（公共管理专业论文）诚信危机与政府：转型期的地方治理——以阜阳劣质奶粉事件为例.pdf

中文摘要 中国正处于由计划经济体制向市场经济体制转型的时期，更是经历着一个 从传统向现代全方位变迁的特定历史时期，就是在这样的特定时期，诚信问题越 来越成为社会普遍关注的热点。大量的经济学、政治学、社会学研究提示的事实 是，诚信危机是转型期各种社会危机的重要表现之一。诚信危机的出现，有社会 转型时期民情和社会道德在一定程度上趋于沦落的因素，有经济秩序混乱的因 素，但是，它的更深层次的原因不仅仅在于社会本身，我们的政府也应当负有重 要责任。中国目前出现的诚信危机，在某种意义上说，是因为我国转型时期法律 诚信、体制诚信，扩大地说是政府诚信的稀缺。地方治理的多方面理论研究表明， 治理是各种公共的或私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互 冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。因此，对诚信危 机的治理有赖于政府和社会的良性互动，就当前中国特定的政治经济体制框架而 言，政府诚信的主导作用显得尤其重要。 本文以发生在2 0 0 4 年的安徽阜阳劣质奶粉事件为个案，对诚信危机和政府 以及转型期地方治理问题进行实证研究，为此本文接受两个基本的假设：社会入 首先是理性经济人，社会人对所谓“诚信”程度的把握是建立在对利益的理性评 估之上的；中国的地方政府的权力运作模式处在从计划经济体制向市场经济体制 的转型时期，权力调整的磨合冲突造成政府的公信力从被至高无上的尊崇到不断 的遭受置疑，社会诚信的价值尺度被打乱，是造成转型期诚信危机的重要因素。 围绕这两个基本假设，本文论证和分析了以下几个主要的观点：第一，社 会诚信与政府诚信都有着必然趋向的内在动因。第二，社会和政府环境的不同形 式的博弈导致了关于诚信的两种截然相反的结果。第三，政府主导下的社会诚信 是转型期地方治理的必然选择。 【关键词】政府诚信转型期地方治理食品安全事件 中图分类号： a b s t r a o t c h i n ai sb e i n gp l a c e di nt h ep e r i o d t h a tb ef a c e db yt h e t r a n s f o r m a t i o nf r o mp l a n n e de c o n o m ys y s t e mt om a r k e te c o n o m ys y s t e m , a l s o e x p e r i e n c eap a r t i c u l a rh i s t o r yo fc h a n g i n ga l l d i r e c t i o n a l l yp e r i o df r o m t h et r a d i t i o n a lt ot h em o d e r n b e i n ga ts u c hp a r t i c u l a rp e r i o d ，t h e t r u s t w o r t h i n e s sp r o b l e mb e c o m e sm o r ea n dm o r et h eh o tp o i n tt h a ts o c i a l w i d e s p r e a dp a ya t t e n t i o nt o t h ef a c th i n t e db yt h er e s e a r c ho faf l o o d o fe c o n o m i c s ，p o l i t i c s ，s o c i o l o g yi st h a tt h et r u s t w o r t h i n e s sc r i s i si s o n eo ft h ei m p o r t a n tp e r f o r m a n c e so fe v e r yk i n do fs o c i a lc r i s i si n t r a n s f o r mp e r i o d t h er e a s o nt ot h ee m e r g e n c eo ft h et r u s t w o r t h i n e s s c r i s i si sc o n t r i b u t e dt ot h ef a c t o ro ft h ed e g e n e r a t i o nt e n d i n go nt h e c e r t a i nd e g r e eo ft h es o c i e t ya n dt h es o c i a lm o r a l si nt r a n s f o r m a t i o n p e r i o d ，a n dt ot h ef a c t o ro ft h ed i s o r d e ro fe c o n o m i c 。b u t ，t h ed e e p e r l e v e lr e a s o nn o to n l yc o n s i s ti no n e s e l fo fs o c i e t y ，t h eg o v e r n m e n ta l s o s h o u l dt ot a k et h ei m p o r t a n td u t y t h et r u s t w o r t h i n e s sc r i s i s o ft h e c u r r e n te m e r g e n c ei nc h i n a ，s a y i n go nac e r t a i nm e a n i n g ，i sc o n t r i b u t e d t ot h es p a r s e n e s so ft h el a wt r u s t w o r t h i n e s s ，t h es y s t e mt r u s t w o r t h i n e s s ， a n d t h eg o v e r n m e n tt r u s t w o r t h i n e s si nt r a n s f o r m a t i o n p e r i o d i no u r c o u n t r y t h ev a r i o u st h e o r i e so fl o c a lr o y e r n a n c e e x p r e s s e st h a tm a n a g i n g i st o t a lo fm a n y “y sb yw h i c he v e r yk i n do fp u b l i co rp r i v a t eo r g a n i z a t i o n m a n a g e si t sc o m m o nb u s i n e s s i ti st h ec o n t i n u o u sp r o c e s si nw h i c hi t i s t om a k et h a tm u t u a lc o n f l i c t so rd i f f e r e n tb e n e f i t sc a nb ei nh a r m o n yw i t h a n dt a k ea c t i o ni na s s o c i a t i o n w i t h t h e r e f o r e ，t h em a n a g e o f t r u s t w o r t h i n e s sc r i s i sd e p e n d s0 nt h ep o s i t i v ei n t e r a c t i o no ft h e g o v e r n m e n tw i t hs o c i a l i nr e g a r dt op a r t i c u l a ra n dp o l i t i c a le c o n o m i c s y s t e mi nc u r r e n tc h i n af r a m e ，t h ep r e d o m i n a n tf u n c t i o no ft h eg o v e r n m e n t t r u s t w o r t h i n e s ss e e m st ob ep a r t i c u l a r l yi m p o r t a n t t h i st e x tr e g a r d st a k i n gp l a c et h ea f f a i r so ft h ei n f e r i o r m i l kp o w d e r i nf u y a n go fa n h u ii n2 0 0 4a st h ei n d i v i d u a lc a s e st om a k et h es u b s t a n t i a l e v i d e n c es t u d i e so nt h ep r o b l e mb e t w e e nt h et r u s t w o r t h i n e s sc r i s i sw i t h g o v e r n m e n ta n dt h el o c a lg o v e r n a n c ei nt r a n s f o r m a t i o np e r i o d t h i st e x t r e c e i v et w ob a s i ca s s u m p t i o n s ：s o c i a lp e r s o nf i r s ti sc o n f i d e n to ft h e 2 e c o n o m i cp e r s o ni nr e a s o n a b l e n e s s ，a n dt h ed e g r e eo ft h es o - c a l l e d “t r u s t w o r t h i n e s s ” f o rt h es o c i a l p e r s o n i se s t a b l i s h e da tt h e r e a s o n a b l eg a u g eo fb e n e f i t s ：t h ep o w e ro p e r a t i o nm o d eo ft h ec h i n e s e l o c a lg o v e r n m e n ti sp l a c e di nt h et r a n s f o r m a t i o np e r i o df r o mt h ep l a n n e d e c o n o m ys y s t e mt ot h em a r k e te c o n o m ys y s t e m , i n 鬻h i c ht h ep o w e ra d j u s t s o fw h e t t i n ga n dm a t c h i n gt h ec l a s hr e s u l ti nt h eg o v e r n m e n t a lp u b l i c s t r u s td i n tf r o md r i r et oh i g hr e s p e c th i g h e s tt os u f f e rt h ew o r t ho f d i m e n s i o n st h a td o u b tr i g h tl o n e l y ，a n di nw h i c ht h er u l eo ft h es o c i a l t r u s t w o r t h i n e s si sd i s r u p t e d ，a n dt h e s ea r ei m p o r t a n tf a c t o r st or e s u l t i nt r u s t w o r t h i n e s sc r i s i si nt h et r a n s f o r mp e r i o d a r o u n dt h e s et w ob a s i ca s s u m p t i o n ，t h i st e x ta r ea r g u m e n tw i t h a n a l y z eb e l o waf e ws t a n d p o i n t ：t h ef i r s t ，t h es o c i a lt r u s t w o r t h i n e s sa l l h a v eg o tt h ei n t e r n a lr e a s o nw i t hg o v e r n m e n tt r u s t w o r t h i n e s s t h es e c o n d ， t h e r ea r et w ok i n d so fc l e a r l yc o n t r a r yr e s u l t so nt r u s t w o r t h i n e s sl e d b yt h eg a m eo fd i f f e r e n te n v i r o n m e n t a lf o r ms o c i e t yw i t hg o v e r n m e n t t h e t h i r d t h es o c i a lt r u s t w o r t h i n e s st h a tg o v e r n m e n tp r e d o m i n a n c ed e s c e n d i sa ni n e v i t a b l ec h o i c et ol o c a lg o v e r n m e n ti nt r a n s f o r mp e r i o d 【k e yw o r d s 】g o v e r n m e n t t r u s t w o r t h i n e s sl o c a lg o v e r n a n c ei n t r a n s f o r m a t i o np e r i o d t h es a f ea f f a i r si nf o o d c h i n e s el i b r a r yc l a s s i f yn u m b e r ： ，3 论文独创性声明 本论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。论文中除 了特别加以标注和致谢的地方外，不包含其他人或其它机构已经发表或撰写过的 研究成果。其他同志对本研究的启发和所做的贡献均已在论文中作了明确的声明 并表示了谢意。 作者签名0 鳓日期；兰赴 论文使甩授权声踞 本人完全了解复旦大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留 送交论文的复印件允许论文被查阅和借阅；学校可以公布论文的全部或部分内 容，可以采用影辟j 、缩印或其它复制手段保存论文。保密的论文在解密后遵守此 规定。 作者签缸导师签名：陋期：一g 7 1 7 宅 导论 i 、问题的提出与选题之意义 当今中国正处于由计戈! l 经济体制向市场经济体制转型的时期，更是经历着 一个从传统向现代全方位变迁的特定历史时期，就是在这样的特定时期，诚信问 题越来越成为社会普遍关注的热点，而且可能在以后相当长的一段时间内仍将是 社会广为关注的热点。当今中国，诚信问题已无可回避。1 2 0 0 4 年上半年，安徽阜阳劣质奶粉事件令举国震惊。一时间，国人疾呼，制假 售假者诚信何在? 良心何在? 一时间，在中邑大陆掀起了对官员闯责的空前的高 潮。如今事件已过数年，但其影响并没有停息，类似的诚信危机事件仍不时地被 媒体曝光，如“齐二药”事件、“瘦肉精”中毒事件等等。这不得不让人们反思， 社会转型时期政府面对诚信危机是被动应对，还是大有可为? 社会转型时期的地 方治理的关键究竟是什么? 政府在构建社会诚信体系过程中究竟起着什么样的 作用? 对此，尽管不少学者已有过一些分析，。但从理论层面上来说，中国的公共 管理理论研究还需要从中国生动而丰富的社会转型中进一步汲取养料，从实际的 材料中来总结和提升相应的概念、逻辑和理论体系。本文通过对阜阳劣质奶粉事 件之案例和事实的描述与研究，一方面试图为回答上述问题提供一些有益的材料 或启示，另一方面通过深入剖析转型期社会诚信危机的内在原因，探寻在政府主 导下构建社会诚信体系以解决转型期地方治理问题的出路，从这个角度上讲，本 文研究课题的现实意义超越其理论意义。 2 、已有研究文献综述 关于诚信、政府、转型、地方治理的相关理论，国内外研究的相关文献简 直是汗牛充栋，以至于我们没有能力进行一个系统的综述。本文仅仅从与论题相 关的内容出发，对诚信与政府及转型期地方治理的几个问题作一粗略的概述。 ( 1 ) 对于诚信与政府的关系的研究。“诚信”是一个涉及社会学、心理学、 伦理学、经济学、法学等多学科研究的课题。学者研究大多认同，“诚信”包含 “诚实”和“信用”两个方面的含义，诚实属于伦理道德的范畴，信用则是经济 和法律的范畴，针对这两个方面，不少学者都在各自的领域内，进行了深入的理 论和实践的探究。其中有代表性的观点或论述主要有：湖南大学政治与公共管理 学院的陈晓春和李炳秀认为诚信是维系一个组织存在和发展的首要信条，是政 1 相关内容参见：魏听、博阳：诚信危机：透视中国个严重的社会问题，北京，中国社会科学出版社， 2 0 0 3 8 ：魏建等主编： 谁为我们担保：诫信危机在中国，山东人民出版社，2 0 0 2 年；熏一秋、纪康保编 著：诚信中国：中国企业信用危机报告，中国盲文出版社，2 0 0 2 年 l 府、企业、非营利组织乃至个人都必须遵守的价值准则。李静、黄笛认为诚信 的缺失已经严重阻碍了我国市场经济的发展，影响了经济的健康运行，当前中国 面临的社会诚信缺失，既有体制土的根源，也有历史传统的原因，要进一步加强 政府诚信的制度和体系建设，构筑政治文明的道德基石。刘松山指出，诚信危 机的出现，有社会转型时期民情和社会道德在一定程度上趋于沦落的因素，有经 济秩序混乱的因素，但是，它的更深层次的原因不仅仅在于社会本身，我们的政 府也应当负有重要责任，讨论政府诚信比讨论社会诚信有更为重要的意义。魏 华林则认为中国社会自古以来就不缺乏伦理诚信，但在现代商品经济、市场经济 条件下，社会所讲的诚信，是法律契约的构筑，是社会制度的规范，中国目前出 现的诚信危机，在某种意义上说，是因为法律诚信，或者说经济诚信的稀缺。 赵爱玲认为政府诚信是政府存在合理性与价值性的唯一源泉，也是政府职能的本 质要求，当代中国政府诚信建设应构建三级架构的基本思路：即应把当代中国政 府诚信建设当作一项系统工程，它需要政府诚信理念、制度和行为方式三个层面 的全面建设和创新”。 ( 2 ) 关于社会转型的研究。对社会转型作出研究的主要集中于社会学学者， 而经济学学者则偏向于从“过渡”或“转轨”来表达社会的转型。在学者们的 学术视野中，“过渡”或“转轨”的涵义基本上描述的是从一种制度安排转变到 另一种制度安排、从一种实践模式转变到另一种实践模式。根据经济学家科勒德 克的估计，目前已有3 5 个国家、占世界1 4 的人口，被卷入了这场转轨变革中 。经济学家科尔奈( j k o r n a i ) 对这种转轨经济的趋势作了概要性的论述，他 认为转轨经济的趋势主要有市场化、私营部门的发展、宏观非均衡的再生产、一 个立宪政体的发展、民主制度的发展、民族团体的重新定义、福利提高中的不公 2 陈晓春、李炳秀：非营利组织的诚信危机成因与对策探讨) ，中国大学生网 ( h t t p ：w w w c h i n a a e c o r n e n h t m l 2 0 0 4 - 2 2 0 0 5 1 2 1 2 1 4 3 6 4 6 11 0 1 h t m ) 3 李静、黄笛：论诚信政府的构建，中国科技成果，2 0 0 5 年第2 4 期。 4 刘松山：论政府诚信，中国法学) ，2 0 0 3 年第4 期。 5 魏华林：评论：诚信危机的原因及治理，中国保险报 ，2 0 0 6 年们月2 4 日 6 赵爱玲：当代中国政府诚信建设的三级架构，理论与现代化) ，2 0 0 6 年第3 期。 7 关于经济学学者对于“过渡”或“转轨”的理解和论述，可以参见雅诺什科尔奈的后社会主义转轨的 思索( 吉林人民出版社2 0 0 3 年版) 、盛洪主编的中国的过渡经济学( 上海三联书店、上海人民出版社 1 9 9 4 年版) 、张宇的 过渡政治经济学导论，( 经济科学出版社2 0 0 1 年版) 、吕炜的经济转轨的过程与效 率问题( 经济科学出版社2 0 0 2 年版) 等等。 8 格泽戈尔兹w 科勒德克：从体克到治疗：后社会主义转轨的政治经济 ，上海远表出舨社2 0 0 0 年版 2 平等七种。科尔奈所预测和描述的这些趋势很好地说明了社会转型的基本特点， 其中也蕴含着社会转型中旧体制与新体制的冲突与融合，反映了转型国家在社会 发展过程当中的非静止与j 啪衡状况。众所周知，中国的社会转型主要体现为计 划经济体制向市场经济体固的转轨，因而在社会主义和市场经济之间形成了相互 渗透和相互制约的复杂关系，凸显了体制转轨的中国案例和独特经验。这种独特 性表现在：第一，政体和意识形态是连续性的，在改革进行了2 0 多年后的今天， 居于支配地位的仍然是原来的政体和意识形态；第二，由于政体和意识形态是连 续的，许多重要的改革和转型过程是使用变通的方式实现的；第三，在变通的过 程中，特别是在开始的阶段，新的体制因素往往是以非正式的方式出现并传播的； 1 第四，非正式体制的生长和发育，往往是发生在体制运作的过程当中“。我们可 以看到，中国的市场经济过渡是在社会主义宪法制度的基础之上进行的，这样就 规定了市场化的可能性边界和一般约束条件：同时，现实的社会主义是建立在市 场经济基础上的，市场经济会反过来推动政策、法律和制度的一些变化。经济学 学者张字认为，当代中国社会转型最重要的特征和最深刻的意义在于，它把市场 化、工业化和社会主义制度的改革三重重大的社会转型浓缩在了同个历史时 代，在工业化与社会主义宪法制度双重约束下推进市场化“。 ( 3 ) 关于地方治理理论的研究。近几十年来，西方各国地方政府经历了深 刻的变化和发展，地方政府由原来的公共服务的惟或主要的提供者，变成地方 上各种准政府机构、私人公司或民闻自愿组织等复杂网络的策略指导者，所以， 在地方政府制度中，除了“地方政府”的概念外，“地方治理”的概念越来越为 大多数学者和政治家所接受。概括而言，有关地方治理的理论，主要有以下三种。 是实力一依赖关系论( p o w e r d e p e n d e n c ei nc e n t r a l l o c a lr e l a t i o n s ) ，其 代表人物是英国的罗兹( r h o d e s ) ，他假定，中央与地方都有办法对付另一方及 其他组织，无论是中央还是地方，都试图调动其所掌握的资源使其影响最大化， 并将对对方的依赖降到最小，但没有一方能够完全掌握实现其目标所需的宪法、 法律、组织、财政、政治、信息资源，因此，尽管有个别的政府可能按科层结构 组织外，大多数的政府组织都是以相互依赖为特征的，资源交换是相互依赖的结 果“。二是政权论( r e g i m et h e o r y ) ，美国学者斯通( s t o n e ) 1 9 8 9 年从他在美 国亚特兰大所作的研究中，提出“都市政权”的概念，斯通指出：“都市政权是 9 亚诺什科尔奈：后社会主义转轨的思索，肖梦编译吉林人民出版杜2 0 0 3 年版，p 5 3 7 0 1 0 孙立平：发展社会学的新议题孔三农中国两( h n p ：，、v 、v w 翎z g n c l s h o w n c w s a s p ? n c w s i d = 5 3 4 7 ) ii 涨宇：过渡政治经济学导论，经济科学出版社2 0 0 1 年版，p 5 1 2 j 任进：地方政府理论与地方治理理论述评。中犀论文下载中心( h r t p ：w w w s t u d a n e f f ) 3 一种非正式但相对稳定的、易于获得体制内资源的集合体，这一资源使之在决策 中保持持久的作用”；斯托克认为，“政权论”的实质就是政策选择的模式，公共 政策由三个要素决定；斯通提出的“政权论”主要是针对美国地方治理的情形。 为了保持在横跨各个个案研究时“政权”概念的解释力，英国学者道廷( o o w d i n g ) t 1 9 9 9 年在应用政权概念研究英国伦敦六个自治市后，提出“政权”的八点特征。 三是调节论( r e g u l a t i o nt h e o r y ) ，调节论起源于马克思主义，认为资本积累是 一个矛盾冲突的过程，必须要建立一个政治、社会、文化的调节机制，即所谓的 社会调解机制( m o d eo fs o c i a lr e g u l a t i o n ) ，才能支持资本积累的再生产；1 9 8 9 年斯托克首次将“调节论”应用于英国地方政府的研究，斯托克总结出地方政府 在英国二十世纪当中所扮演的三种角色，并认为每一种角色都与资本发展的特定 阶段有关；1 9 9 4 年鲍勃杰索普论述了后福特主义下国家的角色转变； 1 9 9 5 年迈耶( m a y e r ) 认为，在过去二十年来，都市政治有许多改变，这些改变似乎 跨地域地成为一种趋势；后又发展出都市“政权论”与“调节论”的结合，如劳 拉( l a u r i a ) 在1 9 9 7 年和1 9 9 9 年，认为都市政治的研究取向，应结合新都市政 治理论和调节论，产生一个重构的都市“政权论”，并认为都市政权是社会调节 模式的一部分；葛德文( g o o d w i n ) 和潘特( p a i n t e r ) 1 9 9 7 年提出，将“调节 论”引入“政权论”前，应先从方法论的取向检视社会调节模式的观点。 3 、本文的基本假设与主要观点 根据政府的职能作用与社会诚信的理论逻辑，以及对安徽阜阳劣质奶粉事 件的实证分析，本文接受两个基本的理论假设： 假设l ：社会人首先是理性经济人，社会人对所谓“诚信”程度的把握是建 立在对利益的理性评估之上的。 假设2 ：中国的地方政府的权力运作模式仍处在从计划经济体制向市场经济 体制的转型时期，权力调整的磨合冲突造成政府的公信力从被至高无上的尊崇到 不断的遭受置疑，社会诚信的价值尺度被打乱，是造成转型期诚信危机的重要因 素。 围绕这两个基本假设，本文将提出几个主要的观点： 第一，社会诚信与政府诚信都有着必然趋向的内在动因。社会诚信是社会 物质交换发展的需要，现代市场经济是一种建立在于头万绪、错综复杂的信用关 系之上的经济，信用不是从道德的诚信产生的，而是从商品交换和流通的发展中 产生的，是发达的经济关系的本质规定。社会诚信也是社会精神文化交流的需要， 诚实守信是人们立身处世、明是非荣辱的起点，是天道与人道之根本。“诚实信 1 3 ，g e r r ys t o k e r ：g o v c m a n c c b t h e o r y ：f i v ep r o p o s i t i o n s ，i n t e r n a t i o n a ls o c i a ls c i e n c ej o u r n a l n o1 5 5 。m a r c h1 9 9 8 。 4 用”是现代民法四大原则之一，被国内外学者称之为“至上原则”，诚实信用之 所以成为现代民法典的原则，是因为它高于法律，是人类本性的自律与他律结合 点，是道德体系与法律体系的逻辑原点。社会诚信又是社会活动参与的需要，入 是社会的动物，社会状态对自然状态的取代改变了人的属性，人们通过理性和语 言的纽带，互相接近，教导、学习、交往、讨论、判断，彼此联合起来。政府诚 信的内在动因则起源于维护政府合法性基础的需要及提高政府治理有效性的需 要。上述内在动因的存在表明社会诚信和政府诚信是人类文明发展的必然要求和 必然结果。 第二，社会和政府环境的不同形式的博弈导致了关于诚信的两种截然相反 的结果。作为社会性的人或组织之间交往的过程实际上就是重复博弈的过程，在 不同的背景情形下，博弈的结果可能导致诚信，也可能产生失信。这是因为社会 人首先是理性经济人，社会人对所谓“诚信”程度的把握是建立在对利益的理性 评估之上的。如果人或组织之间的交往是长期的、多次重复的、形式稳定的、信 息充分且透明的，其交往的过程和结果通常是诚信的，反之，若交往是短期的或 偶然的、很少重复的、信息不完全的，则可能导致失信。 第三，政府主导下的社会诚信是转型期地方治理的必然选择。 在转型期地方治理过程中，构筑社会诚信体系，政府发挥着不可替代的作 用，不可推卸的责任。政府在进行公共管理的同时，还承担维护市场秩序的责任， 解决好由于市场失灵所造成的问题，使市场的竞争参与者能在公平环境中进行竞 争。由于政府特殊的和权威性的地位，在构建社会诚信体系当中承担起相应的责 任。而在此当中，政府作用的发挥，又首先取决于政府的诚信。政府是否诚信事 关公众的福趾，而只有公众幸福，才有良好的社会诚信氛围。没有政府的诚信就 没有社会的诚信。一个政府要在全社会建立起良好的信用氛围，它首先必须自己 是一个信用的政府。己所不欲，勿施于人。己之不正，何以正人? 需要特别指出 的是只有民主政府才能为社会的诚信提供机会。当然，这有一个前提，即只有民 主的政府才是诚信的政府。这里强调的是诚信政府中的民主因素对社会诚信的作 用。达尔说：“只有民主的政府才为履行道德责任提供了最大的机会。一”这就 是说，在非民主的政府下，是不可能给社会以及公民提供履行道德责任的机会的。 那么，公民和社会履行道德责任，又意味着什么昵? 在达尔看来，“它意味着我 们在对各种方案及其后果作了周密的考虑、仔细的检查，然后才选择自己的道德 原则，并且依据我们的道德原则作出决定。”即只有在民主的制度下，公众才 1 4 【美】罗伯持达尔著：论民主，商务印书馆，1 9 9 9 年版，第6 2 页 1 5 【美】罗伯持达尔著：论民主，商务印书馆，1 9 9 9 年版，第6 2 页 5 有广泛的选择自由，公众有广泛的选择自由，才能充分选择自己的道德原则，才 能最大限度地拥有彼此诚信的机会。根据达尔的理论，民主有助于对人性中好的 因素的培养，“每个人对于人性中好与不好的品质，哪些好的应当发扬、坏的应 当克服，几乎都有自己的判断。多数人都会把诚实、正直、勇敢和爱心等等，列 为好的品质，予以培养。”而“只有民主体制，才具备充分发展上述品质的条 件。一 4 、核心概念之界说 ( 1 ) 信用：有广义和狭义之分。广义的信用，通常表现为一个论理学的范 畴。主要是指参与社会和经济活动的当事人之间建立起来的以诚实守信为道德基 础的践约行为即我们通常所说的“讲信用”、“守信誉”、“一诺千金”，它是一种 普遍的处理人际关系的道德准则。狭义的信用，则主要是一个经济学、法律学的 范畴。现代市场经济条件下所指的信用，更多地是指狭义的信用，它表现的是在 商品交换或其他经济活动中，交易双方所实行的以契约( 合同) 为基础的资金借 贷、承诺、履约的行为。这里的信用关系双方即是借贷关系双方：授信人( 借出 方) 与受信入( 贷入方) 。总的来说，所谓信用，是指在在商品交换或其他经济 活动中，授信人在充分信任受信人能够实现其承诺的基础上，用契约关系向受信 人放贷并保障自己所贷的本金能够回流和增值的价值运动“。本文中所指“信用” 则是更为宽泛的概念，泛指包括广义和狭义的概念。 ( 2 ) 诚信：诚信与信用，二者有内在联系，又有明显区别。诚信属于道德 概念，是诚实守信的意思。它用于人的行为，是道德规范；见于人的修养，是道 德品质。诚信的信，意为人的内在善意和良心，即孟子所说的“有诸己之谓信”； 按照北宋思想家张载的解释，就是“诚善于心之谓信”。信用则是指人们之间客 观的交往关系，它在经济领域体现着“本质的、发达的生产关系”。所谓守信， 就是坚守这种信用。人们常说的是人和人交往要4 守信用”，而不是说要“守诚 ， 信”，原因就在于这两个词的涵义不同”。但在本文中所提到的“诚信”和“信 用”并不做严格界定，文中统一使用“诚信”一词涵盖伦理道德范畴的“诚实守 信”及经济法律范畴的“信用合同”之意。 ( 3 ) 政府：在很多讨论中人们对国家与政府这两个概念并不加以区分。按 照韦伯的定义，国家是一个在某个给定地区内对合法使用强制性手段具有垄断权 的制度安排。而同样作为一种制度安排，政府是国家行使权力的机关，是在一个 1 6 【美】罗伯持哒尔著：论民主，商务印书馆，1 9 9 9 年版，第6 3 页 1 7 李新庚：中国信用制度建设干部培训读本，中共中央党校出版社，2 0 0 2 年7 月，p 3 4 1 8 宋希仁：诚信与信用之辨析) ，人民日报，2 0 0 3 年5 月2 0 目，第九版。 ， 6 国家范围内制定和实施法律的机构”，即政府是国家管理职能的行使者。从这一 意义上说国家和政府在概念上可以统一。张曙光( 1 9 9 9 ) 对政府的定义具有一般 性：“从权力结构看，现代国家包括立法、司法和行政三个部分，政府则有广义 和狭义之分。广义的政府包括国家的立法、司法和行政三个部分，从这个意义上 来说，国家等同于政府；狭义的政府只是国家的行政机构。“”本文中所指政府 是广义的概念。 ( 4 ) 转型期：“转轨”与“转型”经常混义使用，但也有所区别。所谓“转 轨”( t r a n s i t i o n ) 一般多指体制的转变、模式的变更；所谓“转型” ( t r a n s f o r m a t i o n ) - - 般侧重包括体制在内的制度以及社会其它方面如观念等的 转换。不论转轨还是转型，它们基本上都是制度变换或社会创新的过渡进化形态。 自鸦片战争以后，中国就开始了由传统农业社会向现代工业社会的转型，改革开 放以来这个转型过程进入了加速期。我国的社会转型与其他国家从农业社会向工 业社会的变迁相比，虽然存在着许多共性的东西，比如说都是工业化、城市化的 过程，都是人的生存方式由自在状态向自觉状态的转变，但由于我国农业文明的 源远流长，以及今天转型所处的国际环境的变化，使当今中国的社会转型表现出 许多独有的特点。就当今而言，中国的社会转型主要体现为计划经济体制向市场 经济体制的转型，因而在社会主义和市场经济之间形成了相互渗透和相互制约的 复杂关系，凸显了体制转轨的中国案例和独特经验。本文所说的转型期仅限指我 国改革开放以来由计划经济体制向市场经济体制转型的特定时期。 ( 5 ) 地方治理：在关于治理的各种定义中，全球治理委员会的定义具有代 表性和权威性。该委员会于1 9 9 5 年发表了份题为锯e 们的全球伙伴关系的 研究报告，在该报告中对治理作出了如下界定：“治理是各种公共的或私人的机 构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和 并且采取联合行动的持续的过程”。“治理”常被一般地认为是普遍的统治过程； 特别是指在统治过程中，非政府行动者和政府的关系。1 9 9 7 年，杰索普认为，“治 理”越来越流行地被视为社会关系合作的所有形式的概括用法，或是涉及非市场 力量或正式阶层的合作形式。“治理”的普遍性定义应该是：“组织问关系的自我 组织”。“地方治理”( 1 0 c a lg o v e r n a n c e ) 与“地方政府统治”( 1 0 c a lg o v e r n m e n t ) 从词面上看似乎差别不大，但其实际含义却不同。我国学者俞可平认为，与“政 府统治”一样，“治理”作荛一种政治过程，也是为了维持正常的社会秩序。但 “治理”与“政府统治”至少有两个区别：一是“治理”与“政府统治”的最基 1 9 m i c h a l n i c h o l s o n i n t e r n a t i o n a lr e l a t i e n s ：a c o n c i s e i n t r o d u c t i o n m a c m i l l a np r e s s l t d l 9 9 8 p 1 7 。 2 0 张曙光：制度- 主体- 行为：传统社会主义经济学反思，中国财政经济出版社，1 9 9 9 年版，p 2 4 5 7 本的或是本质性的区别是，“治理”虽然需要权威，但这个权威并不一定是政府 机关，而“政府统治”的权威则必定是政府，“政府统治”的主体一定是社会的 公共机构，而“治理”的主体既可以是公共机构，也可以是私人机构，还可以是 公共机构和私人机构的合作；二是管理过程中权力运行的向度不一样，“政府统 治”的权力运行方向总是自上而下的，而“治理”则是一个上下互动的管理过程“。 本文中所指地方治理，从主体的层级上讲，主要限定于地方政府及相关组 织：从内涵上讲，认同为各种公共的或私人的机构管理其共同事务的诸多方式的 总和，表现为使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过 程。 5 、本文的研究方法与路径 本文将在广泛吸取前人的理论成果的基础上，结合安徽阜阳劣质奶粉事件 的案例，采用规范研究与实证案例分析相结合的方法，从政治学的视角出发，对 社会诚信的内涵、转型期社会诚信危机、社会转型时期政府在社会诚信体系中的 地位和作用、塑造政府诚信的意义、政府失信的根源、影响政府诚信的因素、政 府诚信的基本要求以及塑造政府诚信的对策等方面迸行政治学解读，从而为中国 的社会诚信体系建设拓宽思路，也为探索转型期的地方治理提供新的视角。本文 的基本框架是，从社会诚信及政府诚信的动因分析入手，指出社会诚信与政府的 关系，通过剖析安徽阜阳劣质奶粉事件的实际案例，将政府的职能与社会诚信体 系的完善联系起来，着重考察转型期政府在构建社会诚信体系中的地位和作用， 对政府诚信的塑造进行理论探讨，通篇贯穿了从理论到实践，再由实践上升到新 的理论，通过新的理论试图指导新的实践的思维方法。当然，由于笔者对许多问 题的思考和探索还刚刚开始，手头掌握的案例资料并不十分成熟完整，对许多问 题的思考还不够深入，恳请专家学者给予批评指正 6 、本文的结构安排 本文结构是这样安排的。本文由导论、正文和结束语三个部分构成。在导 论中，笔者提出本文的两个基本假设和三个主要的观点，认为应该从政府管理， 特别是转型期地方治理而不仅仅是社会伦理道德的角度来认识社会诚信危机问 题。正文第一章从社会诚信和政府诚信的动因分析及博弈论分析的视角来论述诚 信问题，为全面认识诚信危机问题提出了一个分析性的理论框架，提出社会和政 府环境的不同形式的博弈导致了关于诚信的两种截然相反的结果。第二章是一个 具体的案例。以2 0 0 4 年安徽阜劣质阳奶粉事件为具体的分析素材，来验证笔者 的假设和基本观点。在本章中，笔者对诚信危机的出现进行了客观和理性的分析。 2 l 俞可平：中国公民社会的兴起及其对治理的意义 ，载中国公民社会的兴起与治理的变迁 ，社会科 学出版社，2 0 0 2 年版。 8 第三章论述了实现政府诚信的基本要求和原则。在本章中，一个基本的看法是， 政府主导下的社会诚信体系建设是当今我国转型期地方治理的必然选择。在最后 的结束语中，我们对本文的观点进行了进一步的提炼，并提出了有待进一步研究 的问题。 第一章社会诚信与政府：一个分析性的理论框架 第一节社会诚信的动因分析 1 、社会物质交换发展的需要 现代市场经济乃是一种建立在千头万绪、一错综复杂的信用关系之上的经济。 首先，现在通行的纸币本身就是在信用关系基础上产生的；其次，作为现代金融 业基础的借贷关系表现的就是典型的信用关系i 第三，现代支付手段的新形式一 一电子交易是现代信用关系的发展。因此，现代市场经济是信用经济。信用交易 大大降低了交易成本，扩大了市场的规模，但又会带来风险信用风险。为了 。控制这种风险，任何现代社会都需要一整套严格的信用管理体系。只有在这一体 o a 系的基础之上建立起稳定可靠的信用关系，现代市场经济才可能存在“。马克思 在政治经济学批判中说：每个人为另一个人服务，目的是为自己服务；每一 个人都把另一个人当作自己的手段互相利用。这两种情况在两个人的意识中是这 样出现的：( 1 ) 每个人只有作为另一个人的手段才能达到自己的目的；( 2 ) 每个 人只有作为自我目的( 自为的存在) 才能成为另一个人的手段( 为他的存在) ； ( 3 ) 每个人是手段，同时又是目的，而且只有成为手段才能达到自己的目的 因此，双方都知道共同利益恰恰只存在于双方、多方以及存在于各方的独立之中， t 共同利益就是自私利益的交换，一般利益就是各种自私利益的一般性“。在此基 础上，马克思把信用看作“本质的、发达的生产关系”。 马克思为什么把信用看作“本质的、发达的生产关系”? 从马克思的以上 阐述不难发现，在马克思看来，信用不是从道德的诚信产生的，而是从商品交换 和流通的发展中产生的，是发达的经济关系的本质规定。比如，资本主义的商业 信用最初就来自劳动力的买卖。其过程是这样的：资本要通过生产过程创造剩余 价值，首先需要到市场上购买劳动力，劳动力的价格以契约的形式确定；但资本 家是在买到劳动力并使用一段时间之后( 或周末或月末) 才付给工人工资，其间 存在时间差，由此构成了劳动力买方和卖方之间的一种债权债务关系。马克思 说，这就是商业信用的开始。 商业信用，即从事再生产的资本所有者互相提供的信用，是信用制度的基 础。商业信用体现着一种互相依赖的关系：每个人的支付能力同时取决于另一个 人的支付能力。每个人一面提供信用，一面又接受信用；每个人既有要求信用的 2 2 李新庚；中国信用制度建设干部培训读本，中共中央党校出版社，2 0 0 2 年7 月，p 5 2 3 马克思，恩格额：马克思恩格斯全集第4 6 卷( 上) ，人民出版社，1 9 7 9 年7 月，p 1 9 卜1 9 7 l o 权利，同时又有履行信用的义务。可以说，再生产的不同