改善住房条件。 2 ) 岁入融资是保证住房资产有效运转，提供正常住房服务所发生的日常性费用。 3 ) 收入支持融资是政府采取各种形式的补贴或财政资助使住房消费及住房相关 的服务更便宜。购买自有住房消费中资本融资、岁入融资和收入支持融资形成 的链条是：消费者以自己的储蓄和借贷形成货币资本，抵押购买自有住房；在 以后的岁入支出中用自己的收入逐步偿还金融机构的贷款本息；同时政府通过 收入支持对需要资助的中低收入户购买住房给予各种形式的补贴。所以d a v i d g a r n e t t 在分析住房的货币资本支出和岁入支出关系时指出，住房货币资本支出 的决定将依赖于未来的岁入支出。根据购买住房消费的特点产生了其资金来源、 贷款融资工具、融资中的风险分散机制和各国政府对中低收入购房困难户的补 贴形式形成的一整套住房金融制度。d a v i dg a r n e t t 在研究中指出“没有政府的干 预，市场不可能提供住房”。1 政府干预、介入住房市场、为中低收入借款人住房 贷款提供一定的社会保障是弥补市场失灵、充分发挥市场机制作用的必要补充。 邓宏乾房地产金融武汉：华中科技大学出版社，2 0 0 4 6 8 - 6 9 第1 章绪论 住房资金融通的政策性和住房的政策性是联系在一起的。因为在市场经济中， 市场机制在住房资源的配置中起了基础作用。完整的住房金融制度由住房金融 的商业性和政策性构成，但政策性住房金融在整个住房金融中所占比例是有限 的。因为住房本质上是家庭私人经济品，政府的补贴不可能占很大比重。从目 前世界各国的住房金融发展趋势看，随着各国自有住房率的提高，政府逐渐减 少财政补贴和对住房的干预，以便形成更有效、更具竞争力的住房金融制度。 世界银行专家马克博立特在住房金融融资研究方面，提出“任何住房金 融系统都必须提供长期贷款”。一个健全的住房金融体系，就是能提供长期贷款， 要提供长期贷款就必须有稳定的资金来源。他按筹集资金的不同路线将住房金 融分为四种类型：1 ) 直接线路，即在一个没有良好发展的住房金融系统经济体 中，购房者所需资金可直接从其他拥有剩余资金的人们那里找到。马克博立 特认为这往往不是因为机构系统不发达，而是由于政府规章的干预。2 ) 契约路 线系统。任何契约系统都是存入几年以上的定期储蓄，收取低于市场利率水平 的利息，从而使投资者取得低于市场利率水平的利率，得到享受贷款的权利。 一般地说，那些参加契约储蓄系统的人，可以得到政府房屋。契约系统无论如 何充分利用，仍不能提供购房者所需要的更大比例的资金，最多只能提供购价 的4 0 ，因此这一系统只能协同其他系统一起工作。3 ) 存款金融系统。住房金 融系统的最普遍类型是存款金融机构( 如商业银行、储蓄银行、建筑会社或储 蓄和贷款协会) 运用存款的一定比例进行住房贷款。所有这些机构的业务是筹 集存款，并通过不同途径把存款贷出去。4 ) 抵押银行系统，也称为抵押债券系 统，一个金融机构可通过这一系统对购房者贷款。在资本市场，它按照现行利 率销售债券，发放贷款。按照定义，这种系统是能够充分满足需要的，除非人 为地限制市场利率和债券供应。只要有一个私人机构参加活跃的债券市场，这 种系统就可以有效地工作。1 马克博立特强调了稳定的资金来源对提供长期贷款的重要性。他从金融 工具角度对住房金融系统进行分类。这种分类只能静态地描述住房金融的现象， 不能动态地解释住房金融变化的原因和结果。这种分类只是概括了2 0 世纪7 0 年代以前的世界各国住房金融工具的使用情况，没有包括当今美国广泛利用资 本市场发展抵押贷款二级市场。有了二级市场，长期性的贷款债权具有了流动 邓宏乾房地产金融武汉；华中科技大学出版社，2 0 0 4 7 0 - 7 2 6 第1 章绪论 性，住房金融机构通过转让贷款债权来转移、减少或避免贷款风险，从而刺激 住房金融机构增加住房贷款的发放，促进更多的盈余资金流向住房购置市场， 进一步调节资金之间的分配结构。 1 4 2 国内政府干预住房金融发展的研究 住房金融模式研究 我国学者在研究世界各国住房金融理论和实践中，提出了目前比较流行的 分类。认为当前世界各国的住房金融模式可分为三类：一类是以美国为代表的 抵押式住房金融体系；一类是以德国为代表的互助储蓄式住房金融体系；一类 是以新加坡为代表的强制性储蓄的公积金住房金融体系。1 以上分类，既有按抵押贷款分类的，又有按筹资方式分类的。个人认为， 用不同的方式对同一研究对象进行分类容易造成理论上的混乱。按此分类法， 在这三种模式中似乎只有美国是抵押贷款类型，其他模式不是。实际上不论哪 种模式，在资金运作上都采取了抵押贷款方式，如德国建房互助储蓄信贷社发 放的贷款也是抵押贷款。因此，这种分类标准不科学。 住房金融机构模式选择的理论研究 对中国住房金融机构模式的选择，理论界已经提出了诸多不同的看法，具 有代表性的有3 种观点。2 观点一：反对政府设立专业性住房金融机构，主张维护现有金融机构的垄 断地位。主要理由是，现有金融机构有能力提供住房贷款，不需增设新的金融 机构；设立专业性住房金融机构会增加人员、办公经费等，造成重复投资。个 人认为，这两个理由虽有道理，但不能成为反对设立专业性住房金融机构的充 分理由。政府应该鼓励创办专业性住房金融机构，也应该鼓励现有金融机构以 股份制等形式组建专业性住房金融机构，特别是政府应该组建专业性住房金融 机构。鉴于专业性住房金融机构服务对象的特殊性，政府应于机构设立之初在 税收、信贷管理政策等各方面对其提供特殊优惠政策。 观点二：主张以专业性住房金融机构为主体。主要理由是，住房金融具有 特殊性；在英国等国是以专业性住房金融机构为主。个人认为，是以专业性住 邓宏乾房地产金融武汉：华中科技大学出版社，2 0 0 4 7 3 2 曾国安住房金融：理论，实务与政策北京：中国金融出版社，2 0 0 4 6 5 7 第1 章绪论 房金融机构为主，还是以非专业性住房金融机构为主，不应该是主观设计的产 物。在公平竞争的住房金融市场上，两类金融机构竞争的结果，无论是哪一类 占优，都是应该接受的，不应人为规定或改变市场结构。虽然在英国等国专业 性住房金融机构是主体，但一方面必须考虑到这些国家的经济与金融发展历史 以及政府过去的政策。另一方面要注意到白2 0 世纪7 0 年代以来迅速发展的金 融自由化，英国政府已经调整过去所实行的政策，对住房金融的支持由专业性 住房金融机构而转变为住房金融业务，其结果是大量的非专业性住房金融机构 进入住房金融市场。英国等政府政策的调整反映了金融业发展的新趋势及新要 求。 观点三：主张以住房公积金机构为主体。个人认为，现有的住房公积金机 构并不是正式的金融机构。同时，其现有的市场优势是由政府的政策所造成的。 按照其现有的运行模式，不适宜作为住房金融市场的主导力量，而是作为政策 性金融机构的参与者之一。至于将来如何改造，应该由市场竞争来决定，不能 人为地规定。 1 5 研究思路和研究框架 1 5 1 研究思路 本文首先对住房金融的概念进行了界定，并与房地产金融关系进行区分。 其次，通过国内外政府干预住房金融的研究综述，进一步证明政府干预在住房 金融发展中的重要作用。文章以市场失灵理论、政府干预理论为理论基础，在 介绍了四种政府干预模式即美国的政府引导型、英国的市场主导型、日本和德 国的政府市场并进型、新加坡的政府全面管理型基础上，对国外政府干预住房 金融进行了比较和借鉴。文章分别从上海住房金融市场负外部性、市场失灵和 政府干预失灵三个方面进行分析，内容包括表现、成因分析以及政府如何解决 的干预对策。文章对政府如何做好征税和补贴、健全法制环境、完善住房金融 机构体系、提高公积金管理使用效率、扩大中低收入人群住房金融服务、加强 住房市场管理、完善个人征信系统、政府权力自我监督制约等方面进行了较为 深入的研究，并提出了今后上海政府如何干预市场的对策。文章最后对全文进 行了总结，并提出了今后研究上的展望。 第1 章绪论 1 5 2 研究框架 本文研究的层次按照理论分析、成因分析、实践研究、提出对策的顺序展 开。结构框架用图1 2 所示。 图1 2 研究框架图 9 第2 章研究相关的理论基础 第2 章研究相关的理论基础 2 1 市场失灵理论 2 1 1 市场失灵 所谓市场失灵，是指由于市场机制本身的某些缺陷、外部条件和某种限制， 而使得单纯的市场机制无法把资源配置到最佳的状态。1 市场失灵在2 0 世纪2 0 年代末3 0 年代初的经济危机中得到了充分的暴露，经济学家对此有了深刻的认 识，意识到公共部门介入经济运行已不可缺少。 市场失灵最初是由西方学者弗朗西斯m 巴托于1 9 5 8 年8 月发表的市 场失灵的剖析一文中提出的。他认为市场在“外部性气“公共产品“市场 垄断”、“不确定性”等方面，市场优胜劣汰的竞争机制、价格调节机制等失去 效应。上述内容也被视为狭义的“市场失灵”。 2 0 世纪7 0 年代末8 0 年代初以来，西方经济学的市场失灵理论有了重大发 展。 1 9 7 7 年，美国经济学家加尔布雷思在不确定的年代中把“宏观经济不 稳定”、“微观经济无效率”、“社会不公平”看作是市场失灵的三个重要表 现。 1 9 8 0 年，萨缪尔森在经济学第u 版中把“不合理的收入分配”、“垄 断和外在性”以及“失业的不稳定性”看作是资本主义制度偏离社会最优状态 的三个主要方面。从萨缪尔森的说法中可以感觉到该理论受到了加尔布雷思的 影响。1 9 8 5 年，萨缪尔森和诺德豪斯在经济学第1 2 版中，把上述偏离最优 状态的三个主要方面归入市场失灵：“市场经济有时出现市场失灵的情况，例 如垄断和外部效果；它们易于遭受重复出现的通货膨胀和失业。最后，市场经 济中的收入分配对选民来说可以是不能接受的。”他们又认为，上述这些是市 场机制的“三种始终存在的失灵之处”。 到了9 0 年代，市场失灵在越来越多的西方经济学论著和教科书中得到了说 1 伍柏麟社会主义市场经济学教程上海；复旦大学出版社，1 9 9 6 3 1 7 1 0 第2 章研究相关的理论基础 明，其中最有代表性的是美国经济学家科勒在1 9 9 2 年出版的经济学教科书 中的表述。科勒说：“市场经济显示出被叫做市场失灵的若干典型的缺点 这些缺点的任何一张清单都必定包括无效率、不公平和不稳定。” 从加尔布雷思在1 9 7 7 年提出的市场失灵包括“宏观经济不稳定”、“微观 经济无效率”、“社会不公平”，到科勒在1 9 9 2 年把“无效率”、“不公平”、 “不稳定”写进经济学教科书，西方经济学的市场失灵理论有一条明显的形成 和发展的线索。 2 1 2 市场失灵的产生原因 自从弗朗西斯m 巴托在其市场失灵的剖析一文中首次使用了“市场 失灵”一词，并对市场失灵的主要原因作出分析以来，有许多国外学者分析了 市场失灵的原因。 查尔斯沃尔夫认为市场失灵源于外部性与公共物品、报酬递增、市场的 不完全、分配的不平等。1 弗雷德里克l 普瑞尔认为“根据时间因素的相对重要性，可以将市场失 灵的原因分为两组”，一组是与时间考虑无关的因素，包括外部性、公共物品、 垄断成分、缺乏充分就业等；一组是同时间考虑有关的因素，包括蛛网和其他 收敛困难的问题。2 美国经济学者曼昆认为，市场失灵的一个可能原因是外部性。外部性是一 个人的行为对旁观者福利的影响。市场失灵的另一个可能原因是市场势力。市 场势力是指一个人( 或一小群人) 不适当地影响市场价格的能力。3 2 1 3 市场失灵的主要表现 市场失灵主要表现在以下方面。4 竞争失效。为了保证看不见的手能够发挥调节经济的作用，就必须有充 分的竞争。然而，在现实的市场经济中，一方面产品之间总是有差别的，存在 1 查尔斯沃尔夫市场或政府( ，谢旭译) 北京：中国发展出版社，1 9 9 4 1 8 2 弗雷德罩克l 普瑞尔东西方经济体制比较研究指南( ，钱玮，霍小虎译) 北京；中国经济出版 社。1 6 9 1 8 4 曼昆经济学基础( ，粱小民译) 北京；三联书店，2 0 0 2 2 1 0 樊勇明，杜莉公共经济学上海：复旦大学出版社，2 0 0 1 3 3 3 7 1 1 第2 章研究相关的理论基础 不同程度的不可替代性；另一方面，交易成本也往往阻碍着资源的自由转移。 这些因素都会增强个别市场参与者影响市场的能力，削弱市场的竞争性。此外， 由于存在着规模经济，阻碍着竞争者的进入。而在自然垄断的情况下，垄断者 凭借自身的垄断优势，往往使产品的价格和产出水平偏离社会资源最优配置的 要求，从而影响市场机制自发调节经济的作用，降低了资源的配置效率。为此 需要政府部门通过自己生产或对私人生产进行管理来达到一个更有效率的产 出。 市场不完全。市场无法有效提供的产品不仅仅是公共产品和有外部收益 的产品，还有许多产品市场也无法提供或无法充分提供，此时则存在着市场不 完全的问题。比如在住房贷款领域，市场上对资金的需求是大量存在的，但此 类贷款的盈利水平并不高甚至可能亏损，因此金融机构并不愿意提供。对于尚 处于起步阶段的市场经济，市场不完全的领域就更加广泛了。有些投资大、高 风险、获益周期长的产业，私人部门不敢贸然经营，在这些领域也是需要政府 部门的介入。 信息不完全。完全竞争市场关于信息的假定可以说是最理想化的了。所 谓完全的信息或知识，是指生产者及消费者不仅充分掌握市场当前正在出现的 情况，而且了解明天、后天会出现的事情。但是，随着市场规模的不断扩大， 信息越来越分散、复杂，加工、处理信息的成本也可能会升高到为决策者所无 法接受，从而不可避免出现很多非理性的决策。另外，信息从很多方面看也是 一种公共产品，增加一个人的消费不会减少其他人的消费量。因此，私人市场 所提供的信息往往很不足，信息的不充分会影响到竞争的充分性，会影响到市 场机制的运转效率，所以就需要政府来生产和提供信息。 经济失衡。市场机制下经济行为主体高度分散，从而决策权也高度分散。 小的决策者往往只关心自己的眼前利益、局部利益，加上信息失效导致许多非 理性的决策，于是不可避免地造成经济失衡、国内经济剧烈波动、物价水平持 续上升、国家经济增长停滞或国际收支失衡。按照亚当斯密的观点，市场可以 自发地对此进行调节，但市场的调节机制是一种事后调节，是采用经济危机的 手段。2 0 世纪3 0 年代大萧条的经验表明，这种调节的代价太高昂，不能为社会 所接受。另外，一些政治上、地理上的障碍也使市场自发调节功能受到限制。 这就为政府部门干预经济、实现宏观经济稳定提供了依据。 第2 章研究相关的理论基础 收入公平分配。市场机制本身的运行是无法实现帕累托最优1 的，因而政 府部门的干预有助于提高效率。然而，即使市场经济的运行已处于帕累托最优 状态，政府的干预仍然是必要的，因为帕累托最优只是保证了资源配置效率的 实现，并没有解决收入分配的公平问题。在现实社会中，要素和财富的最初分 配恰恰是不公平的，人们进入竞争的条件、实力、能力不同，这往往受家庭出 身、家庭结构、遗产继承、性别等个人不能左右的因素影响，这样经过竞争达 到的最终分配结果往往更加不公平。这种收入分配的不公平会影响一个社会的 安定和凝聚力，而且也不符合社会的道德观念，因而也需要政府部门的干预， 以实现收入分配的公平合理。 2 1 4 市场失灵的主要类型 我国很多学者依据市场失灵的原因来概括市场失灵的类型。 高鸿业将市场失灵分为四种：即垄断、外部影响、公共物品和不完全信息。 黄泰岩根据市场作用的约束条件来分析市场失灵，将其划分为三类：一是 理想条件下的市场失灵，即完全竞争条件下发生的市场失灵，如因公共产品和 外部性导致的市场失灵。二是不完全竞争条件下发生的市场失灵，即所谓正常 偏离，是指这种偏离属于现实中市场条件的正常状态，如由于信息的不完全、 产品的差别化、资产的专用性，而使现实的市场条件偏离了资源自由流动的假 定。现实的市场条件对理想市场条件的正常偏离在现代市场经济中具有不可避 免性，这必然使市场在一定程度上和一定范围内发生失灵。三是非正常偏离理 想条件下的市场失灵，即由于市场自身的不完善造成的市场条件对理想状态的 严重偏离。正常偏离与非正常偏离的根本区别在于它是否能够通过完善市场机 制得到克服，或是否是由于政府的不恰当干预而造成的市场失灵。 卫志民从理论上分析了三种类型的市场失灵。第一类市场失灵是由市场机 制本身所固有的缺陷造成的，是一种不论市场机制发育成熟的程度如何都必然 存在的功能缺陷。第二类市场失灵是由于市场机制发育不完善而出现的功能失 灵。第三类市场失灵是由于政府的不当干预所引起的市场机制功能障碍。 帕累托最优是指资源配置已达到了这样一种境地，无论作任何改变都不可能使一部分人受益而没有其他 人受损。也就是说，当经济运行达到高效率时，一部分人改善处境必须以另一部分人处境恶化为代价。 这一概念是以1 9 世纪末、2 0 世纪初意大利经济学家帕累托的名字命名的。 1 3 第2 章研究相关的理论基础 2 2 政府干预理论 在经济学学术思想史上，自重商主义开始，关于政府和市场在社会经济活 动中的角色就是一个争论不休的问题，并且成为经济理论演变的一个主要线索。 作为经济理论体系中的一个重要研究领域，政府干预理论也是一个不断取得理 论突破、富有理论创新潜力的领域。 2 2 1 自由主义政府论 在1 8 世纪后期对重商主义政府角色进行批判的基础上产生了自由主义政府 论。洛克在政府论中提出，政府的主要任务是保护个人的自由和财产，“政 府除了保护财产之外，没有其它目的”。自由主义政府论是西方国家处于自由竞 争时代普遍崇尚的主张，其理论渊源就来自于洛克的自由主义政府观。之后， 亚当斯密于1 7 7 6 年在他发表的国富论中，第一个从经济角度界定了政府 的职责。国富论清晰地界定了市场和政府的职能范畴：政府的职能为制定规 则并保证规则的实施，此外的一切都由市场来决定。从政府形态来看，自由主 义政府论强调，政府越小越好，政府应扮演“守夜人”的角色，尽量少干预市 场和社会的运行，同时强调对政府权力的约束。1 亚当斯密极为推崇私人经济 部门和市场机制的作用。他认为市场就象一只“看不见的手”，可以通过价格和 竞争机制，对经济活动进行自发有效地组织，从而使每个人都追求个人利益， 并最终给全社会带来共同利益。具体地讲，在市场机制下，每个决策者都面对 着一定的价格体系进行选择，以谋求自己的利益极大化。只要存在着个人认为 有价值的产品和劳务，他们将愿意为消费它们而付款。只要这一价值超过生产 成本，追求利润的生产者就将生产和提供这些产品与劳务。显然，单个决策者 的选择就是“其他人”最大化自己利益的一个约束条件，从而间接地影响着他 人的选择和福利。这种决策者之间相互影响的过程就相当于买者与卖者之间、 卖者之间的竞争过程，竞争的结果形成新一轮的价格。如此周而复始，每个人 追求个人利益的经济活动的总和可以使整个社会的经济活动达到最佳状态。 亚当斯密的国富论阐述政府活动必须限制在一定的范围内，其政府 职能论的提出有特定的背景。一是1 7 、1 8 世纪资产阶级革命后建立起的资产阶 1 金硕仁政府经济调控与市场运行机制北京：经济管理出版社，2 0 0 0 3 9 - 4 0 1 4 第2 章研究相关的理论基础 级专政的国家中，大多数仍然未彻底打碎封建的国家机器，新生产力的代表者 资产阶级在行使国家权力中受到封建力量的限制。当时的经济实业界为了摆脱 封建制度及其盛行的重商主义对市场经济发展的束缚，大多举起了自由放任主 义的旗帜，要求自主经营业务，限制政府的作用。而亚当斯密的理论则顺应 了资产阶级发展经济的要求，为其提供了理论上的支持。二是亚当斯密所处 的时代是西方市场经济发育初期阶段，生产力不发达、市场容量小，市场缺陷 还未暴露出来，所以自由主义政府理论是当时市场经济不成熟的产物，导致政 府从经济领域中的全面撤退，为市场经济的发育扫清了道路。而关于完全竞争 条件下的市场均衡结果符合帕累托最优条件的论述，证明了亚当斯密的“看不 见的手”定律。也就是说，人们在完全竞争经济中只是追求个人利益的最大化， 而均衡的结果却达到了社会目标经济的最高效率。按照亚当斯密的观点， 既然市场机制和私人经济部门可以对经济活动进行自发有效的组织，那么政府 过多的干预必然是有害的。然而，完全竞争是一种非常理想的市场状态，当某 些条件不存在或不具备时，帕累托最优则无法实现。此外，在市场机制下收入 或财富分配不公和宏观经济失衡也不可避免，这就是市场失灵。自由主义政府 论有一个致命的缺陷：假定市场是完全的，没有考虑市场可能出现的失灵。 2 2 2 干预主义政府论 政府“不干涉”、没有约束的自由竞争，并不能总是带来尽如人意的结果。 从1 9 世纪中叶起，市场缺陷逐步暴露出来，频频出现的危机最终酿成2 0 世纪 初爆发于西方世界的经济危机。经济危机打破了亚当斯密关于市场万能的神 话，人们不得不承认市场调节的严重缺陷和政府干预经济和社会事务的必要性。 1 9 2 9 1 9 3 3 年的经济大萧条宣告了自由主义政府论的破产，产生了以凯恩斯为代 表的干预主义政府论。 凯恩斯主义的“有效需要”理论取代了“自由放任”、“自动均衡”理论。 在其1 9 3 6 年出版的就业、利息和货币通论一书中提出，要全面增强国家的 作用，政府不应该仅仅是社会秩序的消极保护者，而且还应该是社会秩序和经 济生活的积极干预者，特别是要熟练地、有效地利用政府的财政职能影响经济 的发展。干预主义政府论的一个基本信念是：既然国家为社会提供了“公共产 品”，那么政府对市场的干预就是必要的和全面的，政府的经济职能是全面的， 第2 章研究相关的理论基础 不仅市场失灵的方面需要政府干预，而且市场成功的地方也要政府保护。凯恩 斯主义的基础假定是市场缺陷，即如果政府不干预的理由是因为市场很完美， 那么如果市场存在缺陷，政府就应当干预。凯恩斯认为，导致周期性经济危机 的根源是投资需求和消费需求的不足，而仅仅依靠市场自发调节是无法自动扩 大这种需求的。现实中市场机制失灵必须由政府干预来替代，政府应该对经济 体系中的一些关键因素加以控制和管理，以促进经济增长。1 干预主义政府论由于在实践中的成功而在理论上长期占据主导地位，进入 2 0 世纪8 0 年代后更趋完善。萨缪尔森在经济学1 9 8 5 年第1 2 版中对干预主 义政府论作了完整阐述，指出政府在克服市场失效方面要承担的三个具体职能， 即效率、公平和稳定。具体是：政府要承担克服因市场失灵而导致生产或消 费的无效率的职能。政府要承担使收入平等的职能。政府有增加经济稳定 的宏观职能。美国罗斯福总统实施的“新政”、2 0 世纪3 0 年代后欧洲普遍推行 的福利计划都是凯恩斯干预主义理论在实践中操作的结果。二次大战期间，几 乎所有西方发达国家的政府都对经济实行了不同程度的干预，尤其是2 0 世纪5 0 年代以后，许多国家推行国有化、经济计划化以及政府管制等，政府干预经济 和社会的措施此起彼伏，政府的职能始终保持着极度扩张的趋势。凯恩斯的干 预主义理论不仅成为政府大规模地介入经济生活的起点，也成为否定自由主义 政府论的标志，政府职能从此由消极保护转向积极干预。 2 2 3 新自由主义政府论 2 0 世纪7 0 年代以后，西方国家出现了以低经济增长、高通货膨胀为特征的 “滞胀”现象，促使人们对现代市场经济条件下的“干预型政府”模式及其理 论基础一凯恩斯主义进行批判，出现了新自由主义经济学流派，以美国经济学 家、诺贝尔经济学奖获得者詹姆斯布坎南的公共选择理论为主要代表之一。 新自由主义政府论通过分析政府干预行为的局限性和政府失效的原因，要求限 制甚至取消政府干预，让市场机制充分发挥作用。该政府论是对政府职能的最 新认识，它构成当代西方行政改革的主导性理论之一。 布坎南创建的公共选择理论，对政府失灵问题进行了比较全面深入的研究。 他针对凯恩斯理论有关完全肯定政府对经济干预的必要性和合理性的观点，认 李桂琴政府对国有商业银行股份制改造管理职能的研究金融论坛，2 0 0 6 ，v 0 1 i i ( 2 ) ；3 6 1 6 第2 章研究相关的理论基础 为政府也有缺陷，人们必须破除凡是政府都会全心全意为公众利益服务的观念， 不应视政府为按公众要求提供公共物品的机器，而要看到即使是公众选举的政 府也是难以成为全心全意为公众利益服务的机器。1 公共选择理论应用经济学的 理论假定和分析方法研究政府和政治过程。它以市场经济条件下政府行为的限 度或局限以及“政府失败”问题作为研究重点，从而对政府与市场的关系以及 政府制