（工商管理专业论文）公共财政框架下的财政监督及其效益与效率的研究.pdf

东北大学硕士学位论文 摘要 摘要 新中国成立以来，由于受传统计划经济体n t 狭隘的思想和单纯依靠行政命 令管理经济的影响，使财政监督与财政管理片面割裂开，重分配、轻监督、重收 入监督、轻支出监督，重外部监督、轻内部监督，导致了财政监督低效益和低效 率的问题。如何应对开放经济下的各种风险冲击，如何提高财政资金使用的有效 性，己成为我国当前决策部门关注的焦点。 研究公共财政框架中的财政监督效益与效率问题，是适应我国社会主义市场 经济完善性要求的需要，是提高财政资金使用效益的需要。本文认为财政监督是 实现财政职能的一种手段。财政监督的作用不仅仅局限于发现和确定问题的存 在，而应是预防并且阻止问题的产生，因而需要从完善制度入手来调整财政监督 的目的。 本文还研究了国外一些发达国家和发展中国家是如何提高财政监督效率的 主要做法，并进行了比较分析，总结出对我国未来财政监督工作具有借鉴意义的 东西。结合我国财政改革的新形势和当前的财政监督状况，认为要提高我国财政 监督的效益和效率，必须按照财政监督的预防性和有效性的原则，提高监督的层 次，明确财政监督的目标。同时，按照公共财政的理财思路，建立支出效益评价 制度，建立科学的财政监督评价指标体系，来不断提高财政工作的效率，使财政 资金的配置和运行达到合理、高效。 关键词：公共财政财政监督效益与效率 东北大学硕士学位论文摘要 a b s t r a c t d u et ot h ei m p a c to ft r a d i t i o n a lf i n a n c i a ls u p e r v i s i o na n dp l a n n e de c o n o m y c u l t u r ed u r i n gt h ee a r l yy e a r so fp r c h i n a ，f i n a n c i a ls u p e r v i s i o na n dm a n a g e m e n t a r ed e p a r t e d i na d d i t i o nt h eg o v e r n m e n tt h i n k sm u c ho fd i s t r i b u t i n g ，i n t e n d a n c eo f i n c o m ea n do u t s i d e ，b u tl e s sa t t e n t i o no ni n t e n d a n c eo fd i s b u r s a la n di n s i d e ，a l lt h e a b o v er e a s o n s1 c a dt ol o wr e s u l t sa n de f f i c i e n c yo ff i n a n c i a ls u p e r v i s i o n t h e r e f o r e ， t h ep r i m a r i l yp r o b l e mf o rc h i n e s eg o v e r n m e n tn o wi st os e e kh o w t oi m p r o v i n gt h e s a f e t y ，e f f i c i e n c yo ft h eu s eo ff i n a n c i a la s s e t s ，m a dt ok e e pa w a yv a r i o u sf m a n c i a l r i s k r e s e a r c ho ft h ep r o b l e mo ff i n a n c i a ls u p e r v i s i o ni nt h ef r a m e w o r ko fp u b l i ci s i nt h en e e do fe c o n o m i cd e v e l o p m e n ta n di m p r o v i n gt h ee f f i c i e n c yo ft h eu s eo f f i n a n c i a la s s e t s t h i st o p i ct a l k sa b o u tt h em e a n i n go ff i n a n c i a ls u p e r v i s i o n h e r et h e a u t h o rb e l i e v e st h a ti ti so n eo ft h et o o l so ff i n a n c i a lf u n c t i o n i n g t h eg o v e r n m e n t s h o u l dm a k ei tf u n c t i o ni nf i n d i n ga n dd e f i n i n gp r o b l e m s ，b u tw h a tt h em o s t i m p o r t a n ti st o f u l lp l a yi np r e v e n t i n gt h eo c c l n l e n c eo fp r o b l e m s s ow en e e dt o a d j u s tt h eo b j e c t i v eo f f i n a n c i a ls u p e r v i s i o nb yp e r f e c t i o nt h es y s t e m f u r t h e r m o r e ，w h e t h e rf i n a n c i a ls u p e r v i s i o ni ss u c c e s s f u ls h o u l db em e a s u r e db y i m p r o v e m e n to fe f f i c i e n c yo ff i n a n c i a lr e v e n u ea n de x p e n d i t u r e f u n d a m e n t a l l y ， d e v e l o p m e n to ft h ee c o n o m yi st h ef a c t o r t od e c i d ew h e t h e ri ti ss u c c e s s f u la n d e f f e c t i v e t h i sp a p e ra l s or e s e a r c h e st h ep r a c t i c e so ff i n a n c i a ls u p e r v i s i o ni nw e s t e r n d e v e l o p e dc o u n t r i e s t h r o u g ha n a l y z i n ga n dc o m p a r i n gt h o s ep r a c t i c e s ，t h ea u t h o r s h i n su ps o m ee x p e r i e n c e sh e l p f u lt oc u r r e n tf i n a n c i a ls u p e r v i s i o n ，f i r s to fa l l ， i n c r e a s i n gt h ee f f i c i e n c yo ff i n a n c i a ls u p e r v i s i o ns h o u l db a s e o np u b l i cf i n a n c i a l m e t h o d o l o g y s e c o n d l y ，t h em o s ti m p o r t a n tt a s ki st oc o n f i r mf i n a n c i a lt a r g e t ，a n d t h e nt ob u i l dp a y o u te v a l u a t i o ns y s t e ma n di n d e x w i t ht h eh e l po fm e a s u r a b l e m e t h o d ，t h ef i n a n c i a la s s e t sc a l lb eu t i l i z e dp r o f i t a b l yo rp r a c t i c a l l y k e yw o r d s ：p u b l i cf i n a n c e f i n a n c i a ls u p e r v i s i o nr e s u l t sa n de f f i c i e n c y 1 1 1 东北大学硕士学位论文 声明 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是在导师的指导下完成的。论文中取 得的研究成果除加以标注和致谢的地方外，不包含其他人已经发表或 撰写过的研究成果，也不包括本人为获得其他学位而使用过的材料。 与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均己在论文中作了明 确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名： 日期： 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者和指导教师完全了解东北大学有关保留、使用学 位论文的规定：即学校有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的 复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人同意东北大学可以将学 位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索、交流。 f 如作者和导师同意网上交流，请在下方签名；否则视为不同意。) 学位论文作者签名：翻功 签字日期：j 扣r 尸- r 莎 厂 陆 t 叩 名 期 签 日 师 字 导 签 垂i b 盘生塑主堂焦迨塞筮= 童ij 主 第一章引言 1 1 研究背景 建国以来，我国对加强财政资金使用和财政支出效率的管理和监督方面积累 了大量的经验，这些经验对于指导当前的财政监督管理工作仍然具有一定现实意 义。目前，如何提高财政资金使用的安全性、规范性和有效性，如何应对开放经 济下的各种风险冲击，已成为决策部门关注的焦点。财政监督在对整顿市场经济 秩序以及整顿财经秩序方面，发挥着举足轻重的作用。但是我们应该看到，我国 在经济发展的过程中，财经秩序还存在着一定的问题，财政资金使用效率还有待 进一步提高，以下几个方面的问题促使对财政监督这一课题进行研究和思考： 第一，改革开放以来，我国经济增长取得了举世瞩目的成绩，人民生活水平 有了很大的提高，但我国财政监督还处在较软弱状态，权威性、及时性、有效性、 监督效率和效益都不高，这与社会主义市场经济体制特别是建立公共财政体系客 观要求相比，无论在广度还是深度上都存在不小差距。 第二，在从计划经济到市场经济转变的过程中，我国的经济结构和经济运行 方式都发生了很大的变化，因而对于国民经济监督管理，尤其是对财政资金运行 的监督管理方式也应该发生相应的变化。在计划经济时期，“重分配”、“轻管 理”的财政管理思想在当前的经济体制下已经出现很多的弊端。面对世界经济一 体化的进程，财政监督在提高我国财政资金使用的效率，便成为防范经济风险以 及维护我国经济安全等方面将发挥着重要的作用。 第三，当前我国财政体制管理改革目标是要构建公共财政体制框架。财政改 革目标的意义是最终建立符合市场经济发展要求的现代财政制度 1 7 1o 在新的财政 模式下，财政监督的内涵以及方式必然要发生相应的变化。财政监督是实现财政 职能的手段之一，因而财政监督要服从并服务于公共财政框架建立的整体要求。 第四，该选题具有一定的现实意义。当前我国整顿市场经济秩序已经取得了 一定的成果，财政监督在维护财经秩序方面将发挥越来越大的作用。中央国务院 非常重视财政监督工作，项怀诚部长曾多次强调财政监督的作用，认为要健全财 政监督机制，从原来注重对微观的监督转向宏观监督，同时要建立追踪问效和反 盔i ! 盘堂塑茎焦硷查 箜二童i j 主 馈机制。财政部纪检组组长金莲淑同志非常重视财政监督工作，并提出财政监督 工作的新思路，认为在整个财政监督工作中，事前审核和事中监控主要由各业务 机构来完成，财政监督检查专门机构应将工作重点放在对重要事项的专项检查 上。 1 2 国内外研究现状 通过对北京图书馆、中国人民大学图书馆书名的检索，以及网上索引，发现 研究财政监督的书籍寥寥无几。主要是2 0 世纪5 0 年代初期翻译的前苏联、罗马 尼亚等国家的财政监督做法，尤其是对一些专项资金监督的做法；我国对于财政 监督的研究，比较权威的应该是顾超滨( 1 9 6 6 ) 主编的财政监督概论，由于 近几年来我国经济体制改革尤其是财政体制改革的进展，使得该书中对财政监督 的有些提法与现实生活出现了相当的偏差：另一本值得借鉴的书是财政部编写的 国外财政监督考察报告，该报告对于了解国外财政监督的状况具有一定的指 导意义，但是其中很多具有指导性的做法应该结合中国实际进行灵活运用。再有 就是于国安( 2 0 0 4 5 ) 主编的财政监督理论与实务，该书对于提高财政业务 管理水平，指导财政监督工作具有一定的作用。 其他的有关财政监督问题的研究散见于有关报纸杂志，这些文章大都从某一 个问题出发来讨论财政监督的做法或财政监督的作用，对于本课题的研究具有一 定的启发性。但是，现有的关于财政监督的文献都没有系统地研究我国财政监督 的有关理论以及符合中国国情的实践问题，本文在这里进行初步尝试。 1 3 研究的目的与意义 随着经济体制改革的逐步深入，研究公共框架中的财政监督问题，是适应我 国社会主义市场经济完善性要求的需要，是构建新型公共财政框架的需要，是提 高财政资金使用效益的需要。建立适应社会主义市场经济体制要求的公共财政框 架，是我国财政改革的基本目标，也是改变和发挥财政职能作用的基本出发点。 建立公共财政必须加强财政监督，建立公共财政的过程也是加强财政监督的过 程。本课题设想通过研究财政监督及其效益与效率的有关理论来指导当前我国财 政监督实践。因为我国目前的财政监督现状与经济发展对财政监督的要求存在一 定的差距。 希望通过本课题的研究，在提高财政监督工作效益与效率方面做一些有益的 丕韭盘生塑堂焦迨蛊笠二主i ! 主 工作和进一步的探讨。 1 4 研究的内容、方法和基本框架 1 4 1 研究的主要内容 ( 1 ) 财政监督的含义、财政监督的职能及作用。 ( 2 ) 财政监督的效益与效率之间的关系。 ( 3 ) 国外财政监督的做法及财政监督模型介绍。 ( 4 ) 我国财政监督的现状以及提高财政监督效益与效率的途径和对策。 ( 5 ) 公共财政支出绩效评价。 1 4 2 本文的研究方法 本课题采取的研究方法是以马列主义理论为指导，结合当代发展经济学及现 代财经理论研究成果，运用理论与实践相结合的方法，对财政监督理论以及我国 当前的财政监督实践进行了尝试性与探索性的研究。 1 4 3 本文的框架结构 在引言中提出了研究财政监督及其效益与效率的理由。研究公共财政框架中 的财政监督问题，是构建公共财政监督框架的需要，是整顿市场经济秩序的需要， 也是经济发展的必然要求。同时提出了本课题的创新之处是将财政监督放在公共 财政框架中来进行研究，认为财政监督的工作重点应在于通过制度上的完善高效 益与效率的监督，防止并预防类似问题发生等观点。 第二章的主要内容是研究财政监督的含义，以及有关财政监督及效益与效率 的理论。认为财政监督是实现财政职能的一种手段。 第三章主要研究国外发达国家和发展中国家财政监督实践。在于通过对国外 财政监督做法的分析，总结出对我国完善财政监督管理、提高财政监督效率具有 借鉴意义的东西。 第四章主要研究我国财政监督的发展和现状。我国的财政监督是随着经济形 势的发展，监督机制和财政监督内容逐步得到恢复和发展的。 第五章从研究影响我国财政监督效益与效率的主要原因入手，提出增强我国 公共财政框架下的财政监督效益与效率的途径和对策。 第六章主要是结论部分，我国的财政监督工作是要在建立和完善国家公共财 政体制的进程中，逐步建立包括科学的财政监督法规体系、健全的监督管理制度、 垄韭盘芏塑鲎焦监塞墓= 圭! ! 童 工作和进一步的探讨。 1 4 研究的内容、方法和基本框架 1 4 1 研究的主要内容 ( 1 ) 财政监督的含义、财政胨督的职能及作用。 ( 2 ) 财政监督的效益与效率之间的戈系。 ( 3 ) 国外财政监督的做法及财政监督模型介绍。 ( 4 ) 我国财政监督的现状以及提高财政监督效益与效率的途径和对策。 ( 5 ) 公共财政支出绩效评价。 1 4 2 本文的研究方法 本课题采取的研究方法是以马列主义理论为指导，结合当代发展经济学及现 代财经理论研究成果，运用理论与实践相结合的方法，对财政监督理论以及我国 当前的财政监督实践进行了尝试性与探索性的研究。 1 4 3 本文的框架结构 在引言中提出了研究财政监督及其效益与效率的理由。研究公共财政框架中 的财政临督问题，是构建公共则政监督框架的需要，是整顿市场经济秩序的需要， 也是经济发展的必然要求。同时提出了本课题的创新之处是将财政监督放在公共 财政框架中来进行研究，认为财政监督的工作重点应在于通过制度上的完善高效 益与效率的监督，防止并预防类似问题发生等观点。 第二章的主要内容是研究财政监督的含义，以及有关财政临督及效益与效率 的理论。认为财政监督是实现财政职能的一种手段。 第三章主要研究国外发达国家和发展中国家财政监督实践。在于通过对国外 财政监督做法的分析，总结出对我国完善财政监督管理、提高财政监督效率具有 借鉴意义的东话。 第四章主要研究我国财政监督的发展和现状。我国的财政监督是随着经济形 势的发展，监督机制和财政监督内容逐步得到恢复和发展的。 第五章从研究影响我国财政监督效益与效率的主要原因入手，提出增强我国 公其财政框架下的财政监督效益与效率的途径和对策。 第六章主要是结论部分，我国的财政监督工作是要在建立和完善国家公共财 政体制的进程中，逐步建立包括科学的财政监督法规体系、健全的监督管理制度、 政体制的进程中，逐步建立包括科学的财政监督法规体系、健全的监督管理制度、 丕韭盘生塑堂焦迨蛊笠二主i ! 主 工作和进一步的探讨。 1 4 研究的内容、方法和基本框架 1 4 1 研究的主要内容 ( 1 ) 财政监督的含义、财政监督的职能及作用。 ( 2 ) 财政监督的效益与效率之间的关系。 ( 3 ) 国外财政监督的做法及财政监督模型介绍。 ( 4 ) 我国财政监督的现状以及提高财政监督效益与效率的途径和对策。 ( 5 ) 公共财政支出绩效评价。 1 4 2 本文的研究方法 本课题采取的研究方法是以马列主义理论为指导，结合当代发展经济学及现 代财经理论研究成果，运用理论与实践相结合的方法，对财政监督理论以及我国 当前的财政监督实践进行了尝试性与探索性的研究。 1 4 3 本文的框架结构 在引言中提出了研究财政监督及其效益与效率的理由。研究公共财政框架中 的财政监督问题，是构建公共财政监督框架的需要，是整顿市场经济秩序的需要， 也是经济发展的必然要求。同时提出了本课题的创新之处是将财政监督放在公共 财政框架中来进行研究，认为财政监督的工作重点应在于通过制度上的完善高效 益与效率的监督，防止并预防类似问题发生等观点。 第二章的主要内容是研究财政监督的含义，以及有关财政监督及效益与效率 的理论。认为财政监督是实现财政职能的一种手段。 第三章主要研究国外发达国家和发展中国家财政监督实践。在于通过对国外 财政监督做法的分析，总结出对我国完善财政监督管理、提高财政监督效率具有 借鉴意义的东西。 第四章主要研究我国财政监督的发展和现状。我国的财政监督是随着经济形 势的发展，监督机制和财政监督内容逐步得到恢复和发展的。 第五章从研究影响我国财政监督效益与效率的主要原因入手，提出增强我国 公共财政框架下的财政监督效益与效率的途径和对策。 第六章主要是结论部分，我国的财政监督工作是要在建立和完善国家公共财 政体制的进程中，逐步建立包括科学的财政监督法规体系、健全的监督管理制度、 规范的监督管理程序、严格的执法监督体系，先进的监督管理手段等现代化财政 监督管理系统，以实现财政监督的高效益和高效率。 盔韭盘茎塑茎焦迨塞 基三童堕丛墼壁丛垫垒圭鏊兰煎基查墨焦 第二章财政监督及效益与效率的基本理论 2 1 财政监督的含义 财政监督是一个含义非常广泛的概念e 8 1 ，泛指由国家权利机关、政府财政部 门以及专业审计部门对财政资金使用的规模、结构、效率以及合法性和合规性的 监督。狭义的财政监督是指财政部门及其专门监督机构对财政资金的使用以及与 财政管理内容相关行为进行的监督管理，这种监督管理一般包括对内部业务部门 规章制度、工作流程的监督，以及对使用财政性资金、国有资产的行政事业单位、 企业是否遵守国家法律法规的监督管理。 2 2 财政监督的职能 2 2 1 预警职能 财政监督的首要任务是通过对财政资金运行的监督，来对整个财政运行状况 进行分析预测，分析财政运行中存在的问题，及时反馈信息，发出预警信号：同 时，预测整个宏观经济的未来发展趋势。政府部门可以通过财政监督活动获得信 息，及时做出决策，从而促进国民经济持续、健康、协调发展。 2 2 2 监控职能 财政部门按照国家法律法规的规定，通过对财政资金运行状况以及国有资 产、企事业单位财务状况的监测和控制，监督各单位是否执行国家有关财务规章 制度。对于存在的问题进行分析与归纳，并将建议通过适当的机制反馈到决策层， 通过财政管理制度的进一步完善来尽量避免类似问题的再次发生，从而有力地控 制财政活动健康发展。 2 2 3 评价职能 是通过对预算方案执行状况的分析，评价财政资金的使用效益；通过对国有 资产配置现状的分析，评价财政资金以及国有资产的配置结构是否符合既定时期 的政府经济发展目标，是否具有预期的经济效益和社会效益，根据评价结果，被 监督方可以通过健全内部控制制度等方式不断改进自身的管理水平。 壅韭盘堂塑圭茔焦迨圭 差三主堕堕邕竖垄塾蕉墨垫主盟基奎垄逾 2 2 4 纠偏职能 是财政监督具有对被监督单位违反财经法纪的行为进行纠正的功能。财政监 督在实施过程中，财政监督工作人员有权要求被监督单位或者个人停止或纠正各 类违反财经法纪的行为，并要求其按现有的法律法规执行。对缺少相应内部控制 制度的被监督单位，财政监督机关有权要求其建立相应的内部管理制度。 2 2 5 制裁职能 是指财政部门通过监控，对发现的违反财经法纪的单位和责任人，按照国家 有关法律、法规进行经济处罚、行政制裁或移送司法机关处理的功能。 2 2 6 反馈职能 是向有关方面反映监督成果的功能。主要指审查财政收入完成情况、财政支 出执行情况以及财政政策贯彻落实情况等，随时将问题和信息反馈到财政管理 层。分析监督中发现的问题并提出制度完善建议，以达到提高财政资金使用效率 以及提高财政管理水平等目的。这是财政监督工作深化的重要标志，是一种更高 层次的监督。 2 3 财政监督的作用 财政监督的作用是完成财政监督任务能够达到的预期成果，即财政监督所能 够发挥的社会经济效益。社会主义市场经济体制下财政监督的主要作用是保证财 政分配职能的顺利实现，制约违反国家政策、财经法规的行为，促进各单位核算 水平和遵纪守法意识的提高，促进国民经济和财务管理秩序健康发展。 2 3 。1 对国家财政宏观经济分配的保障作用 财政分配从一般意义上可划分为组织收入和运用资金两个方面。对组织收入 而言，财政部门通过对各部门、各单位财务计划的编审、日常财务收支和利税解 缴情况的指导检查、会计预决算的审查等一系列有着内在联系的监督措施，可以 对财政收入的及时、足额上交入库起到督促、保证作用，并对侵犯国家利益的问 题进行检查、纠正和制裁，从而保证国家宏观经济财政分配职能的顺利实现1 4 】； 对运用财政资金而言，由于国家财政支出预算由财政部门安排，安排的意图、渠 道和使用方向财政部门一清二楚，因此财政部门有着监督财政资金正确使用的有 利条件，可以发挥事前、事中的监督优势，对用款单位是否合理使用资金进行追 踪性的监督检查，从而保证财政资金能够发挥应有的作用。 丕j 叁茔堕茔焦迨查笠三童盟丛墼臣盈塾亟生塾圣地基查堡盈 在随着社会主义市场经济体制的科学建立和新财税分配体制的确立，财政监 督的领域要向财政分配政策的监督方面拓展。财政监督活动要在完成财政具体收 支的同时，强化对宏观财政分配政策的监督检查，以保障国家财政宏观分配行为 的有序进行【l “。 2 3 2 对国家财经纪律的维护作用 在社会主义市场经济条件下，政府要全面有效再实施各项职能，离不开制定 和实施包括财政、税收、预算、公债、财务、国有资产管理等在内的一整套财政 政策和财政制度，而财政监督实质上是国家对财政分配和调控活动，并通过这些 活动对整个国民经济运行实施的一种带有强制性、限制性和规范性的约束、监察 和督导，其目的在于确保国家各项财政政策和财政制度的科学制定和全面有效的 实施，维护国家的财经纪律，以保证财政分配规模适度、结构合理和财政调控的 有效。 2 3 。3 对国民经济运行情况的预警作用 财政是国家参与国民收入分配的基本手段，是社会再生产分配环节的总枢 纽。因此，社会再生产各环节的运行情况，各地区、各部门、各企业的经济运行 情况都会源源不断地在财政分配过程中从各类核算资料上得到反映【。财政监督 部门通过审查分析财政收入完成情况、财政支出执行情况、企业生产情况，可以 起到预警国民经济运行情况的作用。由此可以看出，财政监督在国民经济运行中 扮演着“交通警”、“检测仪”、“制衡仪”等重要角色，是保证国民经济有序 健康运行的不可缺少的重要环节。 2 3 4 对管理和经济效益的促进作用 财政监督有助于促进各单位加强管理，合理使用资金，减少损失浪费，提高 经济效益，从而扩大财源，增加国家收入，促进经济的良性循环；财政监督有助 于各单位合理、节约地使用财政资金，提高资金的使用效益，或减少支出，促进 财政预算收支平衡；加强财政监督有助于完善财政、财务管理制度，健全财政和 经济运行的保障机制，促进财政经济状况的根本好转。 2 4 财政监督效益和效率 2 4 1 财政监督效益的涵义 所谓效益”，简而言之，就是人们在有目的的实践活动中，所体现的“所 盎i 盘茎墅堂焦捡墨 釜三至堕堕些登丛垫亟兰垫生鲍基查墨迨 费”和“所得”的对比关系。财政监督活动作为经济活动的有机组成部分，也存 在效益问题。财政监督效益是财政监督活动与所取得的实际效果之间的比较关 系。由于财政监督活动属于经济活动中的特殊部分，因而，财政监督效益与其他 经济效益是有区别的。其它经济效益一般是以尽可能少的投入取得尽可能多的产 出，既追求效益的最大化。财政监督效益除具备这特征外，还存在自身规律性， 即财政监督具有预防性和有效性的特征。预防性是指能对从事财政活动的单位或 个人起到约束、威慑和警戒的作用，使其在从事财政活动中防止财政的违法行为 发生，一经发生财政的违法违纪行为，执法机关则依法对违法违纪行为给予制裁。 有效性是指财政监督的任务是促进与保障社会总产品的分配和国民经济备部门 的财政活动，特别是监督各项财政资金、资源合法有效的利用，要达到合理、节 约、效益显著的目的，使资源配置体现出科学性与合理性。 由于财政监督具有预防性和有效性的特征，财政监督效益可理解为主要是明 确财政监督的目标，即应该是促进财政性资金收支效率的提高、促进经济管理工 作的改进，从根本上来说应该是促进社会经济的发展。具体来说包括两个方面： 一是积极的预防财政计划( 预算) 和财政决策过程中出现的各种失误，促成财政 预算、税收和国有资产管理的科学化、民主化和高效化；并及时地分析、综合反 映和评判财政运行状态与预期标准的偏差，以及分析研究偏差产生的原因以及可 能带来的危害，为各级政府及其财政部门有效的实施宏观财政调控提供可靠的信 息和依据；二是有效的制约和纠正不合法或不合理的经济行为，增强财政监督客 体的自我约束力，维护健康正常的社会主义市场经济秩序和财政分配、调控秩序， 有效的实现政府职能和财政职能。 财政监督效益可分解为经济效益和社会效益两大类。所谓经济效益主要是指 通过监督检查，为国家减少经济损失，防止浪费，节约财力。社会效益主要是指 通过监督检查，在完善法规制度、反腐败、增强人们遵纪守法的观念等方面，防 止违法违规事件的发生，为财政收支活动提供良好的环境。 2 4 2 财政监督效率的含义 所谓“效率”是指单位时间所完成的工作量。财政监督效率是指财政监督在 单位时间内以最少的人力、财力和物力的投入达到最佳的目标。财政监督效率包 括两方面含义：一是财政监督法律制度的规定必须以保障提高经济效益为出发 点，也就是要把财政资金公平、合理地进行分配和使用，以获取最大的经济效益 8 垂i b 苤茔塑主生焦逾主笠三至堕堕些竖丛丛亟生墼主丛基查墨造 和社会效益。二是财政监督不是限制财政理财，丽是为增加国家财政收入降低成 本，扩大财源，保证国有资产不断保值与增值，防止国有资产流失，厉行节约， 合理安排支出，为社会提供公共产品等创造一个良好的法律环境。 2 4 3 财政监督效益与财政监督效率之间的关系 财政监督效益是财政监督要达到的目标，财政监督效率是为完成目标而采取 的一些先进的、有效的财政监督措施和方式，达到最佳目标。高效率可以更好地 实现高效益，获取相同效益所耗费的时间越短效率越高，投入的人、财、物越少， 则效益就越高。但高效率不等于高效益，只有在充分考虑监督效益的前提下，提 高效率才有正向意义，以更少的时间投入取得更大效益才是真正的效率，效率要 为效益服务，没有效益的高效率是没有正向意义的。 盎! i 盘堂塑堂焦逢塞 笠三主国盐堕堕些鲎盈握壶丛生鲍焦鉴 第三章国外财政监督及提高效率的借鉴 3 1 国外财政监督的主要做法 在国外市场经济发达国家和发展中国家都十分重视财政监督在维护财税秩 序、规范分配行为、保障宏观调控和防止奢侈腐败中的作用。财政监督已普遍成 为各国在议会( 国会) 监督和审计监督之外的重要监督手段。 当今世界上，各国财政监督制度的形式不尽相同，了解几个主要发达国家财 政监督的做法对改进和完善我们的工作具有重要的借鉴作用。基于财政监督的体 系性，本章对其他国家财政监督制度的介绍和比较分析，将更多站在广义的财政 监督角度。 3 1 1 美国的财政监督 美国是当今世界最为发达的市场经济国家，财政监督管理工作有比较详细的 法律依据和规范成型的程序，建立了一套体系比较完整、职责比较明确、依据比 较充分的监督系统。其具体形式是：财政部门负责对财税宏观政策执行情况和重 大违法违纪问题进行监督管理，财政支出的监督管理主要由财政部门、用款部门、 审计部门及国会等机构负责，其他一般性的税收监督管理主要由税务部门负责， 并与国内收入局共同拟定税收法规，监督税收法规的具体执行。联邦政府还在财 政部设置一名由总统任命的财政总监，负责监督宏观财税政策及财税官员的重大 问题，直接对总统和国会负责。 3 1 1 1 预算执行监督 美国采用的是财政立法监督形式，其在预算执行的监督方面主要是采取以下 几种制度： ( 1 ) 报告制度。法律规定，有关部门必须对近期预算执行情况做出报告， 对报告的具体内容、期限甚至报告人都有明确要求。如总统预算管理办公室每年 5 月要向国会提交联邦政府财政管理规划报告，该报告必须包括财政管理现状和 对未来年度改进财政管理的设想两部分。其中前一部分又必须报告四个方面的主 要内容，一是对各预算部门财务管理现状的分析；二是对各监督部门的审计报告 的分析；三是阐述有关内部会计账目和管理控制系统运作情况：四是其他需要说 丕些盘芏亟生焦缝塞箜三至 圄盐堕照些鲎盈握高垫主的堡鉴 明的情况。 ( 2 ) 听证制度。听证是国会最主要的监督形式，从预算的制定、审议到划 拨、执行的各个阶段，国会及各专门委员会在各自的职权范围内，就预算的收入 和支出、赤字、国债和预算平衡、投资与管理等广泛的内容进行专题听证。 ( 3 ) 审计制度。对预算执行的审计分为外部审计和内部审计两种方式。外 部审计主要由政府审计部门负责，联邦审计署( 也叫总会计局) 属政府部门，但 对国会直接负责和报告工作。其主要职责是监督有关收入、支出及公众资金使用 情况。各个部门必须定期向审计署或其下属机构报送财务情况分析报告和预算执 行报告，同时审计署和其下属机构还可在任何时候从任何部门调取他们认为需要 的有关资料，如发现问题有权要求有关部门更正或向国会报告。内部审计则是由 各部门内设的监察宫和财政主管负责。 3 1 1 2 财政预算支出监管 在具体的对财政预算支出的监督管理方面，主要是通过三条途径进行： ( 1 ) 财政部门通过调查研究、搜集信息、编制预算等方法，来合理确定各 部门、各项目的预算支出数额，并由财政部门委托有审计资格的会计公司对各专 项预算支出项目执行情况及项目竣工情况进行专项审计，写出审计报告，作为预 算支出执行情况的附件报议会审批。 ( 2 ) 为保证合理节约地使用财政资金，政府中的每一个用款部门都设有一 名由总统任命的财政总监( 也叫最高财务官) ，部门财政总监对总统和财政部负 责，每一笔支出必须经财政总监签字盖章后，财政部才予以拨付。 ( 3 ) 联邦审计署负责对财政资金使用和管理过程中发生的重大违法违纪问 题进行审计调查、检查和依法处理。 通过上述系统的监督管理，美国力求达到三重目的：确保机构根据法律要求 并按正常的目的去开支；确保项目经常管理始终与法律及现行政策相一致；确保 项目始终得到很好的管理并取得预算的成果。 除此之外，在财税监督管理中还有其他做法，主要包括： ( 1 ) 建立国家计算机中心和区域分中心，实行全国联网，利用计算机技术 进行财税监管、处理预算拨款业务和税收征管及监督检查业务； ( 2 ) 严格执法，运用法律手段惩治违法违规者并使案情公开曝光，加强社 会和舆论监督。 盘些盘堂墅室焦堡圭簦三童凰! e 堕堕些鳖盈握高塑主垃熊鉴 3 1 2 法国的财政监督 法国财政监督的历史比较悠久，1 3 2 0 年就成立了会计院，开始行使财政管 理和监督税收收入的职责。经过几个世纪的发展和完善，目前已形成了以议会宏 观监督、财政部门日常业务监督、审计法院事后监督的分工明确、协调互补的财 政监督体系，即司法监督制度埘。 3 1 2 1 议会对政府预决算的监督 在法国，每一级政权都有自治的政府和议会，各级议会负责对本级政府预算 进行监督。各级预算是相对独立的，他们有各自的收入和支出。预算的编制和审 查是各级财政部门和议会的一项重要工作。议会除靠自己的专门委员会审查外， 还委托审计法院对预算执行，特别是对政府部门和事业单位的经费开支进行审计 监督。 3 1 2 2 财政部门对财政收支的监督 法国财政部门在财政收支管理过程中担负着重要的监督职责，并通过财政监 察专员、公共会计、财政总监和税务稽查等体系付诸实施，贯穿于预算收支的全 过程，具有监督层次多样、监督管理同步和监督执法严格等诸多特征，在财政管 理和社会经济管理中发挥重要作用。 ( 1 ) 财政监察专员对部门和大区的财政监督。法国经济财政部是从1 9 2 2 年 开始实行财政监察专员制度的。财政监察专员的主要任务是代表财政部就地监督 各部部长和各大区决策者使用的由财政拨付的人员工资和机构运转经费情况；各 项支出经财政监察专员签字同意后，公共会计人员才能予以受理。各部部长和各 大区决策者对每一笔开支的决策，财政监察专员都有权进行监督检查，检查此项 支出是否有法律依据，是否列入了预算，检查决策的程序是否符合规定。如果发 现某项开支决策有问题，财政监察专员不仅有权拒绝签字，同时还有权视情况冻 结预算。这样，通过就地监督，对财政支出的监控延伸到主要用款单位。 对财政监察专员的管理也是财政监督工作的一部分。法国对财政监察专员的 选拔条件非常严格，必须是在财政部工作1 0 年以上的高级文官，他们的任命由 财政部长决定，直属预算司管理，每4 5 年轮岗一次。财政监察专员每年必须向 财政部呈交工作报告，并呈送议会。如财政监察专员严重失职，则交由审计法院 处理。 ( 2 ) 公共会计对公共支出拨付进行监督。法国的会计分为公共会计和企业 塞! ! 盘堂墅茎焦鱼塞 釜三奎垦盐堕照些堑垄握壶塾垒盟垡鉴 会计两种，所有管理国家财政公共支出拨款账目的会计都是公共会计，并且都是 国家公务员。按照“支出决策人与支出执行人相分离”的原则，无论公共会计为 哪个部门、单位或地区都由财政部公共会计司垂直管理，目的是保证公共会计的 独立性。 公共会计的一个重要职责是具体负责公共支出的支付工作，并在为用款单位 提供服务的同时承担拨款前的财政审查职责。对公共会计工作的监督由审计法院 承担。公共会计机构每年要向审计法院或审计法庭报送公共收支决算账目，接受 审计监督。 ( 3 ) 财政监察总署的专项监督检查。财政监察总署是财政部的一个专门监 督机构，直属于财政部长，被称为财政部长的“别动队”，其长官为财政总监， 是经济财政部的“技术专家”。这个机构的主要任务是随时根据部长的指示对涉 及国家财政收支的活动及其他有关事项进行专项监督检查。 财政监察总署的职权范围很广，对一切公共会计，无论国家的还是地方的， 都有权进行监督。其工作职责分为对内检查和对外检查两部分。对内，检查财政 部长领导下的税务总局、海关总署及国库司、预算司等各业务司，其检查内容包 括这些单位的有关账目、执法质量和工作效率以及廉政方面的工作；对外，除检 查各部门财政收支外，还要对可能影响财政的有关经济活动进行调查研究。另外， 其职能还可延伸到国外，检查对外援助是否有效、资本输出的效益等。财政监察 总署的检查工作，无论是事中检查还是事后检查，均不事先通知被查者，并可以 采取冻结账目等手段进行检查。检查结束后形成书面报告，直接报告给部长，对 有关问题和责任人的处理由部长决定。 ( 4 ) 国家监察署对国有企业的监督。国家监察署设在财政部内，直接对财 政部长负责。其主要任务是从财政的角度对国有企业的决策活动进行日常监控。 其职责主要是通过派驻国家控股5 0 以上的国有企业的国家监察员进行监督管 理来完成的。他们虽然无权阻止企业领导人的决定，但是可以从中发现问题，向 企业主管部门部长和财政部长提出建议或直接报告。为了落实这一职能，国家监 察员有权得到有关文件，并参与企业年度预算的制定。 3 1 3 西班牙的财政监督 西班牙经济财政部下设国家行政预算监督总署( 简称“监督总署”) 。监督 总署的行政编制在经济财政部，是该部的二级单位，但它的业务领导属内阁，工 查! ! 盘堂墅主茔焦缝支差三重圄! 堕堕嶝垦握高塾空盟壁鉴 作上有相对独立性和较高的权威性，监督总署在全国有3 0 0 0 人。监督总署的职 责是围绕国家预算管理，监督政府机关、公共部门、国有控股大型企业的经济活 动，监督预算支出执行情况，对违反财政制度规定的行为进行专项检查。 监督总署的监督方式分为日常监督和专项监督。日常监督包括： ( 1 ) 对预算支出的监督。按预算管理过程分为事前、事中及事后监督。 ( 2 ) 对国有控股大型企业的监督。从监督职能的划分上，派驻的财政监督 官员主要负责日常监督工作，尤其是对政府机关、公共部门提交的预算计划报告 进行严格审查，起到事前审核的作用；监督总署偏重于专项监督，包括对财政机 关、公共部门、国有控股大型企业发生的违规行为进行定期的专项检查，对财政 决算的合法性进行检查等。 3 1 4 巴西的财政监督 巴西除议会监督及审计法院监督外，财政部下设联邦监控总局，对预算执行 进行监督，在各部、各州都设有分支机构。监控总局的主要任务：一是对联邦各 部门预算项目和预算资金执行情况进行监督，所有政府部门预算支出执行情况都 要经该局汇总、审核和编报后报送总统；二是直接对使用联邦预算资金的单位进 行监督；三是对各部会计工作进行监督，并由派驻人员直接制作部门会计报表； 四是对各州、市使用联邦预算资金或获取转移支付资金与联邦签订合同及执行情 况进行监督1 8 1 。 联邦监控总局的工作方式以跟踪监督为主，利用计算机网络，掌握预算安排 情况、税收征管情况、实地检查或向社会调查取证等多种形式，对预算单位银行 账户资金增减变动和实际使用联邦预算资金情况实施监控。 3 2 国外财政监督的比较分析 从上述几个国家的财政监督的做法可以看出，尽管各国根据本身国情采取了 不同的财政监督模式，但他们的共同之处在于把财政监督工作视为财政管理乃至 经济管理的重要组成部分。 在立法型财政监督模式的国家，财政监督都有完善的法律法规作为依据，实 行依法监督，通过立法赋予财政监督机构明确的法律地位和工作职责，不受其他 部门的干扰和阻碍，监督具有最高的权威性；在行政型财政监督模式的国家，财 政收支的监督主要由财政部门进行，由财政部门内部机构或政府部门的某个机构 塞! ! 盔堂墅圭茎焦逢塞筮三熏垦处堕丛些竖盈握麦塾圭盟垡鉴 行使监督权，把监督工作寓于管理之中。这种监督模式的实践成效较高，但执法 权威性较低；在司法型财政监督模式国家，司法独立在财政监督工作中是国家法 律特别赋予的，拥有特殊的地位。如法国成立于1 8 0 7 年的审计法院，是国家的 最高经济监督机关，法国宪法赋予审计法院的职责是协助议会和政府监督财政执 法的执行，审计法院独立于议会又独立于政府。这种监督模式执法权威性介于立 法型和行政型监督模式之间。 当然，在不同监督类型的国家中，各种监督模式又不是独立运转的，它们各 有侧重、互为补充，相辅相成，组成一个完善的监督体系。如在法国，更是形成 一个由议会宏观监督、行政日常监督、审计事后监督的监督网，各司其职，共同 实现对财政行为主体及其行为的监督。 3 2 1 国外财政监督职责的比较分析 从前面介绍的国外财政监督的做法可以看出，财政监督职责不仅决定着财政 监督的权力手段，也决定着财政监督的范围和内容。财政监督职能作为国家财政 管理的一项基本职能，同国家预算收入、预算外收支和纳税人执行国家有关财务 会计政策情况密切相关。主要包括： 3 2 1 1 对国家预算收入的监督 税收是财政收入的主要来源，有的国家高达9 5 以上。各国财税部门除对 纳税人进行严格的监督外。部分国家财政部门对税收部门征管质量同时实施再监 督。如在德国，税务部门是隶属于财政部门的单列机构，负责税收工作的最高机 构是州财政总署，它受联邦财政部和州财政部双重领导，主要负责协调、管理工 作，财政部可对其税收征管工作质量进行监督检查。 3 2 1 2 对预算编制