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政府行为与自然景区可持续经营模式研究 摘要 景区经营管理模式是我国景区改革的核心问题。本文在分析国内外学者相关 研究成果的基础上，对在我国景区中运用较为广泛的十种经营管理模式进行了分 析，并对部分发达国家的国家公园经营管理模式及政府在其中的作用进行了分析 探讨。 本文的实证研究显示，景区经营管理中的主要利益相关者对政府行为在景区 资源环境保护、景区与城区规划、景区治安、行业与市场管理以及当地民俗文化 传统保护等方面存在期望。而景区发展中出现的各类问题的根源其实是如何对待 正义的问题。 本文提出了景区可持续经营模式，它是以景区可持续发展为理念，并以管理、 经营、规划、人事、资金、监督等机制为保障，以实现景区可持续经营的经济、 社会、生态以及人与自然关系伦理等目标为目的的经营模式此外，由于景区经 营管理面临多种道德困境，本文认为政府行为必须坚持景区经营管理应有的价值 取向：即要坚持正义论的基本观点，维护景区经营中涉及的代际正义与代内正义 由于景区在经营管理体制上、经济关系上、日常工作上与政府行为密切相关，本 文认为政府在景区发展中至少应当承担如下责任：即保护旅游资源，促进当地经 济文化社会生活协调发展，保护民俗文化、促进文化交流，保护旅游者、当地居 民与旅游从业人员正当权利，维护景区旅游市场秩序、协调景区各相关职能部门 工作等责任。最后，本文提出了政府在景区经营管理中的履责路径。 关键词：自然景区；经营模式；利益相关者；政府行为；正义 a b s t r a c t s c e n i cs p o to p e r a t i o np a r e r ni sa k e yi s s u ei nt h er e f o r mo fc h i n a ss c e n i cs p o t s o nt h eb a s i so fs t u d y i n gt h er e l a t e dr e s e a r c ho fs o m es c h o l a r sa th o m ea n da b r o a d ，t h e p a p e rh a sa n a l y z e dt e np a t t e r n st h a ta r em o s t l ya p p l i e di nc h i n a ss c e n i cs p o t s ，a n d a l s oh a sa n a l y z e ds o m eo p e r a t i o np a t t e r n sf o rn a t i o n a lp a r k si nd e v e l o p e dc o u n t r i e s a n dg o v e r n m e n t sf u n c t i o ni nt h e i rn a t i o n a lp a r ks y s t e m s t h ee m p i r i c a ls t u d ys h o w st h a tt h em a i ns t a k e h o l d e r si ns c e n i cs p o to p e r a t i o na n d m a n a g e m e n th a ss o m ee x p e c t a n c yt og o v e r n m e n tb e h a v i o r so ns o m ei s s u e s ，s u c ha s ， n a t u r a lr e s o u r c e sp r o t e c t i o n ，s c e n i cs p o t sp l a n n i n ga n dz o n i n g ，p u b l i cs e c u r i t y , i n d u s t r ya n dm a r k e tm a n a g e m e n t , f o l ka n dt r a d i t i o n a lc u l t u r e t h ep a p e rh o l d st h a tt h e p r o b l e m st h a ta p p e a ri ns c e n i cs p o t s d e v e l o p m e n tp r o g r e s sa r ea c t u a l l ya ni s s u eo f j u s t i c e t h ep a p e rp u t sf o r w a r das u s t a i n a b l eo p e r a t i o np a r e r n t h es u s t a i n a b l eo p e r a t i o n p a u e r nc o n s i s to fs u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n ti d e ao fs c e n i cs p o t s ，s o m ew a r r a n t e d m e c h a n i s m so fa d m i n i s t r a t i o n ，o p e r a t i o n , p l a n n i n g ，s t a f f i n g ，f i n a n c i n ga n ds u p e r v i s i n g ， t of u l f i l lt h eg o a l so fs c e n i cs p o t s s u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t , s u c ha se c o n o m i c a l ，s o c i a l ， e c o l o g i c a lg o a l sa n dt h em o r a lg o a lo ft h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nh u m a nb e i n g sa n d n a t u r e m o r eo v e r s i n c et h e r ea r em a n ym o r a ld i f f i c u l t i e si ns c e n i cs p o to p e r a t i o n , t h e p a p e rh o l d st h a tg o v e r n m e n ts h o u l dp r e s e r v ep r o p e rv a l u eo r i e n t a t i o ni ns c e n i cs p o t o p e r a t i o n , t h a ti s ，t oi n s i s tt h eb a s i cv i e w so f t h et h e o r yo f j u s t i c e ，t oa s s e r tt h ej u s t i c e b e t w e e ng e n e r a t i o n sa n dj u s t i c ei na ne o n s i n c es c e n i cs p o t sa r eg r e a t l yr e l a t e dt o g o v e r n m e n tb e h a v i o r s o no p e r a t i o na n dm a n a g e m e n tp a r e m , f i n a n c ea n dd a i l y o p e r a t i o n , t h ep a p e r h o l d st h a tg o v e r n m e n ts h o u l dr e s p o n df o rs c e n i cs p o t s d e v e l o p m e n to nt h o s ea s p e c t s ：p r o t e c t i n gt h en a t u r a lr e s o u r c e s ；p r o m o t i n gt h el o c a l e c o n o m i ca n dc u l t u r a ll i v i n gp r o g r e s s ；p r o t e c t i n gt h ef o l ka n dt r a d i t i o n a lc u l t u r et o a d v a n c ec u l t u r a le x c h a n g e ；p r o t e c t i n gp r o p e rr i g h t so ft o u r i s t s ，l o c a lc i t i z e n sa n d w o r k e r s ；k e e p i n gt h eo r d e ro ft o u r i s tm a r k e ta n dc o o r d i n a t i n gt h ew o r ko fg o v e r n m e n t a g e n c i e sw h i c ha r er e l a t e dw i t hs c e n i cs p o t s f i n a l l yt h ep a p e rp u t sf o r w a r da r o u t ef o r g o v e r n m e n tr e s p o n s i b i l i t i e sf u l f i l l i n g k e yw o r d s ：n a t u r a l s c e n i cs p o t s ；o p e r a t i o nm o d e l ；s t a k e h o l d e r s ；g o v e r n m e n t b e h a v i o r s ；j u s t i c e 插图索引 图i 1我国景区治理模式结构图5 图1 2 本文的技术路线图9 图3 1实证调查思路2 3 表1 1 表2 1 表 表 表 表 1 2 3 4 附表索引 景区经营权出让的景区类型表6 一些旅游发达国家的景区管理机构1 4 政府是否必须加大张家界景区自然生态保护力度2 4 居民对张家界发展旅游业的生态影响评价“ 旅游从业人员对张家界发展旅游业的生态影响评价。2 4 有无必要改进中心景区外围特别是城区的风格风貌2 4 表3 5 游客对景区、市区交通的满意度2 5 表3 6 游客对景区治安的满意度2 5 表3 7 居民对张家界发展旅游业后的社会风气与治安状况的评价一2 6 表3 8 旅游从业人员对张家界社会治安状况的评价2 6 表3 9 旅游从业人员对张家界旅游从业环境的评价2 6 表3 1 0 居民对发展旅游业是否能促进民俗传统保护的评价2 7 湖南大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所取 得的研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任何其 他个人或集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡献的个 人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律后果 由本人承担。 作者签名： 少昧 嗍慨7 月移日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学 校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查 阅和借阅。本人授权湖南大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关 数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位 论文。 本学位论文属于 1 、保密口，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密团。 ( 请在以上相应方框内打“”) 作者签名： 导师签名： 岁炊 霰协撕 7 日期：多一一年7 月站日 日期：删年7 月培e l 硕士学位论文 第1 章绪论 景区是旅游业行业链的核心组成部分，几乎所有的旅游活动都要涉及景区服 务产品，它是旅游业赖以发展的基础目前我国县级以上的景区( 点) 约为 1 5 0 0 0 - 2 0 0 0 0 家，分为自然类、人文类，主题公园类、社会类等4 种旅游景区。需 要特别说明的是，由于各类景区的经营管理模式有着明显的差别，本文中涉及的 景区是指具有观赏、文化或科学价值，自然景物比较集中，环境优美，具有一定 规模和范围，可供人们游览、休息或进行科学文化活动的自然类景区( 地文、水 域、生物、气象等) ，属于自然状态下不可移动的自然景观。 1 1 选题背景与意义 传统上，我国景区都是国家集所有者与经营者于一身，国家通过景区管理委 员会行使所有权与经营权，景区的管理、保护和开发费用全部由国家财政承担， 景区的门票及其他旅游服务项目由国家定价，收入上缴国家，即实行国家直接经 营管理的运作模式。 上世纪八十年代初，我国景区开始逐步探索实施市场化经营。1 9 8 5 年1 月国 务院批转国家旅游局关于当前旅游体制改革几个问题的报告及其它几个法规 的出台之后，我国景区开始迈入全面市场化的轨道；2 0 0 2 年2 月2 1 日，四川省旅 游局宣布，在政府的统一规划和严格保护自然资源两大前提下，将出让九寨沟等 十大著名旅游景区经营权，对外合作开发，其具体方式包括合资、独资、股份制 合作、租赁、承包和出让开发权等。自此以后，我国景区的市场化经营进一步发 展，至今已形多种经营管理模式并存的局面，极大的推动了旅游业的繁荣。旅游 业已经成为带动景区所在地经济发展、解决群众就业、提高人民收入与生活水平 的重要产业。然而，尽管景区的开发建设卓有成效、旅游经济快速发展，由于景 区经营管理不善而导致的资源环境破坏、民俗文化淡化消失、景区经营发展中的 利益相关者权益受损等问题仍然层出不穷，由于旅游开发与经营失误所导致的负 面效应正吞噬着旅游发展带来的成果。 景区经营管理模式直接决定着景区的所有权与经营权、资源保护权与开发权的 归属分配，景区的所有权与经营权是否分开、资源的开发权与保护权是否统一是 景区经营管理模式选择的核心内涵。而我国景区经营管理模式的实践尚处于探索 阶段，因此加强对景区经营模式的创新研究对景区经营管理模式的选择有着积极 的指导作用。 此外，从景区发展的历史来看，我国实施的是一种自力更生、自主发展的景 区发展战略，而非东南亚国家所采用的依靠引进外资与管理的策略。景区的经营 政府行为与自然景区可持续经营模式研究 管理虽然多由企业具体实施，但政府行为与景区的发展密切相关：无论是政府专 营形式还是市场化经营形式，政府行为始终左右着景区经营发展的方向与效果。 而政府在景区经营发展中也至少应承担资源保护、促进当地经济社会文化生活协 调发展、保护当地民俗文化、维护旅游从业人员合法权益等责任要改善景区的 经营管理，保证景区朝着可持续发展的道路前进，就不得不要求政府行为应符合 景区发展的要求。目前，一些旅游发达国家的旅游业呈现健康发展的态势，这些 国家政府行为的实施也为其旅游业的可持续发展提供了有效的保障，也给我国旅 游业的发展提供了参考。由于我国的体制与发达国家不同，且国内对于景区发展 中政府行为的研究较为缺乏，政府职能部门在景区规划与发展中的职责履行不甚 理想因此，在景区经营发展中政府行为应如何实施是一个值得旅游研究者深思 的问题。 需要指出的是，本文研究所涉及的“景区经营管理中的政府行为”是指政府 职能部门在相关领域履行其职能的活动由于对景区经营管理模式与政府行为的 研究是一个需要长期坚持并依赖大量资料与调查佐证的议题，本文的研究将从国 内外景区( 国家公园) 的主要经营管理模式的比较、政府责任、景区发展中的价 值取向等角度着手，以提出相关结论与改进建议；并期望在论文完成之后对本议 题作进一步研究，也为师弟师妹们的深入研究提供一些参考 1 2 研究内容 景区经营管理体制是目前我国景区改革的核心问题，选择何种经营管理模式 以为景区的发展提供良好的约束与激励支持也是旅游学界近年来研究的热点问 题此外，从我国的景区经营管理实践来看，政府行为对于景区经营管理模式的 选择与景区的日常经营管理工作有着极为重要的影响，研究景区经营管理模式不 能脱离对政府行为的分析。 本文的研究内容是在近年来国内外旅游研究成果的基础上，对目前国内外景 区( 国家公园) 主要经营管理模式进行对比研究，分析各种景区经营管理模式的 异同与优劣；通过对案例的实证分析与研究，为本文的研究提供实践性的启发； 本文运用正义论为理论依据，分析政府行为在景区经营管理中应有的责任与价值 取向，根据当前景区的发展趋势提出可行的经营管理模式与政府履责的优化路径。 1 3 国内外相关研究综述 目前，国内外有关景区( 国家公园) 经营管理的研究已经有了一些成果，而 对景区经营中政府行为的研究成果较少。 硕士掌位论文 1 3 1 景区经营管理理念 1 9 8 5 年6 月，在国务院发布的风景名胜区管理暂行条例中，确立了与国 际上建立的国家公园原则一致的、同时又因国情不同而有所调整的中国国家风景 名胜区郑易生( 2 0 0 6 ) 认为，虽然我国的。暂行条例”中没有专门说景区建立 之目的的条文，但是从其定义、划分、管理原则中可以看到与其他国家在原则上 的一致性。例如说到它的功能是；虬”供人游览、观赏、休息和进行科学文化活 动的地域有关管理原则，则是“严格保护，统一管理，合理开发，永续利用。” 据此，他认为中国国家风景名胜区的使命，即国家级风景名胜区的基本目的有两 个：一是保存完好的自然、文化遗产；二是让广大人民能够愉快地理解和享受它 们。通过对美、英、韩等国国家公园使命的分析，认为各国国家公园使命有着基 本的使命：一是保护，二是公共欣赏没有一个国家的国家公园被赋予“经济收 益”的使命。 张晓( 1 9 9 9 ) 提出，德国也己于1 9 7 8 年立法规定了国家公园的目的【2 1 ：第一， 保护整个地区的生态环境；第二，保护处于自然状态和接近自然状态的生物；第 三，在不影响环保目的的前提下，对当地居民进行宣传教育，开发旅游和疗养业： 第四，国家公园不以盈利为目的。 汪昌极( 美国国家公园管理局) 、苏杨( 2 0 0 5 ) 在美国自然文化遗产管理经 验及对我国的启示一文中提出，对于自然文化遗产资源的使命，美国通过国家 公园和州立公园两套体系，基本实现了根据资源的公益性不同而进行的分级管理 ( 由于历史原因有少数例外) 。作为旅游业高度发展的国家，美国已日益看淡遗产 资源的经济价值，在这种分级管理中贯彻的却是同一信念：无论何种自然文化遗 产资源，都不仅是我们从先辈那里继承下来的，而且是从我们的后代那里借来的， 所以，保持其真实性、完整性，做到可持续利用是必然要求【3 1 即美国人将遗产资 源的公益服务排在其使命的第一位，强调当代人对旅游资源的可持续利用 张晓( 1 9 9 9 ) 在其国外国家风景名胜区( 国家公园) 管理和经营评述一文中 提到，美国关于国家公园管理与经营原则的争论中存在的两种截然不同的观点， 对于如何处置国家公园乃至更广泛意义上的公共物品( 资源) 存在着激烈的争论： 对国家公园内部资源而言，国家公园的目标和国家公园的存在价值，究竟是现在 充分利用并获益，还是兼顾子孙后代的获利而保护1 2 1 ，他认为这实际上是表现出不 同人群对现代公共物品与未来公共物品各有偏好。 1 3 2 景区经营管理模式 根据不同的划分标准，目前，国内旅游学者对我国景区经营管理模式有不同 的划分，但都可以归入政府专营模式与市场化经营管理模式两大类型。 史文斌( 2 0 0 5 ) 认为，我国景区的经营管理可以归纳为三种模式；政府专营 政府行为与自然景区可持续经营模式研究 管理模式，租赁、承包或卖断模式与股份公司经营模式【4 1 。他认为，景区的经营管 理模式受景区治理模式的影响，景区治理模式有企业化治理与非企业化治理两类， 前者包括整体租赁经营、股份制企业经营与国有企业经营三类，后者分为具有行 政职能的治理与不具有行政职能的治理。 梁正宁( 2 0 0 2 ) 认为，传统上，我国景区由国家直接经营管理，这种经营管 理模式的特点是：国家集景区所有者与经营者于一身，通过景区管委会行使所有 权与经营权，景区的管理、保护和开发费用全部由国家财政负担，景区的门票及 其他旅游项目由国家定价，收入上缴国家【5 l 。我国景区的市场化经营始于2 0 世纪 8 0 年代，至今形成了景区部分项目或设施市场化经营、景区上市经营、拍卖景区 经营权等三种景区市场化经营形式 目前，我国景区运作方法可以归纳为两大类，分别以行政管理、经营管理为 主，它们通常被称为景区企业化治( 管) 理和非企业化治( 管) 理模式。彭德成 ( 2 0 0 3 ) 通过调查，总结了目前我国l o 种旅游发展景区管理模式 6 1 ( 见图1 1 ) 企业型治理模式主要包括：上市公司经营、非上市公司经营、隶属国有企业经营、 隶属当地政府经营、隶属政府部门：非企业型治理模式主要包括：与当地景区资 源主管部门合并、与当地旅游主管部门合并、隶属当地市场主管部门、隶属当地 景区资源主管部门等。此外。这两种类型都还包括整体租赁经营模式。 苏杨、汪昌极( 美国国家公园管理局) ( 2 0 0 5 ) 认为，美国自然文化遗产管理 体系对于我国景区的发展有重要的借鉴意义。自然文化遗产管理“美国模式”的主 要特点是：根据资源的公益性质确定资源的功能( 使命) ，然后建立与使命相应的 资金机制、管理机制、经营机制、监督机制等，以保证管理手段、管理能力与管 理目标相适应 3 1 。在管理机制上，美国国家公园普遍采取了垂直管理模式，加之管 理者对自身角色准确的定位，管理者较好地行使了对其预定的职能：美国国家公 园的管理者将自己定位为管家或服务员的角色( s t e w a r d ) ，而不是业主( o w n e o 的角 色，即其不能将遗产资源作为生产要素投入，更无权将资源转化为商品牟利，管 理者自身的收益只能来自岗位工资。在经营机制上，首先明确了遗产资源经营权 的界限，在此基础上傲到了依法行事。其经营权的界限很明晰，仅仅限于副业一 一提供与消耗性地利用遗产核心资源无关的后勤服务及旅游纪念品，同时经营者 在经营规模、经营质量、价格水平等方面必须接受管理者的监管。1 9 6 5 年美国国 会通过了国家公园管理局特许事业决议法案，要求在国家公园体系内全面实行 特许经营制度，即公园的餐饮、住宿等旅游服务设施及旅游纪念品的经营必须以 公开招标的形式征求经营者，特许经营收入除了上缴国家公园管理局以外必须全 部用于改善公园管理。这样，做到了管理者和经营者分离，避免了重经济效益、 轻资源保护的倾向，并有利于筹集管理经费、提高服务效率和服务水平。即美国 的国家公园经营实施的是有限范围内的特许经营。 硕士学位论文 图1 1 我国景区治理模式结构图 1 3 3 有关景区经营管理体制改革的研究 李树民，郭建有( 2 0 0 1 ) 以华山景区改革开放以来经历的多次体制变革为事 实依据，经过理论上的辨析和论证。提出了3 个有关景区经营管理改革的观点： 在特定历史条件下景区从公益型管理向经营型管理转变是一种制度进步；我 国景区在体制改革中应普遍推行统一管理制模式；现阶段景区在政府行业管制 下实行企业化经营可以有效提高景区的投资与融资能力、促进景区基础设施建设， 从而保障国家对景区资产的所有权收益【7 l 。 经营权与所有权分离、经营权转让是当前国内旅游学界对景区经营管理改革 的争论较为集中的问题。如郑易生( 2 0 0 2 ) 、郑玉歆( 2 0 0 2 ) 等学者认为景区经营 权的转让危及景区的保护，而中国社科院张广瑞( 2 0 0 1 ) 、依绍华( 2 0 0 4 ) 等学者 则认为景区经营权的出让不一定会导致资源的破坏。从已有的文献资料来看，目 前国内旅游学界的学者大都赞同景区出让经营权。 张进福( 2 0 0 4 ) 在研究了国内外相关成果的基础上，根据景区的目的与宗旨、 唯一性与等级划分，提出了非严格意义上的景区类型划分方法【8 l ( 见表1 1 ) 。 表i i 景区经营权出让的景区类型表 经营性质景区类型 经营权出让程度 非经营性 世界遗产、。人与生物圈”计划项目、自然保原则上不出让，可适度出让景 护区、地质公园、保护性湿地、重点文物保区内与旅游接待直接相关的 护单位，高级别原生型景观经营性项目 经营性 人造景观、不以保护为首要目的的景区、唯在法律框架下可整体性出让 一性不显著的省级及以下景区 政府行为与自然景区可持续经营模式研究 1 3 4 政府行为在景区发展中的作用 葛丽芳( 2 0 0 3 ) 认为现阶段我国旅游业发展中政府职能的履行，应当通过 营造环境、创造条件、扶植企业的方式来实现。这些行为主要体现在：制定旅游 总体发展规划与宏观调控职能、协调职能、旅游基础设旌投入与建设的职能、旅 游立法、保护旅游资源、收集与发布旅游市场信息【9 1 。 李晓阳( 2 0 0 4 ) 认为，面对w t o 的挑战，我国旅游业存在着不适应时代需要 的政府行为：管理缺乏全面性与有效性、旅游产业结构失衡、无法形成协同合力、 存在行政壁垒等，并提出了在加入w t o 背景下我国旅游业政府行为转变之对策， 即：转变旅游部门的职能，确立现代化的行政理念，开展公开化的政务活动，采取 信息化的管理手段。建立完善的旅游协调体系，深化旅游业行业管理，完善行政 行为评估、监督体系等t m 】 郝索( 2 0 0 1 ) 认为，在我国旅游业的发展过程中，政府的作用大致体现在三 个方面【n 】：( 1 ) 在旅游业发展初期，政府利用行政体制动员所掌握的经济资源， 使我国旅游业超前发展，迅速形成了较大的产业规模和供给能力：( 2 ) 在我国旅 游业逐步兴起后，国家相继颁布出台了一系列法规和条例，如旅行社管理条例、 旅行社质量保证金制度、饭店星级评定制度、旅游从业人员培训上岗和资格考试 制度等，对我国旅游业的健康运行起到了很好的作用；( 3 ) 在协调社会各方而力 量，进行国家整体形象宣传，改善旅游大环境等方面，政府更是起着无可替代的 作用。 梁修存，丁登山( 2 0 0 1 ) 在区域旅游开发的政府行为问题研究 文中主 要利用信息不对称理论、旅游资源价值理论、公共产品理论和组织制度理论等对 区域旅游开发的政府行为问题进行分析；认为在目前我国实施的政府主导型旅游 发展战略条件下，要实现政府在旅游开发中的主导作用，就必须改变政府旅游规 划的决策行为，打破旅游公共产品投资的政府行政垄断，放宽非国有经济投资公 共旅游产品的领域，加快旅游资源产权制度和管理制度的改革【1 2 l 。 1 4 本研究的理论基础 景区旅游资源是自然赐给人类的不可再生且容易遭到破坏的宝贵资源，其根 本属性是自然属性与社会属性，这意味着人类在利用旅游资源时必须要尊重自然 的权利，当代人不能剥夺后代利用旅游资源与从事旅游活动的权利，必须维护景 区各利益相关者的利益，景区的经营管理应当符合代内正义与代际正义的原则。 1 4 1 理论依据正义论 正义论的创始人是哈佛大学的罗尔斯教授，他所著的正义论一书受到了 广泛认同。他认为，“正义是社会各种制度的首要美德，如同真理是思想体系中 硕士学位论文 的首要美德一样”1 1 3 1 他确定正义观念的基本前提是“作为公平的正义”，其基 本内核是指社会的每一个公民所享有的自由权利的平等性和不可侵犯性。他指出： 。每一个人都拥有一种以正义为基础的，即使以社会整体的福利的名义也不能侵 犯的不可侵犯性。因此，正义否认了因一些人的更大利益面损害另一些人的自由 的正当性。正义不允许为了大多数人的更大利益而牺牲少数”1 1 3 1 他认为，适用于 社会基本结构的正义原则是原始协议的目的。凡是关心增进自身利益的自由而有 理性的人，都会按照一种平等的原始状态，承认这些原则为他们的团体规定了基 本的条件这些原则还要对所有进一步的协议做出规定；它们规定了可以参加什 么样的社会合作和可以建立什么样的政府。罗尔斯教授将对正义原则的这种看法 称之为正义即公平观。 正义即公平观的一个特征，是把原始状态中的各方看作是有理性的和互不关 心的人这并不是说各方都是利己主义者，就是说，都是对诸如财富、声望和统 治怀有某种兴趣的个人。他们只是被看作是对彼此的利益不感兴趣的人。他们会 假定，甚至他们的精神目标也可能是相互对立的，就像具有不同宗教信仰的人的 目标是相互对立的一样。此外合理性这个概念也必须尽可能地从狭义上来解释， 就是说，要按照经济理论的标准，把它解释为对特定的目标采取最有效的手段。 正义即公平理论不是一种完备的契约理论，因为契约论的思想显然可以扩大 应用于选择一种或多或少完整的伦理体系，就是说，扩大应用于一种把不但对正 义而且对所有美德也同样适用的原则包括进去的体系。 欧阳润平( 2 0 0 3 ) 所著的( 4 - 业伦理学 提到，罗尔斯将正义视为普遍性的原 则，将追求正义、维护正义视为人的义务：他的正义论中不仅将正义与否作 为对个人行为进行道德评判的标准，还将其作为判断法律、政治和社会制度以及 各种思想理论是非的根本标准，即将正义视为普遍准则；罗尔斯的正义论的主要 内容包括正义对象、正义原则和正义观；正义的对象是社会的基本结构即用 来分配公民的基本权利和义务、划分由社会合作产生的利益和负担的主要制度【h 】。 1 4 2 规范分析依据 本文的规范分析依据( 可持续旅游的理论依据) 主要为全球旅游伦理规范、 旅游权利法案等国际普遍认同的旅游发展伦理准则。 1 4 2 1 全球旅游伦理规范 1 9 9 9 世界旅游组织第十三届大会通过的全球旅游伦理规范就十条旅游伦 理规范进行了说明，即：旅游：对促进人民和社会之间相互了解与尊重的贡献； 旅游；个人与集体满足的工具；旅游：可持续发展的因素；旅游：人类文 化遗产的利用者及改善这些遗产的贡献者；旅游：一项对东道国家和社区的有 益活动；旅游发展中利益相关者的义务；旅游的权利：旅游者运动的自由； 政府行为与自然景区可持续经营模式研究 旅游业从业人员和企业家的权利；全球旅游伦理规范原则的实施【”l 。 1 4 2 2 旅游权利法案 1 9 8 5 年世界旅游组织起草颁布了旅游权利法案，它对人们所拥有的旅游权 利做出了明确的定义，如其中写明：。人人享有休息和闲暇的权利，包括工作时问 的合理限制和定期带薪休假的权利，以及在法律范围内不加限制地自由来往的权 利，已在全世界得到承认应采取一切措施，特别是通过更好地分配工作和娱乐 时间、建立和改善年度带薪休假制度和调开休假日期，以及特别注意青年、老年 和残疾人旅游等手段，使每个人都能参加国内和国际旅游。”要求各国政府。采取 措施，特别是通过更好地分配工作和娱乐时间建立和改善年度带薪休假制度和错 开休假日期。”“为了当前和造福于子孙后代，应该保护包括人文、自然、社会和 文化在内的旅游环境，因为它们是人类的共同财富”【1 6 l 。 1 4 3 实证评价工具 本文的实证评价工具主要包括旅游规划通则、旅游资源分类、调查与评价等 国内与国际景区发展行业标准。 1 4 3 1 旅游规划通则( g b t 1 8 9 7 1 ) 为规范旅游规划编制工作，提高我国旅游规划工作总体水平，达到旅游规划 的科学性、前瞻性和可操作性，促迸旅游业可持续性发展，国家旅游局子2 0 0 3 年 制定了适用于编制各级旅游发展规划及各类旅游区规划的旅游规划通则 ( g b 厂r 1 8 9 7 1 ) 。该标准规定了旅游规划( 包括旅游发展规划和旅游区规划) 的编 制的原则、程序和内容以及评审的方式，它在旅游规划编制的要求、旅游规划的 编制程序、旅游发展规划与旅游区规划的程序与要求、旅游规划的评审报批与修 编等几个方面做出了相应规定。 1 4 3 2 旅游资源分类、调查与评价( g b t 1 8 9 7 2 ) 2 0 0 3 年。中科院地理科学与资源研究所与中国国家旅游局规划发展与财务司 起草了一部应用性质的技术标准旅游资源分类、调查与评价( g b t 1 8 9 7 2 ) 。 该标准规定了旅游资源类型体系，旅游资源调查与等级评价的技术与方法，主要 适用于各类旅游区( 点) 的旅游资源开发与保护、旅游规划与项目建设、旅游行 业管理与旅游法规建设、旅游资源信息管理与开发利用等方面。它从旅游资源的 分类、旅游资源调查、旅游资源评价、旅游资源文( 图) 件的提交等方面做出了 详细的规定。该标准对于我国旅游资源的调查评价工作具有纲领性的指导意义。 硕士学位论文 1 5 研究方法与技术路线 本研究所使用的方法主要为文献分析与实证调查为主本文首先通过调阅国 内外大量有关景区经营管理模式、旅游业政府行为等方面相关研究文献，分析具 有代表性的旅游发达国家景区( 国家公园) 经营管理模式与政府行为对我国景区 经营管理的启示；并通过实证调查，调查分析张家界武陵源景区的经营管理模式 与经营中的政府行为等相关问题，为本文的理论架构提供补充与启发本文的理 论架构的构建过程为：在研究国内外景区各主要经营管理模式的主要特点之后， 从分析景区经营管理中应有的政府责任、价值取向等方面入手，探求国内景区经 营管理模式改革的可能路径与景区经营管理中政府行为的优化措施。 本研究的技术路线图为： 图1 2 本文技术路线图 政府行为与自然景区可持续经营模式研究 第2 章国内外景区经营管理模式与政府行为比较分析 景区经营是专业性较强的经营活动，涉及到景区的资源保护和可持续发展， 还兼有科研、教育、增加国民素质等功能，景区经营管理模式的选择与景区资源 的性质、目的密切相关。景区经营管理模式改革是当前我国景区改革的核心，而 政府行为在我国景区经营管理中扮演着至关重要的角色 2 1 西方国家公园的经营管理与政府作用 虽然目前我国尚未采用国家公园的名称，但有些旅游资源( 如“风景名胜区” 等) 与“国家公园”很接近。研究国外国家公园的管理特点和模式，特别是最早出 现国家公园的美国在这方面的经验，对于我们合理利用与有效管理类似于国家公 园的这类旅游资源很有借鉴意义。此外，美国、澳大利亚、加拿大等旅游发达国 家的政府行为在国家公园的发展历程中起到了较好的作用，尽管这些国家的国家 公园与我国景区的发展环境有较大的差别，但借鉴这些国家的成功经验。将为我 国景区的经营管理提供有益参考。 2 1 1 西方国家公园体系的经营管理理念 西方各国国家公园体系都有其明确的经营管理理念，虽然各国的管理理念表 述不同，但其共同点较为明显；酃国家公园公益性、不以营利为主要目的经营原 则经营理念。国家公园的设立与管理坚持“保护第一的原则、以公众娱乐为目的 的原则以及有序开发的原则”0 7 1 如，美国社会正日益看淡旅游资源的经济价值，在国家公园的经营中贯彻的 是这样一种信念：无论何种自然文化遗产资源，都不仅是我们从先辈那里继承下 来的，而且是从我们的后代那里借来的，所以。保持其真实性、完整性，做到可 持续利用是必然要求用。即将遗产资源的公益服务捧在其使命的第一位，在确保资 源利用的代际正义前提下。注重充分满足当代人的旅游需求以及可持续利用需要。 德国也已于1 9 7 8 年立法规定了国家公园的目的：保护地区的生态环境；保护 处于自然状态和接近自然状态的生物；在不影响环保目的的前提下，对当地居民 进行宣传教育，开发旅游和疗养业；最重要的是，国家公园不以盈利为目的【2 1 。 1 9 3 0 年，加拿大国会通过了国家公园行动计划( n a t i o n a lp a r k sa c t ) ，确立了“国 家公园的宗旨是为了加拿大人民的利益、教育和娱乐而服务于加拿大人民，国家 公园应该得到很好的利用和管理以使下一代使用时没有遭到破坏。”【l 町 澳大利亚也将国家公园事业纳入公共事业的范畴，确立了不以营利为目的的 硕士学位论文 管理理念。 2 1 2 西方国家公园体系的管理机制 西方旅游发达国家的国家公园体系已经拥有上百年的历史，经过长期的国家 公园管理实践，已经形成了较为完善的国家公园体系管理机制。本节仅选用美国 与澳大利亚的国家公园管理机制总结参考。 2 1 2 1 美国国家公园体系的管理机制 目前，美国国家公园体系包括5 7 个国家公园，3 2 7 处自然和历史胜地，1 2 万 个历史遗址和其它建筑，8 5 0 0 座纪念碑和纪念馆，总面积约3 3 7 万平方千米1 3 1 。 美国国家公园体系各成员具有以下特点：均为产权国有的自然遗产与固定 的文化遗产；各成员在资源重要性、使命等方面存在一定差异，它们包括国家 瑰宝级自然文化遗产，以及少数国家游憩区等休闲地和城市公园；国家公园体 系以提供公益服务为首要使命，依靠联邦政府的财政投入维持运行，均采用非营 利机构进行管理。 美国在国家公园的管理上已经有多部法律严格制约，并已经形成了非常清晰 的思路：即根据资源的公益性质确定资源的功能( 使命) ，然后建立与使命相应的 资金机制、管理机制、经营机制、监督机制等，以保证管理手段、管理能力与管 理目标相适应【3 1 。对于自然文化遗产，美国通过国立、州立国家公园两套体系，根 据旅游资源的公益性成功实旎了自然文化遗产的分类管理，将旅游资源的公益性 摆在第一位。 在资金方面，美国的联邦法律为国家公园的政府财政投入提供了制度保障， 同时接受社会机构、个人的捐助据相关资料显示，2 0 0 2 年，国会拨款2 6 8 亿 美元给国家公园，用于保护用途的拨款为4 4 7 亿美元，占国会拨款总数的1 8 7 4 ； 而国家公园管理局的自谋收入只有2 4 4 亿美元1 9 9 4 年到2 0 0 2 年，国家公园管 理局每年的自谋收入都不及当年国会拨款的1 1 0 3 1 2 0 0 4 年美国联邦政府对国家 公园体系的拨款占国家公园体系运营经费的7 5 左右 此外，国家公园全部由内政部下属的国家公园管理局统一管理。国家公园管 理局下设l o 个地区分局，各个国家公园又设有基层管理局，从而形成国家、地方、 基层管理局三级垂直管理模式。 在人事管理方面，管理人员全部由总局统一任命与调配，国家公园的员工由 两部分组成，一部分为纳入国家公务员系列的固定员工，另一部分为经过培训的 临时员工，以满足旅游旺季工作的需要，管理人员的收入则全部来自于工资。 在经营管理方面，实行经营权与管理权分离的策略。美国国家公园是属于非 营利性的公益机构，门票收入不是公园收入的主要来源。其经营权也仅仅是与遗 产资源无关的辅助服务，且必须接受管理者的监管。 政府行为与自然景区可持续经营模式研究 在监督方面，实行法律、上级主管部门、公众结合的联合监督策略。 2 1 2 2 澳大利亚国家公园的管理机制 澳大利亚是世界上建立国家公园较早的国家之一，其于1 8 7 9 年建立，位于 h a c k i n g 的国家公园是继美国黄石公园后世界上第二个国家公园。目前，澳大利亚 负责国家公园的统一管理的部门为直属县议会的国家公园管理局。 澳大利亚的国家公园经营管理机制主要有以下特点： ( 1 ) 高度重视自然环境保护，以社会公益服务为宗旨、不以营利为目的。澳 大利亚建立了自然遗产保护信托基金制度，用于资助自然遗产的保护工作，国家 公园内的一切设施均由政府投资兴建。 ( 2 ) 完善的法律法规保障。澳大利亚联邦政府与各州政府均颁布实施了有关 国家公园管理的法律法规，如于1 9 7 5 年通过的国家公园和野生动植物保护法案 与澳大利亚遗产委员会法案0 9 1 这些法律法规颁布以后得到了严格执行，为 该国国家公园的发展提供了有效的制度保障。 ( 3 ) 实行所有权与经营权分离的经营模式。国家公园由企业或个人经营，国 家公园局对其经营过程实行监督、管理。经营承包商可以在国家公园局的监督之 下改进服务与管理以提高效益 1 9 】。 2 1 3 政府行为在西方国家公园经营管理中的作用 总结国外主要旅游发达国家国家公园经营管理中的政府作用，至少可以得出 它们在以下几个方面对景区( 国家公园) 相似的影响： ( 1 ) 以立法与强制性的行政贯彻并保障国家公园公益性、不以营利为主要目 的经营原则经营理念，为国家公园的经营管理提供法律法规依据 拥有完善的法律法规体系是旅游发达国家的特点之一如在美国，几乎每个 国家公园都有独立立法，国家公园的管理以联邦立法为依据，避免了国家公园管 理局与相关部门之间的矛盾在管理与经营的分离方面，1 9 6 5 年美国国会通过了 国家公园管理局特许事业决议法案，明确了遗产资源经营权的界限，使得国家 公园的经营管理能够有法可依这种较为健全的法律系统是的国家公园经营管理 理念在实践中得到有效贯彻。随着美国有关保护环境和文化资源( 包括国家公园) 的一系列的法律、法规、标准与指导原则、公约、执行命令( 迄今已有6 0 项之多， 其中涉及国家公园管理局的联邦法律有2 0 个) 的颁布和完善，美国逐步形成了一 整套源于这些法律法规的国家公园管理政策和管理体制。 加拿大公园的管理主要通过国家级、省级、地区级和市级等四级政府立法。 于1 9 3 0 年提出并于1 9 8 8 年修正的国家公园行动计划为加拿大国家公园的管理提 供了法律依据0 8 。它规定国家公园的建立必须得到上、下议院的许可，每个国家 公园必须依法制定正式的管理规划。这一规划首先要考虑公园的生态完整性，且 硕士学位论文 必须每隔5 年评估一次1 2 0 j 1 9 5 0 年以后，澳大利亚陆续出台了一系列保护森林资源的法律法规，如1 9 7 4 年通过的环境保护法、1 9 7 5 年通过的国家公园和野生动植物保护法案和澳 大利亚遗产委员会法案、1 9 9 9 年通过的环境保护和生物多样性保护法，为国 家公园森林资源的保护提供了日趋完善的法律保障机制。 ( 2 ) 成立了专门的景区( 国家公园) 管理部门。为了实现景区( 国家公园) 的可持续发展，大部分旅游发达国家均建立了统一的景区( 国家公园) 管理部门， 极