（技术经济及管理专业论文）基于BSC和KPI的高校全面预算管理绩效评价研究.pdf

j j 理绩 究工 不包 机构 在论 本人完全了解华北电力大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保管、 并向有关部门送交学位论文的原件与复印件；学校可以采用影印、缩印或其它复制手 段复制并保存学位论文；学校可允许学位论文被查阅或借阅；学校可以学术交流为 目的，复制赠送和交换学位论文；同意学校可以用不同方式在不同媒体上发表、传播 学位论文的全部或部分内容。 ( 涉密的学位论文在解密后遵守此规定) 作者签名： 蜂 翩虢燃 e t 期：挫! ! ：竺 ， 华北电力大学高校教师在职攻读硕士学位论文摘要 摘要 在市场经济条件下，随着我国教育事业的改革与发展，高校理财的宏观环境发 生了很大的变化，会计核算日益复杂，会计数据也日益丰富。为了充分利用现有的 财务和会计数据，全面系统地分析高等学校财力资源的配置状况，掌握学校财务的 总体实力，分析和比较学校的办学效益，检查和监测学校的财务风险，需要建立一 套高校全面预算管理绩效评价体系。本文首先分析了高校全面预算管理的基本内容 及实施绩效评价的必要性，然后基于b s c 和k p i 的精髓建立了一套适合高校全面预 算管理的绩效指标体系，运用层次分析法和综合经济效益指数法进行综合绩效评 价。这种按照平衡计分卡的基本理论和方法，建立适合高校全面预算管理特点和实 际的关键绩效指标体系，对于改进我国高校全面预算管理的绩效管理水平，进而提 高高校核心能力具有一定的指导意义。 关键词：高校，全面预算管理，平衡计分卡，关键绩效指标 a b s t r a c t u n d e rt h ec o n d i t i o n so fm a r k e te c o n o m yi nc h i n a w i t ht h ee d u c t i o nr e f o i t na n d d e v e l o p m e n to ft h eu n i v e r s i t yo ff i n a n c e ，t h em a c r oe n v i r o n m e n th a sc h a n g e dv e r yg r e a t l y , a c c o u n t i n g ，a n da c c o u n t i n gd a t aa l s oi n c r e a s i n g l yc o m p l e xi n c r e a s i n g l yr i c h i no r d e rt o m a k ef u l lu s eo ft h ee x i s t i n gf i n a n c i a la n da c c o u n t i n gd a t a c o m p r e h e n s i v ea n ds y s t e m a t i c a n a l y s i so fh i g h e rs c h o o lo ff i n a n c i a l r e s o u r c e sa l l o c m i o n ，g r a s pt h eo v e r a l ls t r e n g t h ， f i n a n c i a la n a l y s i sa n dc o m p a r i s o no fr u n n i n gas c h 0 0 1 c h e c ka n dm o n i t o rt h es c h o o lb e n e f i t o ff i n a n c i a lr i s k i ti sn e c e s s a r yt os e tu pas e to fc o l l e g ec o m p r e h e n s i v eb u d g e tm a n a g e m e n t p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ns y s t e m t h i sp a p e rf i r s t l ya n a l y z e s t h ec o m p r e h e n s i v eb u d g e t m a n a g e m e n ti nc o l l e g e sa n du n i v e r s i t i e so f b a s i cc o n t e n ta n dt h en e c e s s i t yo fi m p l e m e n t i n g p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n a n dt h e nb a s e do nt h ee s s e n c eo fk p ia n db s ce s t a b l i s h e das e to f s u i t a b l ef o rc o l l e g eo fo v e r a l lb u d g e tm a n a g e m e n tp e r f o r m a n c ei n d e xs y s t e m ，u s i n ga h p a n dc o m p r e h e n s i v ee c o n o m i ci n d e xm e t h o df o rt h ec o m p r e h e n s i v ee v a l u a t i o n a c c o r d i n gt o t h eb a l a n c e ds c o r e c a r d ，t h eb a s i ct h e o r i e sa n dm e t h o d sf o rc o l l e g ec o m p r e h e n s i v eb u d g e t m a n a g e m e n tc h a r a c t e r i s t i ca n da c t u a lk e yp e r f o r m a n c ei n d i c a t o rs y s t e mf o ri m p r o v i n gt h e c o m p r e h e n s i v eb u d g e tm a n a g e m e n ti nc o l l e g e sa n du n i v e r s i t i e s a n di m p r o v et h el e v e lo f p e r f o r m a n c em a n a g e m e n ti nc o l l e g e sa n du n i v e r s i t i e sc o r ec o m p e t e n c eh a sc e r t a i nd i r e c t i v e s i g n i f i c a n c e g a ox i a o f e i ( t e c h n i c a le c o n o m i c s & m a n a g e m e n t ) d i r e c t e db yp r o f y u a nx i u e k e yw o r d s ：u n i v e r s i t i e s ，c o m p r e h e n s i v eb u d g e t ，m a n a g e m e n t ，t h eb a l a n c e d s c o r e c a r d ，k e yp e r f o r m a n c ei n d i c a t o r 华北电力大学高校教师在职攻读硕士学位论文目录 目录 中文摘要 英文摘要 第一章引言1 1 1 选题背景1 1 - 1 1 国家政策导向是实施预算绩效评价的外因1 1 1 2 高校发展需求是实施预算绩效评价的内因1 1 2 研究目的及意义2 1 2 1 提高资金的使用效益2 1 2 2 推动教育发展方式顺利转型2 1 2 3 实现社会效益3 1 3 国内外研究现状3 1 3 1 国外研究现状3 1 3 2 国内研究现状4 1 4 课题研究内容5 第二章高校全面预算管理概述6 2 1 全面预算管理的概念6 2 2 全面预算管理的主要思想6 2 3 高校实施全面预算管理的必要性7 2 4 高校全面预算管理的内容体系8 2 5 高校全面预算管理实施绩效评价的意义8 第三章相关理论研究1 0 3 1 绩效评价1 0 3 1 1 绩效评价的内涵1 0 3 i 2 全面预算管理绩效评价的内涵1 0 3 1 3 全面预算管理绩效评价的理论基础1 l 3 2 平衡计分卡1 2 华北电力大学高校教师在职攻读硕士学位论文目录 3 2 1 平衡计分卡简介1 2 3 2 2 平衡计分卡的基本原理1 4 3 2 3 平衡计分卡的优点1 5 3 3 关键绩效指标1 5 3 3 1 关键绩效指标简介1 5 3 3 2 确定关键绩效指标的原则1 6 3 3 3 关键绩效指标的作用1 6 3 3 4 确定关键绩效指标的一般步骤1 7 第四章基于b s c 和k pl 建立高校全面预算管理绩效评价体系1 9 4 1 基于b s c 和k p i 建立高校全面预算管理绩效评价指标体系1 9 4 1 1 基于b s c 和k p i 建立高校全面预算管理绩效评价指标体系的意义1 9 4 1 2 绩效评价指标的制定原则2 0 4 1 3 绩效评价指标构成体系2 1 4 1 4 绩效评价指标的内涵2 3 4 2 运用层次分析法确定指标权重2 5 4 2 1 建立层次结构模型2 5 4 2 2 构造判断矩阵2 6 4 2 3 确定权重2 8 4 2 4 判断矩阵的一致性检验2 9 4 2 5 计算各层次指标在绩效评价中的总排序权重3 0 4 3 综合评价模型3 l 第五章实证分析3 5 5 1 河北省某高校基本情况3 5 5 2 河北省某高校财务数据3 5 5 3 河北省某高校全面预算管理绩效评价分析3 6 5 3 1 绩效评价得分3 6 5 3 2 绩效评价结果分析3 6 第六章结论3 9 l t n l 2 0 0 3 年党的十六届三中全会召开，会中关于完善社会主义市场经济若干问题 的决定明确提出：“要改革预算编制制度，完善预算编制、执行的制衡机制，加强 审计监督，建立预算绩效评价体系。这是我国政府第一次提出关于建立预算绩效 评价体系的宏观要求。为贯彻落实“建立预算绩效评价体系的精神，提高预算资 金的使用效益及安全性，财政部、教育部进行了一系列预算改革。财政部逐步制订 了中央级行政经费项目支出绩效考核管理办法( 试行) ( 2 0 0 3 年) 、中央级教科 文部门项目绩效考评管理试行办法( 2 0 0 3 年) 、关于开展中央政府投资项目预算 绩效评价工作的指导意见( 2 0 0 4 年) 、中央部门预算支出绩效考评管理办法( 2 0 0 5 年) 等规章。教育部在1 9 9 8 年和2 0 0 0 年也组织有关专家进行了高校预算绩效评价 的研究。这些对预算绩效评价的制度安排的举动，表明我国政府对推行预算绩效评 价制度的政策支持。 1 1 2 高校发展需求是实施预算绩效评价的内因 一是随着改革开放的深化，我国高等教育的改革正在全面深入地展开，高等教 育体制改革取得了明显的成绩。高校逐步走向市场，从由原来由国家直接管理的办 学模式转向了由国家宏观管理、学校面向社会的自主办学模式，其办学效益开始与 规模、质量挂钩，成为独立的利益实体。在新的形势、新的体制下，高校获得了极 大地自主权，中国教育改革和发展纲要也明确规定：我国教育体制改革要逐步 建立以国家财政拨款为主，辅之以征收用于教育的税费、收取非义务教育阶段学生 学杂费、校办产业投入、社会捐资集资和设立教育基金等多种渠道筹措教育经费的 机制。然而由于日益扩大的高等教育需求，高校的资金需求也随之增长，现有的高 等教育资金投入仍无法满足其需要。根据教育部和国家统计局发布的全国教育经 费执行情况统计公告的统计，2 0 0 0 年至2 0 0 5 年，全国教育经费的年支出规模分 别为3 8 4 9 0 8 亿元、4 6 3 7 6 6 亿元、5 4 8 0 0 3 亿元、6 2 0 8 2 7 亿元、7 2 4 2 6 0 亿元、 8 4 2 8 8 4 亿元，规模连续大幅度增长，2 0 0 5 年的经费支出总额为2 0 0 0 年的2 1 9 倍。 在经费的增长速度上，2 0 0 1 年至2 0 0 5 年，全国教育经费支出总额较上一年的增幅 分别为2 0 4 9 ，1 8 1 6 ，1 3 2 9 ，1 6 6 6 ，1 6 2 4 ，2 0 4 7 。2 0 0 0 年至2 0 0 5 年， 国家财政性教育经费支出总额分别为2 5 6 2 6 1 亿元、3 0 5 7 0 1 亿元、3 4 9 1 4 0 亿元、 3 8 5 0 6 2 亿元、4 4 6 5 8 6 亿元、5 1 6 1 0 8 亿元，其中，2 0 0 5 年国家财政性教育支出 华北电力大学高校教师在职攻读硕士学位论文 总额是2 0 0 0 年的2 0 1 倍。从增幅情况看，2 0 0 1 年至2 0 0 5 年国家财政性教育经费 支出较上一年的增长幅度分别为1 9 2 9 ，1 4 2 1 ，1 0 2 9 ，15 9 8 ，1 5 5 7 。但随 着高等学校招生人数不断增加，由2 0 0 0 年的2 2 0 6 1 万人增加到2 0 0 6 年到5 4 6 0 5 万人；在校学生数由5 5 6 0 9 万人上升到1 7 3 8 8 4 万人，毕业生数由9 4 9 8 万人提 高到3 7 7 4 7 万人，教育资金投入的增长明显落后于教育事业的发展，使得高校的 资金极为短缺，此外高校是以人才培养、科学研究和社会服务为主，这种创造性强 的活动需要充裕的支持，这就决定了要提高自身的办学质量和社会影响力就要考虑 1 如何用好、用活资金，实现支出结构的优化，提高资金的使用效益，实现成本的最 小化和效益的最大化，加强预算管理、建立合理的预算绩效评价体系显得尤为重要。 二是我国的教育资源大多只是维持性的，在总量上远低于世界平均水平。国家 供给给高校的有限教育资源与高校发展所需经费的矛盾十分突出；而且我国高等教 育还受到管理体制和教育机制等因素的制约，教育经费的配置效率较低，特别是高 校内部的资源配置方面矛盾比较突出。高校教育资源是通过国家部门预算配置，高 校则是通过校级预算来配置其内部的教育资源。所以要想优化高校资源配置、加快 高校教育事业的发展，就必须建立旨在提高教育资金配置绩效的预算绩效评价体 系。 1 。2 研究目的及意义 1 2 1 提高资金的使用效益 高校财务管理是保证高校正常运转的中枢神经，而预算作为财务管理与宏观计 划调控的重要手段，在高校资源配置中越来越受到各方面的重视。实施预算绩效评 价仍属于财务管理的范畴。目前，许多高校都存在着预算编制不科学，预算调整随 意性强，缺乏相应得力的控制措施，资金配置不合理等问题，造成学校资金的大量 流失和浪费，高校内部资金的潜力不能够从整体上得到充分的发挥，继而更加加重 了高校资金紧缺的矛盾。要想解决这个矛盾，就必须从高校内部财务管出发，建立 合理的绩效预算评价指标体系，对高校财务预算绩效进行评价分析，达到优化资金 配置，改变以往高校只重视资金投入的管理模式，及时足额做好支出安排，并以绩 效评价结果为导向指导资金支出得方向和规模，提高资金使用效益，使财务管理能 够更好得发挥为高校教学科研服务的功能。 1 2 2 推动教育发展方式顺利转型 进入二十一”世纪以来，国家再次把“科教兴国”、“人才强国”提到了国家 战略发展的高度，并把提高高等教育质量和优化教育结构作为重点工作来抓。目前， 我国教育事业的改革和发展，已经由外延发展进入到了全面提高教育质量和办学效 2 华北电力大学高校教师在职攻读硕士学位论文 益的内涵发展阶段。面对新的高等教育发展形势，高校通过预算及时调整教育教学 方向，及时筹措各种资金，加大对学科建设和专业发展的投入，包括对教学设施、 设备经费、教师队伍建设经费、教学改革专项经费、学生实践教学和课外活动经费 等的投入，为深化以提高教育质量、优化教育结构为中心的教学改革提供财力保障。 然而，提供了财力保障是否就一定有好的教学效益和效果，是否起到经济的杠杆作 用这一点应引起注意。不用怀疑，在现行的预算“基数加增长”或“零基预算”形 式下不可能有好的效果，只有改变目前的预算管理形式，将现行的预算形式改变为 实行“绩效预算”的管理办法，把投入与产出，考核与评价，效益与奖惩等管理机 制相统一，才能真正做到推动高校外延发展向内涵发展的顺利转型。 1 2 3 实现社会效益 我国高等教育的最终目标是实现社会效益，即培养适应社会物质和文化发展的 劳动者，这样可以推动我国生产力发展，推动技术进步，促进我国经济发展，提高 国家综合实力和国民素质。高校建立预算绩效评价指标体系，提高资金的使用效益， 优化资源配置，可以更好地实现社会效益。按照整个社会的发展进程来看，教育投 资的作用要大于物质资本投资的作用，教育投资的收益也远远高于物质资本投资的 收益。高等教育在实现社会效益的同时，还可以大大提高吸引社会力量对高校的投 资力度，缓解高校资金紧张的矛盾和压力，实现高校“提高办学条件和质量一提升 高校社会声誉一吸引多方投资一缓解资金紧张压力 的良性循环。 1 3 国内外研究现状 1 3 1 国外研究现状 在2 0 世纪8 0 年代，绩效评价在西方高校中已经得到了比较普遍的应用，绩效 评价己经成为西方国家政府制定教育政策、分配学校经费和加强学习管理的重要手 段。建立高校绩效评价指标体系是西方国家评价高校绩效的主要方法，学校的办学 成果、业绩和学校工作的各个方面作为高校绩效评价的指标，然后对其进行数量化 的测评，得出绩效评价结果。这种指标由于其简洁、全面、系统等特点，在西方国 家高校的管理和发展中起着举足轻重的作用。通过绩效指标的测量，能够反映高校 办学效率和效益水平，提供关于高校各方面运行状况的准确信息，这就为高校了解 自身的办学情况及其效益提供了一种有效的手段。这种方法不仅对高校改进自身办 学实践具有重要的作用，而且使政府对教育工作的决策更加清晰、更加科学化。 1 9 9 7 年，英国高等教育拨款委员会设立了一个绩效指标研究小组研究和设置绩 效指标体系。英国目前比较全面的是由这个研究小组建立的英国高校管理统计和 绩效指标体系，在该指标体系中将英国高校的战略目标层次定位了五个方面，这 华北电力大学高校教师在职攻读硕士学位论文 五个方面是英国高校普遍关注和着力发展的重点，即教学、科研、教学辅助、学校 管理和后勤五个方面。在确定战略目标层次后，英国高校管理统计和绩效指标体 系又利用关键绩效指标体系的精髓确定了十分详细和缜密的关键绩效指标，从看 似细微的关键点衡量预算执行效果以及资金使用效率他3 1 。英国高校管理统计和绩 效指标体系的这些分析思路和方法都是值得我国高校预算绩效考核指标体系借鉴 的。虽然这些指标比较好的说明高校在各方面的状况，但是这些指标未能清楚得说 明高校在多大程度上实现主要利益相关者关注利益。 丹尼尔托马希和萨尔瓦雷托斯基亚沃一坎波则对绩效做出了更加详细的分 析，他们不仅提出绩效标准和各种绩效指标之间的层级结构，简单说明了各种指标 之间的关系，他们还提出了绩效评价中“基准设定”的地位，基准设定为比较各种 组织部门之间业务活动和绩效水平的技术，其目的在于探寻提高组织部门活动的经 济性、效率性和效果性，并且他们强调支出指标对于那些在部门产出和理想产出之 间具有直接、密切关系的组织部门最适合。 美国的高校拥有雄厚的资金、有适应高校发展的财务管理体制美国，最重要的 是还有一套行之有效的财务评价机制和评价指标体系。因此它是世界上高等教育最 发达的国家之一。美国政府在对高校的拨款预算上通常使用两种以上的预算方法， 这样可以适应多元化的资源配置目标，更加强调高校的绩效，使整个预算更具有科 学性、可控性和可操作性嵋3 。大学绩效指标的选择既考虑到了院系发展的总体目标 与近期要求，又兼顾了各院系的实际情况。绩效指标不仅包括成果指标、运作的各 个方面，而且特别强调有关教学投入、过程和产出这三大类指标的系统模型。这就 为全面分析、比较和评估院系产出、投入及其之间关系提供了依据。 1 3 2 国内研究现状 随着财政管理改革的不断深入，我国在政策制定和决策上己开始注重绩效信 息，并在财政评价工作中进行了一系列探索，取得了一定成效，逐步建立了企业绩 效评价制度。在高校现行的财务预算管理体系中，仍然存在着许多计划体制管理模 式的痕迹，这些都与迅速发展的高校多元化管理体制不相适应，特别是在财务预算 管理中缺乏绩效管理。虽然这项工作起步晚，但现在这方面的研究正在逐渐增多。 徐荣娣、吴介军认为高校财务预算体系在配置资源的基础上，主要是用于衡量 与监控各部门及资金项目的经营绩效。强调预算本身并不是最终目的，更多的是充 当一种在高校战略目标与绩效之间联系的工具。因此，必须对当前高校预算管理体 制进行改革，引入绩效评价机制，提高高校资金使用效益和预算管理水平怕1 。 彭晓认为高校应该逐步建立起项目支出预算的绩效评价体系，加强对部门预算 安丰非项目的绩效考核，进一步深化部门预算改革。各高校主管部门要加强对项目预 4 一 华北电力大学高校教师在职攻读硕士学位论文 算执行的检查监督，财政部要对各项目高校的项目执行情况进行不定期的检查或抽 查，及时发现和解决项目执行中出现的问题。主管部门还应继续组织有关部门或委 托中介机构对高校预算项目的绩效进行考评，将考评结果作为以后年度各项目学校 审批立项和预算安排的重要考虑依据。 李淑宁等认为高校预算管理应建立科学、合理并行之有效的评价方法、体系和 标准来实施，主要有确定绩效考核评价的组织领导机构，从项目管理绩效和部门管 理绩效两个层次建立科学的预算管理绩效考核指标体系，建立预算管理绩效评价标 准，对预算管理绩效评价结果要加以重视应用旧1 。 王明秀、孙海波从综合实力、发展潜力等方面阐述高校预算绩效评价体系，针 对评价提出提高预算投资效果对策与措施。加强高等学校的预算绩效评价工作，对 提高高等学校资源的配置效率具有举足轻重的作用。在市场经济条件下，高校的资 源是社会资源的重要组成部分，提高高校的资源配置效率是高校发展的核心内容。阳1 我国对高校预算管理绩效评价的研究比西方国家晚，但也取得了一些成绩。在 9 0 年代中期，原国家教委财务司从财务综合实力、财务运行绩效、财务发展潜力、 财务状况四个方面制定了两套财务评价指标体系对高校财务做出评价分析，即教 育部直属高校财务综合评价分析和教部直属高校财务状况分析。还有研究中 最具代表性的是南京大学由南京大学杨周复教授等的研究的“大学财务综合评价研 究 ，包括五个方面：经费效益；产业效益；事业发展成绩；科技成果； 对外服务。这是我国较为系统地对高校财务绩效评价体系研究最早的成果。 1 4 课题研究内容 本文是在我国高等教育管理和高校财务管理体制改革的背景下，基于b s c 和k p i 的精髓建立了特定的指标体系，通过定性定量对比分析，对高校全面预算管理绩效 进行综合评价。其主要内容如下： 第一部分：主要阐述了高校全面预算管理的概念、主要思想、高校实施全面预 算管理的必要性、内容体系，以及高校全面预算管理实施绩效评价的意义。 第二部分：对绩效评价、平衡计分卡、关键绩效目标的理论进行研究，为建立 绩效评价体系提供依据。 第三部分：基于平衡计分卡和关键绩效指标的精髓建立了高校全面预算管理的 绩效评价指标体系，运用层次分析法和综合经济效益指数法对绩效评价指标体系进 行综合评价。 第四部分：以河北省某高校为实例进行研究，找出该校存在的问题，并相应提 出了解决方案。 华北电力大学高校教师在职攻读硕士学位论文 第二章高校全面预算管理概述 2 1 全面预算管理的概念 全面预算管理诞生于2 0 世纪2 0 年代的美国，是指在战略目标的指导下，对未 来的经营活动和相应财务结果进行充分、全面的预测和筹划，并通过对执行过程的 监控，将实际完成情况与预算目标不断对照和分析，从而及时指导经营活动的改善 和调整，以帮助管理者更加有效地管理和最大程度地实现战略目标n0 | 。全面预算管 理需要充分的双向沟通以及所有相关部门的参与。 高校全面预算反映的是高校在未来某一特定期间收支活动的财务计划，它以实 现高校的发展目标和战略计划为目的和起点，决定高校为达到这些目标，从事这些 活动应该采取的行动、措施和所需的资源，是高校年度内所完成的事业计划和工作 任务的货币表现，是高等学校日常组织收入和控制支出的依据。同时，高校全面预 算管理也是一个学校的规模和事业发展方向的综合反映。 高校全面预算管理是现代高校建设中的一种具有统合作用的制度安排，其以市 场对高等教育需求的科学预测为前提，以学校的长远战略目标为中心，以全员参与 为保障，以货币的形式总括地反映高校在一定时期内所应完成的各项事业发展计划， 然后进一步分解落实到学校内部各部门、各学院和各责任人。高校全面预算管理的 过程就是将学校战略目标分解、实施、控制和实现的过程。全面预算管理作为一种 管理机制，通过预算目标的分解与编制、汇总与审核、执行与调整、评价与考核， 将对高校起到规划发展、协调行动、沟通认识、控制经营与激励业绩等方面的作用。 通过战略、预算和绩效三者的高效互动，高校才可能达成其既定的发展目标。 2 2 全面预算管理的主要思想 全面预算管理与传统模式相比建立了一种权责利相结合的管理体系，明确各部 门的责任分工，并建立了与之相适应的权力，这样就克服了权责利相脱节的不足。 它能适度分权与授权，处理好集权与分权的关系，在合理制订各个部门预算的基础 上，对各部门实行目标管理，并且将各部门预算框架下的权力下放给各部门领导， 将其作为各部门执行预算的控制和考核激励机制3 。在预算执行过程中对各部门进 行监控，保证各部门的活动不偏离目标，并对各部门的预算执行情况进行考核，根 据预算完成情况确定奖惩，这样可以充分调动员工的积极性，真正建立权责相符、 利益驱动的管理新模式。 6 华北电力大学高校教师在职攻读硕士学位论文 2 3 高校实施全面预算管理的必要性 全面预算管理是高校财务管理的重要组成部分，是高校实施财务管理的重要手 段。这一管理体系以财务预算为起点，进而延伸到教学、科研和资金收支等经济活 动的各个方面。传统的管理是板块式的管理，单位的资金管理、业务管理、人事管 理和质量管理等管理活动分别由单位的各个部门分别独立完成，没有统一领导协 调的领导机构，这样就造成各部门都站在自己的角度思考问题，各项工作常常会偏 离本单位的总目标。全面预算管理是一种集战略化、系统化和人本化理念为一体的 现代管理模式，它通过业务、信息、资金的整合，明确、适度的分权、授权，战略驱 动的业绩评价等来实现战略有效贯彻、资源合理配置、经营持续改善、价值稳步增 加的目标。全面预算管理正好解决了传统管理模式的不足，它以预算管理为主线，各 部门在单位的预算总目标的指引下，合理分权，相互配合，明确责任，有效考核，实 现单位的总体发展目标。 全面预算管理作为一种有效的管理工具，为预算单位内部管理的规范化和科学 化提供了充分的依据，是高等学校管理目标得以实现的重要环节。在高等学校实施 全面预算管理具有重要的现实意义，主要表现在： 第一，明确了学校的发展目标和工作任务，为学校员工指明工作的方向。 全面预算管理通过规划未来的发展来指导实践，对学校长期战略起着全方位的 支持作用，具有战略性，是对未来的管理。科学的预算计划是学校对未来一定期间 经营目标和经营决策的约束依据，蕴涵着学校管理的战略目标和工作思路。通过制 定预算，可以将学校较抽象的长期战略和工作任务具体化为详细的财务预算，为学 校员工的工作指明了方向和任务，并为业绩考核奠定了重要基础。 第二，有利于建立高校内部各二级单位的考核和奖惩制度。高校可根据自身的 实际情况，把预算执行的考核与绩效考核相挂钩，对各二级单位的考核，并制定相应 的奖惩措施。若二级单位积极增收节支、并将收入纳入学校预算管理、预算执行情 况良好的，在考核时加分，并给予一定的精神和物质上的奖励。相反，如果有隐匿收 入等违背预算管理制度规定或预算执行情况差的二级单位则要给予一定的处分。这 样奖惩结合，才能维护高校预算的严肃性和有效性，充分调动学校各方面预算管理 的积极性，更好地为高校预算管理服务。 第三，有利于资源集中管理，优化配置。全面预算是高校各二级单位根据各自工 作计划和工作任务制定的相应的经费预算，这样学校可以清楚各二级单位的工作安 排和经费使用方向。实行全面预算管理，学校在综合各学院的预算时可全局统筹考 虑，对各二级单位重复的预算支出安排进行调整，相应地对各二级单位重复的工作 也进行调整，避免重复投资，各自为政，造成资金浪费。高等学校从资金来源看，除 华北电力大学高校教师在职攻读硕士学位论文 了正常的财政拨款和学费收入外，还包括各项专项资金的拨款以及校内各部门的预 算外收入。全面预算管理从根本上提高了资金使用的计划性，使资金管理部门能统 筹兼顾，运筹帷幄，从整体上调度资金，使相对有限的教育资金向教学、科研等方向 合理倾斜，确保重点，兼顾全局。 第四，有利于建立动态的监控过程。全面预算管理不仅关注预算执行的结果，同 时还关注预算执行的过程，把过程控制与结果考核有机结合起来，才能真正发挥其 预算控制考核的作用。通过建立有效的预警机制，及时发现偏离既定方向的资金使 用情况，及时发现偏离目标的行为，并予以纠正。同时，建立预算执行的预警系统，对 于即将超过预算的项目及时通知项目负责人，合理安排支出，避免超支。 2 4 高校全面预算管理的内容体系 高校的所有收入和支出按照全面预算管理要求都必须列入学校预算，遵守全面 预算管理事权与财权相统一的原则，一项完整的预算必须包括收入预算和支出预算 两部分，它们相互联系，共同构成高校全面预算。 收入预算是指高校在预算年度内通过各种渠道、各种形式取得的可用于高校教 学、科研及其他业务管理活动的非偿还性资金的收入计划。收入预算主要包括财政 拨款( 包括教育经费拨款、科研经费拨款和其他专项经费拨款等) 、上级补助收入、 事业收入( 包括学费收入、住宿费收入等其他办学事业收入和承担科研协作、科技 项目、科技咨询、转让技术成果等取得的科研事业收入) 、经营收入、附属单位缴 款和其他收入预算。收入预算反映高校在预算年度内可能获得的资金，这些资金构 成了高校年度内可利用的办学资源，形成了对学校未来各项支出行为的约束条件。 支出预算是指高校在预算年度内根据学校发展计划开展各项教学、科研及其他 业务管理活动的支出计划。支出预算通常包括事业支出( 包括教育事业支出和科研 事业支出) 、经营支出、对附属单位补助支出和结转自筹基建预算等。为了加强预 算资金管理的有效性，上述支出预算需要根据控制进一步分解细化，支出预算按照 具体细化的开支项目编制，以提高预算的准确性、有效性和科学性。 2 5 高校全面预算管理实施绩效评价的意义 在市场经济条件下，伴随着我国高等教育事业的发展，高校理财的宏观环境也 ，发生了很大的变化、。高校会计核算日益复杂，会计数据也口益丰富。为了能够充分 利用现有的会计数据和财务资料，掌握学校财务的总体实力，监测和控制学校的财 务风险，全面系统地分析高校资源的配置状况，分析和比较学校的办学效益，就需 要建立专门的指标体系和预警系统，以便对上述问题做出及时、有效的反映和预报。 高校全面预算绩效评价所关注的核心因素主要有投入、效率、成果和潜力。投 华北电力大学高校教师在职攻读硕士学位论文 入，强调财政支出纵向( 上下级) 配置的经济性和横向( 同级) 配置的经济性；效 率，强调高校的服务效率、服务行为表现、服务供给能力；主要是教育产品和服务 的产出率和合格率；成果，强调高校所提供产品和产出所产生的实际效果；主要是 满足宏观战略需求和公众需要的教育产品及服务；潜力，强调高校各方面的可持续 发展能力和品质，尤其是财政支出对高校可持续发展战略的支撑能力。全面预算绩 效评价的重点放在战略、绩效、投入之间的因果关系上，因此高校发展的目标将更 为明确，实现目标的路径和策略更为科学，提供资金支持的依据更为合理，有利于 提高高校的资源配置水平和整体决策水平。 高校全面预算管理绩效评价是事前、事中和事后相结合的监督评价。绩效评价 贯穿整个支出预算周期始终，主要包括预算编制过程中的决策评价、预算执行过程 中的过程评价、决算过程中的结果评价，这些分别为预算编制和审查、预算执行和 调整、决算审查提供了信息支持和操作的平台。因此，绩效评价将预算编制、预算 执行和决算三个支出管理环节有机地联结起来，综合成为一套结构严密、整合一致 的制度化规范化的管理体系，增强了支出管理的系统性、完整性、连续性，有利于 全面提高高校的预算资金运行的效率性和安全性。 建立一套科学合理的财务管理评价体系，能够将财务管理的基本思想融进到评 价指标中，通过财务管理评价体系的考核和合理的评价与比较，就可以从总体上起 到正确的政策导向作用，引导高校的财务管理走向良性健康的道路。高校财务管理 评价系统的建立为分类指导和制定奖惩政策提供有力的依据，因为该评价系统有助 于各级管理部门正确的把握财务状况和发展趋势，了解宏观信息、掌握财务风险。 高校财务管理绩效评价系统的建立还能够通过对高校的总体绩效和分类状况的评 价对各高校财务管理起到激励作用，进一步激励高校总结成绩，发现问题，找出薄 弱环节，使财务管理不断完善，以更好的适应高校发展的需要。 9 华北电力大学高校教师在职攻读硕士学位论文 3 1 绩效评价 3 1 1 绩效评价的内涵 第三章相关理论研究 绩效一词最早来源于公共部门管理、人力资源管理、社会经济管理和工商管理 方面。“绩就是成绩，“效”就是效率、效益。在公共部门管理和人力资源管理中， “绩效是指一个组织、群体和个体在一定环境中所表现出来的业绩和贡献”。 评价是指为达到一定目的，运用特定的指标体系、设定统一的设定标准和规定 的方法，对一个群体、组织和个体发展结果所处的状态或水平进行分析判断的计量 或表达的过程。评价具有四个特征：一是评价的依据具有合理性；二是评价的标准 具有客观公正性：三是评价的方法具有科学性；四是评价的结果具有可比性。总而 言之，评价就是一个比较分析做出全面判断的过程。 所谓绩效评价，在本质上就是指管理活动中的控制功能。这种功能有其消极意 义和积极意义，就前者而言，是了解计划的执行进度与状况，如果活动偏离了计划， 则采取相应的改正策略；而就后者而言，则希望通过绩效评价制度的建立，能在事 前或活动进行中，对执行者的决策或行为产生影响或引导作用，使个人努力目标与 组织战略达成一致u 引。 绩效评价是绩效管理制度的一个子系统，随着二十一世纪的到来，知识代替工 业社会中的土地、机器、人力、资本等，成为唯一价值来源，不再接受以往那种建 立在指挥及控制层面上的组织和管理的支配。在此潮流下，绩效评价概念和制度也 发生着重大变化，最基本的是由原来偏重财务指标，扩大到包括众多的非财务指标， 这种扩大并未使绩效评价变得更加繁琐。相反，它将被提升为一种战略管理制度； 换句话说，它们不仅反映财务面的经营成果，更能将实现经营成果的背后努力途径 和关键要素，纳入这个制度。在这种转变下，绩效评价的作用，不仅提醒管理者不 可以只看短期和静态的进度与成果，更要包长期核心竞争力的培养。 3 1 2 全面预算管理绩效评价的内涵 全面预算管理绩效评价是指结合全面预算管理的实施情况，以预算目标和控制 标准为依据，采用财务与非财务指标相结合的方法，动态地衡量全面预算管理的各 项活动，考察各项预算目标的完成程度，并及时提供反馈信息进行调整的一种价值 判断过程。 全面预算管理绩效评价既是对全面预算管理诸多工作步骤的检查和总结，也是 1 0 华北电力大学高校教师在职攻读硕士学位论文 完成预算管理工作循环必不可少的衔接步骤。通过全面预算管理绩效评价，能够揭 示全面预算管理目标的实现情况，总结成功的经验，吸取失败教训，为更好地实施 全面预算管理提供经验。 3 1 3 全面预算管理绩效评价的理论基础 3 1 3 1 受托经济责任理论 受托经济责任是指财产受托者在经济上受托或受命履行自己的经济责任，并向 委托者负有定期报告履行职责状况和结果的责任，受托经济责任关系也就成为委托 人与受托人之间的权利与义务关系。它的产生随着人类社会的发展，人类所拥有的 财产规模不断增多，致使财产所有者没有办法再直接管理和经营自己所掌握的财富 和资源，这就导致了财产所有权和财产经营管理权的分离。两者的分离又客观上要 求财产委托者对财产受托者进行经济监督。因此在这样的关系中，委托人将其财产 或资源委托给受托人并赋予其相应的行为要求、报酬和权力，而受托人在接受委托 的同时要对其承担特定经济责任。 受托经济责任的存在是绩效评价产生和发展的首要前提。在受托经济责任关系 中，委托人和受托人在财产经营管理上存在着时间、空间、法律和信息等多方面的 分离性，这就导致委托人往往不能直接控制受托人的责任履行过程和财务管理质 量，所以就必须借助一个独立的第三者来实现这种控制，这就直接导致了绩效评价 的产生。绩效评价的本质目标就是要确保受托经济责任全面有效的履行，绩效评价 既可以反映和控制受托经济责任的具体履行过程，也可以反映受托经济责任履行的 最终结果。在实践中，受托经济责任履行的最终结果对于委托人来说更为重要，因 为它是委托人了解责任履行状况的最基本依据。 3 1 3 2 新公共管理理论 新公共管理主义是西方政府改革的理论基石。新公共管理强调私营部门的管理 方法与公共支出管理方法有相似之处，可以广泛运用于公共支出管理。主张引进私 营部门的管理人员，借用私营部门的管理哲学、模式、原则和技术方法来重塑政府 形象，如努力精简组织机构，大幅减少行政人员，推行目标管理、绩效管理、全面 质量管理，利用社会和市场力量实现公共服务社会化，强调结果为本的“讲究效果 的政府”。公共支出绩效评价正是在这种背景下被引入财政管理的。一方面，新公 共管理的模式要求主管部门必须明确职责范围，建立工作需求、结果产出方面的指 标，确定绩效标准，设计具体程序和绩效测定方法，对各工作人员和单位进行评价： 另一方面，公共服务社会化常以公共业务合同出租形式体现，提供服务要求通过竞 争性投标，这迫使政府对服务和管理的绩效作出清晰明确的定义，也必须对单位提 供的服务确定明确的绩效标准、指标，以此评价其工作绩效。 华北电力大学高校教师在职攻读硕士学位论文 3 1 3 3 “3 e 原则 自2 0 世纪9 0 年代起，英国、加拿大、美国等西方国家已经基本建立了较为完 善的绩效评价体系和制度。学者芬维克对绩效评价原则进行了研究，他认为绩效评 价包括三个层面，即经济性( e c o n o m y ) 、效率性( e f f ic ie n c y ) 和有效性 ( e f f e c t i v e n e s s ) 。这三个层面被称为“3 e ”原则n 引，在西方国家的财政支出绩效 评价实践中得到了广泛使用。 ( 1 ) 经济性在财政支出管理中建立有效的支出决算机制和支出优先安排 机制，克服支出过程中的严重浪费和分配苦乐不均的问题。 ( 2 ) 效率性一一政府及民众对财政支出在项目决策机制、实施进度、经济效 益和社会效益等方面要求的具体体现。 ( 3 ) 有效性财政支出所取得的最终成果的具体体现，需要结合当前利益 和长远利益来衡量。 3 1 3 4 激励理论 在经济发展的过程中，劳动分工与交易的出现带来了激励问题。激励理论是行 为科学中用于处理需要、动机、目标和行为四者之间关系的核心理论。行为科学认 为，人的动机来自需要，由需要确定人们的行为目标，激励则作用于人内心活动， 激发、驱动和强化人的行为。所谓激励，就是要使经济活动当事人具有从事某种经 济活动的内在动力。激励理论是业绩评价理论的重要依据，激励功能以追求自身利 益最大化的行为假设为前提。高校财务预算管理活动，也应强调“以人为本 的管 理理念，通过对教职工需要的了解，把这种需要与高校预算管理目标相联系，调动 参与人员的积极性，高校教职工参与到编制预算的过程中，自主安排预算的执行和 对预算进行自我控制，增加教职工的被认同感，主动地接受工作，从而消除对工作 的消极抵触情绪。达到激励的目的，激发他们从事某种预算管理活动、为实现预算 管理目标付出努力的意愿。 3 2 平衡计分卡 3 2 1 平衡计分卡简介 平衡计分卡( b s c ) ，源自哈佛大学教授卡普兰与诺朗顿研究院的执行长诺顿于 9 0 年所从事的一种绩效评价体系，当时该计划的目的，在于找出超越