（公共管理专业论文）上海市科技创新管理的研究.pdf

上海交通大学 mpa 学位论文 上海市科技创新管理体系的研究 ii 上海市科技创新管理的研究 摘 要 科技创新管理是科学技术活动的组织体系和运行制度的总称，高效合 理的科技创新管理是建设科技创新型国家和城市需要具备的重要条件之 一。上海市科技创新管理正在处在不断改革和完善的阶段。 在此过程中必然会产生各种问题，必将会对城市的经济社会发展和竞 争力的提升产生影响。面对当前的经济形势，如何提高科技创新能力，是 今后发展的关键。上海市要建设科技创新型城市、提高城市竞争力，必须 要不断改革和创新，完善科技创新管理。 本论文以此为背景，首先对科技创新管理的基础理论进行归纳和梳理， 通过对科技创新管理相关概念的分析，提出科技创新管理的系统结构，同 时简要地分析了科技创新管理的需求与功能；在此基础上，理论联系实际， 对典型国外和国内可比城市科技创新管理的特点进行了分析，由此分析总 结出国内外科技创新管理的发展趋势，为上海市科技创新管理创新提供借 鉴；通过有关调研数据和资料，主要采取定性分析的方法，从组织体系和 运行制度两个方面对上海市科技创新管理的现状进行深入研究，找出上海 市科技创新管理存在的问题；最后针对存在的问题，结合国内外先进经验 与上海市实际情况，提出了完善科技创新管理的对策与建议。 关键词：科技管理 组织体系 运行制度 上海交通大学 mpa 学位论文 上海市科技创新管理体系的研究 iii the research on innovation of science and technology manage for shanghai abstract the innovation of science and technology manages is the generic name of the organization system and the operation system of the science technique activity, the rational innovation of science and technology of high- effect manages is one of that the country and city building the innovation of science and technology type need to satisfy important requirements. the innovation of science and technology manages for shanghai is in the stage unceasingly, reforming and improving and perfecting. surely may produce the various problem in process, will may affects the city economic and social development and the competition lifting. how to improve the scientific and technological innovating capability is the key developing in the days to facing the current economic situation. building the innovation of science and technology type city, improving the city competition, shanghai must reform unceasingly and is innovative, to perfect innovation of science and technology manages. the thesis has taken this as background, first to concluded and carding the basic theory for the innovation of science and technology manages, by analysed 上海交通大学 mpa 学位论文 上海市科技创新管理体系的研究 iv the conception about the innovation of science and technology manages have brought forward the system structure that the innovation of science and technology manages, at the same time, have briefly analysed the need and function that the innovation of science and technology manages ; on the basis, integrate theory with practice, characteristic managed by the foreign country and comparable city of in the homeland innovation of science and technology has carried out analysis on the model , the analysis by the characteristic has concluded the developing trend that the innovation of science and technology manages at home and abroad, has been use for reference the managerial innovation being innovative for shanghai science and technology; survey the data and the data by in relation to, the method adopting qualitative analysis mainly, the current situation that two aspect manages from organizing system and running system to shanghai innovation of science and technology is carried out studying in a deep going way , finds out the shanghai innovation of science and technology managing have problem; at last, has been aimed at the problems, has linked home and abroad advanced experience with shanghai reality circumstances, has submitted countermeasure and suggestion that the perfect innovation of science and technology manages. key words: science and technology manages，organization system，runs system 上海交通大学 mpa 学位论文 上海市科技创新管理体系的研究 上海交通大学上海交通大学 学位论文原创性声明学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进 行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含 任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的研究做出重 要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声 明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：刘 嘉 日期： 年 月 日 上海交通大学 mpa 学位论文 上海市科技创新管理体系的研究 上海交通大学上海交通大学 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意 学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文 被查阅和借阅。本人授权上海交通大学可以将本学位论文的全部或部分内 容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存 和汇编本学位论文。 保密保密，在_年解密后适用本授权书。 本学位论文属于 不保密 不保密。 （请在以上方框内打“” ） 学位论文作者签名：刘 嘉 指导教师签名：周 岱 日期： 年 月 日 日期： 年 月 日 上海交通大学 mpa 学位论文 上海市科技创新管理体系的研究 1 第一章 绪 论 第一节 政府科技创新管理研究的目的和意义 一、研究的目的 创新是民族进步的灵魂，是国家兴旺发达不竭的动力。创新带来生机，创新 意味着活力，创新孕育着发展。没有创新，就没有科技的发展、经济的腾飞、社 会的进步。当今世界，城市的综合竞争力在一定程度上是通过科技发展与创新体 现的。1912年美籍奥地利经济学家熊彼特（schumpeter）在其著作经济发展理 论中首次提出创新（innovation） ，创新就开始受到世界各国的高度重视。在 熊彼特之后，创新理论分解为技术创新理论和组织创新理论。科技创新作为新经 济增长的重要驱动因素正日益受到世界各国的普遍重视。 政府科技创新管理体现着国民经济与科技发展的战略目标、 重点任务以及政 策与措施，是政府对科技创新工作实施宏观调控的重要手段。政府科技创新管理 是按照科技创新自身特点，以信息论、控制论、系统论等一系列现代管理手段为 基础，吸取世界各国先进科技创新管理经验，组织和运筹各项政府科技计划和活 动，从而在时间与空间上最合理、最有效地完成预定的科技计划和创新发展目标 的管理活动。 二、上海市科技创新管理研究的意义 大力推进科技创新、提升自主创新能力已经成为“十一五”期间时代的最强 音之一。作为正在成长中的国际化大都市上海，要在新的竞争格局中保持持久的 竞争优势和领先地位，就必须立足高远，铸造科技创新优势，努力增强知识经济 竞争力，政府对于科技创新的管理，是否能够推动科技创新优势的形成，成为一 个值得探讨研究的问题。尤其在面对金融风暴的袭击下，科技创新不仅仅成为企 业生存的关键，更是上海这座城市今后发展的源动力。 上海要成为具有核心竞争力的创新型城市，科技创新至关重要，而科技创新 上海交通大学 mpa 学位论文 上海市科技创新管理体系的研究 2 中的组织体系和运作机制是基础和保障。通过构建完善的创新体系，形成良好的 运作机制，可以更好地激发全社会的创新热情，形成良好的创新氛围，进而推动 创新体系中各要素之间的互动。发挥政府在创新中的主导作用，关注科技进步对 创新型城市建设的支撑和引领作用，完善适合上海市特点的科技创新体制机制， 对推动经济社会的可持续发展具有重大意义。 第二节 政府科技创新管理的国内外研究现状综述 建设科技创新型国家和城市需要具备各种各样的条件，包括国家的政策导 向、各地区政策配合、基础设施的加强和改善、资金的投入、科技创新人才队伍 的培养以及科技创新评价体系和激励机制的建设和完善等 。自上个世纪90年代 至今，政府科技创新管理研究在实践和理论方面都有长足的进步。国外的研究开 展比较早，已基本形成体系，各国科技计划不尽相同，但管理体制已趋完善。 一、国外研究现状 （一）创新理论。（一）创新理论。创新的概念是熊彼德于20世纪初提出的，他利用生产函 数的概念进行了说明： “这个函数是描述产品数量随着生产因素的变化而变化的 情况。创新就是把生产因素按照一种新的方法组合起来，它包含着新的组合之实 现” 。技术创新这一概念最早见于美籍奥地利经济学家熊彼特的“创新理论” 。 熊彼特关于经济增长非均衡变化的思想首先反映在其1912年所著的 经济发展理 论一书。这本书中，使用了“创新”一词，提出创新是生产函数或者供给函数 的变化，是生产要素和生产条件的“新的组合” 。在20世纪30年代和40年代之交 相继出版的经济周期 、 资本主义、社会主义和民主两本书中，对创新加以 全面、具体地运用和发挥，形成完善的创新理论体系。 （二）技术创新理论。（二）技术创新理论。在熊彼特之后，创新理论开始朝着两个方向发展， 一是以曼斯菲尔德(e.mansfield)、 施瓦茨(schwartz)等为代表的技术创新学派， bala.subrahmanya, m.h.technological. innovations in indian small enterprises: dimensions, intensity and implications international j. journal of technology management.2005,(1):188- 204 约瑟夫熊彼特.经济发展理论m.何畏译.商务印书馆,1990:23- 40 上海交通大学 mpa 学位论文 上海市科技创新管理体系的研究 3 从技术的创新与模仿、推广、转移的关系角度对技术创新进行了深入的研究，形 成了一些具有代表性的理论。另外是以道格拉斯诺斯(daoglass c.north)等为 代表的制度创新学派，把创新与制度结合起来，研究制度因素与企业技术创新和 经济效益之间的关系，强调制度安排和制度环境对经济发展的重要性。 （三）制度创新理论。（三）制度创新理论。诺思(d.c.north)是新制度学派最重要的代表人物， 因制度学派的理论创新而获得诺贝尔经济学奖。在制度变迁与美国经济增长 ， 西方世界的兴起 ， 制度、制.度变迁与经济绩效等著作中，他构建了一个 完整的理论框架，重点分析经济发展中的制度创新和制度安排。诺思认为，制度 创新是使创新者获得追加利益的现存制度安排的一种变革。制度之所以会被创 新，是因为创新的预期净收益大于预期的成本，而这些收益在现存的制度安排下 是无法实现的，只有通过人为的、主动的变革现存制度中的阻碍因素，才可能会 获得预期的收益。一般情况下，制度的创新通常通过个人、自愿合作性的安排和 政府的安排来实现，具体形式的选择取决于成本和收益以及决策者的影响力大 小。制度创新与技术创新虽然都是采用一种新的发明，但技术创新是技术上的新 发展和新发现，而制度的创新是通过组织形式的变革和经营管理的改进实现的。 （四）创新政策理论。（四）创新政策理论。创新政策的概念，在西方也是一个相当新的概念。根 据英国学者罗斯韦尔的定义，创新政策是指科技政策和产业政策协调的结合。它 是一个整合的概念。 由于技术创新涉及到从发明到商业化的技术经济和社会的复 杂过程，故政府能够影响技术创新的手段是相当多的。不仅如此，技术创新在很 大程度上是一个内生的经济概念，政府的许多行为都会对创新行为施加影响 。 （五） 公共管理理论。（五） 公共管理理论。 公共管理的实质内涵可以定义为政策分析、 财务管理、 人力资源管理、信息管理与对外关系；也可以将公共管理界定为政治管理、资源 管理与方案管理。 公共管理委员会对 “公共管理” 的看法是： 它更倾向于从效率、 有效性和服务质量等方面来关注结果； 高度集权的科层结构已为分权式的管理环 境所取代，在分权体制下，不仅关于资源配置和服务供给的决策更强调后者，而 且也为民众和利益集团的反馈限定了范围； 它能灵活地获得替代直接管制的可行 方案，这些方案可能带来以低成本为基础的更有效的政策结果；它极大地关注由 公共部门所直接提供的服务效率， 包括在公共部门内部和公共部门之间营建竞争 claudia do valle costa, emilio la rovere, dirk assmann. technological innovation policies to promote renewable energies: lessons from the european experience for the brazilian case j. renewable and sustainable energy reviews.2006,(7):17- 25 上海交通大学 mpa 学位论文 上海市科技创新管理体系的研究 4 性环境；它强化了公共核心部门的战略能力，以指导政府的变革，并允许政府自 动地、有弹性地对外部变化和各种利益需求做出反应 。 （六）国家创新系统。（六）国家创新系统。新熊彼德主义的代表人物弗里曼认为，技术创新并非 是单纯的技术、经济现象，社会制度的作用是推动技术创新的关键因素，并首先 提出了创新体系的概念。纳尔逊强调，国家之间在“产业组合”上的差异，强烈 地影响着国家创新系统的形态。帕托和帕维特把国家创新系统定义为：决定一个 国家内技术学习的方向和速度的国家制度、结构和竞争力，并认为国家之间创新 绩效的不同主要在于系统的失效和多样性。 伦德瓦尔进一步强调了政府在国家创 新体系构建中的重要作用，指出国家创新体系的建立需要技术、商业、法律、社 会和财政的多层次、多方面的综合性支持。 （七）科学、技术与社会的关系。（七）科学、技术与社会的关系。美国的社会学家、科学社会学家罗伯 特金默顿对科学、技术与社会之间的关系进行了深入研究，已经把科学看作 一种社会体制。 他认为： 科学有着独立发展的自主性， 但是在一定的社会环境中， 它受到社会中许多因素的制约，其自主性只是相对的。社会制约科学发展是多因 素的，不是单因素的。而这种制约也是双向的，相互的，而不是单一方向的 。 此外，美国学者巴伯在科学与社会秩序中第一次全面系统地论述了科学 这种社会建制同社会的互动状况，以及科学内部的社会结构。英国社会学家贝尔 纳在科学的社会功能中具体而深入地论述了科学体制化的内容及其对社会所 能起的主要作用。 二、国内研究现状 在国内，有众多学者对科技管理体制问题进行了相关的研究和分析，主要有 下面几种观点： （一）丁福虎的科技管理五大悖论。（一）丁福虎的科技管理五大悖论。丁福虎先生 2003 年在中国科技论坛 上撰文提出了中国科技管理的五大悖论， 形象地反映出中国科技管理的现状和面 临的两难困境。 1. 管理岗位悖论：该悖论的基本含义是，不选用科技拔尖人才去兼任管理 david g. mathiasen. the new public management and its critics j. international public management journal.1999,(2):92- 94 roberts merton. the impact of information technology on the management of system design j.technology in society.1996,(3):333- 355 上海交通大学 mpa 学位论文 上海市科技创新管理体系的研究 5 工作，就不能突出科技工作的重要性；而大批选用科技拔尖人才，又会影响科技 事业的发展。 2. 岗位价值悖论：不提高科技人才的社会地位和经济收入， “科教兴国”的 战略就无从实现；而迅速提高之后，又会给投机钻营者提供机遇。 3. 准入资格悖论：不提高科技人才的准入资格，科技人才的知识积累就难 以得到较快的提高，但提高之后，又会造成创新人才受到束缚。 4. 岗位目标悖论：不实行岗位任期目标，科技人才会缺乏创新的动力；而 实行之后，又容易使科技人才在创新上遭遇“红灯” 。 5. 量化评价悖论：不实行量化评价，就难以消除黑箱操作现象；而实行之 后，又容易形成“绩效注水”现象 。 （二）科技管理系统。（二）科技管理系统。中国社会科学院博士生导师张国初认为，科技管理系 统要体现新世纪的时代特征科技管理的顶层设计。 科技体制模式决定科技系统的组织结构，而组织结构直接影响科技创新活 动。一定时期的国家科技管理体制要体现该时期的时代特征，当代科学技术的迅 速发展以高新技术的迅速发展的带动为特征， 高新技术的迅猛发展引发了科技领 域和学科之间互相渗透、交叉，使得科学技术一体化趋势日益明显。现代科学与 技术彼此渗透、相互融合，自然科学、工程技术与人文社会科学之间也互相渗透 融合。学科之间相互交叉、渗透、融合产生了一系列交叉学科。单一的线性状的 知识结构已不能适应科技发展一体化趋势的要求。 国际上经济技术和综合国力竞 争的关键因素逐渐从硬技术转向软技术导向的软硬技术结合。 在现代科技产业化 进程中，高新科技产业发展已从传统的注重改进工艺、生产流程、产品批量生产 等物质产品的生产，转移到注重研究开发的知识产品生产，再到更加重视产业的 战略研究、组织管理、技术经营和营销的软科学技术的研究和使用，进而把三者 结合的三维生产经营管理模式。 现代科学技术形成了高度统一的整体结构。 因此， 我们需要一体化的科学技术领导与管理体制 。 （三）科技宏观管理体制。（三）科技宏观管理体制。周振华认为：一个比较有效率的科技宏观管理体 制，在设定行为主体关系时，应具有较大的包容性、全面的覆盖性与强有力的黏 合性，以及比较宽松、有容忍度、开放性等特征，有助于加强科技创新与改善生 丁福虎.科技管理中的五大悖论j.中国科技论坛.2003,(3):101- 103 张国初.关于“十一五”科技管理体制和机制问题的建议j.经济专论.2005,(5):10- 14 上海交通大学 mpa 学位论文 上海市科技创新管理体系的研究 6 活质量、促进经济增长的有机结合，促进微观组织的创新活力。要从科技创新的 不确定性和企业盈利模式出发，构建具有灵活的、可调整的科技宏观管理的作用 机制，从而使科技资源的投入较准确地用在经过选择的科技创新项目上，提高科 技创新的投入产出比 。 邓心安对科技管理的核心内容进行了系统总结和深入研究，首次提出了现代 科技管理的结构体系、科技管理模式演进阶段和“科技管理的系统张力”概念， 论述的重点涉及科技预测、科技战略与规划、科技体制与组织结构、科技计划、 优先发展领域与关键技术选择、科技项目管理、科技评估等，并注重选取成功案 例或国际上通行的做法进行分析 。 （四）科技管理体制的弊端。（四）科技管理体制的弊端。马腾跃认为，随着我国正式加入 wto，经济发 展已经全方位的融入到了国际经济大环境中， 行政管理体制作为上层建筑的重要 组成部分，与经济发展紧密相连，是经济的延伸和反映，其势必也要与国际惯例 接轨，但目前我国行政管理体制与国际惯例还存在相当大的反差，应借鉴公共管 理的新理念，结合我国实际，克服当前行政体制中的一些弊端 。 高锡荣认为，机构设置上的头重脚轻，行政职能上的科技经济两张皮，政治 决策上的经验主义，科技工作考核上的形式主义，是当前基层政府科技行政管理 体制存在的主要弊端。提出基层政府科技行政管理体制改革的基本思路，即围绕 解放和发展科学技术第一生产力这个中心， 遵循转化现有科技成果和培育自主创 新能力两条途径，建设科技行政管理体系、科学决策支撑体系和科技工作目标责 任考核体系三大体系， 完善政策引导、 中介服务、 财政支撑和辅助决策四项职能。 通过改革，建立纵向到底、横向到边的基层科技行政管理网络体系，建立基层政 府科学决策的支撑体系， 建立科技经济紧密结合的科技工作目标责任考核体系 11。 常林朝认为，现行科技管理体制存在弊端：一是现行管理体制基本上延续了 传统计划管理模式，编制计划和规划缺乏前瞻性研究和市场预测，科技计划与社 会经济发展目标联系不紧密； 二是现有科技管理组织结构设置条块分割缺乏系统 性。从横向看，项目主管部门和人员只强调自己主管领域项目重要性，综合部门 只能求平衡，难以突出重点。从纵向看，主管计划立项的部门和人员只重视立项 周振华.科技宏观管理体制及机制如何变革与创新.学术月刊. 2006,(1):79- 86 邓心安.我国现行科技体制的弊端j.科技导报.2002,(11):13- 16 马滕跃.借鉴公共管理理论改革科技管理体制的思考j.科技管理.2002,(6):31- 32 11高锡荣,夏冬.基层科技行政管理体制改革探索j.探索.2001,(6):46- 50 上海交通大学 mpa 学位论文 上海市科技创新管理体系的研究 7 和编制计划，而忽视立项后计划实施背景情况的了解，仅凭鉴定材料和部分专家 意见来鉴定成果，甚至是获奖成果也很难推向社会顺利转化为生产力；三是科技 管理部门的组织结构设置缺乏必要的监督控制职能。科研项目立项、实施、产业 化情况等都缺乏必要的监督和控制机制。 对管理人员和科技人员均缺乏必要的约 束机制 12。 三、国内外研究现状评述 综观国内外关于科技管理体制研究的现状，国外政府科技计划一般实施决 策、管理、咨询与评价相互分离的计划运行模式，即由政府各部门进行科技计划 的决策，由各部门委托下属科研机构进行项目的管理，社会相关组织共同参与计 划项目的咨询和评价，保证了科技计划制定、实施与评价的公正性和科学性。虽 然有很多学者对科技管理体制相关领域和问题进行了研究， 而且有些研究成果也 很新颖、很深入，在理论和实践方面都具有很好的应用价值和意义。但是国外学 者大多偏重于理论研究，例如对于管理制度、创新体系、科技与社会等相关领域 的研究，都是从理论研究的角度出发，缺少实际的指导意义。 国内政府在一定程度上科技项目投入产出观念淡薄，项目管理缺乏系统性， 政府在管理过程中一般只重视立项和鉴定验收两个端点， 缺乏对中间过程的深入 了解和有效介入。国内学者对科技管理体制的研究，大多停留在宏观层面，无论 是科技管理系统，还是对于科技管理体制存在的弊端研究，都是从国家层面进行 的宏观分析和阐述，往往不够深入具体，不能够系统的构建科技管理体制的理论 体系。而且，国内学者也很少有对于城市层面的科技管理体制的相关研究。本论 文正是基于以上研究的空白，开展对上海市科技创新管理的研究。 第三节 主要研究内容 本论文的研究内容分为四个部分： 1.政府科技创新管理的基础理论研究。1.政府科技创新管理的基础理论研究。 对政府科技创新管理的相关理论包括 12常朝林.对现行科技计划管理体制的反思j.科技管理.1999,(1):30- 33 上海交通大学 mpa 学位论文 上海市科技创新管理体系的研究 8 公共治理理论、科技创新管理理论、公共科技管理理论、公共科技管理制度的设 计等方面理论进行梳理和分析， 在此基础上初步提出了政府科技创新管理系统结 构。政府对科技创新管理的体系主要分为组织体系和运行制度两大部分，组织体 系应包括科技主管部门、科技管理对象、相关科技中介机构等，运行制度应包括 人事制度、 科技事项管理制度、 科技监督制度、 科技评价制度、 科技奖惩制度等。 同时，对科技创新管理的需求与功能进行了分析与阐述，初步理清了政府在科技 创新管理过程中的作用和地位，也为下一步的研究积累了有关的理论基础。 2.外国与国内可比城市科技创新管理体制的特点与发展趋势分析。2.外国与国内可比城市科技创新管理体制的特点与发展趋势分析。通过对 收集到的相关文献资料进行归纳整理， 分析了国内外可比城市科技创新管理的特 点，国内外在开展科技创新过程中，结合自身发展特点，构建出各具特色的科技 创新组织体制运作机制。通过对包括美国、英国、芬兰、韩国、欧盟等国家以及 纽约、伦敦等发达国家和地区，以及台湾、江苏、深圳在科技创新管理中的典型 案例的分析研究， 比较总结出这些国家和地区、 城市在创新管理中的特点、 优势， 并结合上海科技创新管理的实际情况，寻找出不足之处，从而为探索发展适合上 海自身发展特色的科技创新管理方成功方法提供有利依据。 3.上海市科技创新管理的现状与存在的问题。3.上海市科技创新管理的现状与存在的问题。 通过丰富的数据、 资料说明上 海科技创新管理的现状， 从组织体系建设分析上海科教兴市工作组织体系建设和 “三位一体”的科技创新组织体系建设情况，从运作机制现状和特点分析了科技 创新运作机制、创新主体的培育，总结出上海科技创新管理中存在的主要问题。 组织体系方面，存在着科技创新领导主体分散、科技管理行政化倾向依然存在、 管理体系队伍缺乏稳定性；运作机制方面，存在资金投入方式和力度有待提高、 科技中介机构管理体制不顺，服务功能薄弱、科技优惠政策结构亟待优化、面向 市场的应用型成果有效供给不足、政府引导成果产业化的功能尚未充分发挥、知 识产权保护措施不完善，难以诱发高层次研发行为、人才高地尚未形成等情况。 4.上海市科技创新管理体制创新的对策建议。4.上海市科技创新管理体制创新的对策建议。 通过对上海在科技创新管理中 存在问题的梳理，有针对性的提出了创新宏观管理体制，完善相应法律法规；完 善科技管理体制，强化科技资源统筹配置；打造多元化科技创新平台，强化科技 创新支持能力；创新官产学研合作新模式，深化科技创新组织形式；面向市场， 努力提高企业创新能力；选择重点，加快关键领域科技创新；创新激励机制，提 高创新积极性；建立科技创新资金投入机制；加强人才高地的建设等对策建议。 上海交通大学 mpa 学位论文 上海市科技创新管理体系的研究 9 第二章 政府科技创新管理的基础理论研究 第一节 政府科技创新管理基础理论 一、公共治理理论 （一）公共治理理论的基本内涵 1治理 ）公共治理理论的基本内涵 1治理 政治学家把这种由民间组织独立从事的公共管理， 以及民间组织与政府部门 合作进行的公共管理活动，不再叫做政府统治，而称作治理。治理一词的基本含 义是指官方的或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩 序， 满足公众的需要。 治理的目的是指在各种不同的制度关系中运用权力去引导、 控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。所以，治理是一种公 共管理活动和公共管理过程。 2.公共治理理论 2.公共治理理论 公共治理理论形成于20世纪70年代， 其内涵与治理概念的基本含义有着密切 的联系。英语中的“治理”（governance）一词源于拉丁文和古希腊语，原意是 控制、引导和操纵，长期以来它一直与government一词交叉使用，并且主要用于 与国家的公共事务相关的管理活动和政治活动中。 从世界银行在1989年世界发展 报告中首次使用了“治理危机”之后，许多国际组织和机构开始在其各种报告和 文件中频频使用，政治学、经济学和管理学等学科纷纷引入治理概念，赋予了治 理以丰富的含义。概括起来，它大致包含如下几层含义:作为最小国家的管理活 动的治理；作为公司管理的治理；作为新公共管理的治理；作为善治的治理；作 为社会控制体系的治理；作为自组织网络的管理。 3.公共治理特征 3.公共治理特征 公共治理理论正是公共行政学引入治理概念， 并对其加以发展和改造而形成 的包括政府行政管理和公共部门管理在内的新的学科范式， 标志着公共行政学发 展到了一个新的阶段。作为对公共行政范式的替代，从传统公共行政(或新公共 上海交通大学 mpa 学位论文 上海市科技创新管理体系的研究 10 行政)到公共治理的变化， 决不仅仅是名词的更新或对传统行政管理手段的修正， 而是体现了人们对公共部门管理的全新的认识， 构成了一种新的范式、 新的理念。 “公共行政”一词基本上可以理解为政府对公共事物的管理， “公共行政学”主 要是对政府管理的研究，“行政”基本上指服从指令和服务。而“公共治理”一 词中的“治理”的含义已经远远超出了“行政”，而且“公共”的含义也不仅仅 指政府部门，或者仅仅指对公共事物的管理。与传统的公共行政学相比，公共治 理主要有如下特征: （1） 治理主体的多元化。（1） 治理主体的多元化。 公共治理是对整个公共管理部门格局的重新认识， 是实现公共部门有效管理中不同的实施主体各自的定位、分工和各自适当的角 色，而不仅仅是政府行政管理和政府统治。参与管理的主体，已经不只是政府部 门，而是包括全球层面、国家层面和地方性的各种非政府非营利组织、政府间和 非政府间国际组织、各种社会团体甚至私人部门在内的多元主体的分层治理。多 元主体治理表明了横向分权的观念，分层治理表明了纵向分权的观念。在多元主 体为特征的公共治理范式中，有限政府是其最突出的特征，政府的作用范围大为 缩小，政府不再是无所不包的“全能型政府”。在整个社会体系中，按照国家与 社会的分离、政府与市场边界的划分、公域与私域界限的调整，不同治理主体对 应着不同的治理对象或客体，发挥着各自的作用。 （2）治理客体的扩展。（2）治理客体的扩展。公共治理涉及的领域很广，包括国家政权统治、公 共事务管理与服务、公共部门自身的管理、各种社会组织和团体的管理等，而且 依据公共治理的本来含义，全球公共问题和公共事务的治理也内含其中，只是我 们常常习惯于以国家界限来谈论公共治理问题而已。 无论从公共治理的理论涵义 而言，还是从全球社会发展的客观现实需要来说，公共治理必然包括全球公共治 理，这是不言自喻的。当然，相对于国家内的公共治理而言，全球公共治理具有 其特殊性。 （3）治理机制和手段的变革。（3）治理机制和手段的变革。公共治理不仅从规模、活动范围等方面对政 府进行改革， 而且更重要的是从管理体制或者运行机制等方面对公共部门进行深 层次的改革。改善管理机制，提高组织绩效和效率是公共治理理论关注的核心问 题， 公共治理变革的核心是引入私营部门管理的模式以改善公共部门的组织管理 绩效，一方面，在公共部门的管理中积极引进私营部门中较为成功的管理理论、 上海交通大学 mpa 学位论文 上海市科技创新管理体系的研究 11 方法、技术和经验；另一方面，积极推进民营企业更多地参与公共事务和公共服 务管理。同时，在明确区分公共部门和私营部门的不同责任的基础上，加强政府 的应有责任。公共治理不再是一种政府统治的手段，而代表了一种新的社会多元 管理模式，这是治理概念的本质含义。 （二）公共治理推动公共部门变革 （二）公共治理推动公共部门变革 公共治理论的产生对公共部门的改革有着重大而深远的意义。 特别是对有效 组织公共物品具有直接的指导意义。 （1）公共治理强调多元主体治理，为打破公共物品政府垄断开启了思路。（1）公共治理强调多元主体治理，为打破公共物品政府垄断开启了思路。 在公共治理范式中，整个社会可划分为三大部门，即政治部门、企业部门、非营 利部门依据不同的行为原则，分别发挥着不同的社会功能。从不同部门提供的物 品属性看，政治部门追求的是国家利益或者行政区域的公共利益，提供的是纯公 共物品，它的消费具有不可分割性和非排他性；企业部门追求的是企业利润最大 化，或者股东权益最大化，提供的产品是纯粹的私人物品，其消费具有可分割性 和排他性；非营利部门以追求公共利益最大化为目标，提供的产品是并公共物品 或准公共物品，它的消费具有部分的公共物品性质，同时具有部分的私人物品性 质。 （2）在公共物品政府提供渠道之外，还有非营利组织在发挥着提供公共物 品和准公共物品的作用。 （2）在公共物品政府提供渠道之外，还有非营利组织在发挥着提供公共物 品和准公共物品的作用。 与政府部门相比， 非营利组织在提供公共物品和准公共 物品方面有着独特的优势，主要表现在三个方面:一是非营利组织不是以企业的 利润最大化为目标， 而是以某种特定的 “宗旨” 为导向， 这种宗旨是非营利性的， 代表一种理念，往往具有很强的公益色彩，从而使非营利组织成为使命感最强的 组织，能够把公平和效率有机地结合起来。二是非营利组织具有极大的灵活性。 它既独立于政府官僚体系，且不同于政府官僚组织结构，是公民志愿参与的自治 性组织，与政府运作的等级制权力原则不同，而是实行多样的、灵活的、平等的 参与式的组织结构，因而在提供某些公共物品时比政府更具低成本、高效率、灵 活多变的优势。三是它能够把市场机制和社会自治组织力量有效地结合起来。市 场机制在非营利组织运作中表现出独特的优势:作为一个独立的组织来向公众提 供服务，非营利组织可以名正言顺地向公众收取服务费，从而降低政府所投入的 总成本，减少政府的成本分摊；非营利组织可以为理想的服务找到相应的捐赠； 上海交通大学 mpa 学位论文 上海市科技创新管理体系的研究 12 非营利组织可以降低成本，提高效率。 （3）公共物品领域并不绝对排斥市场机制的作用。（3）公共物品领域并不绝对排斥市场机制的作用。引发公共治理范式发生 的最直接的原因就是对公共部门有效性的质疑， 因而公共治理变革的首要目的就 是如何有效实行公共治理，如何有效组织公共物品。改善公共管理机制和手段， 发挥市场机制的作用，引入私营部门管理的模式，就成为提高公共部门组织绩效 和效率的重要途径。 具体就公共物品而言，政府可以借助市场组织和社会组织的优势与能力，采 取与生产组织订立标准、服务数量与服务质量的契约的方法，还可以通过补贴、 税收政策等调控手段，激发民营企业或社会公益组织生产公共物品的积极性，促 进公共物品的生产和供应效率。 （4）政府组织与非政府、非营利组织的合作、公营部门与私营部门的合作， 是提高和改善公共物品数量和质量的有效途径。 （4）政府组织与非政府、非营利组织的合作、公营部门与私营部门的合作， 是提高和改善公共物品数量和质量的有效途径。 在传统的管理理念中， 公共管理 部门就是指政府，政府被认为是公共物品的唯一提供者。在公共治理范式中，管 理主体是多元的，非政府组织甚至私人组织也被认为是重要的治理主体之一。在 实现社会事务的治理中，它们之间的关系不是统治与被统治的关系，政府与其他 社会主体之间应该是建立在合理分工基础上的伙伴式的合作关系。 如在公共物品 领域，为了增加公共物品的数量，提高公共物品的质量，对那些由政府提供缺乏 效率的项目，政府可以对非营利组织予以充分的赋权和支持，对非营利组织的服 务供给采取资金补贴、订立合同、特许经营、公私合营、政府购买、贷款和贷款 担保等多种形式，与其他社会主体合作提供公共物品。因此，通过法律的形式确 定公共和私营部门如何共同分担社会公共服务职责就成为改善公共物品供给的 重要措施 13。 二、科技创新管理理论 （一）科技 （一）科技 科技的概念科技是科学和技术的总称。科学是关于自然、社会和思维的知识 体系， 是反映客观事实和规律的知识体系。 科学技术还有更广泛的多种社会功能， 其中，最突出、最主要、最现实的功能是生产力促进功能。邓小平同志指出“科 学技术是第一生产力”是对马克思主义的重大发展。江泽民同志指出“科学技术 13 滕世华公共治理理论及其引发的变革 国家行政学院学报20031 上海交通大学 mpa 学位论文 上海市科技创新管理体系的研究 13 是第一生产力， 而且是先进生产力的集中体现和主要标志。 科学技术的突飞猛进， 给世界生产力和人类经济发展带来了极大的推动。 未来的科学发展还将产生新的 重大飞跃” 。在知识经济时代，以最新科学技术为核心的知识是最为重要的战略 性基础资源，是决定生产力水平的首要因素，科学本身是推动技术进步，进而推 动经济和社会发展的引擎， 高新技术创新及其产业化将不断为经济持续发展提供 新的增长点。 （二）创新系统 （二）创新系统 英国著名学者弗里曼认为，人类历史上，技术领先国家之间的追赶、跨越， 不仅是技术创新的结果，而且还有许多制度和组织的创新，是一种国家创新系统 演进的结果。1990年波特发表国家竞争优势 ，在书中他将国家创新系统的微 观机制与其宏观运行实绩联系起来，在经济全球化的大背景下考察国家创新系 统。在他看来，国家的竞争优势正是建立在成功地进行了技术创新的企业的基础 之上的。从某种意义上讲，国家只是作为一个公司的外环境发挥作用，并加强或 削弱其竞争力。因此，政府可以用不同方式影响创新过程。 （三）科技创新管理 （三）科技创新管理 创新管理有三种互相联系的不同含义：一是管理的创新；二是对创新活动的 管理；三是创新型管理。技术创新管理者一概念最早见于熊彼特的“创新理论” 。 政府对于科技创新的管理，是基于公共治理理论的具体管理活动。西方发达国家 把科学、技术和管理看成支撑现代社会的三大支柱。以许庆瑞教授为首的一批学 者于2002年在国际上首次提出了“全面创新管理”(total innovation manage- ment，简称tim)的创新管理新范式，以求在新时代条件下丰富发展创新管理理论 并为我国企业适应竞争环境的变化，进行科