（会计学专业论文）国外电力财务监管研究.pdf

摘要 电力财务监管是一个全新的题目，本文的主要研究内容是以自然垄断理论、 规制经济学、利益相关者财务理论及会计监管理论作为理论基础，界定了电力 财务监管的内涵并提出了电力财务监管的理论研究思路；在此基础上，全面了 解了在电力规制改革过程中有代表性国家的电力财务监管经验，如美国、英国、 澳大利亚、日本等国；分析了我国电力财务监管的现状，结合对相关理论知识 的理解和国外实践经验的了解，得出了有益于我国电力财务监管实践的启示。 本文的创新意义在于：尝试界定了电力财务监管的内涵，分析了电力财务监 管的目标、主体、内容、监管手段、方式和程序等监管要素；对国外电力财务 监管的实践经验做了相对全面的介绍，运用归纳比较的方法，总结出了各国电 力财务监管实践的共性和特点；针对我国电力财务监管现状，提出了要将电力 财务监管职权集中于独立的电力监管机构的建议，并分析了将财务监管职权集 中于电监会的原因，在此基础上提出必须明确电力财务监管的具体监管职责， 制定并实施输配电成本核算规则、建立财务能力分析指标体系、开展电力监管 会计制度研究等建议。 关键词：电力监管；电力财务监管；国外电力财务监管 a b s t r a c t a l o n gw i t ht h es t i m u l a t i o no ft h cr e f o r mo fe l e c t r i c i t yr e g u l a t i o na r o u n dt h c w o r l d ，f i n a n c i a lr e g u l a t i o ni ne i e c t r i c i t ys e c t o rb c c o m c st h ei m p o r t a n tc o m p o n e n to f e l e c t r i c i t yf c g u l a t i o n 1 l l cs t u d yo nt h ef i n a n c i a ir e g u l a t i o no fe l e c t r i c i t yi sj u s to n t h cp i i m a r ys t a g ei no u rc o u n t r y a l o n gw i t ht h ed e e pp o w c rs y s t e mr c f o 珊，m a k i n g t h cf i l n h e rr e s e 缸c ho nt h cf i n a n c i a lf e g u l a t i o no fc l e c t r i c i t yb e c o m e st h cv e r y i m p o n a n tp f o b l e m b a s e do nt h et h e o r yo fr e g u i a t i o nc c o o m i c sa n dt h es t a k e h o l d e r sf i n a n c c ，t h e a u t h o rd i s c u s s e st h en a m c0 ft h ef i n a n c i a lr c g u l a t i o n0 np o w e fs c c t o f t h ea u t h o r 心v i e w st h ep n c t i c eo ff i n a n c i a lr e g u l a t i o no np o w e rs c c t o ra l la r o u n dt h cw o r l d a c c o r d i n gt ot h ec u r r e n ts i t u a t i o no fo u rc o u n t r y ；t h ca u t h o ri s s u e st h cs o l u t i o no f p r o b l e m sa b o u tt h ef i n a n c i a lr e g u l a t i o n0 np o w e rs c c t o ri no u rc o u n t r y f i n a n c i a ll 它g u l a t j o no np o w e rs e c o ri sa b s o l u l c l yn c wp f o j c c t t 兔ee s s a yf j n d t h a ti ti si nn e c do ff i n a n c i a lr e g u l a t i o no np o w e rs c c t o r 柚dt h ep o w c f0 ff i n a n c i a l g u l a t i 咖m u s tb eg j v e nt oas i n g l er e g u l a t o r yi n s t i t u t e t h ep o w c ro ff i n a n c i a i r e g u l a t i o nm u s tb cg i v c nb yl a w t h cs o l u t i o n o ff i n a n c i a ir e g u l a t i o no np o w c fs e c t o ri sv c r yu s e f u lf o rt h c p r a c t i c co fo u r u n t r y sp o w e rf e g u l a t i o i ta l s 0c a nb eu s c dt oo t h e rs c c t o rt h a ti s s i m i l a rt ot h ec l e c t r i c i t y 1 【e yw o r d s ：p o w e rr e g u i a t i o n ；f i n a n c i a lr e g u l a t i o no np o r e rs e c t o r ； f b r e i g nc o u n t r y s 矗n a n c i a lr e g u i a t i o no np o w e rs e c t o r 长沙理工大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所 取得的研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任 何其他个人或集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的 法律后果由本人承担。 作者签名：王 日期呻年g 月2 l 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意 学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文 被查阅和借阅。本人授权长沙理工大学可以将本学位论文的全部或部分内 容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存 和汇编本学位论文。 本学位论文属于 1 、保密口，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密日。 ( 请在以上相应方框内打“”) 作者签名：王鑫 导师签名： 以嗨 日期：力少年乡月2 日 日期：耐厂月9 日 1 1 问题的提出 第1 章导论 电力财务监管是电力监管的重要内容。传统的规制。理论研究主要集中在宏 观管制体制方面，对自然垄断产业的微观规制问题尚未引起学者们足够的重视 【1 】；传统财务学的研究主要站在微观单个企业的角度进行研究；会计监管理论的 研究则主要集中于政府公共层面的框架和具有相对普遍意义的研究，缺乏站在独 立于政府和企业的行业监管机构角度的财务监管研究。我国对电力财务监管的研 究尚处于起步阶段，随着我国电力体制改革的不断深化，界定电力财务监管的内 涵，明确其职责，制定电力财务监管的相关规则，成为我国电力监管工作中迫切 需要深入研究的问题。 世界各国电力工业规制改革经历了从加强规制到放松规制的过程。目前世界 各国都在进行电力市场化改革( 也称为放松规制) 。在放松规制的过程中，监管 机构对具有竞争性质的电力生产环节引入竞争机制，而对自然垄断环节则加强规 制。由于电力产品的特殊属性和电力行业的经济与技术特征，电力行业的监管机 构必须以保证电力与电力市场的相对高的经济效率和消费者与生产者之间的相 对公平为目标。尤其是在世界经济一体化的时代背景下，电力企业在新的经济环 境中面临着金融、环境问题及其他风险的挑战。以美国最大能源公司安然的财务 丑闻和加州停电事故为代表的一系列问题，引起了监管机构对电力行业财务监管 的重视。而且随着对电力行业放松规制的深化，监管机构如何避免产权与所有者 缺位造成的政府失灵和外部性问题，实现行业自身的可持续发展，成为必须解决 的现实问题，宏观体制的改革仅仅提供了产业变革的环境，对企业的规范和导向 更依赖于微观规制体系。 我国政府于2 0 0 2 年颁布了新的“电力体制改革方案”，开始了新一轮的电力 体制改革。根据“方案”的要求，把原来的国家电力公司拆分为国家电网公司、 南方电网公司、五大发电集团，并成立独立电力监管机构一一国家电力监管委员 会( 以下简称电监会) 。从改革方案的要求看，我国电力体制改革是顺应世界电 力工业改革潮流的。但在电力监管实践方面，我国对电力行业的监管职权分散于 政府多个部门，形成了“多头管理”局面，新成立的电力监管机构处于“无权”、 。在英文中。规制”与。监管”都是。r c g u l a t i o n ”，但它们的中文含义有所区别：监管主要指政府作为 市场外的第三者履行一般的社会职能；管制是指政府对经济活动的直接参与。我国在电力市场化改革之 前，理论研究常用管制规制，在进行电力市场化改革之后。在工作与理论研究中常用“监管”，为行 文方便，本文卜作严格区分。 “无位”的尴尬境地。对电力行业的监管仍带有浓厚的行政色彩。在电力监管的 理论研究方面，缺乏系统的财务监管理论研究，这与监管实践中的监管需求不相 符，理论与实践存在着脱节现象。 在放松规制的市场环境下，处于竞争性环节的发电企业有可能在市场竞争中 形成市场势力；而在市场中处于垄断地位的电网企业则有可能利用其垄断地位影 响市场竞争的公平性，进而造成整个社会福利的损失，这就在客观上产生了监管 需求。电力监管的目的主要是保证电力市场安全运行，促进市场主体之间的有效 竞争和保证市场主体之间的相对公平。由于财务学本身具有反映、控制、监督的 职能，从财务角度对电力行业进行监管有助于电力监管目标的实现。基于这一出 发点，应该明确电力财务监管的主体、财务监管的内容、财务监管的手段和财务 监管的方式及电力财务监管的程序。 本文以国家电力监管委员会的重点课题国外电力财务监管研究为依托， 世界银行、美国能源基金会、监管援助计划的专家为本文的写作提供了大量国外 实践资料。本文基于世界电力工业改革发展趋势和国内电力体制改革现状的背 景，力求以管制经济学、财务学、会计管制理论等作为基础理论，在充分研究国 外电力财务监管实践的基础上，总结经验，针对我国电力财务监管的现状，提出 完善我国电力财务监管的建议。 1 2 国内外理论研究文献综述 目前尚缺乏直接关于电力财务监管的系统的理论研究文献资料，只有从其他 相关理论研究文献中找到相关论述。 1 2 1 经济性规制与电力监管 传统规制经济学将规制按内容划分为经济性规制和社会性规制。日本规制经 济学家植草益认为公共规制可以分为经济规制和社会规制。经济规制是指通过被 认可和许可的各种手段，对企业的进入、退出、价格、服务的质和量以及投资、 财务、会计等方面的活动所进行的规制【2 l 。、k i pv i s c u s i 和j o h nm v c m o n 等认 为经济管制主要是指政府对企业在价格、产量、进入和退出等方面决策进行限制， 经济规制的手段主要是控制价格、控制数量和控制进入和退出。1 3 1 。张文泉、方 彬通过综合管制理论的研究成果认为经济管制主要包括对价格、市场进入和退出 条件、特殊行业服务标准的控制，也包括公用设施管制( 电话、电力、天然气、供 水) 以及其他的产业管制( 运输、金融、电台、电视台) 舢。在所有的管制经济学 文献中都是从价格与费率及收益率等方面论述经济性监管。并强调进入管制和价 格管制是规定经济性规制的最重要的必要条件i2 1 。在此类观点指导下，监管机构 对电力行业监管主要强调的是价格规制。对电力企业投资、筹资、并购等财务行 2 为管制研究则很少涉及。在具有自然垄断性的电力产业，价格监管是电力监管的 核心内容。 王俊豪认为对价格监管应该遵循这样的一个重要原则：在实现比较充分竞争 的业务领域内不应该进行价格监管，监管机构应该对具有或存在事实上垄断性的 业务进行价格监管，因而对输电、配电和零售供应小顾客实行价格监管是必要的。 但对于一些竞争业务是否监管很大程度上取决于放松规制和市场结构重组政策 为这些业务实现高效率竞争而创造的条件。具体的电价监管包括价格结构监管和 价格水平监管两个方面。通过设计合理的价格结构形成合理的价格水平，既能有 效地收回电力供应过程中的所有供电成本又能有效的刺激电力企业提高效率【5 】。 传统的价格监管实践方法主要以收益率规制( r a t e o f r e t u r nr e g u l a t i o n ，r o r ) 为主。收益率规制是指通过限制企业资本投资收益率的办法来使企业的资本获得 公正的收益( f a i fr e t u r n ) ，因此也被称为公正报酬率规制。收益率规制的优点是 可以保证企业收回成本和正常经营，但缺点也很明显：第一，可能增加企业的x 非效率，因为在收益率规制下，被规制的企业可以将成本的上升转嫁给收费，从而 缺乏节约成本、提高效率的激励；第二，a j 效应( 过度投资效应) ，在一定的资本 回报率下，企业会尽可能通过增加投资影响资本基数，从而获得更高的收益；第三， 出现规制俘虏，规制机构的自由裁决权过大导致利益集团的“寻租行为”和规制 机构与被规制企业之间的勾结，并以社会福利的损失为代价【6 】。很多国家的监管 机构已经意识到这一问题，开始采用其他方法来确定电力产品的价格，这种方法 通常被称为激励性监管或基于业绩的监管( p b r ) ，激励性监管采用的措施是通 过财务动机或使被监管机构在财务方面受挫而引导其采取监管机构期望的行为。 监管机构所期望的行为或预期结果一般实现更低的服务成本、更加优良的服务质 量和更合理的风险与收益的分配。激励性监管提供了改善公用事业单位业绩的机 会并使公用事业单位的行为更好地与公共政策目标相一致。但这种监管方式成功 与否取决于其自身的设计。最重要的是要有清晰的激励性监管的目标和实现这些 目标的动机。对目标的理解需要做出结构性的选择，是采取收益帽管理还是价格 帽管理。两种方法都有相同的削减成本的动机，但是收益帽管理能更好的激励被 监管单位注意能源投资效率和资源分配l _ ”。 1 2 2 电力财务监管信息披露问题的研究 传统的以收益率( r o r ) 监管为主的价格监管手段受到了现实的挑战。消除 规制者与被规制者之间的信息不对称，建立有效的激励约束机制成为新规制经济 学研究的重点。在此理论背景下，对被规制者的信息披露就成为了理论界的研究 重点之一。p a u ll 和p a u lw m a c a v o y 就美国七十年代的发电公司的财务状况与 监管之间的关系做了实证研究，得出了由于监管机构所设置的权益收益率的不同 3 将会对电力公司产生不同的财务效应。并得出监管机构的不当监管可能引起发电 企业的财务危机1 8 】。对电力企业财务信息披露也是近年来监管机构重点关注的问 题。 在2 0 0 1 年，由英国能源、通信、水利、铁路、航空、邮政及北爱尔兰的电 力和天然气管理部门共同组成的专家组针对监管会计问题进行了讨论。在形成的 最终讨论稿中专设一章对被监管单位的财务信息披露问题做了详细规定。目前讨 论稿的内容已经成为具有法律效应的文件i9 1 。r o b e r t r e p e t t o 以电力行业为样本， 通过实证研究的方法研究了财务信息披露与电力企业收入之间的关系，并通过比 较分析美国、加拿大、欧盟国家的财务信息披露制度，得出出于保护投资者和环 境的角度考虑应当建立关于电力监管信息披露机制的结论【1 们。国内学者黎灿兵 等就电力市场监管中的信息披露等进行了研究，提出了国内电力市场监管中信息 披露的内容，按提交主体分为电网公司与电厂提供的信息。与财务相关的部分主 要强调了电力企业应当向监管机构提供相关成本信息，并指出电力监管机构可以 通过公共渠道获得监管信息。2 0 0 5 年1 2 月，我国电监会发布了电力企业信息 披露规定和电力企业信息报送规定，对报送内容的规定中包括输电企业的 成本、各个生产环节的电力企业电价情况等【1 2 1 1 1 3 l 。世界银行于2 0 0 6 年6 月向中 国国家电监会提交了一份题为“电力财务监管中的信息报送：中国国家电力监管 委员会案例”的研究报告，该报告站在国家电监会的角度，重点研究了电力财务 监管的信息系统建设问题。该报告认为财务监管的主要应用包括检查潜在的价格 控制下的业绩；公布未来的价格控制评审和别的需要财务信息的监控决定如确定 某些价格；对潜在的反竞争行为如不公正的交互补贴和相关业务内的不正当歧视 行为，提供侦察支持；为比较竞争提供支持；允许检查财务健康和提高监管过程 中透明度。监管会计账目的主要目的应该是提供相关业务的财务、经济和技术信 息，以供监管者、行业、投资者、消费者和别的利益相关者使用。这将增加行业 内的有用信息，支持管理工作的评估并为经济和财务决策提供信息【1 4 l 。史立新 提出依法建立强制性的电力财务监管信息报送制度，是电力监管机构履行电力监 管职责的重要监管措施，并认为建立财务监管信息系统首先要有法律依据，重点 工作主要包括：一是准确把握和描述信息需求；二是报送信息的方式和程序；三 是报送信息的质量控制体系【”】。上述文献中肯定了电力财务监管信息披露的必 要性，并提出了一些具体的可行性的建议。 1 2 3 对电力企业会计核算行为监管的综述 s a n f o r dv b e f g 等人于1 9 9 7 年全面了解了4 5 个不同国家电力监管机构的实 践经验，最后总结出了几项在电力监管过程中的关键的经验，其中他们认为财务 会计是电力监管的重要工具1 1 6 l 。美国早在上世纪三十年代末就已经建立电力监 4 管会计制度，被命名为公用电业统一会计制度，该制度是由美国的电力监管 机构负责制定颁布的。该制度规定了公用电力事业单位的会计核算规则及财务报 告的格式与内容1 17 1 。英国也于2 0 0 1 年颁布了监管会计制度的讨论稿，目前已经 开始实施1 9 1 。根据a p e r e 。在2 0 0 0 年的一份研究报告，澳大利亚、丹麦、芬兰、 德国、意大利、卢森堡、葡萄牙、西班牙这些国家的电力监管机构都要求被监管 企业进行专门的会计核算( 丹麦除外) ，而且有的国家的电力监管机构有权力要 求被监管企业提供相应的财务资料，如西班牙。日本也早在1 9 9 3 年就制定了专 门的电力监管会计核算规则【1 引。我国电监会于2 0 0 4 年制定了输配电成本核算 办法( 试行) ( 以下简称 办法) 1 1 9 l ，该办法作为电网企业财会制度的基 础规范其成本核算，但是该办法由于涉及到电力体制改革中的核心步骤“输 配分开”，影响到电网公司的既得利益，在实施过程中遇到很大的阻力，这种阻 力主要来源于处于市场垄断地位的电网公司。 1 2 4 国内外研究文献评述 上述理论研究与国外实践强调了对电力企业的财务行为进行规制和进行信 息披露规制的必要性，如植草益认为对公有企业应当将预算和决算、财务( 特别 是资金筹措、股票和公司债券的发行、利润分配等) 等作为规制对象【2 1 。 规制经济学着重研究了价格规制方法。由于电力产业结构的变化和规制经济 理论的发展，传统的收益率规制方法凸显出了其局限性，激励性价格规制方法成 为研究重点。近年来对电力财务监管信息披露内容的研究有所增加，国内外的理 论与实践证明，加强对被规制企业的财务信息披露有助于电力监管目标的实现。 对被规制电力企业的会计核算行为进行监管是国外各电力监管机构的普遍做法。 上述国内外的理论与实践现状从不同角度说明了对电力行业进行财务监管的必 要性，但对电力企业投资、筹资、并购等财务行为管制的研究则很少涉及。 从国内外的理论研究和电力监管实践现状来看，监管机构进行财务监管是电 力监管的重要内容，也是实现电力监管目标的重要手段之一。但是，目前缺乏从 财务角度对电力市场监管的系统理论研究，与监管实践中对电力财务监管的需求 产生了脱节。 本文基于上述研究现状，拟在分析比较国外电力财务监管实践的基础上，针 对我国电力市场的特色，提出适合我国的电力财务监管的理论研究思路，为电力 财务监管做好理论基础。 。a p e r c 是一家公益性的国际研究机构t 全称是- s o c j - t j o n b r 岫ep 邝加o t i o _ o f 件n e w _ b l ee n e 唱i e 同址：w w w ，p e 什o r g 5 1 3 研究内容与研究方法 1 3 1 研究内容 本文的主要研究内容是界定了电力财务监管的内涵，介绍了世界主要国家电 力财务监管的实践经验、提出针对我国现状的建议。具体内容如下： 1 界定电力财务监管的内涵。对电力财务监管内涵的界定是电力监管机构 履行其财务监管职能的理论基础。本文以管制经济学、财务学为理论基础，以对 政府经济职能的划分为起点，分析了政府微观监管与电力监管的关系，然后从监 管主体、对象、目标、依据、内容、方式和手段等方面对财务监管的内涵进行了 比较全面的界定，并与其他监管进行了比较。 2 介绍了世界主要国家电力财务监管的实践情况。本文通过收集和阅读大 量的英文文献，了解了国外电力财务监管的实践情况，对电力市场化改革比较成 熟的美国、英国的电力财务监管情况作了重点介绍，并对世界各国电力财务监管 的共性与特点进行了归纳总结。 3 在分析我国电力财务监管现状的基础上，借鉴国外电力财务监管的经验， 对完善我国电力财务监管提出了几点建议。 1 3 2 研究框架 本论文依据提出问题、分析问题、解决问题的逻辑思路，首先比较分析国外 电力财务监管实践情况，总结出电力财务监管的内容与目标及原贝i j 。进而研究国 内电力财务监管存在的问题及需要关注的问题。在借鉴国外实践结合我国电力行 业特征及监管现状的基础上提出适合我国实际情况的可行性的建议。 本文共分为五章：第一章是导论。介绍了题目提出的背景及研究意义，对国 内外相关理论研究文献做了述评，并介绍了研究思路和创新点。 第二章是电力财务监管的理论基础。介绍了自然垄断理论与规制经济学的演 变过程；概述了现代财务学的主要内容并分析了现代财务学的理论与现实缺失， 在此基础上介绍了利益相关者财务理论；介绍了会计监管理论的主要内容，并简 要分析了电力财务监管与会计监管的共性和区别。 第三章是界定电力财务监管的内涵。本部分包括三个部分的内容：( 1 ) 在厘 清政府经济职能的基础上，政府( 电力监管机构) 进行电力财务监管的职能进行 定位；( 2 ) 从监管主体、对象、目标、依据、内容、方式和手段等方面对财务监 管的内涵进行了比较全面的界定；( 3 ) 结合我国目前对电力行业“多头管理”的 现状比较分析了各个政府部门对电力行业进行监管的内容，指出了电力财务监管 的与其他政府部门对电力行业监管的区别。 第四章是对国外电力财务监管的实践经验进行了比较分析。本章选取了在电 6 力规制改革过程具有代表性的国家进行了研究。其中重点研究了美国、英国的电 力财务监管实践情况。在全面了解国外电力财务监管实践的基础上，总结出各国 电力财务监管实践的共性和特点。 第五章从各国的电力监管体制、国家政权组织形式、电力体制改革历程等方 面分析了美国、英国等具有代表性国家的电力财务监管的背景，以便有针对性地 借鉴各国的成功经验。 第六章综合分析了我国电力财务监管的现状，根据国外的实践经验，对完善 与发展我国电力财务监管工作提出了有针对性的对策。 1 3 3 研究方法 电力财务监管在我国是一个全新的课题，涉及到管制经济学、财务学、政治 学、法学等多个学科，因此本文在研究过程中采用了以下几种研究方法 1 描述与规范分析相统一的方法。由于本文的主要内容之一是归纳总结国 外的电力财务监管的实践情况。首先要在搜集国外文献资料的基础上对电力财务 监管实践进行描述，进而根据所掌握的情况进行归纳总结。 2 跨学科的系统综合法。由于研究内容涉及到了管制经济学、财务学、政 治学、法学等多个学科门类。因此，必须采用跨学科的系统综合法。 3 比较分析法。本文在全面比较分析国外电力财务监管实践做法的基础上， 才提出了我国电力财务监管的理论框架。因此比较分析法是本文的主要研究方法 之一。 1 4 本文所做的工作 目前，尚没有从财务视角系统研究电力监管的的理论研究文献。世界电力工 业规制改革的逐步深化刺激了电力财务监管需求，理论与实践存在脱节，本文就 是在此背景下提出了电力财务监管研究这一题目。通过综合分析相关理论研究文 献，全面了解国外电力财务监管实践经验，翻译了近十万字的英文文献，结合本 国电力财务监管实践现状，本文所做的主要工作体现具体有以下三个方面： 1 本文界定了电力财务监管的内涵，明确了电力财务监管的依据、原则、 目标、内容等基本要素。规制经济学证明了对被规制电力企业的财务行为进行规 制是必须的；根据利益相关者财务理论将政府公共财务管制列入财务学框架，但 研究角度偏好于政府角度和具有普遍意义的企业。国内外的理论研究文献并没有 从财务视角系统、深入研究电力监管问题，本文是在借鉴相关理论研究成果的基 础上，结合电力行业特点和电力监管的相关知识，尝试界定了电力财务监管的内 涵。 2 全面了解国外的电力财务监管实践，归纳出国外电力财务监管实践的共 7 性与特点。对电力财务监管的研究散见于电力监管的研究文献中，没有全面介绍 国外电力财务监管实践经验的文献。本文搜集了大量相关英文文献，与致力于电 力监管研究的国际组织( r a p 、世界银行) 进行了交流，全面了解了以英、美为 首的在电力规制改革过程中具有代表性国家的电力财务监管实践经验并归纳出 了这些国家在电力财务监管实践中的共性与特点。 3 针对我国电力财务监管实践的现状，通过借鉴国外的实践经验，提出了 有针对性的建议。国内外相关理论研究的主要观点是针对电力市场机制的设计 和电力监管职权的配置等问题，很少有文献去研究电力财务监管的职权配置以及 完善电力财务监管规则等内容。本文提出了要将电力财务监管职权集中于独立的 电力监管机构，明确电力财务监管的法律地位和财务监管职责，完善电力财务监 管规则等建议。 8 第2 章电力财务监管理论基础 自然垄断理论与规制经济学的发展为电力规制改革提供了理论基础和依据， 电力财务监管作为电力监管的重要组成部分，其重要理论基础也是自然垄断理论 与规制经济学。利益相关者理论及在此基础上发展的利益相关者财务理论也给电 力财务监管提供了理论基础。会计监管理论是在公共利益理论和委托代理理论基 础上发展出的理论，其研究内容和研究角度与电力财务监管的研究内容与角度具 有共性，在某种意义上也是电力财务监管的理论基础。 2 1 自然垄断理论与规制经济学 2 1 1 自然垄断理论与电力财务监管 电信、电力、铁路运输、自来水和煤气供应等基础设施产业被公认为自然垄 断产业，但经济学家对自然垄断的经济特征具有不同的认识。如克拉克森等经济 学家主要是从规模经济的角度来说明自然垄断的经济特征的。在他们看来，自然 垄断的基本经济特征是生产函数一般呈规模报酬递增状态，即生产规模越大，单 位产品的成本就越小。因此由一个企业大规模生产要比由几家较小规模的企业同 时进行生产能更有效地利用资源。沃特森则认为，自然垄断是这样一种状况：单 个企业能比两家或两家以上的企业更有效率地向市场提供同样数量的产品。而夏 基和鲍莫尔等著名学者则认识，自然垄断最显著的特征是其成本函数的弱增性。 如果某一产业中的企业只提供单一的产品，则这一产业具有自然垄断的基本条件 是，在一定的产业范围内，由一家企业提供产品比多家企业共同提供产品具有更 高的效率。对于单一产品的自然垄断性而言，规模经济是自然垄断的充分条件， 但不是必要条件，即只要规模经济存在，就具有自然垄断性，但自然垄断不一定 必须要求存在规模经济，在规模不经济的情况下，只要成本弱增性存在，也同样 存在自然垄断性1 5 j 。 一直以来，关于自然垄断领域的研究主要集中在宏观管制体制方面，自然垄 断产业的微观规制问题尚未引起学者们足够的重视。影响自然垄断产业微观规制 政策的因素主要有三个：( 1 ) 信息不对称问题；( 2 ) 绩效评价问题；( 3 ) 激励约 束问题。自然垄断产业的激励规制框架是：首先。从建立自然垄断产业信息披露 规制制度着手，改进企业财务报告，为绩效评价和激励约束提供信息保障；然后， 在此基础上构建自然垄断企业利益相关导向的综合绩效评价体系，为激励约束提 供评价依据；最后，建立自然垄断企业双重委托代理模型，为激励约束规制奠定 9 理论基础，并从制度环境和制度安排两个方面构建自然垄断企业激励约束规制 1 1 l 。 在电力产业的发电、输电、配电和供电这4 个业务领域中，虽然，有关理论 与实践证明，发电也具有一定的规模经济性，太小的发电单位是低效率的，但即 使是在一个独立的区域性电网内，也不能只建一家电站，仅仅从供电的安全和可 靠性角度考虑，也需要对电源结构和布局做多源化安排。因此，电力生产显然不 具自然垄断性。但输电和配电领域具有自然垄断性，因为输电和配电是通过物理 电网进行的，如果有两家或两家以上的企业分别建设电网，这就会造成低效率的 重复建设。总体而言，电力产业是一个具有自然垄断性的产业。由于电力产业具 有自然垄断性，这就在客观上存在政府管制需求。由于发电领域不具有自然垄断 性，政府可以放松对发电领域的管制，以运用市场竞争机制，提高经济效率，但 发电毕竟具有一定的规模经济性，因此政府还是需要控制进入壁垒，以防止企业 过度进入。对于存在自然垄断特性的输配电领域，政府应该实行重点管制，以避 免低效率的重复建设。而对于不具有自然垄断性的供电领域，在技术条件成熟时， 政府应该放松进入管制，以发挥竞争机制的作用”。 电力财务监管是电力监管的重要组成部分，上述对自然垄断内涵的介绍和电 力产业自然垄断特性的分析为电力财务监管提供了理论基础，尤其是为对发电环 节的财务监管提供了有力的理论依据。 2 1 2 规制经济学与电力财务监管 规制经济学主要对政府规制活动的过程及作为其结果的市场均衡进行系统 的研究，是2 0 世纪7 0 年代以后逐步发展起来的一门新兴学科。一般认为规制理 论的发展经历了规制公共利益理论、规制俘虏理论、规制经济理论、可竞争市场 理论以及激励性规制理论五个阶段，其中最具有代表性的是坚持p i g o u 传统的 公共利益理论和s t i g l e f ( 1 9 7 1 ) 等人开创的利益集团理论，激励性规制理论则被 称为新规制经济学1 6 j 。 传统的规制经济理论将规制按内容划分为经济性规制和社会性规制，其中经 济性规制主要包括价格规制、进入规制和投资规制。由于在传统规制经济理论基 础上发展起来的规制模式存在着缺陷，经济学家们开始尝试使用最新发展起来的 委托一代理理论对已有的规制实践进行解释，并为未来的规制政策提供建议。为 此，拉丰指出“恰恰在传统的理论方法停滞不前的地方，崛起了新规制经济学：激 励问题”( 拉丰和梯若尔，2 0 0 4 ) 。拉丰把建立在博弈论、机制设计理论和委托代 理理论基础上的激励规制理论称为新规制经济学( j 1 j 1l a f f o n t ，1 9 9 4 ) 。新规制 。本节主要参考了王俊豪的政府管制经济学导论，详见：王俊豪政府管制经济学导论上海：商务 印书馆，2 0 0 1 p 7 3 一p 7 5 和p 2 4 1 一p 2 4 2 1 0 经济学在信息不对称的前提下，把最优规制机制的设计作为研究的重点，他们运 用博弈论以及机制设计理论，在规制者和规制企业的信息结构、约束条件和可行 工具的前提下，分析双方的行为和最优权衡，从而发展出一套对当前规制实践更 有解释力和指导意义的规范性理论1 6 】。 新规制经济学的基本理论模型认为，规制者与被规制者之间存在着信息不对 称，信息不对称的形式包括隐藏信息( 逆向选择) 和隐藏行为( 道德风险) 。在 双方签订合约后，企业可以通过一些规制机构无法观察到的行为影响最后的结果 【2 0 】新规制经济学模型中通常考虑的约束条件有两个，激励相容约束和个体理性约 束。激励相容约束是指，在任何给定的激励合约下，企业总是选择使自己期望效用 最大化的行动。激励相容合约要求企业做出的选择正是规制机构所希望的，也就 是使双方达成目标的一致。个体理性约束则保证，规制企业从接受合约中得到的 期望效用不小于不接受合约时能得到的最大期望效用( 保留效用) 。可行的规制 工具指规制双方可以用以签订合约的变量，这样的变量通常要求是双方都能观测 到并且可以由第三方验证的。文献中最常用的规制工具为需求数据。即价格或者 产量。一些文献将会计数据，主要是企业的总成本，包括在规制工具之内，并由此建 立基于成本的激励方案1 6 】。 根据规制经济学理论，电力产业中的自然垄断环节具有市场势力，在规制者 与电力产业之间存在着信息不对称。这就必然产生了规制需求。一般而言，电力 规制者要想从被规制电力企业那里获取信息，有三种基本方式来获取：( 1 ) 通过 给经营者竞争压力克服市场势力( 2 ) 收集经营者和市场的信息。( 3 ) 通过应用 激励性监管来控制市场势力。通常规制者会将三种方式综合运用。因为如果电力 监管机构仅仅通过收集信息来克服监管者与被监管者之间的信息不对称将会导 致被监管企业经营的低效率和无法弥补其正常的生产经营成本。所以，监管者会 在采用收集信息的手段的同时，采用激励性规制方法【2 1 l 。 无论是电力行业处于垂直垄断一体化的旧有模式还是放松规制的市场化模 式，政府或电力监管机构都必须对电力行业进行规制。在放松规制的大背景下， 电力监管机构对电力行业进行财务监管是必要的，财务监管的重点在于自然垄断 环节以及“瓶颈”接入环节。电力行业的自然垄断属性决定其具有监管需求；规 制经济学理论认为对电力行业的价格、投资、进入规制等经济性规制都离不开对 电力企业的财务与会计行为的监管。强调激励性规制的新规制经济学在消除规制 者与被规制者之间信息不对称的过程中亦离不开对被规制企业财务与会计信息 的需求。对电力企业进行财务监管是实现电力监管目标的重要保证。与电力工业 垂直一体化结构中进行电力规制不同的是，放松规制背景下的电力规制要放松对 诸如发电的竞争性环节的财务规制( 但并不意味着完全不管竞争性企业的财务行 为，当发电厂商的财务行为有悖市场规则的情况下，规制机构有权干预) ，加强 输配等自然垄断环节以及“瓶颈”接入环节的监管。国外的实践经验也证明，对 电力市场与电力企业进行财务监管是其电力监管工作的重要内容。由于电价监管 是电力监管的核心内容之一，获取被监管电力企业的成本、会计信息是实现监管 目标的重要前提。在电力市场化改革中，电力监管机构的重要监管目标则主要为 保证电力系统的安全、有效运行，促进市场有效竞争，维护市场公平。对被规制 者财务行为的监管则可以防止电力市场主体实施市场势力，保证电力企业保持良 好的财务状况以具有提供安全、可靠的电力服务的能力。因此，电力监管机构对 电力行业进行电力财务监管是必须的。 2 2 财务学与会计监管理论 2 2 1 现代财务学基本理论与利益相关者财务论 1 现代财务学的基本内容与理论和现实缺失 现代财务学是经济学的一个分支，根据美国学者詹姆斯c 范霍恩( j a m e s c v a nh o f n c ) 和约翰m 瓦霍维奇( j o h nm w a c h o w i c z ) 1 9 9 8 年再版的现代 企业财务管理( 第十版) 的归纳，现代财务学的基本内容是：( 1 ) 定价，包括 货币时间价值、长期证券定价、风险和收益、资本资产定价模型等；( 2 ) 财务分 析和财务计划的工具，包括财务报表分析、资金和现金流量分析、财务计划等： ( 3 ) 营运资本管理，包括现金和有价证券管理、应收账款和存货管理、短期投 资等：( 4 ) 资本性资产投资，包括资本预算和现金流量预测、资本预算方法、资 本预算中的风险和管理期权等；( 5 ) 资本结构，包括资本成本和预期报酬率、营 业杠杆和财务杠杆、资本结构决策和股利政策等；( 6 ) 中长期融资，包括资本市 场、长期负债、优先股和普通股、定期贷款和租赁等；( 7 ) 财务管理的特殊领域， 包括可转换债券和认股权证、兼并以及其他方式进行的公司重组、国际财务管理 等。对这些问题的研究是以如下七个基本模块为理论基础的：资产组合理论、资 本资产定价模型、期权定价理论、有效市场假说、代理理论、m m 的资本结构理 论、不对称信息理论。这些理论也被称为财务学的基础理论或“财务经济学”。 关于财务学的前言课题，美国迈阿密大学教授w i l l i a m w i l l i a mj s e r r a i n o 与 洛瓦大学教授r o b e nm s o i d o f s k y 在所编辑出版的财务管理的前言问题一书 中曾归纳为1 1 个方面，即：财务管理综论、资本预算、资本结构与资本成本、 股利政策与估价、融资技术、营运资本管理、兼并与购买、财务规划模型、会计 与赋税的财务影响、小型企业融资、国际财务管理。另一部由j o e lm s t e m 与 d o n a l d h c h e wj r 编辑出版的著作公司理财的沿革将学术界密切关注的前沿 性问题归纳为8 个方面，即：有效市场假说、公司投资决策、资本结构理论、金 1 2 融工具、风险管理、股利政策、兼并与购买、公司改组。 正统的财务学理论强调股东利益，不太注重为企业各种利益集团服务，基本 上不涉及非正式制度在企业理财中的功能作用以及财务控制权在利益相关者之 间的合理安排问题，研究内容主要集中在“操作性”的财务领域，尤其是股份公 司在金融市场中的财务运作问题。 对股东利益的过分或“股东财富最大化”的过分关注，结果导致对企业其他 利益相关者的财务利益和社会公共利益的轻视。企业面对着许多利益相关者如出 资者或股东、债权人、经营者、客户、政府、员工、所在社区等，而财务学所关 注的主要只是出资者或股东的利益，而对其他利益相关者之间的财务权利和利益 关注不够，更是对客观存在的利益相关者之间的财务冲突及其协调机制熟视无 睹，最为显著的是无视企业理财行为对所在社区和整个社会经济运行的影响，以 致经济学特别强调的“社会成本”问题在现有的财务学理论体系中难得一席之地。 由于正统财务学对单个的微观企业财务效率过分关注，结果轻视了从宏观上研究 诸如公平、社会成本等问题在企业财务可持续发展中的重要作用f 2 2 1 。 2 利益相关者财务论与电力财务监管 利益相关者理论是利益相关者财务的基础理论之一。根据定义口径的大小 可以将利益相关者分为广义的利益相关者与狭义的利益相关者。广义的利益相关 者是指凡是对企业生产活动影响或者被企业活动影响的人或团体都是企业相关 的社会组织和社会团体、企业所在的社区、环境等。狭义的利益相关者是指与企 业有直接利益关系的人或团体才是利益相关者，包括股东、债权人、经营者、员 工、供货商、消费者等。综合利益相关者概念的特点，利益相关者的概念应表述 为与企业具有相关利益的个人或团体，这种相关利益以契约为基础。使利益要求 权得到保证。根据这一定义，企业的利益相关者包括：股东、经营者、员工、债 权人、供货商、消费者、政府。这些利益相关者与企业通过各种契约，如股票、 经营合同、用工合同、借款合同、供货合同、售货合同、纳税凭证与企业发生经 济利益关系，他们的行为对企业的行为产生的影响是互动的，并且成为利益共同 体： 在公司产生的较长时间里，经济学、管理学和公司法学都认为“企业是围绕 股东的利益组织起来并开展活动的组织，企业董事的权力只有正在为了实现和维 护股东的利益时才能使用”。但是，随着2 0 世纪7 0 年代美国企业界一系列财务 丑闻的爆发，公司责任和利益相关者的利益成为美国公众讨论的重要话题。2 0 世纪8 0 年代经济学领域出现的“共同所有权理论”、公司法领域对“股东至上逻 辑”的突破以及管理学领域出现的“利益相关者管理”，使得利益相关者理论发 展达到了新的高潮。在此理论背景下，国内外的财务学领域的研究者将利益相关 者理论引入财务学，形成了“利益相关者财务论”，其中比较有代表性的是李心 合教授的观点，他将利益相关者产权理论和利益相关者管理理论引入财务学领域 后，提出了“利益相关者财务”的基本概念，并初步设计出利益相关者对公司财 务控制的制度框架。在此框架内，他提出了政府公共财务管制框架1 2 2 】。 传统的财务学轻视了诸如公平、社会成本等问题在企业财务可持续发展中的 重要作用，电力财务监管以维护电力市场安全、促进市场有效竞争和保证市场主 体之间的公平为目的，除保证被监管企业具有健康财务状况外，还强调维护整个 市场的效率问题。监管机构在履行财务监管职责过程中，包括采用制定财务规则、 开展定期或不定期的检查、审计等手段都是以财务学基本理论为基础。例如，监 管会计制度都是以基本的会计学原理为基础，结合电力行业特点和监管需要而制 定的。电力监管机构代表政府与公众利益对电力市场与电力企业进行监管，关注 被监管电力企业的经营与发展状况，电力监管机构是属于政府范畴的利益相关 者，因此，电力财务监管属于利益相关者财务论中的政府公共财务管制框架，弥 补了传统财务学的缺陷。在利益相关者财务论的理论基础上，监管机构是被监管 电力企业的利益相关者，在设计财务规则的过程中不应受到传统财务学局限性的 影响，而是以公共利益为出发点，从公共财务管制的角度来考虑电力财务监管问 题。 2 2 2 会计监管理论与电力财务监管 会计监管，就是指政府、政府授权的机构或依法设立的其他组织，从会计目 标出发，制定相应的法律，法规、条例和政策，并依据它们对会计活动进行的监 督、管理、控制与指导。从经济学角度看，需要会计监管的原因大概